Middelfart Analyse af ressourcetildelingen på folkeskoleområdet og forslag til ny model København den 8. februar 2013
Middelfart/analyse af ressourcetildelingen på folkeskoleområdet Indhold 1 Resume... 3 2 Baggrund for rapporten... 3 2.1 Analyse af den nuværende model... 4 2.2 Resultatkrav... 4 2.3 Proces... 4 3 Analyse af den nuværende tildeling... 5 3.1 Generelt... 5 4 Generelle anbefalinger... 6 4.1 Styring af det samlede skolevæsen... 6 4.2 Tildelingsmodel... 8 5 Baggrund for parametrene og mulige justeringer... 10 6 Anbefaling til konkret model... 10 6.1 Den overordnede ramme... 10 6.2 Fordeling mellem skolerne... 11 6.3 Skolereformen... 12 6.4 Det pædagogiske arbejde... 12 2
/ 1 Resume Denne rapport stiller forslag til, hvordan budgettet til folkeskolen i Middelfart Kommune skal generes, og hvordan dette budget kan fordeles til de 11 folkeskoler. Det foreslås, at man i oplæg til fremtidige budgetter tager udgangspunkt i elevtalsudviklingen med en fremskrivningsfaktor på 23.035 kr. i 2012 niveau. Det svarer til ca. 28 % af de gennemsnitlige udgifter for en folkeskoleelev i Middelfart Kommune 1. Det foreslås endvidere, at der laves en tildelingsmodel, som tager udgangspunkt i den faktiske økonomiske byrdefordeling, men samtidig med incitamenter til driftsoptimeringer. Modellen vil indebære, at hver skole tildeles et grundbeløb uafhængigt af skolestørrelse, at der for hver klasse tildeles et beløb, som modsvarer ca. 2/3 af de beregnede marginalomkostninger for en klasse, at den nuværende fordeling og niveau for sociale kriterier fastholdes, og at det der resterer, fordeles til skolerne efter elevantallet. I arbejdet med en ny model er der stilet mod en fordeling skolerne imellem, som kan understøtte skolernes tilrettelæggelse af det pædagogisk-faglige arbejde, og at modellen skal understøtte, at det er skolens budget, der sætter rammer for omfanget af aktiviteter og indkøb. Det betyder også, at skolen i kortere eller længere perioder kan være nødt til at reducere på aktivitetsniveauet, så det tilpasses skolens økonomiske ramme og ikke omvendt. Det har endvidere været et mål, at tildelingsmodellen er administrativ enkel og gennemskuelig. 2 Baggrund for rapporten I forbindelse med KL s arbejde i Middelfart Kommune med effektivisering af lærernes arbejdstid, har Middelfart Kommune bedt om KL s medvirken i udarbejdelse af en ny ressourcetildelingsmodel for kommunens folkeskoler. 1 Iflg. Danmarks Statistik var Middelfart Kommunes skoleudgifter i 2011 325 mio. kr. Heraf 235. mio. kr. til de enkelte folkeskoler. Hvis man bruger det sidste tal vil elevfaktoren udgøre ca. 40 %. Kommunernes Landsforenings Konsulentvirksomhed for økonomi og ledelse (KLK) 3
Af aftalen mellem Middelfart Kommune og KL fremgår det: Det er Middelfart Kommunes ønske at styrke den økonomiske styring af skolevæsenet som helhed og de enkelte skoler i særdeleshed.. En ny model skal endvidere understøtte implementeringen af de budgetmæssige og de skolepolitiske målsætninger, således at skolerne kan gennemføre undervisning og andre aktiviteter i overensstemmelse med disse og lovgivningen på området. Middelfart Kommune har udtrykt ønske om forenkling og gennemsigtighed i forhold til de nuværende modeller. 2.1 Analyse af den nuværende model Som baggrund for en ny tildelingsmodel er der i samarbejde med forvaltningen foretaget en analyse af den nuværende ressourcetildelingsmodel. Denne analyse har afdækket, hvordan ressourcerne er fordelt på de enkelte skoler samt afdækket uhensigtsmæssige konsekvenser. 2.2 Resultatkrav Analysearbejdet skal føre frem til en rapport med anbefalinger og forslag til en ny ressourcetildelingsmodel, der er enkel, sikrer skolerne lige vilkår på sammenlignelige opgaver og ikke genererer flere ressourcer til det samlede område. 2.3 Proces Middelfart Kommune har lagt vægt på, at analysearbejdet sker under involvering af nøgleaktører både centralt og decentralt. Der har været nedsat en styregruppe bestående af direktøren for Børn- og ungeområdet, skolechefen og KL-konsulenten. Der har været afholdt to møder i styregruppen. Der har endvidere været nedsat en projektarbejdsgruppe bestående af skolechefen, KL-konsulenten, to centrale medarbejdere. Arbejdsgruppen har fungeret som sparringsgruppe for KL-konsulenten, som har forestået arbejdet med analyser og modelforslag. Arbejdsgruppen har afholdt fire møder, hvoraf et af disse var med en gruppe skoleledere. 4
Endvidere har konsulenten lavet en delafrapportering til skoleledergruppen den 3. januar 2013 og en afrapportering den 7. Februar 2013. 3 Analyse af den nuværende tildeling 3.1 Generelt Økonomistyringen på skoleområdet er generelt meget kompleks, fordi der er så mange ofte modsatrettede - hensyn at tage. Det forhold afspejles også i den tildelingsmodel, man bruger i Middelfart Kommune. Den består af mange forskellige parametre, hvoraf nogle er af så ubetydelig størrelse, at den omfordelingsmæssige konsekvens er svær at få øje på. Derimod er det administrative arbejde med at lave denne omfordeling ret stor. Et par eksempler på dette er, at skolerne får tildelt et mindre beløb til jubilæer, og for lærere med særlig pensionsforhold kompenseres skolen. Dette uagtet, at der også på andre områder er endog meget store byrdemæssige forskelle skolerne i mellem. Denne styringsform har nogle uhensigtsmæssigheder. Den er administrativt tung, og de mange parametre gør styringen uklar. Denne uklarhed kan forsage, at skolelederne ikke er i stand til en målrettet ressourcestyring, hvor ressourcer allokeres til prioriterede områder som f. eks inklusion, men snarere bruger ressourcerne, som de talrige underliggende parametre udløser dem. Hvis skolerne reelt skal rammestyre, er det vigtigt, at man løsriver sig disse tildelingsparametre og alene styrer på den økonomiske ramme. Desuden må man antage, at de forskelle, der er skolerne imellem, vil udligne sig over tid. F.eks. vil lærere på aldersreduktion ramme alle skoler på et eller andet tidspunkt og sikkert også i nogenlunde lige stort omfang. De mange reguleringer kan give en opfattelse af en eller anden form for retfærdighed, men det er fejlagtigt, fordi det ikke nødvendigvis er de væsentligste forhold, der justeres, og fordi der er korrektioner, som kan være indbyrdes modsatrettede. I den nuværende model, er det klassetallet, der er den tungeste faktor for ressourcetildelingen. Det er der for så vidt god mening i, fordi klasseundervisningstimetallet er den klart største udgiftspost på skolernes budgetter, og fordi det kun er marginalt dyrere at undervise store klasser end små klasser. For at tage højde for forskellene i elevtallet, tildeles skolerne puljetimer, differentieret undervisning og undervisningsmidler efter elevtallet. 5
Timetalsudmålingerne genererer et antal stillinger med udgangspunkt i, at en lærer i gennemsnit underviser 720 timer årligt svarende til 24 lektioner pr. uge. Hertil kommer puljetimer afhængigt af elevtallet på skolernes klassetrin. Stillingsantallet multipliceres med en gennemsnitslønning for hele kommunens lærergruppe, dog beregnes der særskilt på børneklasseledere, pædagoger, ledere og det teknisk administrative personales lønninger. Skolen tildeles herudover nogle ressourcer udmeldt direkte i kroner. Det er bl.a. et beløb til differentieret undervisning (svarende til ca. 2,5 % af den samlede decentrale ressource), som tildeles efter sociale kriterier. De sociale kriterier er fastsat pba. af et analysearbejde i 2010 udført af Capacent. Da gennemsnitlønninger sjældent matcher det konkrete lønniveau, og da der i disse gennemsnitslønninger ikke tages højde for lærerfravær og deraf følgende vikarudgifter, er der ingen sikkerhed for, at de beskrevne timetal gennemføres i et omfang som forventet. Nogle skoler vil have svært ved at leve op til de udmeldte timetal, mens andre vil kunne indfri det vejledende timetal til overmål. Det afhænger af den konkrete økonomiske situation og omfanget af opgaver af mere ukontrollabel art som f.eks. specialundervisning og andre støtteforanstaltninger. Det kan stille nogle af skoleledelserne i en situation, hvor de kan have svært ved at efterleve krav om undervisningsmængde og arbejdstidsaftaler og samtidig sikre, at økonomien hænger sammen. Hvis de omvendt fokuserer på den økonomiske ramme, vil de måske opleve, at have svært ved at leve op til krav om undervisningsomfang og arbejdstidsaftaler. Dette indikerer, at der arbejdes med to styringslogikker: budgetstyring og aktivitetsstyring. Et sådant dobbelt styringssystem, gør det reelt sværere for skolelederne at styre deres skoler. 4 Generelle anbefalinger 4.1 Styring af det samlede skolevæsen Det anbefales, at der laves en model, der styrer skoleområdets økonomi fra toppen. Med dette menes, at den kommunale økonomi for Middelfart Kommunes skolevæsen har en fast og forudsigelig ramme og ikke genereres af en række underliggende parametre. Der opstilles her tre forskellige modeller for styring af det samlede skolevæsen. 6
1. En fast ramme til det samlede skolevæsen. 2. En ramme som reguleres af elevtallet med den gennemsnitlige elevudgift. 3. En ramme som reguleres af elevtallet med det beregnede elevparameter. Ad 1. I forbindelse med den tekniske budgetfremskrivning fremskrives den samlede ramme efter KL s løn- og prisfremskrivningsprocenter. Ændringer i elev- og klassetal slår således ikke igennem i denne model. Ad 2. I forbindelse med budgetfremskrivningen 2 for næstkommende budgetår fastsættes skolevæsenets ramme som et multiplum af elevtallet og en fast pris pr. elev svarende til gennemsnitudgiften pr elev. Denne er i 2012 ca. 49.300 og er baseret på de ressourcer, der er udlagt til skolerne. Der er således ikke medtaget fællesomkostninger, som udgør ca. 14.000 kr. pr. elev 3. På tilsvarende vis for overslagsårene, bruges det forventede elevtal. Hvis elevtallet falder med f.eks. 20 elever, nedskrives budgettet knap en million kroner og tilsvarende opskrivning ved en stigning på 20 elever. Ad 3. I forbindelse med budgetfremskrivningen 4 for næstkommende budgetår fastsættes skolevæsenets ramme som i model 2, dog med det beregnede elevparameter på ca. 23.035 i 2012 niveau. Dette parameter fremgår af de efterfølgende beregninger på og anbefalinger af tildelingsmodel. Ændringer i elevtallet slog således noget mindre igennem end i model 2. Uanset valg af model, er det selvfølgelig byrådet, der i sidste ende fastsætter det endelige budget under hensyntagen til kommunens generelle økonomiske situation og ønsker om omprioriteringer. Det afgørende er, at de kommunale skoleudgifter bliver nogenlunde forudsigelige, og at skolerne ligeledes kan tegne et nogenlunde forventeligt billede af skolens økonomiske fremtid ud fra elevprognoser. Det giver skolelederne mulighed for at foretage langtidsplanlægning på et rimeligt validt grundlag. Hvis kommunen implementerer en ny model, skal budgetstyringen og vilkårene for disse gøres helt tydelige. Skolerne skal fremover alene styre på budgetterne og ikke de underliggende aktivitetsparametre. Det vil med andre ord sige, at skoler ikke altid kan opretholde et undervisningstimetal svarende til det vejledende. 2 Der foretages som i model 1 løn og prisfremskrivning. 3 Heri er medregnet fællesudgifter, udgifter til PPR, transportudgifter og syge-hjemmeundervisning. 4 Der foretages som i model 1 løn og prisfremskrivning. 7
Der bør fortsat være mulighed for overførsel af hhv. budgetoverskud og budgetunderskud, i det omfang serviceramme og budgetlov giver mulighed herfor. Det vil i praksis sige, at skolechefen fortsat både skal have en overvågende og koordinerende rolle, således at skolerne under et kommer i balance. 4.2 Tildelingsmodel Tildelingsmodellen bør indeholder 4 parametre, som baserer sig på de faktiske omkostninger, der knytter sig til skoledriften. Men samtidig skal alle tildelinger tage udgangspunkt i gennemsnitsbetragtninger. Der skal ikke reguleres for forskellige lønniveauer og andre ulige forhold, for det udligner sig principielt over tid. Bygningsdrift, specialklasser og modtageklasser skal ikke indgå i omfordelingen, men forsat tildeles ressourcer ud fra de nuværende principper. Den øvrige ressource fordeles efter nedenstående: 1. Til hver skole skal der være en grundtildeling til dækning af omkostninger til ledelse og administration samt andre udgifter, som er uafhængig af skolestørrelsen. Der tages udgangspunkt i, hvad der anses at være nødvendigt for kommunes mindste skole. Dette er baseret på, at der på enhver skole mindst skal være: En skoleleder Administrativ medarbejder (deltid) En serviceleder Opgaver som ikke er afhængig af skolestørrelse Under opgaver, som er uafhængige af skolestørrelse, kan henføres omkostninger til administrative omkostninger, IT- systemer, visse læreropgaver, med videre. Det er ikke muligt at fastsætte dette nøjagtigt, men på baggrund af omkostningsanalysen skønnes det at udgøre minimum 250.000 kr. pr. skole. 2. Der fastsættes et klassetalsparameter, som tager højde for de springvise omkostninger, der er forbundet med etablering af klasser. Der er kun marginale forskelle i omkostninger ved at undervise klasser på hhv. 18 og 22 elever, og der er derfor en vis rimelighed i, at dette forhold afspejles i tildelingsmodellen. Klasseparameteret fastsættes, så der er delvis dækning af de omkostninger, der er forbundet med driften af en klasse. Tildelingen skal ikke dække de fulde omkostninger. Dette for sikre et vist incitament til at fastholde egne og tiltrække elever og for at tilskynde til, at der tænkes i 8
alternative løsninger ved meget små klassekvotienter. Gennemsnitomkostninger til en klasse med én lærer i alle timer er beregnet til mellem 390.000 og 550.000 afhængigt af klassetrinnet. Klassetallet defineres ved at dividere antallet af elever på hver årgang på skolen med 28. En skole kan således ikke spekulere i at etablere eller fastholde meget små klasser 5. 3. Ressourcer til differentieret undervisning tildeles fortsat efter sociale kriterier. Puljen er i dag på ca. 19 mio. kr., men idet 75 % af denne pulje alene fordeles efter elevtallet, indregnes denne del i det generelle elevparameter. De resterende 25 % svarende til 4,8 mio. kr. fordeles som hidtil. Ressourcer til tosprogede børn tildeles fortsat efter konkret visitation, men man bør på sigt overveje en mere objektiv fordelingsmodel, så man ikke skal allokere ressourcer efter konkret visitation. 4. Der indarbejdes muligheder for en central pulje i modellen, således at der kan tages nogle beløb til diverse budgetreguleringer og omstillinger Da budgettet for skolevæsenet ikke følger skoleåret, men budgetåret, skal en eventuel omstillingspulje kunne bruges til større ændringer i elev- og klassetal, som ofte følger af skiftet fra et skoleår til et andet. Konsulenten anbefaler dog, at der alene foretages ændringer i ressourcetildelinger, hvis det drejer sig om store ændringer som f.eks. ændringer i klasseantallet, idet mindre ændringer i elevtallet ikke i sig er udgiftskrævende, og at elevtalsændringer i øvrigt vil slå igennem ved det næstkommende budgetårs begyndelse altså med fem måneders forsinkelse. Skoler med stigende elevtal vil således lide lidt under ordningen, mens skoler med faldende elevtal begunstiges. Hvis det alene drejer sig om ændringer i elevtallet på eksisterende klassetrin, synes problemet begrænset. Skolerne har budgetter på mellem 7 mio. kr. og 29 mio. kr. så mindre udsving i elevtallet, bør der kunne tages højde for i skolens strategiske arbejde. 5 En klasse defineres således, at såfremt elevtallet på en skoles årgang overstiger 28, 56, 84, 112.tildeles skolen ressourcer til hhv. 2, 3, 4, 5.klasser. 9
5 Baggrund for parametrene og mulige justeringer Konsulenten har på baggrund af oplysninger fra Middelfart Kommune beregnet de omkostninger, der knytter sig til ovenstående parametre. Grundudgiften er fastsat til 1,3 mio. kr. med udgangspunkt i en gennemsnitlig skolelederløn, en serviceleder, en deltidsansat administrativ medarbejder samt omkostninger til administration, og funktioner for lærernes, som ikke afhænger af skolens størrelse m.m. Klasseudgiften er beregnet til 446.000 kr. på baggrund af de undervisningstimetal skolerne er forpligtet på, og på at lærerne forventes at undervise 720 timer årligt 6. I klasseudgiften indgår også udgifter til klasselærerfunktion og andre aktiviteter bundet til klassens liv. Beløbet er et gennemsnitsbeløb. Børnehaveklasserne er noget billigere en niende-klasserne, som er de dyreste. De sociale parametre har en sum på 4,8 mio. kr. I den nuværende model er der ca. 19 mio. kr., men da 75 % af disse fordeles efter elevtal og blot 25 % efter sociale kriterier, må det siges at være en videreførelse på uændret niveau, idet de 75 % fortsat fordeles efter elevtallet gennem elevparametret. Elevparametret er det beløb, der resterer, når alt andet er fordelt. Jo mere, der lægges ind i de øvrige parametre, jo mindre er elevparametret og omvendt. Med tildelingen i kraft af elevparametret får store skoler mulighed for at afholde de udgifter, som knytter sig til en stor skoles drift - herunder udgifter til yderlige ledelse, holdtimer m.m., fordi de nominelt får langt flere midler ad denne vej, end de små skoler gør. Modellen er opbygget med nogle skruer, således at niveauet for et givent parameter kan varieres. Det betyder, at et parameter helt udelades, hvis det stilles på 0 %. Det er således muligt at opstille et utalt af scenarier ved at kombinere skruerne på forskellig vis. 6 Anbefaling til konkret model 6.1 Den overordnede ramme Det anbefales at skolevæsnets overordnede ramme fastsættes som beskrevet i model 3 side 7. Det vil medføre, at elevændringer indarbejdes i den tekniske 6 Det betyder at undervisningsprocenten vil være 42,9 %, hvilket er 3 procentpoint højere, end partnerskabsanalysen viste 10
budgetfremskrivning, men at det selvsagt er byrådet, der fastsætter det endelige niveau efterfølgende. Fordelen med denne model er, at ændringer i elevtallet eksponeres, og eventuelle gevinster ved faldende elevtal nemmere kan hentes hjem. Ulempen kan være, at den kan plante en forventning om liner fremskrivning ved eventuel elevtilvækst. Men med en elevfaktor på ca. 23.000 kr. vil udsvingene i den kommunale skoleøkonomi og i skolerne ditto ikke blive så store, og under alle omstændigheder vil kommunen hente en økonomisk gevinst ved et forventet faldende elevtal uden det vanskeliggør skolernes vilkår urimeligt. Uanset modelvalg, skal elevtilvækst hhv. elevafgang i folkeskolen fortsat ses i sammenhæng med udviklingen i elevtallet i private skoler, idet der er god kommunal økonomi i at holde privatskolefrekvensen nede, når der er ledig kapacitet på folkeskolerne. Den årlige fastsættelse af skolernes budgetter bør derfor også fortsat ses i sammenhæng med elevantallet i privatskoler. 6.2 Fordeling mellem skolerne Det anbefales endvidere, at der etableres en tildelingsmodel, der lægger sig tæt på de objektive omkostninger, der knytter sig til driften af de forskellige skoler. Simuleringen af den nye model er foretaget på baggrund af skoleåret 2012/13. Det vil med andre ord sige, at der vises hvordan fordelingen ville have set ud, hvis modellen havde været anvendt. Der vises endvidere, hvordan forskellen ville have været med en ny tildelingsmodel. Konsekvensberegninger fremgår detaljeret af vedlagte bilag. Denne fremgangsmåde er valgt, fordi ressourceplanlægning af det kommende skoleår først fastsættes pr 1. marts. Det væsentligste er imidlertid, at modellens virkning bedre kan vises, når man spejler den i kendte historiske data. Modellen omfordeler 0,9 % af den samlede ressource for skoleåret 2012/2013. Yderpunkterne i omfordelingen er -591.000 og 546.000 kr. svarende til -3,9 % og 5,0 %. Store skoler og skoler med høje klassekvotienter skal afgive ressourcer til skoler, hvor det forholder sig modsat. Selvom det ressourceniveau, der er i dag, ikke er udtryk for en retfærdig fordeling, bør kommunen alligevel være opmærksom på, at store omfordelinger kan være vanskelige at føre igennem. Det har heller ikke været et mål for arbejdet at lave store omfordelinger, men lave gennemskueligge og administrerbare systemer. 11
Arbejdsgruppen anbefaler, at der - af den samlede bevilling - etableres en omstillingspulje på 1 mio. kr. til eventuelle overgangsproblemer, stigning i børnehaveklassetallet m.m. Endvidere at der afsættes en budgettilpasningspulje på 1,3 mio. kroner til tilflyttende elever med et vidtgående behov for særligt tilrettelagt undervisning, som elevens distriktsskole ikke umiddelbart har ressourcer til. Etableringen af en disse puljer vil nedsætte elevparametret, hvorfor de store skoler vil kommer til at bidrage mere til puljen, end de små vil gøre. Hvis man vælger en model, hvor omfordelingen er væsentlig større, bør man overveje overgangsperiode på to år af hensyn til specielt de skoler, der vil få færre ressourcer. Disse skoler kan på denne måde nå at tilpasse sig et nyt økonomisk niveau gennem en mere langsigtet planlægning. 6.3 Skolereformen Den bebudede skolereform og de forventede omlægninger af lærernes arbejdstid, vil ikke med den nuværende viden - give anledning til at ændre den anbefalede model. Den er indrettet, så den kan tilpasses og justeres i forhold til et ændret timetal, og lærernes undervisningsandel kan ligeledes reguleres. 6.4 Det pædagogiske arbejde Ressourcemodeller er i sig selv ikke et redskab, der fremmer skolevæsenets udvikling, men på den anden side er en god ressourcestyring en forudsætning for en veldrevet skole med vækst og udvikling. Med den indsats Middelfart Kommune har iværksat for øget inklusion, vil denne model kunne virke fremmende, fordi skolerne får et bedre overblik over egne ressourcer, og dermed kan skolen afpasse mål og midler i forhold til de ressourcer, som skolen har. 12