Retningslinjer for udbud og udlicitering i Randers Kommune. Vedtaget af Byrådet d. 23. marts 2009 1
Læsevejledning: Principper og retningslinjer for indkøb og udbud i Randers Kommune er beskrevet i flere niveauer: Servicestrategien alle kommuner skal udarbejde en servicestrategi, der har til formål at angive, hvordan kvaliteten og effektiviteten i kommunens opgaver fortsat kan udvikles. Randers Kommunes servicestrategi for 2007-2010 fastlægger, at Randersmodellen er den primære strategi til at udvikle kommunens kvalitet og effektivitet i perioden. Indkøbs- og udbudspolitikken som en del af servicestrategien skal der laves en udbudspolitik. Randers Kommune har valgt at lave en samlet politik, der dækker både indkøb og udbud dvs. alt, hvad der udløser en faktura. Her kan man bl.a. læse om de generelle krav, der til indkøb f.eks. miljøvurdering, arbejdsmiljø og socialt ansvar. Retningslinjer for udbud og udlicitering med fokus på udbud af kommunale driftsopgaver. Disse retningslinjer er bilag til Indkøbs- og Udbudspolitikken, da disse kun vedrører en delmængde af kommunens indkøb og udbud. Her kan man bl.a. læse om beslutningsproceduren i forbindelse med udbud af driftsopgaver, inddragelse af de berørte medarbejdere, kontrolbud og medarbejdernes retstilling i forbindelse med udlicitering. 2
1. INDLEDNING OG AFGRÆNSNING....4 2. POLITISKE MÅLSÆTNINGER....4 3. OVERVEJELSER FØR EN OPGAVE UDBYDES...5 4. BESLUTNINGSPROCEDUREN I FORBINDELSE MED UDBUD....6 5. INDDRAGELSE AF MEDARBEJDERNE....7 6. KRAVSPECIFIKATION OG TILDELINGSKRITERIER...8 7. SÆRLIGE KONTRAKTVILKÅR....9 8. KONTROLBUD....11 9. KVALITETSOPFØLGNING...12 ORDBOG...13 3
1. Indledning og afgrænsning. Som en del af Randers Kommunens Indkøbs- og udbudspolitik er retningslinjerne for udbud og udlicitering beskrevet i dette bilag til politikken. Retningslinjerne omhandler bl.a. bestemmelser om den politiske beslutningsproces i forbindelse med udbud af kommunale driftsopgaver, inddragelse af berørte medarbejdere og kontrolbud. Hvornår gælder retningslinjerne? Disse retningslinjer handler alene om udbud af kommunale driftsopgaver altså opgaver, som kommunen selv forestår driften af eller har udliciteret, men som kommunen kan beslutte at hjemtage og drive selv. Retningslinjerne gælder generelt, dvs. for alle udbud af driftsopgaver i Randers Kommune, og der er pligt til at følge dem i de konkrete udbud. Dette omfatter dog ikke f.eks. brug af anden aktør på social og beskæftigelsesområdet jf. vejledning til bekendtgørelse om anden aktør, nr 9193 af 14 maj 2008. Nogle af punkterne i retningslinjerne har dog alene betydning, hvis der er tale om driftsopgaver, der før det pågældende udbud, løses af kommunalt ansat personale. Konkret har kapitel 6 ( Inddragelse af medarbejdere ) kun relevans, når udbuddet gælder en opgave, der i dag løses af kommunalt ansat personale. Det samme gælder afsnittet om medarbejdernes retsstilling i kapitel 7 ( Kravspecifikation og tildelingskriterier ). Formålet med disse retningslinjer er at give borgere, potentielle leverandører og medarbejdere et overblik over byrådets holdninger til, hvordan udbud skal gribes an. Retningslinjerne skal være med til at sikre, at konsekvenserne ved udbud og udlicitering er vurderet i hvert enkelt tilfælde. 2. Politiske målsætninger. Randers Kommune anvender udbud og konkurrenceudsættelse som et blandt flere midler for at sikre en fortsat effektivisering opgaven skal placeres der, hvor den løses bedst og billigst. Det er ikke et mål i sig selv, at opgaverne løses af private leverandører. Som hovedregel genudbydes derfor opgaver, der allerede er i udbud, mens der i øvrigt tages stilling fra sag til sag, om man ønsker at anvende udbud i yderligere omfang. Pointer: Opgaven skal placeres, hvor den løses bedst og billigst Som hovedregel genudbydes opgaver, der allerede er i udbud. Der tages stilling fra sag til sag, om flere opgaver skal udbydes 4
3. Overvejelser før en opgave udbydes Der er ingen pligt til at udbyde opgaver i kommunen, bortset fra kommunens revision- og bankforbindelse. Selv om der ikke er udbudspligt, skal det løbende vurderes, om opgaver - der ikke aktuelt varetages af eksterne leverandører - egner sig til udbud, og om de varetages bedst og billigst af Randers Kommune eller af eksterne leverandører. Myndighedsopgaver kan ikke udliciteres, medmindre der er særlig lovhjemmel. Eksempler på myndighedsudøvelse er afgørelser, visitationer, påbud, forbud, bevillinger, tilladelser m.v. Opgavers egnethed til udbud. Særlige hensyn kan medføre at en opgave ikke er egnet til udbud. Ved overvejelse om udbud af kommunens opgaver skal der derfor ske en konkret vurdering af: Strategiske hensyn: Kan den nødvendige ekspertise hos den kommunale institution opretholdes, herunder sikre den fornødne ekspertise til at fastholde og kontrollere kvaliteten i opgaveløsningen? Hvilke konsekvenser er der for andre afdelingers opgavevaretagelse, herunder om der er risiko for koordineringsproblemer? Kan der opnås sikkerhed for leverancer af den ønskede kvalitet, herunder varetagelse af særlige sikkerhedshensyn, eksempelvis om området har en beredskabsmæssig interesse for kommunen, f.eks. i forbindelse med større færdselsuheld eller katastrofesituationer? Markedssituationen: Økonomi: Generelt: Findes der på markedet konkurrerende leverandører, der kan levere opgaven - således at der ikke opbygges monopoler, der vil medføre et afhængighedsforhold til leverandører? Er de administrative omkostninger ved en udbudsprocedure rimelige set i forhold til opgavens størrelse og den mulige effektiviseringsgevinst ved udbuddet? Kan der laves en dækkende sammenligning af omkostninger ved egenproduktion i forhold til indhentede tilbud fra eksterne leverandører? Findes der andre alternativer end udbud for at opnå en bedre kvalitet og effektivitet, f.eks. organisatoriske ændringer? hvilke sandsynlige konsekvenser vil en udlicitering have for medarbejdernes løn- og ansættelsesvilkår? Ovenstående for-analyse gør sig primært gældende, når en opgave skal udbydes for første gang. 5
4. Beslutningsproceduren i forbindelse med udbud. Beslutningsproceduren afhænger af hvilken udbudstype, der er tale om f.eks. om opgaven i dag løses af kommunalt ansat personale eller om det er et genudbud af en opgave, der altid har været løst af en privat leverandør efter udbud. Skemaet viser hovedreglerne i beslutningsproceduren alt efter hvilken udbudstype, der er tale om. Det politiske niveau kan konkret beslutte en anden proces, hvis de f.eks. ønsker at delegere beslutningen om godkendelse af udbudsmateriale eller valg af leverandør til forvaltningen. Udbudstype Politisk sagsgang Opgaven løses i dag af kommunalt ansat personale (førstegangsudbud) Beslutning om udbud/ikke udbud Fagudvalg Økonomiudvalg Byråd Godkendelse af udbudsmateriale Fagudvalg Valg af leverandør (bud) Fagudvalg (X: Vedligeholdelse af grønne områder, udført af driftsafdelingen) Opgaven løses i dag af kommunalt ansat personale efter udbud (2. gangs udbud m.m.) Opgaven løses i dag af private leverandører, uden at der har været et egentligt udbud tidligere. Fagudvalg Fagudvalg Fagudvalg Evt. Fagudvalg 1 Fagudvalg Fagudvalg (X: taxakørsel af skolebørn m.fl) Almindeligt genudbud ved kontraktophør med leverandør Forvaltningen Fagudvalg Fagudvalg (X: Tømning af olie- og benzinudskillere) Beslutning om hjemtagelse (indlicitering) af en opgave ved kontraktophør, misligholdelse m.v. Fagudvalg - - 1 Hvis der er tale om, at udgiften er steget, således at den nu overstiger EU-udbudsdirektivernes tærskelværdier, skal det IKKE behandles politisk, hvorvidt opgaven skal udbydes så er det et lovkrav. 6
5. Inddragelse af medarbejderne. Hver gang en kommunal driftsopgave der i dag løses af kommunalt ansat personale - skal udbydes, fastlægges der en procedure, der sikrer at både modtagerne af de pågældende ydelser (hvis det er relevant) og det berørte personale inddrages i drøftelsen af udbuddet. Personaleinddragelsen skal ske i henhold til protokollatet mellem KTO og KL, der forpligter kommunen til at sikre og gennemføre løbende medarbejderinddragelse med større omstillingsprojekter, herunder udlicitering. Personalet skal inddrages så tidligt som muligt i processen, dvs. allerede når udbuddet påtænkes. Inddragelsen sker bl.a. ved forelæggelse for og drøftelse i de(t) lokale medudvalg, hvor medarbejdere bliver berørt. Desuden skal samtlige berørte medarbejdere løbende holdes orienteret om drøftelser og beslutninger i forbindelse med det konkrete udbud, herunder vilkårene for medarbejderoverdragelsen. Det er bestiller, der udbyder opgaven og det er derfor bestiller, der er ansvarlig for at orientere udførerenheden og dennes MED-udvalg. Det berørte MED-udvalg skal have mulighed for at komme med en udtalelse før spørgsmålet om, hvorvidt opgaven skal udbydes, drøftes politisk. Hvis byrådet i forbindelse med et budgetforlig påtænker at udbyde en opgave, skal det berørte MED-udvalg have mulighed for at udtale sig, inden byrådet senere træffer den endelige beslutning om udbud. Det betyder, at den endelige beslutning om at udbyde opgaven skal fremsendes som en særskilt sag efterfølgende og ikke blot ske i forbindelse med budgetvedtagelsen. Under hele forløbet skal det berørte MED-udvalg holdes orienteret. Bemærk, at der skal gives en rimelig frist til at indkalde til et ekstraordinært MED-møde. Pointer: De berørte medarbejdere skal inddrages allerede, når udbuddet påtænkes. Samtlige berørte medarbejdere skal løbende holdes orienteret om drøftelser og beslutninger i det konkrete udbud. 7
6. Kravspecifikation og tildelingskriterier. Udbudsbetingelserne skal afstemmes efter det konkrete udbuds art, kompleksitet og størrelse. Generelt er kriteriet for valg af tilbud enten laveste pris eller økonomisk mest fordelagtige tilbud. Når kriteriet økonomisk mest fordelagtige anvendes, skal der ved EU-udbud fastsættes, hvilke delkriterier, der vil blive lagt vægt på, eksempelvis pris, kvalitet, teknisk værdi, arbejdsmiljøforhold, leveringsfrist, personaleforhold o.l. I hvert enkelt udbud præciseres, hvordan delkriterierne vægtes. Krav til tilbudsgiverne fastsættes konkret, men der vil typisk være tale om krav til f.eks. soliditet, dokumentation af relevante erfaringer, arbejdsmiljø, miljø, sociale klausuler og arbejdsklausuler 2 Udbudsmaterialet skal indeholde en fyldestgørende specifikation af den udbudte opgave, herunder skal man præcist have afklaret, hvilket kvalitets- og serviceniveau, der skal være på området. Kravspecifikationen skal laves, så udbudsforretningen kan gennemføres under størst mulig og gennemsigtig konkurrence, så potentielle tilbudsgivere har en realistisk mulighed for at byde og således at afgivne tilbud er sammenlignelige. Hvis der er afgivet kontrolbud, skal følgeomkostninger medregnes i sammenligningen af de indkomne bud. Følgeomkostninger er de midlertidige omkostninger, der ikke falder bort i eget regi på kort sigt, når opgaven skal overdrages til ekstern leverandør 3. Kontrolbuddet vil altid blive valgt, når det er økonomisk mest fordelagtigt. Pointer: Følgeomkostninger medregnes ved sammenligning af kontrolbud og øvrige indkomne bud. Kontrolbuddet vælges altid, når det er økonomisk mest fordelagtigt. 2 Se også Indkøbs- og udbudspolitikken samt kapitel 7 i disse retningslinjer. 3 Se Velfærdsministeriets bekendtgørelse nr. 607 af 24. juni 2008 vejledningens afsnit 6.2. 8
7. Særlige kontraktvilkår. Leverandøren skal forpligte sig til at udvise et socialt ansvar, som skal svare til de politikker, der er gældende i Randers Kommune. Som udgangspunkt skal det derfor konkret indarbejdes i kravspecifikationen, at Randers Kommune forlanger, at de krav, som kommunen stiller til sig selv, skal opfyldes af leverandører. Anvendelsen af sociale klausuler. Randers Kommune går ind for, at der anvendes sociale klausuler ved udbud - hvor det er muligt og hensigtsmæssigt. Visse områder er dog reguleret af lovgivningen på en sådan måde, at der ikke lovligt kan stilles sociale krav til leverandørerne. Hvilke sociale klausuler det er relevant at inddrage, tages der stilling til i det konkrete tilfælde. Ved brug af sociale klausuler skal det fremgå af udbudsmaterialet, at den der vinder udbuddet påtager sig en nærmer angivet social forpligtelse. En social klausul kan alene anvendes som et kontraktvilkår. Det kan f.eks. være et krav om: ansætte et antal/ en andel medarbejdere på særlige vilkår ansætte et antal/ en andel medarbejdere med en vis ledighedsperiode ansætte et antal/ en andel medarbejdere fra særlige grupper en etnisk ligestillingspolitik, en personalepolitik en arbejdsmiljøpolitik Anvendelsen af arbejdsklausuler. En arbejdsklausul skal forstås som en bestemmelse om, at den valgte leverandør og dennes underleverandører skal sikre sine medarbejdere løn- og arbejdsvilkår, der mindst svarer til det, der er aftalt i de danske overenskomster. En arbejdsklausul kan alene anvendes som et kontraktvilkår. Det skal indarbejdes i kontrakterne, at danske overenskomstforhold skal overholdes, når betingelserne for at anvende arbejdsklausuler er opfyldte betingelserne er bl.a. at klausulen skal være både relevant og proportional i forhold til den opgave der udbydes. Det er direktionen, der foretager den konkrete vurdering af, hvor betingelserne er opfyldt. Medarbejdernes retstilling. Lov om virksomhedsoverdragelse skal finde anvendelse i forbindelse med førstegangsudbud, når den udbudte driftsopgave i dag løses af kommunalt ansat personale. Dette indebærer, at udbudsvinderen umiddelbart indtræder i de rettigheder og pligter, der bestod på overdragelsestidspunktet. Randers Kommune stiller som kontraktvilkår, at medarbejdernes hidtidige løn- og ansættelsesvilkår ikke forringes i hele kontraktperioden. Dette betyder, at der alene kan ske uvæsentlige ændringer i ansættelsesvilkårene, i samme omfang som Randers Kommune kunne have valgt at foretage disse. 9
Disse bestemmelser gælder alle de direkte berørte medarbejdere, altså dem der før udbuddet udfører opgaven i Randers Kommune og som overdrages til udbudsvinderen. Pointer: Randers Kommune anvender sociale klausuler ved udbud, hvor det muligt og hensigtsmæssigt. Danske overenskomstforhold skal overholdes, når betingelserne for at anvende arbejdsklausuler er opfyldt Lov om virksomhedsoverdragelse anvendes ved førstegangsudbud. Medarbejderne hidtidige løn og ansættelsesvilkår forringes ikke i kontraktperioden. 10
8. Kontrolbud. Hvorfor og hvem? Kontrolbud skal skabe grundlag for at vurdere, om en opgave løses bedst i eget eller i eksternt regi. Randers Kommune indgår gerne i konkurrence med private leverandører. Ved førstegangsudbud skal udførerenheden derfor afgive kontrolbud. Ved genudbud kan udførerenheden byde, hvis det skønnes relevant det er udførerenheden, der administrativt skønner, hvorvidt det er relevant. Når udførerenheden skal afgive kontrolbud og ikke selv råder over den nødvendige ekspertise, skal den sikres konsulentbistand. Dette kan enten ske ved ekstern konsulentbistand eller via bistand fra stabsfunktionerne. Finansieringen af ekstern konsulentbistand sker som hovedregel i den forvaltning, der afgiver kontrolbuddet. Hvordan? Randers Kommune anvender Velfærdsministeriets bekendtgørelse nr. 607 af 24. juni 2008 samt tilhørende vejledning, når der udarbejdes kontrolbud. Når kommunens kontrolbud skal bruges til en sammenligning med en ekstern tilbudsgivers tilbud, skal buddene afgives på et ensartet grundlag, således at der ikke tages usaglige hensyn ved sammenligningen. Der skal fastlægges en procedure, der sikrer, at den person eller den organisatoriske enhed, der udarbejder eget bud, ikke samtidigt skal udarbejde udbudsmateriale og vurdere de indleverede tilbud. Valget af den konkrete organisering vil variere mellem afdelingerne på baggrund af omfanget af de udbudte opgaver, afdelingernes erfaringer med selvstændige indkøbs- og producentfunktioner samt afdelingernes organisatoriske opbygning. Det skal bemærkes, at den enhed, der skal afgive eget bud, gerne må medvirke til udarbejdelse af en situationsbeskrivelse for den opgave, der skal udbydes. Man må således gerne medvirke til at beskrive hvilke opgaver, der hidtil har været udført, og hvordan de har været udført. Derimod må enheden ikke medvirke til at beslutte det serviceniveau, der skal gælde efter udbuddet. Det skal fremgå af annoncering og udbudsmaterialet, hvis det planlægges at afgive kontrolbud. Pointer: Ved førstegangsudbud skal udførerenheden afgive kontrolbud. Udførerenheden skal sikres konsulentbistand. Velfærdsministeriets bekendtgørelse nr. 607 af 24. juni 2008 anvendes, når kontrolbuddet skal beregnes. De samme medarbejdere må ikke medvirke til at beslutte serviceniveauet efter udbuddet og den efterfølgende vurdering af de indkomne tilbud. 11
9. Kvalitetsopfølgning. Der skal i kontraktperioden ske en løbende opfølgning/ kontrol i fht. kontrakten, uanset om leverandøren er intern eller ekstern. Den konkrete procedure for opfølgning vil være afhængig af opgavetypen og skal derfor indgå som en del af udbudsmaterialet. For at minimere bureaukrati og ressourceforbrug skal kommunens opfølgning suppleres med leverandørens egenkontrol. Randers Kommune ønsker at kontrollen foregår i et samarbejde og en konstruktiv dialog med leverandøren, og at brugerne i videst muligt omfang inddrages i opfølgningen, f.eks. igennem brugerundersøgelser. Hvis kontrolbuddet vinder anbefales det, at der laves en intern samarbejdsaftale om udførelsen af opgaven, samt at det overvejes om der skal foretages en organisatorisk udskillelse af den vindende, interne enhed. 12
Ordbog Indlicitering. Hjemtagning af en tidligere udliciteret opgave. Konkurrenceudsætning. Konkurrenceudsætning er ensbetydende med at der skabes konkurrence om udførelsen af en opgave. Det vil i de fleste gange ske gennem et udbud. Konkurrenceudsætning er ikke det samme som udlicitering. Hvis kommunen fx efter et udbud kan dokumentere at opgaven udføres bedre og billigere i kommunal regi sker der ikke en udlicitering af opgaven til en privat operatør. Kontrolbud. At den offentlige myndighed på lige vilkår med de private leverandører deltager i konkurrencen om den udbudte opgave. Myndigheden giver således tilbud på sit eget udbud og kan "vinde" opgaven. Formelt er der dog ikke tale om, at ordregiver selv vinder et udbud. Er kontrolbuddet det bedste, kan ordregiver benytte det som begrundelse for at annullere udbudsforretningen og beholde opgaven selv. Kravspecifikation. Kravspecifikationen retter sig mod omfanget og indholdet i den opgave, der skal leveres. I kravspecifikationen skal det stå sort på hvidt, hvad kommunen kræver af den, der skal levere den ønskede ydelse. Tilbudsgiverne skal her kunne se, hvilken opgave kommunen ønsker løst og på hvilket serviceniveau. Så kan de udforme tilbuddene, så de lever op til kommunens ønsker og forventninger. Kravene kan rette sig mod forskellige elementer i den ydelse, der skal leveres. Der kan både indgå krav til ressourcer og arbejdstilrettelæggelse i produktionen og til de resultater og virkninger, der opnås. Myndighedsopgaver. En myndighedsopgave er en opgave, hvor kommunen udsteder konkrete og generelle forvaltningsakter, f.eks. : Konkrete afgørelse herunder tilladelser, godkendelser, dispensationer, påbud og forbud. Det er f.eks. tildeling af førtidspension eller børnehaveplads, aktiveringstilbud til ledige, byggetilladelser eller miljøgodkendelse. Planer f.eks. lokalplaner, kommuneplaner, spildevandsplaner mv. Regulativer, der findes på de fleste forsyningsområder. Privatisering. Ved privatisering overdrages hele opgaven til en privat leverandør. Privatisering betragtes som en overførsel af en kommunal opgave til et privat firma eller til brugerne. Herefter planlægger disse både produktets kvalitet, omfang, arbejdstilrettelæggelse, pris og finansiering. Kommunen har således ikke længere ansvar for opgaven, eller indflydelse på, om og hvordan opgaven løses Tærskelværdier. For alle EU-udbudsdirektiverne gælder, at de kun omfatter kontrakter, hvor kontraktbeløbet over tid overstiger et vist beløb (eks. moms). Denne beløbsgrænse betegnes tærskelværdi. 13
Tærskelværdierne offentliggøres ved cirkulære for 2 år af gangen og kan findes på konkurrencestyrelsens hjemmeside (www.ks.dk). Udbud. Et udbud er, når kommunen på baggrund af et skriftligt udbudsmateriale inviterer eksterne leverandører til at deltage i konkurrencen om produktion og levering af udvalgte ydelser. Udbud kaldes også ofte konkurrenceudsætning. Udbudsformer. I udbudsdirektivet findes 5 udbudsformer, som gælder for både vareindkøb, tjenesteydelser og bygge- og anlægsopgaver: Offentligt udbud, begrænset udbud, udbud efter forhandling med og uden udbudsbekendtgørelse samt konkurrencepræget dialog. Offentligt og begrænset udbud kan man frit vælge imellem. Der afhænger valget i stort omfang af, om der er få eller mange leverandører på markedet og af om det er en enkel opgave at give tilbud på, eller om det er en større og for tilbudsgiverne meget ressourcekrævende proces at udarbejde et tilbud. Udbud efter forhandling og konkurrencepræget dialog kan kun anvendes i undtagelsestilfælde. Undtagelsestilfældene er positivt afgrænset i udbudsdirektivet. Det er meget sjældent muligt at få lov at bruge disse udbudsformer, da de til en vis grad mindsker konkurrencen om opgaven. Udlicitering. Udlicitering er, når kommunen efter en udbudsrunde overdrager produktion, levering og personaleansvar til een eller flere eksterne leverandører. Det overordnede ansvar for opgaven, herunder hvilken kvalitet og hvilket omfang en produktion skal have, fastholdes i kommunen. Kommunen skal fortsat finansiere produktionen af ydelsen, kontrollere den, behandle klager mv. Underhåndsbud. Ved underhåndsbud forstås tilbud, der indhentes, uden at der gennemføres et udbud. Der findes bestemmelser for indhentning af underhåndsbud i Licitationsloven, men begrebet har ingen anvendelse i forbindelse med udbud af driftsopgaver. Kilde: Udbudsportalen. 14