DEN ADMINISTRATIVE LEDELSE I DET KONGELIGE TEATER SET SOM EN POLITISK AKTØR INDLEDNING Det Kgl. Teater har gennemgået en række ændringer i den formelle organisation. I 1987 overgik Det Kgl. Teater fra at være en traditionel budgetstyret institution til statsvirksomhedsstatus. I 1992 indsættes en bestyrelse for teatret og samtidig overgik teatret til 4 årlige budgetperioder. I denne opgave fokuseres på hvordan disse ændringer i den formelle organisation har påvirket den administrative ledelses 1 handlingsmuligheder. Med Webers idealmodel af den bureaukratiske organisation er der skabt en verden, som bygger på gensidig tillid og hvor den højest mulige effektivitet og neutralitet er forudsat. Politikerne forudsættes præcist at vide, hvad man kan forvente af lederne på institutionsniveau og de administrative ledere forudsættes at kunne stole fuldt og fast på deres underordnede embedsmænd. Men den virkelige verden tager sig anderledes ud. I et eliteperspektiv er alle samfundets magtpositioner monopoliseret af den administrative elite (Suleiman 1978). Et interesseperspektiv fører også til et væsentligt bias, hvor især professionelle gruppers udnyttelse af distributionen af cost og benefit samt udnyttelse af informationsasymmetrien sikrer disse grupper væsentlige fordele (Johnson & Libecap 1994). I denne opgave har jeg valgt at koncentrere mig om betydningen af såvel de politiske (commitment problemet) som de administrative aktørers (agency problemet) opportunisme for den administrative ledelse. STUDIET AF FORMELLE ORGANISATIONER Webers forestilling om det ideelle neutrale bureaukrati, forudsætter fuldstændig adskillelse mellem politik og administration, hvor politikerne fastlægger målene, mens administrationen på neutral og effektiv vis forsøger at opfylde disse mål. Weber og den klassiske organisationsteori lagde derfor stor vægt på den formelle organisering. Men efter Herbert Simons påvisning af inkonsistens i den klassiske organisationsteori og hans delvis forfejlede kritik af Gulick har studiet af bureaukratiet været oriente- 1 Med den administrative ledelse menes i denne opgave bestyrelsen for Det Kgl. Teater samt direktionen. 1
ret i en sociologiske retning med vægten lagt på de uformelle processer i bureaukratiet (Hammond 1990). På det seneste har der imidlertid været en fornyet interesse i betydningen af de formelle institutioner for bureaukratiet. Interessen har især knyttet sig til om man med støtte i institutionel teori kan designe institutioner, således at de begrænser risikoen for opportunistisk unddragelse blandt offentlige ansatte, og at man ad den vej måske kunne finde opskriften på løsningen af de effektivitetsmæssige problemer, der er indbygget i den offentlige sektor (Christensen 1994). Spørgsmålet er dog om dette er et frugtbart udgangspunkt, idet det er logisk umuligt at designe et neutralt hierarki (Hammond & Thomas 1989) og idet det er politisk umuligt at designe perfekte incitament systemer (Miller & Hammond 1994). Et mere frugtbart udgangspunkt er derfor at opgive Webers forestilling om det ideelle neutrale og efficiente bureaukrati, og i stedet fokusere på at den formelle organisation og designet af incitament systemer altid i sig selv vil være udtryk for et trade-off mellem bias af forskellige karakter, hvorved valget af offentlig organisation derfor altid bliver en politisk afvejning af forskellige hensyn (Hammond & Thomas 1989). Dette perspektiv bruges som udgangspunkt i denne opgave. EN TRANSAKTIONSOMKOSTNINGS FORKLARING Med Horns transaktionsomkostnings approach vil jeg forsøge at forklare hvorfor lovgiverne vælger at gennemfører ændringerne i Det Kgl. Teaters formelle organisation. Horns teori er, at lovgiverne minimere de samlede transaktionsomkostninger: usikkerhed, tid og besvær, commitment samt agency omkostningerne. Jeg har valgt kun at fokusere på commitment og agency omkostningerne, som dog også er de to mest fundamentale transaktionsomkostninger i Horns approach. Konsekvensen af at gøre Det Kgl. Teater til en statsvirksomhed i stedet for en statsvirksomhed er først og fremmest, at Det Kgl. Teater dermed bliver mere selvstændigt og uafhængigt. For det første, så får teatret i 1987 som statsvirksomhed selv kontrol over deres indtægter. For det andet nedlægges l- ti synsrådet med teatret i 1991, hvis opgave det havde været at følge og kontrollere teatrets økonomiske og repertoiremæssige beslutninger. For det tredje, så indsættes der i 1992 en bestyrelse for teatret, som derfor ikke længere er direkte styret af det administrative hierarki. Endelig for det fjerde, så får den administrative ledelse overdraget ansvaret for overenskomstforhandlingerne og er dermed mere uafhængige af offentlige procedure og personale regler. 2
Commitment problemet Med commitment problemet ønsker Horn, at gøre opmærksom på at den lovgivende koalition i høj grad er interesseret i varigheden af vedtagne lovforslag. Dette problem opstår fordi den lovgivende magt er suveræn, og derfor til enhver tid kan ophæve tidligere vedtagne lovbestemmelser. Horns pointe er, at den lovgivende koalition forsøger, at gøre det så omkostningsfuldt som muligt for efterfølgende koalitioner at ændre lovgivningen, og derved forlænge varigheden af de vedtagne fordele. Det Kgl. Teaters større uafhængighed kan i dette perspektiv ses som et forsøg på at overkomme commitment problemet både, for den ene side i Folketingssalen (CD, RV, S, SF) som især ønsker at sikre, at der ikke kommer pludselige nedskæringer, og for den anden side i Folketingssalen (C, V, Kr.F, Z), som først og fremmest ønsker en højere effektivitet. Årsagen til, at det er muligt at samle en forholdsvis bred koalition bag forslaget er derfor, at begge sider i Folketinget ønsker at mindske den politiske usikkerhed for teatret og derved få skabt ro omkring teatret. Ved at gøre teatret mere uafhængigt sikrer den side i Folketinget, som ikke ønsker pludselige fremt i- dige nedskæringer, at omkostningerne ved at skulle skære i teatrets tilskud bliver større. Mens det er fuldt ud legitimt at trække penge ud af en statsinstitution, så er det langt mere problematisk at trække penge ud af en statsvirksomhed, idet hele grundlaget for en virksomhed netop er, at kunne disponere over opsparede midler. Indførelse af 4-årige budgetaftaler giver endvidere om ikke en garanti, så dog i hvert fald meget høje omkostninger for kommende lovgivere ved at skære i budgettet, fordi det ville blive tolket som direkte aftalebrud. Men de formelle ændringer sikrer også den anden side i Folketinget, som ønsker at sikre at effektiviteten højnes. Først og fremmest betyder teatrets status som statsvirksomhed, at teatret er underlagt en vis selvfinansierende begrænsning om end den måske i praksis er forholdsvis svag. Endvidere betyder den mere uafhængige status som statsvirksomhed, at interesser, som lobbyerer politisk for øgede udgifter, vil have sværere hermed. Agency problemet Agency problemet består i, at den lovgivende koalition (principalen) ikke kan være sikre på at den administrative agent vil administrere i overensstemmelse med hvad den lovgivende koalition har til hensigt. Horns ræsonnement er, at politikere kun vil indføre mere uafhængighed, når agency problemerne er relativt lette at kontrollere. Dette er ifølge Horn tilfældet, hvis der er tale om produktion af varer og andre tjenesteydelser, som bliver afsat på et marked. Den disciplin, som følger af at skulle begå sig på et marked, reducerer nemlig agency problemerne. 3
Det Kgl. Teater afsætter ganske vist sine tjenesteydelser på et marked, men får op imod 80% af sine udgifter dækket af statsstøtte. Endvidere producerer teatret et produkt - kunstnerisk udfoldelse - som er nærmest umuligt at overvåge kvaliteten og omkostningerne af, og endvidere vil en vurdering heraf altid være åben for kritik. Derfor ville Horn næppe apriori udpege Det Kgl. Teater som en statsvir k- somhed, idet det også er helt tydeligt, at teatret er i en helt anden kategori end den type virksomheder, som han typisk henviser til som elektricitet-, gas-, jernbane-, telefon og telefonselskaber. Horn ville altså ikke kunne forklare, hvorfor teatret blev omdannet fra statsinstitution til statsvirksomhed - form følger ikke funktion. Med en sådan kombination af eksogene variable og institutionel konstruktion, som Det Kgl. Teater kommer i efter at være omdannet til statsvirksomhed, burde agency omkostningerne ifølge Horns logik være kolossale med ineffektivitet til følge. Men der er imidlertid meget, der taler for, at dette ikke er tilfældet. Først og fremmest er der efterhånden kommet styr på økonomien. Inden der kom en ny bestyrelse, så man væsentlige overskridelser af nettotallet, men efter indsættelse 1992 er dette ikke længere tilfældet. Samtidigt er antallet af forestillinger steget, der er flere nyproduktioner, der turnéers mere end nogensinde og tilskuerantallet og belægningsprocenten er steget markant - selv rigsrevisionen er i dag næsten tilfredse med teatrets effektivitet og produktivitet 2. Spørgsmålet er derfor om enten Horns rationelle behaviouralistiske argument ikke holder eller om Horns teori blot er for rudimentær, og det derfor er muligt at bibeholde de grundlæggende rationelle antagelser og i stedet videreudvikle teorien. I forlængelse af det sidste er det således spørgsmålet, for det første om Horns specificering af aktørernes motiver kan stå for en nærmere test, og for det andet om ikke de institutionelle begrænsninger, som den administrative ledelse er underlagt i en statsvirksomhed, er underspecificerede hos Horn. Horn antager, at bureaukrater vil maksimere en kombination af indkomst og fritid. I selve hans analyse forenkles dette dog hurtigt til, at bureaukrater søger at maksimere deres indkomst. Horn tager udgangspunkt i Niskanens teori om budgetmaksimerende bureaukrater, som han dog ikke finder empirisk belæg for. Ifølge Horn holder Niskanens budgetmaksimeringsteori ikke, fordi den ikke tager tilstrækkeligt højde for de institutionelle begrænsninger og incitamenter, som bureaukrater er unde r- lagt - specielt meritokratiet. Det er derfor paradoksalt, at Horn ikke gør mere ud af de institutionelle begrænsninger og incitamenter for administrative ledere i statsvirksomheder, hvorved Horn faktisk implicit ender i en Niskanen forståelse af Det Kgl. Teaters administrative ledelse. Horns ræsonnement er jo, at hvis lederne i en statsvirksomhed hverken er underlagt den hierarkiske administration og meritokratiet eller er disciplineret af markedet, så kan de administrative ledere af statsvirksomheder use 2 Politiken, 21 februar 1996, Der er styr på økonomien på Det Kgl. Teater. 4
the freedom simply to advance its own interests rather than those of the private groups represented at enactment (Horn 1995, s. 178, min kursivering). Men de administrative ledere af statsvirksomheder er også underlagt væsentlige institutionelle begrænsninger, som sjældent giver dem mulighed for at opnå en højere løn, og de har derfor ikke muli g- hed for at maksimere deres egen økonomiske interesser gennem budgetmaksimering. Spørgsmålet bl i- ver derfor hvad deres egeninteresse i så fald er, og hvad konsekvensen heraf bliver for den administrative ledelses valg af strategi. DEN ADMINISTRATIVE LEDELSE SOM POLITISKE AKTØR Dunleavy opstiller i bogen Democracy, Bureaucracy and Public Choice en bureau-shaping strategi som alternativ til Niskanens budgetmaksimerings strategi. Pointen er, at bureaukrater kan have forskellige strategier afhængig af den institutionelle kontekst, og at de derfor ikke nødvendigvis maksimerer egne økonomiske fordele (også jævnfør Dowding 1995, s. 61-63). Selve Dunleavys modellen er ikke så interessant i denne sammenhæng, idet Dunleavys model er fokuseret mere på administrative organisationer end på produktionsvirksomheder som Det Kgl. Teater 3, men det er til gengæld hans diskussion af bureaukraternes motiver og strategier. Dunleavy argumenterer nemlig for, at især den administrative ledelse ofte ikke maksimerer indkomst, idet de ledelsen er underlagt væsentlige institutionelle begrænsninger, som hindrer dette. Ledelsen maksimerer derimod en række immaterielle goder, som status, præstige, indflydelse og vigtigst af alt faglig udvikling. Dette betyder dog ikke at budgetmaksimering ikke er en mulig strategi, men det afhænger af om budgetmaksimering fører til, at disse immaterielle mål kan opnås. En indadvendt ledelsesstrategi 4 Midlet til at opnå status, indflydelse, og faglig udvikling er, at højtstående politikere, embedsmænd samt indflydelsesrige personer udenfor det politiske system anser den administrative ledelse som kompetent og udførende et godt stykke arbejde. Dette giver først og fremmest status og indflydelse 3 Dunleavys bureau-shaping model kunne dog give en mulig forklaring på hvorfor ledelsen øverst i hierarkiet (ie. departementchefen i kulturministeriet) måske er gået ind for at gøre Det Kgl. Teater til statsvirksomhed: Ved at gøre Det Kgl. Teater mere ua f- hængigt reducerer departementschefens sit konfliktniveauet, og da Det Kgl. Teater ikke er en del af departementchefens kernebudget, så vil det sandsynligvis være i departementchefens interesse. (Dunleavy 1991, s. 239-241). 4 Argumentationen i dette afsnit bygger på Jørgen Grønnegaard Christensen Strategisk ledelse i den offentlige sektor, Politica 1994. Christensen skelner dog mellem en defensiv og en offensiv ledelsesstrategi, dette skel har jeg valgt ikke at bibeholde. For det første, forekommer rationalet bag dette skel noget løst. For det andet, fremhæves de administrative lederes dilemma med hensyn til valg af ledelsesstrategi ved netop ikke at skelne mellem disse to former. Dette åbner derved mulighed for at ledernes valg af strategi er betinget af den institutionelle kontekst og ikke er givet af sig selv. 5
og vil i sidste ende også kunne have betydning for hvilken stillinger den administrative ledelse kan opnå senere. Det sidste er blevet mere og mere vigtigt, idet der i dag sker en større udskiftning på chefposterne end tidligere. Den administrative ledelses valgte strategi vil derfor være at forsøge at minimere usikkerheden og risikoen for kritik, og derved forsøge at få skabt ro omkring ledelsen. En væsentlig usikkerhed som den administrative ledelse altid står overfor er politikernes opportunisme. Selvom omdannelsen af Det Kgl. Teater fra statsinstitution til statsvirksomhed har gjort teatret mere uafhængigt og derved mindsket commitment problemet, så kan commitment problemet dog aldrig helt løses. Politikere vil handle kortsigtet og opportunistisk, hvis de politiske omkostninger ved at lade være er for store. Christensen (1994b) nævner to situationer, hvor politikerne højst sandsynligt vil handle opportunistisk og imod tidligere aftaler. Den ene situation, er hvis en repræsentant for medarbejderne beklager sig over en manglende sammenhæng mellem budgettet og dets aktivitetsforudsætninger. Den anden situation er, hvis politikerne offentligt er blevet draget ind i reorganiseringer eller omlægninger af personalepolitikken. Politikernes opportunisme får derfor den administrative ledelse til at følge en indadvendt ledelsesstrategi. Ved at stå i et godt forhold til medarbejderne kan den administrative ledelse minimere risikoen for, at medarbejdere går til politikerne med kritik. Med medarbejderne i ryggen har den administrative ledelse som følge af informationsasymmetri også alle muligheder for at udfordre tolkninger, som er kritiske overfor organisationen. At den indadvendte lederstrategi er en sandsynlig og brugt strategi kommer tydeligt frem i følgende udtalelse af teaterchef Michael Christiansen: Men da det tidligere var en historisk kendsgerning, at selv de mindste problemer blev udbasuneret til pressen, lagde jeg fra starten op til at medarbejderne kom til mig eller gik til samarbejdsudvalget, når de var utilfredse. Og jeg sagde, at en åbenlys uenighed ikke fører til ro om teatret 5. Slack-maksimering Den indadvendte ledelsesstrategi forudsætter imidlertid, at der er slack i organisationen. Med en ekstra ressource reserve kan den administrative ledelse motivere medarbejderne til at støtte ledelsen. Denne slack-maksimering kan ske ved simpelthen bare at overskride budgettet og akkumulere et underskud, således som det var tilfældet på Det Kgl. Teater fra 1988 til 1991. Men dette er en meget i- r sikabel strategi for en leder, som ønsker ro omkring organisationen. Overskridelserne af budgettet er meget åbenlyse, og de bevirkede da også, at Det Kgl. Teaters blev udsat for en væsentlig kritik fra blandt andet rigsrevisionen. 5 Politiken, 21. februar 1996. Der er styr på økonomien på Det Kgl. Teater 6
En mindre åbenlys strategi er først at opbygge intern støtte til et forslag om ekstra ressourcer, hvorefter den administrative ledelse henvender sig direkte til politikerne. Det er ikke sikkert, at ledelsen opnår præcist hvad den vil med denne strategi, idet politikerne også er underlagt institutionelle begræn s- ninger, som hindrer dem i at give efter for alle administrative krav. Men idet de administrative ledere har mulighed for at udnytte den uklare kobling mellem ressourcer og output, og idet administrative ledere efterhånden kender de politiske spilleregler, lykkes det alligevel ofte i det mindste at få skabt en forhandlingssituation, hvor lederne får nogle af deres krav igennem. Endvidere er den politiske ledelse også selv en del af spillet om hvem der tager en fordelingsmæssig gevinst hjem, og ser heller ikke nødvendigvis deres opgave som værende at sikre optimal efficiens. Uden at bilagsmaterialet helt kan bekræfte denne politiske slack maksimerings tese, så forekommer teorien dog sandsynlig. Især ved forlængelsen af de budgetperioden i 1995 synes teorien at give en god forklaring, idet der ved anmærkninger til forslaget til finansloven for 1995 står: Reduceres teatrets bevilling med ca. 35 mill.kr. [idet aftalen endnu ikke er genforhandlet] er det nødvendigt at foretage radikale ændringer i struktur, personale og aktiviteter.. Med dette som udgangspunkt har teaterledelsen haft en god forhandlingsposition overfor politikerne, som skulle lægge ryg til radikale ændringer i struktur, personale og aktiviteter, hvis de ikke forlængede aftalen. Ifølge bilag 13 blev f- a talen da også forlænget få måneder senere, så teatret ikke kom til at miste bevillingen på de 35 millioner kr. Den institutionelle kontekst Slack-maksimerings strategien, som den er gennemgået ovenfor, kan synes blot at være en mere subtil budgetmaksimeringsstrategi, men dette er dog ikke tilfældet. For det første er motiverne bag slackmaksimerings teorien ikke materielle, men derimod at minimere de administrative lederes usikkerhed. For det andet er slack-maksimerings strategien ikke en risikofri strategi. Selvom de administrative ledere dels har medarbejderne og dels har informationsasymmetrien på deres side, så kan de dog også blive udsat for kritik, hvis de disponerer fuldstændig uden at tage hensyn til den officielle politik. De administrative ledere er derfor i et dilemma med hensyn til afvejning af strategi. Jeg vil her ligesom Dunleavy argumenterer for, at de administrative lederes valg af strategi afhænger i høj grad afhænger af den institutionelle kontekst. Senior officials always confront a choice between budget-maximizing and bureau-shaping strategies. The mix of actions adopted depends on:.lastly the level of environmental hostility to budget increases or bureau reorganizations, which powerfully conditions the relative probabilities of influence and advocacy costs of the two strategies for policy-level officials. (Dunleavy 1991, s. 258). Ud fra denne forståelse kan de observerede effektivitetsforbedringer måske tilskrives, at den institutionelle kontekst i begyndelsen af 1990 erne var meget opmærksom og fjendt- 7
lig overfor Det Kgl. Teaters effektivitetsproblemer, hvilket fik den administrative ledelse til at vælge en strategi i overensstemmelse med den officielle politik. Til gengæld kan en forholdsvis mildere stemt kontekst fra midten af 1990 erne have betydet, at den administrative ledelse i højere grad har kunnet følge en slack-maksimerings strategi, således som det kom til udtryk ved forlængelsen af det 4- årige budget i 1995. Det politiske dilemma i valget af den formelle organisation Med ændringerne i den formelle organisation har politikerne fået mindsket commitment problemet, hvilket har været med til at få skabt mere ro om teatret. Til gengæld har Det Kgl. Teaters større ua f- hængighed betydet at agency problemet er blevet større. Den administrative ledelse er kommet i en position, hvor den kan agerer som en selvstændig politisk aktør og indgå i forhandlinger direkte med politikerne. Dette er også Dowdings (1995) kritiske pointe angående Next Step reformerne. Dowding påpeger, at med den større uafhængighed, så er den engelske administration ikke længere unified og de administrative ledere er ikke længere direkte ansvarlige overfor ministeren idet, chief executives now reply to Parliamentary Questions (Dowding 1995, s. 76). Dette agency problem kommer tydeligt til udtryk i sagen om teaterfuglen, hvor teaterledelsen har vitale interesser på spil. Først og fremmest ønsker teaterledelsen at holde de tre kunstarter samlet, idet kunstarterne er selve eksistensgrundlaget for Det Kgl. Teater. Et skuespilhus som ikke ligger på Kgs. Nytorv ville give ekstra vind i sejlene til de kræfter, som arbejder på at få adskilt de tre kunstarter, idet det derved ville forekomme naturligt, at skuespillet også fik sin egen ledelse. Den administrative ledelse vil derfor gøre alt for at få forhindret opførelsen af et skuespilshus andre steder end på Kgs. Nytorv. Ledelsen tyede derfor igen til den indadvendte ledelsesstrategi. Instruktøren Jan Maagaard på Det Kgl. Teater udtalte: Vi følte, at med den nye bestyrelse kom der måske nogle folk, der kunne klare det politiske spil, og så måtte vi afklare, om vi var sammen eller ej 6. Da de ansatte trods alt helst ville blive på Kgs. Nytorv stod de sammen med bestyrelsen, og med de ansattes opbakning stod den administrative ledelse stærkt i forhandlingerne med Poul Nyrup Rasmussen. Statsministeren ville have meget svært ved at gennemtrumfe opførelsen af et skuespilshus, som Det Kgl. Teater ikke selv ønskede. Den administrative ledelse ønskede at rive stærekassen ned og bygge et nyt skuespilshus op fra grunden. Det kunne dog ikke lade sig gøre politisk, og kompromiset blev Teaterfuglen, som ingen andre end Det Kgl. Teater egentligt vil have. 6 Politiken, 15. juni 1995, Solisternes arbejde i kulisserne 8
TEORIENS ANALYTISKE FRUGTBARHED OG EMPIRISKE RELEVANS Jeg tog i denne opgave analytisk udgangspunkt i Horns transaktionsomkostningsteori, fordi den er teoretisk frugtbar til at analysere det trade-off mellem forskellige bias, der sker ved ændringer i den formelle organisation. Især Horns commitment problem kan ses som en væsentlige videreudvikling af transaktionsomkostningsteorien, idet den tilføjer den meget økonomisk orienterede transaktionsteori en politisk dimension. Men Horns teori lider dog også af nogle grundlæggende teoretiske svagheder. For det første, stiller Horns teori meget store krav til både vælgere og politikeres fremsynethed, hvilket står delvis i modstrid til hans antagelser om at information er kostbart, og at aktørerne dermed er begrænset rationelle. Horn vil derfor have svært ved at forklare den store grad af usikkerhed og utilsigtede konsekvenser, som ofte er kendetegnende ved ændringer i de formelle institutioner (Ingraham 1995). For det andet, så er Horns aktørantagelser om den administrative ledelse underspecificeret. Modellen af den administrative leder som politisk aktør er her en mere realistisk model, hvor den administrative ledelses præferencer specificeres ud fra den institutionelle kontekst, og hvor den administrative ledelse stilles overfor et valg mellem forskellige strategier. Derved er præferencerne delvist endogeniseret. Rolle specifikke antagelser om den administrative ledelses præferencer (supply-side) er opretholdt, men de præferencer, som Dunleavy kalder demand-side præferencer, er gjort endogene, idet de administrative lederes valg er influeret af den institutionelle kontekst. Teorien om den administrative ledelse som politisk aktør er analytisk frugtbar, idet den ud fra forholdsvis enkle antagelser er i stand til at give en forholdsvis rig forklaring af Det Kgl. Teaters administrative lederes handlingsmotiver og strategier indenfor de givne institutionelle rammer, men i Folketingsforhandlingerne spørger Jimmy Stahr angående indsættelsen af en bestyrelse for teatret: Hvorfor skal det pludselig være nu?. Dette spørgsmål er der ingen af de to modeller, der kan give et tilfredsstillende svar på. En videreudvikling af modellen kunne derfor være at endogenisere den historiske og bredere institutionelle kontekst 7. Med inddragelsen af denne bredere institutionelle kontekst ville man kunne give et bedre billede af institutionelle reformer, som en politisk proces, der er særdeles afhængig af den historiske institutionelle arv (North 1990, Silberman 1993). Den rationelle instrumentelle model, som den er beskrevet ovenfor vil dog aldrig kunne forklare alt social adfærd. Modellen ville f.eks. have svært ved at forklarer den vægt som politikerne tillægger, hvilke personer der skal sidde i bestyrelsen for Det Kgl. Teater. At Grethe Rostbøll, som konservativ kulturminister i 1992 kunne indsætte en bestyrelse, hvor flertallet delte hendes holdninger, og at den- 7 Horn nævner den historiske og bredere institutionelle kontekst som en af sine eksogene variable, men han bruger den ikke i sin analyse, hvorved Horns (og Dunleavys) teori bliver institutionelt underspecifiseret. 9
ne bestyrelse igen kunne udpege hele teatrets ledelse i overensstemmelse med deres holdninger 8, kan således være en væsentlig del af forklaring på, at teatret i hvert fald tilsyneladende bliver effektiviseret i en grad, som den rationelle model har svært ved at forklare. At disse mere kulturelle og ideologiske forhold spiller en afgørende betydning, som rational choice modellen i sin instrumentelle udformning ikke kan tage højde for er åbenlys. Det har endvidere fået flere til at argumentere for nødvendigheden af at udvide rational choice modellen, så den tager højde for disse mere kulturelle forhold (Wildawsky 1994, Barkema 1995, Nørgaard 1996). Ved at tage højde for disse dybere liggende kulturelle og ideologiske faktorer er argumentet, at det giver en mere realistisk og menneskelig model. Argumentet har også en normativ dimension. Da der ikke er nogle politiske institutioner, der garanterer, at egennytte maksimerende individer vil opføre sig på en socialt acceptabel måde (Miller og Hammond 1994), så er skabelsen og plejen af en samfundsånd og en livsverden den eneste gennemførlige løsning, som kan sikrer et velfungerende og effektivt samfund (Putnam 1993). Jeg er dog skeptisk overfor den analytiske frugtbarhed af en sådan integreret approach. Det fører uundgåeligt til en meget kompleks model for menneskelig adfærd, som vanskeliggør formuleringen af præcise og empiriske testbare hypoteser. I stedet for bør den rationelle og den kulturelle approach ses som komplementære teorier, hvormed det er muligt at lægge vægt på forskellige aspekter af et givent empirisk materiale. Dette hindrer dog heller ikke, at det integrerede approach kan være intuitivt inspirerende især med hensyn til det komplekse samspil mellem kultur, formelle organisationer og individuelle aktører. Den historiske udvikling og den kulturelle kontekst betinger i høj grad konsekvenserne af ændringerne i de formelle institutioner (Putnam 1993), men som denne opgave har vist, så kan ændringer i de formelle institutioner baseret på politiske afvejninger, også ændrer aktørernes adfærd i hvert fald delvist som tilsigtet. Studiet af de formelle institutioner er derfor essentiel for at opnå en forståelse for bureaukratisk adfærd. 8 Denne ret udnyttede bestyrelse faktisk flittigt især i de første par år, således at alle de øverste ledende poster i teatret var skiftet ud kun 2 år efter, at bestyrelsen var kommet til. 10