1 Jordfordeling En evaluering af natur- og miljøforbedrende tiltag ved private jordfordelinger under landdistriktsprogrammet 2003-2006 L-studienævnet ved Aalborg Universitet Landinspektøruddannelsen Kandidatspecialisering: Land Management, 2. Semester Tema: Arealforvaltning og Planlægning. Deltagere Mads Kold Kristiansen Michael Høi Rasmussen Søren Hasling Pedersen Thomas Gade Sørensen Vejleder Professor, dr.jur. Søren Højgaard Mørup Professor ved Institut for Samfundsudvikling og Planlægning Afleveret den 12-06-2008 Rapporten er trykt i seks eksemplarer. Rapportens indhold er frit tilgængeligt. Digitale bilag er vedlagt rapporten på bilags-cd en.
3 Synopsis Projektet tager udgangspunkt i tilskudsordningen for jordfordelinger under landdistriktsprogrammet for perioden 2003-2006. Ud fra ordningen forsøger projektgruppe at finde frem til hvilke natur- og miljøforbedringer, der kan ske gennem de jordfordelinger, der er gennemført på baggrund af jordfordelingsbekendtgørelsen og i hvilken grad formålet med tilskudsordningen er blevet varetaget. Dette belyses ved en række analyser af implementeringen af jordfordelingsbekendtgørelsen og endvidere ved analyse af de jordfordelingssager, som er blevet gennemført under tilskudsordningen. Ud fra dette klarlægges en række problemer med implementeringen, hvor det bl.a. har været søgt at varetage andre mål med jordfordelingsbekendtgørelsen og hvor sagsbehandlerne i nogen grad har haft en varierende behandling af de enkelte sager. Det undersøges også hvilke muligheder, der har været for at lave natur- og miljøforbedringer i jordfordelinger og hvordan disse muligheder så er blevet udnyttet i de enkelte jordfordelinger. Ud fra dette konkluderer projektgruppen på hvilke natur- og miljøforbedringer, der har været i jordfordelingerne og i hvilken grad formålet med jordfordelingsbekendtgørelsen er blevet opfyldt.
5 Forord Projektet er udarbejdet af fire studerende på landinspektørstudiets 8. Semester på Aalborg Universitet som led i kandidatspecialiseringen Land Mangement. Projektet er skrevet inden for temaet Arealforvaltning og Planlægning og beskæftiger sig med (visse dele af) det offentlige planog reguleringssystem, herunder systemets samfundsmæssige baggrund, de eksplicitte og implicitte politikker, systemets virkemidler og politikkernes implementering i en given samfundsmæssig kontekst jf. studievejledningen. Projektet er udarbejdet i perioden fra 04-02-2008 til 12-06-2008, og i denne periode er projektarbejdet suppleret med undervisning, omhandlende kandidat uddannelsens 2. Semesters tema Arealforvaltning og Planlægning. Figurer og tabeller i rapporten er nummererede forløbende. Fodnoterne er nummererede forløbende fra hvert afsnit. Kildehenvisninger og bemærkninger til teksten er indeholdt i fodnoter. Oplysninger om anvendte kilder og litteratur vil være at finde i litteraturlisten i slutningen af rapporten. Bilag er at finde bagest i rapporten, og nummeret med bogstaver som følgende A, B osv. Bilag henligger under et bilag er nummeret ved tal, f.eks. A.1, B.2 osv. Jordfordelingssagerne vil blive refereret til med de sidste fire cifre af den enkelte sags journal nummer, som eksempelvis 04-15. Rapporten henvender sig til alle, der har interesse i tilskud til privatinitierede jordfordelinger i tidsrummet 2003-2006, dog hovedsagelig til gruppens medlemmer, vejledere og til eksaminator.
7 Indhold Forord... 5 Indledning... 9 Kapitel 1. - Indledende analyser, problemformulering og metode... 11 1.1. Kapitlets indhold... 11 1.2. Jordfordeling med offentlig støtte... 11 1.3. Det politiske mål for landdistrikterne... 14 1.5. Implementeringsteori... 19 1.6. Tilskudsordningens muligheder... 21 1.7. Problemformulering... 22 1.8. Metode for løsning af problemstillingen... 23 1.8.1. Implementeringsanalyse... 23 1.8.2. Empiriske studier af jordfordelinger... 25 1.8.3. Projektets opbygning... 26 Kapitel 2. - Baggrund for målopfyldelsen... 29 2.1. Kapitlets formål og indhold... 29 2.2. Arronderings- og strukturforbedringer... 30 2.2.1. Arrondering... 30 2.2.2. Struktur... 30 2.2.3. Landbrugsstrukturelle forholds betydning... 31 2.3. Natur- og miljøforbedringer... 32 2.3.1. Beskyttelse og pleje af lysåbne naturarealer... 34 2.3.3. Vådområder og søer... 35 2.3.2. Læhegn og småbiotoper... 37 2.3.4. Skovrejsning... 38 2.3.5. Miljøvenlig landbrugsdrift... 40 2.3.6. Placering af landbrugsbygninger... 42 2.3.7. Rekreative områder... 43 2.3.8. Adgang til naturen... 44 2.3.9. Trafikale hensyn... 45 2.3.10. Opsamling... 45 Kapitel 3. - Politiske mål og midler... 47 3.1. Kapitlets indhold... 47 3.2. Målet med tilskudsordningen... 48 3.3. Politik type... 49 3.4. Valg af instrumenter og organisation... 49 3.5. Interesser... 50 3.6. Specifikke interesser... 51 3.7. Opsamling... 56 Kapitel 4. - Den administrative ramme... 59 4.1. Kapitlets indhold... 59
8 4.2 Tilskudsordningen og jordfordelingsprocessen... 59 4.3 Administration af jordfordelingsbekendtgørelsen... 66 Kapitel 5. - Administrativ praksis... 71 5.1. Kapitlets indhold... 71 5.2. Undersøgelse af administrativ praksis... 71 5.3. Markarbejderadfærd... 77 Kapitel 6. - Natur- og miljøforbedringer ved jordfordelingerne... 79 6.1. Kapitlets formål og indhold... 79 6.2. Natur- og miljøforbedrende foranstaltninger... 80 6.2.1. Skovrejsning... 80 6.2.2. Fredskovspligt... 81 6.2.3. Læhegn... 81 6.2.4. Placering af landbrugsbygninger... 82 6.2.5. Miljøvenlig landbrugsdrift... 83 6.2.6. Harmonikrav... 84 6.2.7. Samling af halvkulturarealer under kvægbrug... 85 6.2.8. Samling af arealer med henblik på MVJ-aftale... 86 6.2.9. Samling af moser med henblik på rekreativ interesse... 88 6.2.10. Etablering af vådområde og sø... 89 6.2.11. Rekreative områder... 90 6.2.12. Etablering af stier mv.... 91 6.2.13. Reduceret arbejdskørsel... 92 6.3. Opsamling på incitamenter og muligheder... 93 6.3. Vurdering af de gennemførte jordfordelinger... 97 Kapitel 7. - Konklusion... 115 Litteraturliste... 119 Sagsliste... 125
9 Indledning Dansk landbrug har været igennem en meget kraftig strukturudvikling, hvor antallet af bedrifter er faldet fra ca. 200.000 i 1950 til omkring 30.000 i dag. At denne strukturtilpasning har været mulig skyldes en relativ liberal dansk landbrugslovgivning og nødvendigheden af, gennem effektivisering, at kunne opretholde husstandsindkomster på et acceptabelt niveau. Denne strukturudvikling og jordfordelingsinstrumentet hænger historisk nøje sammen eftersom det har været instrumentets formål at skabe forbedringer for landbrugets arronderingsmæssige struktur. I erhvervsøjemed har dansk landbrug altså et åbenbart behov for dette instrument til at opretholde bæredygtigt landbrug. 1 Den landbrugsmæssige drift har siden forhistorisk tid præget det danske landskab, og i dag udnyttes ca. to tredjedele af landarealet til landbrug. Landet kan som følge heraf beskrives som et kulturlandskab med fragmenter af den oprindelige natur. Ikke mindst landbruget strukturudvikling gennem de seneste 50 år mod større og mere specialiserede bedrifter har påvirket landskabet og naturen. Den vilde natur er i vidt omfang blevet trængt ud i de randområder, hvor menneskets interesser har været begrænsede, og betydet en tilbagegang for en række naturtyper. Sammenlægninger af bedrifter og marker har medført nedlæggelse af småbiotoper, og den omfattende intensivering og specialisering har medført en ensretning og forarmning af markernes dyre- og planteliv, som følge af ensidig drift og gødskningspåvirkning. Strukturudviklingen har tilmed ført til reduktion af kulturhistoriske spor i landskabet gennem fjernelse hegn og diger, der førhen udgjorde ejendomsgrænser, samt til en forringelse af mulighederne for friluftsliv, idet markveje er blevet fjernet og adgangen til visse naturområder er indskrænket. 2 Fra en tilstandsorienteret undersøgelse om landbrugets arronderingsforhold fra 1955 kan det refereres, at dårligere arrondering resulterer i en tendens i retning af mindre arbejdskrævende afgrøder og en mere ekstensiv drift; arealmængden udlagt til varigt græs er relativt større; tydelig tendens til nedgang i kunstgødningsforbruget samt tendens til mindre husdyrhold 3. I det omfang jordfordeling er blevet benyttet til at realisere landbrugserhvervets interesser i forbindelse med strukturudviklingen, kan mange af de beskrevne konsekvenser for natur og miljø knyttet til brugen af dette instrument. I lighed hermed erkender Wilhjelmudvalgets arbejdsgruppe for landbrug i 2001 også, at jordfordelinger, hvor formålet er at forbedre arrondering og struktur med henblik på en rationel landbrugsdrift af arealerne, ofte vil bevirke, at der efterfølgende fjernes småbiotoper. De fremhæver imidlertid også den erfaring, at mange landmænd er interesserede i natur og miljø, såfremt det ikke er til gene for det effektive landbrug, hvilket i praksis betyder, at disse landmænd ofte er villige til at etablere erstatningsbiotoper på de steder, hvor det ikke generer driften, såfremt de kan få lov til at fjerne de uønskede biotoper. I den forbindelse ser arbejdsgruppen jordfordeling som en realiseringsmetode, der kan forfølge flere formål i samme sag, hvilket indebærer, at der kan gennemføres forbedringer for såvel arrondering og struktur som for natur og miljø i samme jordfordeling. Det forudsætter dog, at jordfordelingen allerede i opstartfasen påvirkes med input fra myndigheder, institutioner eller organisationer, der kan formidle mulighederne for at etablere mere natur overfor landmændene. 4 I perioden 2003-2006 er jordfordelinger blevet gennemført med tilskud under landdistriktsprogrammet 5, hvilket indebærer at staten og EU har givet tilskud på betingelse af, at der opnås forbedringer for såvel arrondering og ejendomsstruktur som for natur og miljø. Formålet med den- 1 The Royal Veterinary and Agricultural University 2002, s. 12 og Wilhjelmudvalget 2001b, s. 11 2 Miljø- og Energiministeriet 1999, s. 231-236 3 Sørensen 1987, s. 21 4 Wilhjelmudvalget 2001b, s. 126-127 5 Landdistriktprogrammet 2000-2006
10 ne tilskudsordning er ligefrem, at støtte gennemførelse af jordfordelinger med henblik på at forbedre arronderings-, struktur og natur eller miljøforholdene, jf. 1 i bekendtgørelse om tilskud til jordfordeling mellem landejendomme 6. Der kendes ikke nogen undersøgelser, der nærmere har belyst, i hvilken grad hvert af de to formål med jordfordelingerne er blevet opfyldt i denne periode. På baggrund de konsekvenser for natur og miljø, som landbrugets strukturudvikling typisk har medført, og det forhold at brugen af jordfordelingsinstrumentet er knyttet til denne strukturudvikling, virker det umiddelbart paradoksalt, at der er blevet ydet støtte til jordfordelinger, der ved siden af at varetage strukturudviklingens behov for ejendomsudformning også skal forbedre natur- og miljøforholdene. Wilhjelmudvalgets arbejdsgruppe for landbrug ser imidlertid ikke jordfordelinger, der varetager både natur- og miljøformål i samme sag, som et paradoks men derimod som en reel mulighed. Projektgruppen er nysgerrig efter at finde ud af, om der er et sammenfald mellem de muligheder, som Wilhjelmudvalget ser i jordfordelingsinstrumentet, og de jordfordelinger, der er gennemført med tilskud under landdistriktsprogrammet. Det er denne undren, der har initieret dette projekt. Rapportens Kapitel 1 indeholder en række beskrivende analyser, der har til formål at give grundlag for formuleringen af det problem, som det resterende projekt skal søge at løse. Kapitlet indeholder tilmed en problemformulering og en metodebeskrivelse. I rapportens Kapitel 2-6 gennemføres analyser i overensstemmelse med den beskrevne metode, og i Kapitel 7 samles analysernes resultater sammen i en konklusion på projektets problemstilling. 6 BEK nr. 672
11 Kapitel 1. Indledende analyser, problemformulering og metode 1.1. Kapitlets indhold De første fire afsnit i kapitlet har til formål at danne grundlag for formuleringen af et problem for det efterfølgende projekt, mens det femte afsnit indeholder problemformuleringen og det sjette afsnit beskriver metoden for projektet. Det er fælles for afsnittene 1.2 til 1.5, at de tager udgangspunkt i at beskrive tilskudsordningen for jordfordelinger som et økonomisk styringsmiddel. Afsnit 1.2 beskriver den historiske nationale kontekst for offentlig støtte til jordfordelinger, mens afsnit 1.3 beskriver det politiske og retlige grundlag for tilskudsordningen og herunder grundlaget for den fælleseuropæiske medfinansiering. Afsnit 1.4 giver et politologisk teoretisk grundlag for problemets relevans, mens afsnit 1.5 ud fra betragtninger om tendenser i den danske naturforvaltning søger at begrunde, at problemet er relevant i en samfundsmæssig kontekst. 1.2. Jordfordeling med offentlig støtte Jordfordeling er betegnelsen for en række samtidige arealoverførsler og udstykninger, der alle er resultatet af en gennemført planlægning og forhandling med grundejere inden for et geografisk afgrænset område. Traditionelt har formålet været at forbedre den erhvervsmæssige udnyttelse af jordbrugsarealerne i det åbne land, idet jordfordelingen tilstræber at forbedre landbrugsejendommenes arrondering 7 og struktur 8. 9 I Bilag A er det traditionelle formål med jordfordelinger beskrevet mere uddybende med udgangspunkt i den historiske udvikling for landbrugets strukturforhold. De politiske mål med at støtte omlægning af landbrugsjorder har udviklet sig over tid fra de første landboreformer i slutningen af syttenhundredetallet til det seneste landdistriktsprogram i 2007. I det følgende vil hovedtrækkene i denne udvikling blive beskrevet for til sidst at blive samlet op, med henblik på karakteristik af se seneste reglers historiske kontekst. Offentlig finansiering efter jordfordelingsloven: 1924-2003 Jordfordelingen forstået som den proces, hvorved arealerne bytter adkomsthaver, har været reguleret ved love og regler fra de første landboreformer, der førte til udskiftningen i slutningen af syttenhundredetallet, over den første jordfordelingslov i 1924, der gjaldt for Sønderjylland, og til i dag. De til enhver tid gældende regler har først og fremmest haft til formål at fremme brugen af 7 En god arrondering betyder, 1) at landbrugsejendommens jorder er opdelt i så få lodder som muligt, 2) at de er beliggende nær bygningerne og desuden på en måde, som minimerer kørsel på offentlig vej, og 3) at lodderne er udformede, så de er velegnede til behandling med landbrugsmaskiner. Mouritsen 2004, s. 11 8 En forbedret ejendomsstruktur betyder en tilpasning af jordtilliggendets størrelse til den aktuelle produktion. 9 Mouritsen 2004, s. 11
12 jordfordeling dels ved forskellige former for økonomisk støtte til de deltagende lodsejere og dels ved regler for det offentliges fremskaffelse af puljejord. 10 Hvilken interesse har staten da haft i at fremme brugen af jordfordeling? Formålet med udskiftningen og ophævelsen af dyrkningsfællesskaberne var at hjælpe landbruget, hvilket dels havde et socialt motiv, men som nok så meget havde et nationaløkonomisk sigte i kraft af ønsket om en større landbrugsproduktion. 11 Jordfordelingsloven, der blev vedtaget i 1949 som den første gjaldt for hele landet, foreskrev i 1, at Jordfordelinger efter denne lov kan foretages såfremt ejendomsstrukturen eller jordfordelingen er uhensigtsmæssig for ejendommenes økonomiske udnyttelse, eller der i øvrigt er behov for en ændret jordfordeling. Denne bestemmelse, der gjaldt frem til en lovændring i 1990, antyder, at det overordnede formål med jordfordelinger fortsat var at optimere landbrugets driftsforhold. 12 Datidens landbrugsforskning kan da også bekræfte, at jordfordelinger faktisk havde en gavnlig effekt på landbrugsproduktionen. Således er det sammenfattende resultatet af tre undersøgelser af landbrugets arronderingsforhold foretaget i perioden 1955-1981, at arronderingsforbedringer resulterer i en mere intensiv arealanvendelse både som vegetabilsk og som animalsk produktion. 13 Der blev imidlertid allerede i 1971 foretaget en lovændring, der pegede i retning af, at staten havde andre interesser i jordfordeling end landbrugsproduktion alene. Der var tale om en teknisk ændring, som betød, at bestemmelsen om statslån til jordfordeling blev overført til den almindelige udlånslov. Ændringen skabte grundlag for, at Landbrugsministeriet via Jordfonden kunne føre en mere aktiv jordpolitik, med henblik på at skabe en mere hensigtsmæssig jordfordeling bl.a. under hensyntagen til behovet for en reduktion af det samlede landbrugsareal som følge af EF s overproduktion og til bevarelse af landskabet. I 1987 konstaterer E.M. Sørensen imidlertid, at disse intentioner bag ændringen af udlånsloven aldrig er blevet søgt realiseret, 14 og i 1990 bortfalder statens mulighed for at fremskaffe puljejord efter udlånsloven. 15 Forud for ændringen af jordfordelingsloven i 1990 konstateres det ligeledes, at langt de fleste jordfordelingssager indtil da er gennemført for at opnå arronderings- og strukturmæssige forbedringer af hensyn til den landbrugsmæssige drift af arealerne. 16 Den omtalte ændring af jordfordelingslovens formålsparagraf i 1990 indebar, at der blev mulighed for at anvende jordfordeling med et bredere formål. Det skulle fortsat tilstræbes, at ejendommenes arrondering og struktur forbedredes ved jordfordelingen, men derudover kunne jordfordeling også anvendes i forbindelse med køb eller salg af arealer til naturgenopretningsprojekter, naturpleje, skovtilplantning, rekreative områder og større anlægsprojekter m.v. samt til at fremskaffe erstatningsjord af hensyn til gennemførelse af sådanne projekter jf. 1. I samme lovændring blev det tilmed bestemt, at udgifterne til en jordfordeling, der har et miljømæssigt sigte, eller som gennemføres i forbindelse med offentlige indgreb m.v., betales af den offentlige myndighed, der har anmodet om at få sagen rejst, jf. 8. Disse jordfordelingssager, der i lovforslaget betegnes som indtægtsdækket virksomhed, betales via en særlig konto på finansloven. Det blev endvidere bestemt, at udgifter til en jordfordelingssag, der har et landbrugsmæssigt sig- 10 Mouritsen 2004, s. 12-17. Se evt. Bilag A for en uddybelse af formålet med støtte til jordomlægninger og jordfordeling. 11 Mouritsen 2004, s. 12-14 12 Bestemmelsen er citeret fra LBK nr. 63/1983. Ifølge de anvendte kilder forblev denne bestemmelse uændret fra vedtagelsen i 1949 og indtil 1990. Se bl.a. Sørensen 1987, s. 18. 13 Sørensen 1987, s. 23 14 Sørensen 1987, s. 19-20 15 Mouritsen 2004, s. 17 16 LSF 218/1989, bemærkning til 1, nr. 1
13 te, og som rejses af private lodsejere, betales af Statskassen, jf. 9 stk. 1. 17 Det fremgår af lovforslaget, at der fortsat ville blive bevilliget penge på finansloven til disse private jordfordelingssager, men at denne bevilling på sigt skulle reduceres på grund af et politisk ønske om at begrænse de offentligt finansierede, private jordfordelinger. 18 Lovændringen i 1990 medførte imidlertid ikke, at der blev ændret ved lovgrundlaget for den praksis, der siden 1924 har bestået i, at staten yder støtte til jordfordelinger, som har et rent landbrugsmæssigt formål. En sådan lovændring kom derimod i 2005, men forinden skete der væsentlige ændringer i administrationsgrundlaget, som bliver beskrevet i det følgende. Støtteordning under landdistriktsprogrammet fra 2003 Det skal bemærkes, at det frem til 2003 var tilfældet, at de bekendtgørelser, som jordfordelingsloven blev administreret på baggrund af, ikke indeholdt bestemmelser, som angik selve formålet med private jordfordelinger. 19 Dette blev imidlertid ændret i 2003 med bekendtgørelse om tilskud til jordfordeling mellem landejendomme (jordfordelingsbekendtgørelsen) 20, som blev fastsat med hjemmel i landdistriktsstøtteloven 21. Ifølge jordfordelingsbekendtgørelsen var det nu en betingelse for at opnå tilskud til jordfordeling i henhold til jordfordelingsloven, at der sker en forbedring af arronderings-, struktur- og natur- eller miljøforholdene, jf. 7. Baggrunden for bekendtgørelsen var en beslutning om at integrere en støtteordning om jordfordeling under landdistriktsprogrammet for at opnå EU-medfinansiering. 22 Det var Europarådets landdistriktsforordning 23 fra for perioden 2000-2006, der med artikel 33 havde åbnet mulighed for denne medfinansiering. 24 Støttemuligheden blev indført i det danske landdistriktsprogram for perioden 2000-2006 ved en revision af programmet i 2002. Formålet med jordfordelinger under landdistriktsprogrammet var at forbedre arronderingsforhold for jordbrugsbedrifterne og infrastruktur i landdistrikterne samt tilgodese miljøformål. 25 Fødevareministeren tilkendegav desuden over for folketinget, at jordfordelingsbekendtgørelsens krav om natur- eller miljøforbedringer fulgte direkte af den fælles europæiske landdistriktspolitik 26. Landdistriktsprogrammet er beskrevet i det efterfølgende afsnit, hvor der også redegøres for forholdet til hhv. landdistriktsforordningen og landdistriktsstøtteloven. Folketinget vedtog i 2005 forslaget til en ny jordfordelingslov, der først og fremmest havde til formål at foretage en sammenskrivning af jordfordelingsloven og jordkøbsloven, men som derudover bl.a. tilsigtede at tilpasse loven til landdistriktsprogrammets tilskudsordning for jordfor- 17 Der blev dog pålagt en brugerafgift på 5 pct. af værdien af de omlagte arealer, jf. 9 stk. 2, som havde til formål at sikre, at de offentligt finansierede private jordfordelinger havde tilstrækkelig privat- og samfundsøkonomisk betydning. [LSF nr. 218/1989, bemærkning til 1, nr. 8] 18 LSF nr. 218/1989, almindelige bemærkninger afsnit 2 og afsnit 5.2 19 Af [Strukturdirektoratet 1996], om almindelig jordfordeling fremgår det, at retsgrundlaget foruden jordfordelingsloven består i BEK 79/1995 om jordbrugskommissionernes behandling af sager efter jordfordelingsloven. Denne bekendtgørelse omtaler hverken betingelser for tilsagn om tilskud eller prioriteringen af ansøgte sager. 20 BEK nr. 672/2003 21 LOV nr. 338/2000 om støtte til udvikling af landdistrikterne 22 Direktoratet for FødevareErhverv 2003, udkast til bekendtgørelse/høringssvar 23 FOR. nr. 1257 24 Fødevareministeren: I tilknytning til ændringerne i det nuværende jordfordelingssystem ønsker jeg at etablere en EU-tilskudsordning vedrørende jordfordeling inden for rammerne af landdistriktsforordningens artikel 33. [J.nr.: 200-1214-0006] 25 Landdistriktsprogrammet 2000-2006, konsolideret kapitel 9 2002, s. 161 26 Fødevareministeren: I overensstemmelse med EU-Kommissionens forudsætninger for medfinansiering af udgifterne under ordningen er det endvidere hensigten at fastsætte krav om godtgørelse af, at der sker en forbedring af arronderings- og strukturforholdende samt derudover af miljø- og/eller naturforholdene. [Spm. nr. S 1498 af 22-01-03]
14 delinger. Dette indebar dels en ændret formålsbestemmelse, således at loven foruden det traditionelle jordfordelingsformål bl.a. har til formål, at medvirke til udvikling i landdistrikterne ved forbedring af struktur- og arronderingsforholdene under hensyn til natur, miljø og landskabelige værdier, jf. 1 nr. 3. Mere konkret betød tilpasningen til landdistriktsprogrammet, at lovens bestemmelser om tilskud til lodsejerrejste jordfordelinger blev ændret, således at udgifterne til disse sager som udgangspunkt afholdes af lodsejerne, mens Fødevareministeren kan bestemme, at der skal ydes tilskud til deres omkostninger, jf. 9. Lovbemærkningen nævner, at der kan være mulighed for at opnå støtte i henhold til jordfordelingsbekendtgørelsen 27. EU s landdistriktsforordning for perioden 2007-2013 giver i medfør af artikel 30 fortsat mulighed for medfinansiering af private jordfordelinger. 28 Med det danske landdistriktsprogram for samme periode er adgangen til tilskud til private jordfordelinger imidlertid blevet væsentligt reduceret, idet den fornyede ordning indebærer følgende betingelse: Støtte til jordfordeling ydes alene, hvis jordfordelingen indgår som led i større natur- og miljøprojekter indstillet under foranstaltningen om natur- og miljøprojekter med flere end to deltagende lodsejere og med formål og indhold ud over strukturtilpasning med henblik på økonomisk optimering af jordbrugsdriften. Det yderligere formål og indhold skal vedrøre fremme af miljø, natur, kultur eller rekreative formål. 29 I overensstemmelse hermed blev jordfordelingsbekendtgørelsen ophævet i 2006 30. Det er ikke undersøgt nærmere, om den danske indskrænkning af tilskudsordningen er resultat af et tilsvarende krav i EU s nyeste landdistriktsforordning. Der er endnu ikke udstedt regler for administrationen af tilskud til jordfordelinger under det seneste landdistriktsprogram. Opsamling: Jordfordelingsbekendtgørelsens historiske kontekst Den nu ophævede jordfordelingsbekendtgørelse var gældende fra 1. august 2003 til 1. november 2006 31, og dermed nåede muligheden for at ansøge om offentligt finansierede private jordfordelinger med krav om natur- eller miljøforbedringer at bestå i tre år. Danmark havde siden 1924 haft love, der tillod staten at finansiere private jordfordelinger, hvis bare de gavnede den erhvervsmæssige udnyttelse af landbrugsjorder. Ifølge den seneste jordfordelingslov fra 2005 skal lodsejerne nu selv betale for jordfordelinger, der rejses på eget initiativ, imens Fødevareministeren dog fortsat har mulighed for at bestemme, at der skal ydes tilskud. Som følge af indholdet i det seneste landdistriktsprogram ventes der dog ikke at blive fastsat sådanne bestemmelse, der igen tillader tilskud til jordfordelinger med et overvejende jordbrugsmæssigt formål. Perioden fra 2003 til 2006, hvor private jordfordelinger blev støttet under landdistriktsprogrammet, er i så fald den sidste fase i en langvarig tradition med offentligt finansierede private jordfordelinger. Men set i et andet perspektiv er denne periode, hvor det blev krævet af jordfordelinger, at de medførte forbedringer for både landbrugsdriften og naturen, også helt enestående for jordfordelingens udvikling i Danmark. 1.3. Det politiske mål for landdistrikterne I dette afsnit vil det blive beskrevet, hvordan de danske støtteordninger vedrørende landdistrikterne og i særdeleshed støtteordningen til jordfordelinger er blevet tilvejebragt, og hvilke mål der findes internationalt og nationalt for disse områder. Dette gøres for at give et indblik i, hvad der er af tiltag for at styrke udviklingen, men også for at opridse hvilke områder, som fra politisk 27 LSF 5/2004-2, bemærkning til 1 nr. 3 28 FOR. nr. 1698 29 Landdistriktsprogrammet 2007-2013 30 BEK nr. 1409 31 Direktoratet for FødevareErhverv (hjemmeside 1)
15 hold er sat mål om at styrke med bl.a. støtteordning for jordfordeling. Beskrivelsen af dette vil falde i tre dele. Den europæiske politik Den nationale politik Implementeringen i dansk lovgivning Jordfordelingsbekendtgørelse Ud fra denne opbygning vil det blive beskrevet, hvordan den danske politikformulering er blevet påvirket af lovgivning fra EU, og hvordan politikken så er blevet implementeret i dansk lovgivning. Det er formålet at beskrive baggrunden for de regler, der er grundlaget for, at der er blevet ydet støtte til private jordfordelinger. I henhold til afsnit 1.2 er det dermed baggrunden for jordfordelingsbekendtgørelsen, der er relevant. Der er siden jordfordelingsbekendtgørelsen kommet nye politikker fra både europæisk og national side, som dermed ikke vil blive behandlet. Den europæiske politik I 1999 vedtog Europarådet en forordning 32, der har til formål at sikre støtte til landdistrikterne, for at styrke udviklingen af disse. Grunden til, at denne landdistriktsforordning blev udarbejdet, er i erkendelse af, at det er nødvendigt at planlægge for og støtte landdistrikterne for at sikre de lokale økonomier samt landbrugssektorens fremtid 33. Forordningen beskriver, hvilke områder EU vil yde tilskud til, samt hvilke krav der skal opfyldes, for at tilskuddet kan blive udbetalt. Selve forordningen er opbygget omkring beskrivelse af kravene til tilskud til bl.a.: Investeringer i landbrugsbedrifter Etablering af unge landbrugere Uddannelse Førtidspensionering Ugunstigt stillede områder og områder med miljørestriktioner Miljøvenligt landbrug Forbedring af forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter Skovbrug Nogle af de områder, det ønskes at ydes støtte til, er også beskrevet i anden EU-lovgivning herunder bl.a. tilskud til skovrejsning. Forordningen er derved også med til at give et overblik over, hvad EU generelt støtter i forhold til udvikling af landdistrikterne. Disse 8 hovedområder, der ønskes styrket, er dog ikke tilstrækkeligt omfattende til at dække alle tiltag, der kan være med til at skabe en bæredygtig udvikling i landdistrikterne. I forordningen er der derfor indsat en bestemmelse i form af artikel 33, som beskriver kravene til tilskud med et mere bredt formål, som er at fremme tilpasningen og udviklingen af landdistrikterne. I artiklen er det formuleret som: Artikel 33, 1. led: Der ydes støtte til de foranstaltninger vedrørende landbrugsmæssig virksomhed og omlægning heraf og vedrørende aktiviteter i landdistrikterne, som ikke falder ind under andre foranstaltninger i dette afsnit I artiklen er det også oplistet, hvilke hovedområder, der kan drages ind under denne formulering, og her nævnes der bl.a. grundforbedring og jordfordeling 34. Der er altså i selve forordningen lagt op til, at det skal være muligt at få tilskud til gennemførelsen af jordfordelinger. For at opnå del i de tilskud, som vil blive ydet gennem landdistriktsforordningen, er det nødven- 32 FOR nr. 1257 33 Europa kommissionen (hjemmeside 1) 34 FOR nr. 1257, Artikel 33
16 digt for de enkelte medlemslande at udarbejde en plan for udviklingen af landdistrikterne. Denne plan skal udarbejdes for at dokumentere overfor Europa-kommissionen, at der er overensstemmelse mellem målet med forordningen og implementeringen i de enkelte medlemslande 35. Dette vil sige, at der ikke er en klar regel i forordningen, der kræver, at de enkelte medlemslande laver et landdistriktsprogram, men det er påkrævet, hvis landet ønsker at få del i de tilskud, som uddeles på grundlag af landdistriktsforordningen. Landdistriktsforordningen har dog også haft en anden virkning end kun at beskrive hvilke områder EU vil yde støtte til i forbindelse med styrkelsen af landdistrikterne. Normalt vil det nemlig være ulovligt for en medlemsstat at yde statsstøtte til formål, der kan virke konkurrenceforvridende, hvilket fremgår af EF-traktatens Artikel 87, stk. 1. TEF Artikel 87, stk. 1 Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. 36 Som nævnt i Artikel 87 er der en række undtagelser, men der er dog ikke nogen af disse, der tydeligt gør støtte af de danske landdistrikter lovlig. Den støtte, der skal udbetales i forbindelse med de støtteordninger, der er beskrevet i forordningen om støtte til udvikling af landdistrikterne, sker hovedsageligt til landbruget og til virksomheder, der er tilknyttet landbrugserhvervet, og derfor er det relevant at undersøge reglerne for landbrugsstøtte, som er beskrevet i EFtraktatens Artikel 36. Af denne artikels punkt b fremgår det, at der lovligt kan ydes statsstøtte indenfor rammerne af økonomiske udviklingsprogrammer. Det er derfor lovligt for medlemsstaterne at yde støtte til de samme formål, der er beskrevet i landdistriktsforordningen, da denne kan karakteriseres som et økonomisk udviklingsprogram. Dette kræver dog, som det også fremgår af EF-traktatens Artikel 36, at Europarådet giver tilladelse til den enkelte støtteordning, hvilket ikke er en selvfølge. Den nationale politik Som led i implementeringen af de mål, der er sat i landdistriktsforordningen, blev det danske landdistriktsprogram 37 udarbejdet af Strukturdirektoratet i samarbejde med diverse berørte offentlige myndigheder og en lang række større interesseorganisationer indenfor bl.a. landbrug og naturbeskyttelse. Programmet blev godkendt af Europa-kommissionen, og det blev herved også godkendt, at de tilskudsordninger, der er beskrevet i landdistriktsprogrammet, ville blive medfinansieret af EU. Selvom den er godkendt af EU, har den dog ikke retsvirkning overfor borgerne, så der kan ikke søges tilskud ud fra de ordninger, der er beskrevet i programmet. Dette kan udledes af, at landdistriktsprogrammet hverken er vedtaget som lov eller bekendtgørelse, hvilket er krævet for at den har retsvirkning overfor borgerne. Landdistriktsprogrammet virker derfor mere som en baggrund for de love og bekendtgørelser, der er en realisering af de ordninger, der er beskrevet i programmet. Ud fra dette kan man beskrive landdistriktsprogrammet som en vejledning til, hvordan man kan implementere de mål og ordninger, der er beskrevet i EU s landdistriktsforordning. Denne beskrivelse er dog ikke helt dækkende, da den danske stat indirekte er bundet af at holde sig inden for de beskrivelser, de har lavet af ordningerne i landdistriktsprogrammet. Dette skyldes, at de ordninger, som senere bliver realiseret gennem love eller bekendtgørelser, 35 FOR nr. 1257, artikel 37 stk. 1 36 TEF: nr. C 325 af 24-12-2002 37 FOR nr. 1257
17 også skal godkendes af EU, og at EU i denne forbindelse forventer at de overholder de mål, der er beskrevet i landdistriktsprogrammet. Generelt kan det så siges, at landdistriktsprogrammet ikke er bindene for borgerne, men bindene for staten, når de ønsker at realisere de ordninger der er beskrevet i programmet. I landdistriktsprogrammet lægges der ud med en beskrivelse af, hvordan det danske plansystem er opbygget, samt en beskrivelse af, hvilke myndigheder der i den daglige forvaltning tager sig af sikring af miljøet og udvikling i landdistrikterne. Herefter gives der et indblik i, hvilke tiltag den danske stat allerede har gennemført for at sikre de mål, der opstilles i det danske landdistriktsprogram. De tiltag, den danske stat allerede har taget, omfatter en opfordring til amterne om, at de i deres regionplan skal medtage planer om udvikling af landdistrikterne, samt at de stadig skal udpege skovrejsningsområder og arbejde for realiseringen af VMP II. 38 Geografisk omhandler landdistriktsprogrammet ikke kun landdistrikterne, men også de produktionsvirksomheder, som findes i byerne, der har tilknytning til jordbrugserhvervene. Dette skyldes bl.a., at Europa-kommissionens forordning også omhandler denne type virksomheder, og at en styrkelse af disse også vil styrke jordbrugserhvervenes afsætningsmuligheder. Målet for landdistriktsprogrammet er dermed også mere bredt end kun at omhandle aktiviteter i det åbne land, og er derfor defineret mere bredt som: Planens formål er i sammenhæng med andre statslige, amts- og primærkommunale initiativer at støtte en bæredygtig udvikling af landdistrikterne, hvor befolkningens livsvilkår styrkes gennem udbygning af konkurrenceevnen, forbedrede indkomst- og beskæftigelsesmuligheder, beskyttelse af miljøet samt bevarelse af natur- og kulturværdier. 39 Efter beskrivelsen af, hvad der allerede bliver gjort for udvikling af landdistrikterne, hvilke mål der er for udviklingen og den geografiske afgrænsning, bliver der givet en gennemgang af, hvordan status er for landdistrikterne. Denne gennemgang omhandler både, hvordan landdistrikterne har det i forhold til sociale hensyn, økonomi og miljø. Ud fra denne beskrivelse er der lavet en opsamling, hvor de væsentligste problemer opstilles som værende: Faldende indkomst- og beskæftigelsesmuligheder i primærproduktionen. Høje etableringsomkostninger. Negative natur- og miljøkonsekvenser af jordbrugsproduktionen (nitrat, pesticider, biodiversitet). Store arealer med monokultur i skovbruget (nåletræer). Øget pendling og spredt bosætning. Arealforbrugende behov for infrastruktur. Skæv alderssammensætning med mange ældre og få unge (som fraflytter på grund af manglende uddannelsesmuligheder). Lavt uddannelsesniveau. 40 Ud fra disse otte punkter og analysen af landdistrikternes tilstand er der udpeget tre områder, hvor det er nødvendigt at styrke indsatsen for at sikre den udvikling, der er ønsket med landdistriktsprogrammet. De områder, der skal arbejdes med, er for det første forbedring af levevilkårene i landdistrikterne, for det andet udvikling af nye og bedre produkter. Det sidste område, der skal forbedres, er, at der i jord- og skovbrug skal indtænkes, hvordan de påvirker miljøet, naturen og kulturen. Dette område skal forbedres ved at fremme miljøvenlige produktionsmetoder herunder økologi, men også ved at indtænke naturbeskyttelse og miljøforbedringer i den samlede strategi for landdistrikterne. Herved skal der i de programmer, der har til formål at forbedre 38 Landdistriktsprogrammet 2000-2006, s. 11-12 39 Landdistriktsprogrammet 2000-2006, s. 19 40 Landdistriktsprogrammet 2000-2006, s. 80-81
18 landdistrikterne, være taget højde for miljøet og i nogle tilfælde også være et miljøforbedrende formål. 41 Efter at det er blevet beskrevet, hvilke problemer, der er i landdistrikterne og på hvilke områder, der skal ske forbedringer, er der i landdistriktsprogrammet en opsamling på, hvordan udviklingen af landdistrikterne kan styrkes i forhold til de tre ovennævnte områder. Herefter er der en opremsning af, hvilke overordnede områder, der skal ydes tilskud til, som er: Investeringer i landbrugsbedrifter. Etablering af yngre jordbrugere. Uddannelse. Ugunstigt stillede områder Miljøvenligt jordbrug. Forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter. Skovbrug. Tilpasning og udvikling af landdistrikterne. 42 I 2002 kom der så en revision af landdistriktsprogrammet, hvor der blev tilføjet en detaljeret gennemgang af hvert enkelt område, der skulle have tilskud, herunder hvordan ordningen skulle opbygges, og hvilke krave der skulle opfyldes for at opnå støtte. Disse tilskudsordninger er de samme som er behandlet i EU-forordningen bag landdistriktsprogrammet og er oplistet under næsten de samme overskrifter. Ved denne revision er jordfordeling specificeret som en støttemulighed under Tilpasning og udvikling af landdistrikterne. Implementeringen i dansk lovgivning Tilskudsordningerne er dog ikke gældende, bare fordi det er beskrevet i landdistriktsprogrammet og er i overensstemmelse med forordningen. Det er også nødvendigt med en hjemmel i dansk lovgivning, bl.a. fordi der også skal ske medfinansiering fra den danske stat. På baggrund af dette blev der i 2000 vedtaget en lov vedrørende støtte til udvikling af landdistrikterne 43 (landdistriktsstøtteloven). Formålet med denne lov er at være med til at sikre en bæredygtig udvikling i landdistrikterne i forhold til både miljø, kultur og økonomi, jf. 1. Loven fastlægger dog ikke nogle bestemte regler for alle de specifikke tilskudsordninger, men giver hjemmel til, at fødevareministeren kan fastlægge reglerne for de enkelte tilskudsordninger. Den eneste tilskudsordning, der er fastsat regler om i landdistriktsstøtteloven, er Tilskud for yngre jordbrugeres etablering. De andre tilskudsordninger, som ministeren har fået hjemmel til at etablere, er de resterende punkter, som er nævnt i landdistriktsprogrammet, jf. punktopstillingen ovenfor, dog beskrevet i mere præcise punkter. Nogle af de bekendtgørelser, der er blevet udarbejdet med udgangspunkt i denne lov, er bl.a. bekendtgørelser omkring tilskud til jordfordelinger, anlæg af vådområder og omlægning til økologisk jordbrug. I forhold til alle de forskellige tilskudsordninger er det beskrevet i landdistriktsstøttelovens 2 stk. 2, hvilke forhold som ministeren kan optage bestemmelser om, hvilket er: 1. De foranstaltninger, der kan ydes tilskud til, 2. de betingelser, der skal opfyldes for at opnå tilskud, 3. størrelse og udbetaling af tilskud, 4. udvælgelse m.v. af ansøgninger og 5. forholdsmæssig reduktion af tilskud. Ud fra dette kan der generelt udledes, at landdistriktsstøtteloven ikke angiver, hvad en specifik 41 Landdistriktsprogrammet 2000-2006, s. 84-85 42 Landdistriktsprogrammet 2000-2006, s. 141 43 LOV nr. 338, (landdistriktsstøtteloven)
19 tilskudsordning indeholder. Loven er stort set kun en bemyndigelse til ministeren om, at han kan udarbejde nærmere regler for hver enkel tilskudsordning. Ministeren vil dog stadigvæk være bundet af at holde sig indenfor de rammer, der er fastsat i landdistriktsprogrammet, da dette vil være en nødvendighed for at sikre medfinansiering fra EU. Jordfordelingsbekendtgørelsen Tilskud til jordfordelingerne under landdistriktsprogrammet i perioden 2003 til 2006 blev administreret i henhold til jordfordelingsbekendtgørelsen fra 2003, der er udstedt af fødevareministeren med hjemmel i landdistriktsstøtteloven. Bekendtgørelsen er ophævet i 2006. 44 Jordfordelingsbekendtgørelsen fastsætter bl.a. bestemmelser om de foranstaltninger, der kan ydes tilskud til: 1. Tilskud kan inden for de på de årlige finanslove afsatte rammer ydes til gennemførelse af jordfordeling mellem landejendomme med henblik på at forbedre arronderings-, struktur- og natur- eller miljøforholdene. Stk. 2. Tilskuddet ydes til dækning af udgifter ved gennemførelse af jordfordeling mellem landejendomme. Stk. 3. Tilskud kan søges af en planlægger på vegne af de lodsejere, der deltager i en jordfordeling. Det er endvidere fastsat med 2, at Direktoratet for FødevareErhverv træffer afgørelser efter bekendtgørelsen. Bekendtgørelsens 7 fastsætter betingelserne for tilskud, som er, at jordfordelingen gennemføres i henhold til jordfordelingsloven, at der sker en forbedring af arronderings-, struktur- og natur- eller miljøforholdene, og at planlæggeren har tegnet en erhvervsansvarsforsikring. Det fremgår endvidere af 7 stk. 2, at jordfordelingssager, der rejses af offentlige myndigheder jf. jordfordelingslovens 8 ikke er omfattet af bekendtgørelsen. Det følger af de gengivne regler, at planlæggeren af en jordfordeling samt Direktoratet for FødevareErhverv, som ligger under ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, er de væsentlige aktører med hensyn til ansøgning om og administration af tilskud til jordfordeling. Det er desuden væsentligt, at målgruppen for tilskudsordningen er ejere af landejendomme. Bestemmelserne om foranstaltninger, der kan ydes tilskud til, samt de tilknyttede betingelser er udgangspunktet for projektets problemstilling. 1.5. Implementeringsteori Det er beskrevet i det forudgående, at en jordfordeling skal opfylde visse krav efter jordfordelingsbekendtgørelsen som betingelse for, at den finansieres af staten og EU. Reglerne om tilskud til jordfordeling har til formål at styre de kompetente myndigheders behandling af sagerne og planlæggerens arbejde med sagerne samt de deltagende lodsejeres valg af ejendomsdispositioner. Som reguleringsinstrument er tilskud til jordfordeling et økonomisk virkemiddel, men administrationen af tilskudsordningen er altså også omfattet af en vis regelstyring. Lovtidendemodellens generelle svagheder Regelstyring i Danmark er baseret på lovtidendemodellen, der forudsætter, at målgruppen er 44 BEK nr. 1409
20 orienteret om de gældende regler og retter sig efter dem. Det er imidlertid ikke nogen selvfølge, at borgere og myndigheder opfører sig som foreskrevet. For at en regel skal opnå den tiltænkte styrende effekt, skal den for det første kommunikeres effektivt ud til målgruppen og for det andet ledsages af en motivation for målgruppen til at følge den. På det grundlag har jurist og kontorchef i Miljøstyrelsen Mogens Moe det synspunkt, at medmindre man har holdepunkter for andet, må man gå ud fra, at en ny regel har været virkningsløs 45. Han fremhæver endvidere vigtigheden af, at man vurderer en regels effekt, hvilket bør ske med udgangspunkt i en beskrivelse af borgernes faktiske adfærd set i forhold til reglen. Men han påpeger også, at i de tilfælde, hvor borgerne opfører sig i overensstemmelse med reglen, vil det oftest skyldes, at man har indrettet lovgivningen efter folks faktiske adfærd. Derfor er der stadig behov for at sandsynliggøre, at der er en årsagssammenhæng mellem reglen og borgerens adfærd. 46 Det kan overvejes, om lovtidendemodellens generelle svagheder også har betydning for effekten af den regel, der kræver natur- eller miljøforbedringer ved jordfordelinger. Reglens målgruppe er især sagsbehandler og planlægger i jordfordelingssager. Eftersom disse grupper er professionelle og relativt specialiserede, er chancen for, at de kender de relevante regler, formodentligt større, end det er tilfældet ved regelstyring af borgerne i almindelighed. Til gengæld er der ikke umiddelbart noget, der taler for, at sagsbehandler og planlægger ved jordfordelinger er mere motiverede til at efterleve reglerne end andre målgrupper er det. På baggrund af Mogens Moes erfaringer med regelstyring virker det altså relevant, at undersøge effekten af kravet om naturog miljøforbedringer. Det er desuden relevant at bemærke, at selv hvis alle de gennemførte jordfordelinger har medført natur- eller miljøforbedringer i et givent omfang, så er det ikke sikkert, at det er reglen, der er årsagen til det. Det kan f.eks. nemt tænkes, at de samme typer forbedringer også forekom, før denne regel blev indført. For at vurdere reglens effekt er det relevant at beskrive resultatet af de gennemførte jordfordelinger, men for også at kunne sandsynliggøre en eventuel årsagssammenhæng, er det tilmed relevant at tage andre aspekter af reglens implementering i betragtning. Implementering i et procesperspektiv Politologen Søren Winter har forsket i den proces, hvormed lovgivningen og andre politiske beslutninger iværksættes og gennemføres. I overensstemmelse med Mogens Moes skepsis overfor lovtidendemodellen 47, mener han, at der bliver truffet en række beslutninger i forvaltningen af lovgivningen, som giver udførelsen af de politiske beslutninger et selvstændigt politisk islæt, samt at borgerne ofte reagerer helt anderledes på lovgivningen end forventet. Politiske beslutninger, der fastsættes enten ved lovgivning af folketinget, ved regler af ministeren efter bemyndigelse, eller af kommunalbestyrelsen, har en særlig demokratisk legitimitet som følge af, at de er truffet af folkevalgte forsamlinger eller politisk valgte ledere. Derfor er det et væsentligt demokratisk problem, om disse beslutninger gennemføres i overensstemmelse med de retningslinier og mål, der officielt er angivet. Med bogen Implementering og Effektivitet 48 lægger Søren Winter op til, at den offentlige politik analyseres ud fra et processuelt perspektiv, som består i at belyse de problemer, der knytter sig til forskellige faser i udførelsen af politiske beslutninger. Herved tages der også stilling til, i hvilket omfang lovgivningen omsættes til præstationer og effekt. Udgangspunktet er, at bl.a. den offentlige sektors præstationer og effekt kan forklares ud fra dels politikformuleringsprocesserne og dels implementeringsprocesserne. De nævnte begreber forklares i det efterfølgende. 45 Moe 1986, s. 275 46 Moe 1986, s. 263-278 47 Søren Winter omtaler lovtidendemodellen som den parlamentariske styringskæde. 48 Winter 1994
21 Politikformuleringsprocessen beskæftiger sig med intentionerne bag en politisk beslutning. Det drejer sig ikke bare om målet, som f.eks. er løsningen af et problem, men også om de valgte midlerne eller instrumenter. Der træffes bl.a. valg vedrørende de organisationer, der skal implementere beslutningen, og måden det skal gøres på, dvs. processen, og der afsættes en bevilling. Implementeringsprocessen beskæftiger sig med de faktiske aktiviteter samt resultater af den politiske beslutning. Produktionen består i, at en organisation varetager sagsbehandling, myndighedsudøvelse eller serviceproduktion. Det arbejde, der udføres af en eller flere organisationer, betegnes som præstationer. Disse præstationer har en eller anden effekt i forhold til samfundet, og ved at sammenligne denne virkning med målene bliver målrealiseringsgraden belyst. Det er givet, at valget af midler i politikformuleringen har afgørende betydning for implementeringsprocessens præstationer og effekt og i sidste ende for målrealiseringsgraden. Figur 1 viser sammenhængene mellem de nævnte faktorer og begreber, som alle er relevante ved analyser af iværksættelsen og gennemførelsen af en politisk beslutning. 49 Figur 1: Processuel analyse af offentlige politikkers implementering. Figuren er en modificeret gengivelse af figur. 1.1. En offentlig produktions- og resultatmodel fra Winter 1994 side 17. Den oprindelige model indeholder tillige begreber med relation til ressourceanvendelse i forvaltningen. Pilene viser transformationsprocesser, mens den tynde linie viser en begrebsmæssige relation. Politikformuleringsproces Implementeringsproces Mål Målrealiseringsgrad Midler: Organisation Proces Bevilling Organisation Produktionsproces Præstationer Effekt Jordfordelingsbekendtgørelsens bestemmelser om tilskud til jordfordeling og herunder kravet om natur- eller miljøforbedringer kan betragtes som en politisk beslutning, der er en del af en mere omfattende politikformulering, hvor også landdistriktsprogrammets mål indgår. Tilskudsordningen administreres af Direktoratet for FødevareErhverv, der har ansvaret for at gennemføre den politiske beslutning i samarbejde med planlæggeren. Det vurderes, at denne implementeringsproces kan analyseres i et processuelt perspektiv i henhold til Søren Winters model. 1.6. Tilskudsordningens muligheder Fremover vil en betydelig del det offentliges indsats for at forbedre naturens tilstand i Danmark være fokuseret de geografiske områder, der er omfattet af målene i vandplaner og Natura 2000- planer i medfør af miljømålsloven, hvor staten har en pligt til at realisere EU s målsætninger, eller på andre højt profilerede natur- og miljøprojekter såsom nationalparker og vandmiljøplaner. Formand for Etisk Råd Peder Agger har udtrykt bekymring over, at denne prioritering af de offentlige midler vil fjerne opmærksomheden fra de resterende dele af Danmarks natur. Han mener endvidere, at landbrugsstøtten bør vendes til en naturstøtte. 50 Hvis de jordfordelinger, der iværksættes med et rent erhvervsmæssigt formål, tilmed indebærer 49 Winter 1994, s. 12-21 50 Miljømagasinet (hjemmeside 1)