Statsforvaltningens brev af 20. marts 2007 til Odense Kommune. 20-03- 2007 Foranlediget af artikler i Fyens Stiftstidende den 23. oktober og 24. oktober 2006 besluttede det daværende statsamt at tage sagen vedrørende en række fynske politikeres, herunder borgmesteren fra Odense Kommune, tur til Athen i april 2006 op af egen drift. Statsamtet har modtaget Odense Kommunes udtalelse af 22. november 2006 og 16. januar 2007 i sagen. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at der ikke var hjemmel i lovgivningen til, at Odense Kommune kunne afholde udgifterne på 9.800 kr. til rejse og ophold m.v. Statsforvaltningen har ikke grundlag for at antage, at kommunen har handlet i strid med lovgivningen i forbindelse med afholdelse af udgiften på 12.875 kr. for en middag i Athen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund: Følgende fremgår af protokoludskrift fra Odense Byråds møde den 22. november 2006: 3. Besvarelse af en henvendelse fra Statsamtet Sønderivlland vedrørende borgmesterens studietur til Athen. J.nr. 2006/10331. TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK OG MED REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK H.P. HANSSENS GADE 42 6200 AABENRAA JOURNAL NR.: 2007-613/101 SAGSBEHANDLER: MSSOE DIREKTE TELEFON: 7256 7970 TELEFON: 7256 7900 TELEFAX: 7462 8409 CVR- NR. 66-75- 07-28 EAN- NR. 5798000362291 syddanmark@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: 10.00-15.00 TORSDAG: 10.00-17.00 FREDAG: 10.00-13.00 TELEFONTID: MANDAG- ONSDAG: 10.00-14.00 TORSDAG: 12.00-17.00 FREDAG: 10.00-13.00 SAGSRESUMÉ Statsamtet Sønderjylland rettede ved brev af 30/10 2006 henvendelse til Odense Kommune og anmodede om kommunens redegørelse for følgende i anledning af en studierejse til Athen i april 2006: 1. En nærmere beskrivelse af turens indhold og formål.
2. Hvem deltog på turen. 3. Hvilke udgifter har byrådet afholdt i forbindelse med turen. 4. Det retlige grundlag for afholdelse af udgifterne til turen. INDSTILLING Borgmesterforvaltningen indstiller, at byrådet besvarer henvendelsen fra Statsamtet Sønderjylland således: "Statsamtet Sønderjylland har i brev af 30/10 2006 bedt om kommunens redegørelse for følgende forhold i anled ning af en studierejse til Athen i apri I 2006: 1. En nærmere beskrivelse af turens indhold og formål. 2. Hvem deltog på turen. 3. Hvilke udgifter har byrådet afholdt i forbindelse med turen. 4. Det ret lige grundlag for afholdelse af udgifterne til turen. Ad 1 En nærmere beskrivelse af turens indhold og formål. Det kan bekræftes, at Borgmester Jan Boye deltog i en studietur til Athen i april 2006. Borgmesteren i Odense er ifølge langvarig praksis født med lem af IKT-kontaktudvalget, der er et udvalg under Kommuneforenin gen på Fyn, som nedlægges ved årets udgang. IKT-kontaktudvalget afholdt møde den 15/12 2005, hvor det blev beslut tet at afholde en studietur til Athen. Det blev på mødet af Kommunedata, der yder sekretariatsbistand til ud valget, oplyst, at studieturen ville omfatte følgende emner: E-Government med relevante virksomhed og institutionsbesøg Anvendelse af IT ved OL i Athen 2004. Besøg i/af en dansk virksomhed i Athen. Besøg på den Danske Ambassade. - Besøg på det Danske Institut. Tilmeldingsfristen for deltagelse i studieturen blev fastsat til den 1/2 2006. Borgmester Jan Boye tilmeldte sig inden fristens udløb. Program for turen blev udsendt i begyndelsen af april 2006. Formålet med turen er i programmet beskrevet således: "Formålet med studieturen er dels som afslutning på udvalgets virke at afholde en bestyrelseskonference med henblik på at videreføre udvalgets aktiviteter til den nye syddanske region og dels ved besøg på Den Danske Ambassade og Det Danske Institut at indhente oplysnin ger om forholdet SIDE 2
DK/Grækenland og EU/Grækenland samt orientere sig om IT i den græske offentlige administration specielt i forhold til borgeren - e-government." Der er ikke helt overensstemmelse mellem det på mødet den 15/12 2005 oplyste og det senere fremkomne program. Dette skyldes ifølge oplysnin ger fra Kommunedata, at Den Danske Ambassade, der bistod med forberedelsen af studieturen, på grund af den græske påske stødte ind ivanskeligheder med at indgå de fornødne aftaler om arrangementer, selvom der blev arbejdet herpå lige indtil studieturens afvikling. Der foreligger fyldige referater fra møder i IKT-kontaktudvalget og Grundkort Fyn A/S den 21/4 og 22/4 2006 og møde i det danske kulturinstitut den 20/4 2006, hvilke møder blev afviklet under studieturen. Ad 2 - Hvem deltog på turen På turen deltog ud over borgmester Jan Boye følgende: Borgmester A Borgmester B Amtsråds- og byrådsmedlem C Kommunaldirektør D Teknisk direktør E Sekretariatschef ved Kommuneforeningen Fyn. 3 medarbejdere fra KMD A/S. Ad 3 - Hvilke udgifter har byrådet afholdt i forbindelse med turen Odense Kommune har til Kommunedata betalt 9.800 kr. til studieturen for rejse, ophold mv. HertiI kommer refusion af borgmester Jan Boyes udgifter efter sædvanlige takster ved kørsel i egen bil til København. Odense Kommune har endvidere betalt 12.875 kr. for en middag i Athen, hvor borgmesteren var vært for studieturens deltagere. Ad 4 - Det retlige grundlag for afholdelse af udgifterne til turen Det er vurderingen, at borgmester Jan Boye ved den bindende tilmelding til studieturen har haft en berettiget forventning om, at der for borgmesteren var den fornødne kommunale interesse i deltagelse i studieturen. Det bemærkes, at borgmesteren ifølge de af byrådet vedtagne retningslinier for byrådsmedlemmers deltagelse i udlandsrejser kan deltage i ud landsrejser uden forelæggelse for Økonomiudvalg eller byråd, når borgmesteren deltager som administrativ leder. SIDE 3
Der vedlægges en udskrift af byrådets forhandlingsprotokol for mødet den 22/11 2006." BESLUTNING: Ændringsforslag fra gruppe ø: "Svaret til Statsamtet tilføjes følgende: Odense Byråd er af den opfattelse, at "studieturen" til Athen i april 2006, med deltagelse af bl.a. borgmester Jan Boye, burde have været aflyst, idet det inden afrejsen stod klart, at der ikke var overensstemmelse mellem det vedtagne program fra mødet den 15/12 2005 og det senere fremkom ne program, hvorved det faglige indhold ikke begrundede en gennemførelse af studieturen. Ændringsforslag til besvarelsen fra gruppe ø forkastet, idet alene gruppe ø stemte for. Besvarelsesforslaget fra Borgmesterforvaltningen herefter tiltrådt. Følgende fremgår af kommunens udtalelse af 16. januar 2007: Vedr. borgmesterens studietur til Athen. Ved brev af 9. januar 2007 har Statsforvaltningen Syddanmark anmodet om en uddybning af den besvarelse Odense Byråd har fremsendt den 30. n ovember 2006 vedr. borgmester Jan Boyes studietur til Athen Statsforvalt ningens journalnr.2007-613/101. Statsforvaltningen anmoder om en uddybning af det i udtalelsen an førte vedr. 2006/10331019 pkt. 4. Statsforvaltningen ønsker således en nærm ere redegørelse for den kommunale interesse i turens afholdelse i forhold til det ændrede program, som blev fremsendt inden rejsen. Statsforvaltningen ønsker desuden oplysninger om, hvorvidt rejsen evt. blev forsøgt aflyst pga. det ændrede program. Som det fremgår blev sagen behandlet af Odense Byråd på mødet den 22. november 2006. Besvarelsen, der er fremsendt til Statsforvaltnin gen, blev vedtaget af et enigt Byråd, idet Enhedslistens bemærkninger til sagen tillige er fremsendt til Statsforvaltningen. Odense Byråds forhandlinger optages på bånd og lægges ud på Internet tet. Det fremgår af båndafspilningen, at borgmesterens konkluderende bemærkninger lød således: " Selvom der, som det fremgår af redegørelsen, ikke er fuld overensstemmelse mellem det annoncerede program, som jeg og øvrige deltagere tilmeldte os på baggrund af, så var der et program som jeg stadigvæk gerne vil fastholde at det var fuldt forsvarligt at deltage i og at der også var et fagligt udbytte for de deltagere, der var med på studieturen til Athen." SIDE 4
Der henvises således til det af borgmesteren anførte. Det blev forud for deltagelse i studieturen vurderet, at der på trods af det ændrede program stadig var den fornødne kommunale interesse i deltagelse i turen - en vurdering borgmesteren som nævnt på byrådsmødet fik bekræftet på turen. Der har derfor ikke været overvejelser om aflysning af deltagelse i turen. Af det ændrede program, som forelå i begyndelsen af april fremgår følgende: Studierejse til Grækenland/Athen 19.-23. april 2006 IKT-kontaktudvalget og Grundkort Fyn Onsdag den 19. april 2006 - rejsedag Kl. 05:45 Mødetid Odense Banegårdscenter (benyt indgangen under den gamle banegård) Kl. 05:59 Togafgang Odense/Kastrup Kl. 07:39 Ankomst Kastrup Lufthavn Kl. 08:40 Check in (senest) Kl. 09:40 Flyafgang Kastrup/Zürlch LX1267 Kl. 11:25 An komst Zürlch Kl. 12:55 Flyafgang Zürlch/Athen LX1838 Kl. 16:35 An komst Athen Transfer fra lufthavn med bus til hotellet. ca. Kl. 18:00 Ankomst til hotel: Aftenen til fri disposition. Torsdag den 20. april 2006 -arbejdsdag Kl. 10:00 Hotellets lobby Gennemgang af turens program, inden vi på gåben begiver os til det gam le Plaka kvarter for et møde på: Kl. 11:30 Det Danske Institut i Athen Herefondos 14 SIDE 5
10558 Athen tlf. +30 210 3244644 Direktøren for det Danske Institut i Athen, F, modtager delegationen, og vil sammen med en repræsentant fra den danske ambassade briefe os om bl.a. Grækenlands forhold til EU og Danmark og danske virksomheders vilkår i Græken land. Frokosten indtages på en lokal restaurant efter anbefaling af ambassaden. Efter frokost, arrangeres der et besøg hos en danskejet produktionsvirksom hed. Aftenen til fri disposition Fredag den 21. april 2006 -bestyrelsesseminar Denne dag er afsat til bestyrelsesseminar. Mere herom senere. Lørdag den 22. april 2006 -sightseeing i Athen Kl. 09:30 En skandinavisk talende guide møder os i hotellets reception og tager os på en halvdags bustur rundt i Athens historiske centrum, hvor vi bl.a. vil komme forbi Hadrians Arc, ex. kongelige palads, Panathinakion stadium etc. Efter busturen rundt i byen stopper bussen ved Acropolis, herfra fortsæt tes til fods og guiden følger os op på Akropolis. Frokosten Indtages på en restaurant ved foden af Akropolis. Kl. 15:00 Hotel - møde i IKT-Kontaktudvalget og Grundkort Fyn Dagsorden: l. Godkendelse af referat fra møde 15/12 2005 2. Orientering fra Grundkort Fyn A/S 3. Orientering fra KMD AIS 4. Eventuelt - herunder fastlæggelse af næste møde Kl. 19.30 Afgang fra hotel. Odense Kommune har arrangeret denne aften. Søndag den 23. april 2006 -rejsedag SIDE 6
Check ud fra hotel Bagage medbringes Besøg evt. loppemarkedet på gaden Ifestou, der er i gang fra morgen til frokost. Gaden Ifestou begynder ved Platia Monastiriaki tæt ved hotellet. Kl. 11:30 Bustransfer fra hotellet til Athen Lufthavn Kl. 12:20 Seneste check In Kl. 14:20 Flyafgang Athen i Zürlch -LX 1831 Kl. 16:05 Ankomst Zürich Kl. 17:35 Flyafgang Zürich i Kastrup -LX 1272 Kl. 19:20 An komst Kastrup Kl. 20:40 Togafgang Kastrup i Odense Kl. 22:38 Ankomst Odense Banegårdscenter I mail af 2. marts 2007 har kommunen oplyst følgende: Med hensyn til besøg på en dansk virksomhed, blev dette ikke gennemført, idet besøget på grund af den græske påske ikke kunne gennemføres, hvilket arrangørerne først på et senere tidspunkt blev gjort bekendt med. Man forsøgte at få en repræsentant fra en virksomhed til at møde deltagerne på Ambassaden, men også dette mislykkedes, hvorefter ambassadøren påtog sig opgaven at orientere om, hvordan det er at drive virksomhed i Grækenland. I mail af 7. marts 2007 har kommunen supplerende oplyst følgende: Under henvisning til telefonsamtale d.d. kan det oplyses, at det planlagte besøg på den danske virksomhed ifølge oplysninger fra KMD blev aflyst ca. 14 dage før afrejsen, på et tidspunkt hvor der var indgået bindende aftaler om fly og hotel. Statsforvaltningens udtalelse: Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 968 af 2. december 2003, senest ændret ved 9 i lov nr. 542 af 24. juni 2005). Det følger af bestemmelsen, at statsforvaltningen påser kommunernes overholdelse af lovgivningen, det vil sige såvel skreven som uskreven ret, herunder offentligretlige retsgrundsætninger såsom grundsætningerne om kommu- SIDE 7
nernes opgavevaretagelse, også kaldet kommunalfuldmagtsreglerne. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til, om kommunens dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige. Spørgsmålet om vederlag for kommunalbestyrelsesmedlemmer og borgmestre er reguleret i styrelseslovens 16 og 34 samt bekendtgørelse nr. 584 af 9. juni 2002 som ændret ved bekendtgørelse nr. 943 af 21. november 2002 om vederlag, diæter, pension m.v. for varetagelsen af kommunale hverv. De aktiviteter, som det faste vederlag for hvervet som kommunalbestyrelsesmedlem omfatter, er udtømmende angivet i 16, stk. 1, litra a-g. Der henvises til Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2004, s. 92 f. Udgifter til studieturen er efter statsforvaltningens opfattelse ikke omfattet af 16, stk. 1. Derudover har kommunalbestyrelsen mulighed for at godtgøre andre udgifter, som er forbundet med kommunalbestyrelsesmedlemmernes aktiviteter jf. 16, stk. 11, 2. pkt. Som eksempler på udgifter, der kan godtgøres efter styrelseslovens 16, stk. 11, 2. pkt. nævnes i Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2004, s. 104, bl.a. støtte til sekretærhjælp, kopiering, pc, telefax samt telefon og avisabonnementer.... Derimod kan betaling for behandling for alkoholmisbrug og betaling af forsikringspræmien for en sundhedsforsikring for kommunalbestyrelsesmedlemmerne ikke godtgøres efter bestemmelsen. Fælles for de udgifter, der kan godtgøres, er, at der er tale om udgifter, som i en eller anden udstrækning på arbejdsmarkedet som helhed betragtes som personalegoder, der traditionelt kan ydes som et led i en aflønning af medarbejdere, og som i forhold til kommunalbestyrelsesmedlemmer har en direkte tilknytning til disses varetagelse af hvervet. Det er statsforvaltningens opfattelse, at udgifterne i forbindelse med en studietur ikke kan anses for omfattet af 16, stk. 11, 2. pkt. Da den skrevne lovgivning således ikke indeholder hjemmel til at afholde udgifterne, må spørgsmålet om lovligheden afgøres ud fra de almindelige uskrevne grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse de SIDE 8
ger om kommunernes opgavevaretagelse de såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Det er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur antaget, at kommuner efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse har en helt generel pligt til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner. Der henvises til Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 2005, side 78 ff. Den omtalte forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt indeholder ikke en særlig præcis afgrænsning af kommunernes kompetence og giver derfor ikke et klart grundlag for at udtale, i hvilken udstrækning en kommune lovligt kan afholde udgifter eks. i forbindelse med en studietur. Forpligtelsen til at handle økonomisk forsvarligt kan dog medvirke til en afgrænsning af, hvilke kommunale hensyn der i en samlet afvejning af interesser kan begrunde, at en kommune lovligt afholder en sådan udgift. Fastlæggelsen af, hvad der er økonomisk forsvarligt, må bero på den konkrete situation, og der må som udgangspunkt gives kommunalbestyrelsen et bredt spillerum i den henseende. Efter kommunalfuldmagtsreglerne antages en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium. Det følger af dette kriterium, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel må gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkelt person ikke i sig, at den pågældende disposition bliver ulovlig, jf. Inger Mogensen og Dario Silic, Kommunalfuldmagtsreglerne i praksis, 2004, s. 29 ff. Afgørende for, om en given udgift lovligt kan afholdes, er, i det omfang udgiften ikke har hjemmel i den skrevne lovgivning, om der konkret kan påvises en særlig kommunal interesse i at afholde den, jf. Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 2002, s. 18 ff. Udgifter til middagen For så vidt angår udgiften på 12.875 kr. til en middag for turens deltagere, så er det fast antaget, at en kommune har adgang til i et vist omfang at pleje kommunens inte- SIDE 9
resser gennem repræsentation i forhold til forretningsforbindelser, andre myndigheder m.v. En kommunalbestyrelse har som udgangspunkt et vidt spillerum med hensyn til anvendelsen af midler til repræsentation. Deltagerne i middagen repræsenterer kommuner og virksomheder med interesser i IKT-kontaktudvalget og Grundkort Fyn A/S, og statsforvaltningen har således ikke grund til at antage, at middagen ikke har tjent et repræsentationsmæssigt formål. På baggrund af ovenstående har statsforvaltningen ikke grundlag for at antage, at kommunen i forbindelse med afholdelse af udgiften på 12.875 kr. har handlet i strid med lovgivningen. Udgifter til rejse og ophold m.v. Som nævnt ovenfor er det afgørende for, om en given udgift lovligt kan afholdes, i det omfang udgiften ikke har hjemmel i den skrevne lovgivning, om der konkret kan påvises en særlig kommunal interesse i at afholde den. En sådan kommunal interesse vil almindeligvis kunne begrunde kommunalpolitikeres deltagelse i en studietur, såfremt det faglige udbytte står i rimeligt forhold til de afholdte udgifter. Ved vurderingen af, hvorvidt dette er tilfældet, må der som udgangspunkt overlades kommunalbestyrelsen et vidtgående skøn. Ifølge det af kommunen oplyste var formålet med turen, dels at afholde en bestyrelseskonference med henblik på at videreføre udvalgets aktiviteter til den nye region og dels ved besøg på Den Danske Ambassade og Det Danske Institut at indhente oplysninger om forholdet DK/Grækenland og EU/Grækenland samt orientere sig om IT i den græske offentlige administration specielt i forhold til borgeren. Statsforvaltningen har noteret sig, at kommunen er af den opfattelse, at der forelå tilstrækkelig kommunal interesse i turens afholdelse. Det er statsforvaltningens opfattelse, at afholdelse af de interne møder i IKT-kontaktudvalget og Grundkort Fyn, ikke kunne begrunde kommunens afholdelse af udgiften på 9.800 kr. til en studietur til Athen. Begrundelsen er, at der efter statsforvaltningens opfattelse ikke forelå en saglig kommunal interesse i at disse SIDE 10
møder skulle afholdes i Athen, og at dette derfor ikke kunne begrunde kommunens afholdelse af merudgifter til rejse og ophold m.v. set i forhold til afholdelse af møderne på Fyn. Spørgsmålet er herefter, om turens øvrige indhold kunne begrunde kommunens afholdelse af udgiften på 9.800 kr. Statsforvaltningen konstaterer, at der udover møderne i IKT-kontaktudvalget og Grundkort Fyn var programsat faglige indslag i løbet af torsdagen med besøg på Det Danske Institut og på en danskejet produktionsvirksomhed. Sidstnævnte programpunkt blev imidlertid aflyst ca. 14 dage før afrejsen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at heller ikke indholdet af det faglige program torsdag kunne begrunde Odense Kommunes afholdelse af udgifterne på 9.800 kr. til rejse og ophold m.v. Begrundelsen er, at der ikke forelå et rimeligt forhold mellem det faglige udbytte og de afholdte udgifter set i forhold til, at turen varede 5 dage. Statsforvaltningen lægger vægt på, at det ændrede program alene indeholdt et fagligt indslag omkring frokost torsdag eftermiddag. Samlet er det således statsforvaltningens opfattelse, at der ikke var hjemmel i lovgivningen til, at Odense Kommune kunne afholde udgifterne på 9.800 kr. til rejse og ophold m.v. Det forhold, at tilmeldingen til turen skete længe inden ændringerne af programmet forelå, kan, efter statsforvaltningens opfattelse, ikke føre til et andet resultat, da kommunen blev gjort bekendt med ændringerne inden afrejsen. Følgende fremgår af styrelseslovens 50c, stk.1. 50 c. Statsamtmanden kan anlægge erstatningssag mod et kommunalbestyrelsesmedlem, som er ansvarligt for, at kommunen er påført et tab. Efter 50c, stk 1 kan statsforvaltningen gøre et erstatningsansvar gældende mod et ansvarligt kommunalbestyrelsesmedlem i det omfang de almindelige betingelser for erstatningsansvar er opfyldt. En afgørende betingelse i den forbindelse er, at det pågældende medlem vidste eller burde vide, at beslutningen var i strid med lovgivningen. SIDE 11
Det er til sagen oplyst, at borgmesteren forud for beslutningen ikke fik rådgivning vedrørende lovligheden af kommunens afholdelse af de pågældende udgifter. På denne baggrund finder statsforvaltningen ikke anledning til at forfølge dette spørgsmål yderligere, da der efter statsforvaltningens opfattelse ikke er udsigt til, at en nærmere undersøgelse vil give grundlag for et krav om erstatning. Statsforvaltningen foretager således ikke yderligere i sagen. I øvrigt En kopi af denne udtalelse er sendt til Kerteminde Kommune og Region Syddanmark. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Ninna Würtzen Direktør /Martin Skafte Fuldmægtig SIDE 12