Oplæg til Teknologirådets konference om Arbejde og Fritid Den 15. marts 2005, Landstingssalen på Christiansborg Er det nødvendigt at arbejde så meget i fremtiden? Et spørgsmål om velfærd, arbejde, fordeling og samfundsøkonomi professor Jesper Jespersen, Roskilde Universitetscenter Et historisk perspektiv Efterkrigstiden har været en økonomisk set enestående periode. Det danske samfund gik fra at være et materielt set knaphedssamfund til at blive et overflodssamfund, der (i varierende grad) er kommet hele befolkningen til gode. Det gennemsnitlige private forbrug blev i denne periode 3-doblet, samtidig med at den offentlige sektors omfang steg til i dag at udgøre ca. 25 pct. af samfundsøkonomien. Antallet af beskæftigede personer voksede med 30 pct., men da den gennemsnitlige arbejdstid pr. beskæftiget løbende blev reduceret med ca. 40 pct., præsteres der i dag 10 pct. færre arbejdstimer på det officielle arbejdsmarked sammenlignet med situationen for 50 år siden 1. I grove træk er den øgede velstand blevet fordelt nogenlunde ligeligt mellem: et større privat forbrug, en større offentlig produktion og reduceret arbejdstid. I gennemsnit er det offentlige og private forbrug vokset med 2-3 pct. om året samtidig med at den gennemsnitlige arbejdstid for en fuldt beskæftiget person er faldet med ca. ¾ pct. om året. En væsentlig forklaring på dette umiddelbart paradoksale resultat at produktionen er blevet 3-doblet samtidig med, at arbejdsindsatsen er blevet reduceret er naturligvis den voldsomt øgede arbejdsproduktivitet. Opgjort pr. arbejdstime i de private erhverv har den årlige stigning i produktiviteten varieret omkring 3 pct. hurtigst i højkonjunkturer noget langsommere i lavkonjunkturer. Et andet overraskende træk ved udviklingen er den høje arbejdsløshed, der har karakteriseret perioden lige siden 1975, jfr. figur 1. Uanset at antallet af beskæftigede personer er steget ganske betydeligt, så er der i dag fortsat 2-300.000 personer svarende til op mod 10 pct. af arbejdsstyrken - som ikke har beskæftigelse (Statistisk tiårsoversigt, 2004, s. 21). Et misforhold, der forstærkes af, at 25-30 pct. af de fuldtidsbeskæftigede angiver (Finansministeriet (1999)), at de, hvis det var muligt, gerne ville arbejde færre timer om ugen 2. Hvis jeg således kort skal sammenfatte udviklingen på det officielle arbejdsmarked i Danmark i efterkrigstiden, vil jeg fremhæve nedenstående tre karakteristiske træk: 1. Den samlede erhvervsfrekvens er vokset ganske betydeligt frem til slutningen af 1980erne, hvorefter der har været et mindre fald, alt i alt er arbejdsstyrken vokset med godt 30 pct. 2. Den gennemsnitlige årlige arbejdstid pr. beskæftiget er faldet med ca. ¾ pct. om året frem til midten af 1990erne, hvilket alt i alt har betydet et fald fra ca. 2100 timer/år til godt 1500 timer/år svarende til, at den årlige arbejdstid er reduceret med 40 pct. 1 Se, f.eks. Petersen (2000) 2 Omvendt angiver 2½ pct. (kvinder) og 5 pct. (mænd), at de gerne ville arbejde mere denne svarkategori er dog helt overvejende blandt deltidsansatte, tabel 4.10, Finansministeriet (1999) 1
3. På trods heraf har der stort set i hele efterkrigstiden været en betydelig omend stærkt svingende arbejdsløshed. Kun perioden fra 1960-1973 (der paradoksalt nok er sammenfaldende med de store krigsårganges indtog på arbejdsmarkedet) har der været fuld beskæftigelse. Navnlig i perioden efter 1973 har der været en høj om end svingende arbejdsløshed, der kulminerede i 1994 med godt 350.000 registrerede ledige. Et tal der i dag er faldet til ca. 220.000 ledige (inkl. Personer på aktivering), jfr. figur 1; men hvor den reelle underbeskæftigelse, som nævnt ovenfor, ligger noget højere. En vigtig konklusion er således, at aldrig har antallet af beskæftigede personer været så højt, og aldrig har det gennemsnitlige antal arbejdstimer pr. beskæftiget været så lavt som i 2002. Det betyder, at den præsterede arbejdsmængde på det officielle arbejdsmarked i dag er på trods af arbejdsløsheden - mere ligeligt fordelt på befolkningsgrupper i den erhvervsaktive alder end tidligere samtidig med, at det samlede antal udførte arbejdstimer historisk set ligger på et lavt niveau. Hermed er naturligvis ikke sagt, at den eksisterende arbejdsbyrde ikke kunne fordeles bedre: på (endnu) flere skuldre (en højere beskæftigelsesfrekvens (dvs. mindsket arbejdsløshed) ambitionen kunne være at bringe beskæftigelsesfrekvensen op fra 74 pct. til f.eks. 80 pct.) bl.a. som et resultat af en kortere (årlig) arbejdstid. En øget beskæftigelsesfrekvens ville ydermere have den konsekvens, at den historisk set høje forsørgerbrøk ville kunne reduceres yderligere, jfr. nedenfor. Den danske/skandinaviske velfærds- og arbejdsmarkedsmodel har i et internationalt perspektiv formået at frembringe en række enestående resultater i form af høj erhvervsfrekvens, højt velstandsniveau, ligelig fordeling og en sammenlignet med de øvrige EU-lande - trods alt begrænset ledighed. Et forhold der ved internationale sammenligninger bliver tilkendegivet ved en højere svarprocent fra skandinaver i kategorien tilfreds ved vurderingen af de samfundsmæssige strukturer og de personlige udfoldelsesmuligheder sammenlignet med en række andre velfærdssamfund, jfr. Kahneman (2005). Figur 1 Arbejdsløsheden 1950-2002 i procent af arbejdsstyrken 16 14 12 Procent 10 8 6 Ledighed i alt Mænd Kvinder 4 2 0 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2
Kilde: 50-års oversigten, Danmarks Statistik 2001, fra 2000 Statistiske Efterretninger, Arbejdsmarked, senest 2003:6. Arbejdsudbud og Produktivitetsstigning Det spørgsmål, der er sat på dagsordenen for denne konference er bl.a.: Om det bliver nødvendigt at arbejde mere i fremtiden, hvis den danske velfærdsmodel skal bevares? Dette spørgsmål stilles naturligvis under indtryk af de demografiske ændringer, der allerede nu kan indtegnes i befolkningspyramiden og dermed også i forholdet mellem antallet af personer i den erhvervsaktive alder og i pensionistgruppen. Afhængigt af hvilke forudsætninger, der lægges bag fremskrivningen af arbejdsstyrken fås et fald frem til år 2040, der varierer mellem 4 pct. (ca. 100.000 personer) i Petersen (2000) til regeringens velfærdskommission (RVK) 12 pct. (328.000 personer, RVK, (2004), kap.11. Dette fald vil dog under alle omstændigheder først begynde at tage fart om 10-15 år Som nævnt indledningsvist er det de årlige produktivitetsstigninger, der er den væsentligste forklarende faktor bag den enorme velstandsstigning, som det danske samfund har gennemlevet i efterkrigstiden. Den har ligget i størrelsesordenen 2-3 pct. om året afhængig af, om man opgør produktivitetsstigningen for hele samfundsøkonomien, eller man kun ser på fremstillingserhvervene - hvor produktivitetsstigningerne er størst. Benytter vi tallet for hele økonomien på ca. 2 pct. om året 3, så kan denne produktivitetsstigning omregnes til en forøgelse af det samlede arbejdsudbud med ca. 50.000 personer om året. Det er den moderne velfærdssamfunds egentlige udfordring, at administrere denne kilde til velstandsstigning på en ansvarlig måde. Den umiddelbare reaktion på erkendelsen af denne vedvarende forøgelse af arbejdsproduktiviteten vil være, at så kan og skal produktionen ligeledes øges med 2 pct. om året, så en stigning i arbejdsløsheden kan undgås. Heraf udspringer det politiske krav om fortsat økonomisk vækst. Den skal sikre, at arbejdsløsheden kan holdes i skak, hvis arbejdstiden holdes uændret 4. Set i dette perspektiv af en årlig stigning i arbejdsudbudet svarende til 50.000 personer syner det ovenfor beregnede demografisk betingede fald i arbejdsstyrken spredt ud over 35 år på ca. 300.000 personer unægtelig noget mindre dramatisk. Hvis faldet indtraf jævnt ville det betyde at antallet af personer i den erhvervsdygtige alder faldt med mindre end 10.000 om året svarende til en årlig reduktion i arbejdsstyrken på blot 0,3 pct. Nettoeffekten, beregnet udfra velfærdskommissionens forudsætninger, ville i så fald være en fortsat stigning i arbejdsudbudet blot ikke på 2 pct., men på 1,7 pct. om året. Denne beregning er gennemført under forudsætning af, at den gennemsnitlige arbejdstid pr. beskæftiget og tilbagetrækningsmønstret opgjort på aldersgrupper forbliver uændret i forhold til i dag. 3 Bemærk at RVK og Finansministeriet har som standard-forudsætning, at arbejdsproduktiviteten stiger med 2 pct. om året i hele beregningsforløbet. 4 Når vi har set en stigning i arbejdsløsheden i bl.a. Tyskland og Frankrig i gennem de senere år, skyldes det i første række, at væksten har ligget under 2 pct. Her er det interessant at se, hvorledes den tidligere franske regering forsøgte at begrænse stigningen i arbejdsløsheden gennem en nedsættelse af arbejdstiden til 35 timer/ugen. En nedsættelse af den generelle arbejdstid har nemlig den modsatte effekt, at den begrænser arbejdsudbudet, hvilket mindsker arbejdsløsheden og fordeler den samlede mængde arbejde mere ligeligt. 3
Der knytter sig naturligvis en betydelig usikkerhed til antagelsen om den fortsatte vækst i arbejdsproduktiviteten, men både Velfærdskommissionen, Det økonomiske Råd og Finansministeriet har det som standardforudsætning. Den bygger på en antagelse om, at det fysiske kapitalapparat både vokser og bliver smartere år for år. Hertil kommer, at den aldersbetingede udskiftning på arbejdsmarkedet indebærer, at arbejdsstyrken har en bedre og bedre uddannelsesmæssig baggrund. Endelig betyder den internationale arbejdsdeling, at de dårligste jobs afsættes til lavtlønslandene (således som det har været tilfældet inden for bl.a. elektronik- og tekstilbranchen og skibsværfter i gennem en årrække). Under forudsætning af, at erhvervslivet kan omstille sig i takt med den øgede internationale arbejdsdeling, så vil også den bidrage til at øge produktiviteten både i I- og i U-landene. Som nævnt ovenfor ser velfærdskommissionen bort fra det umiddelbare beskæftigelsespotentiale, der ligger i en nedbringelse af arbejdsløsheden. Her er det ikke et spørgsmål om at øge udbudet af arbejdskraft, men derimod at finde jobs, der passer til arbejdskraftens kvalifikationer eller at opgradere arbejdskraftreserven til de jobs, som samfundet ønsker besat. Alene den stigende afgang fra arbejdsmarkedet vil skabe mange jobåbninger. En måde at tackle de demografisk betingede ændringer i arbejdsstyrken vil være i et roligt tempo at sluse ledige ind i de huller, der opstår på arbejdsmarkedet i takt med, at de nye og mindre årgange skal afløse de store årgange, der går på pension. En nedbringelse af arbejdsløsheden ville ydermere indebære den fordel, at den samlede forsørgerforpligtigelse bliver reduceret, hvorved de offentlige finanser kan aflastes ganske betydeligt. Forsørgerforpligtigelsen Et hvert samfund har en forpligtigelse til at forsørge den del af befolkningen, der ikke kan klare sig selv. Det er trivielt, når talen falder på børn og unge, hvor forældrene simpelthen har en juridisk forpligtigelse, indtil børnene bliver 18 år. Der er ikke nogen tilsvarende juridisk forpligtigelse, der sikrer, at pensionister og personer uden for arbejdsmarkedet har en tilstrækkelig købekraft til at kunne klare sig økonomisk. Her har dels de offentlige myndigheder en forpligtigelse, dels kan de enkelte pensionister gennem egen opsparing sikre sig en økonomisk reserve. Men uanset om det er kategorien af børn og unge, af personer uden arbejde eller af pensionister (med eller uden egen opsparing), der skal forsørges, så skal deres forbrug tages ud af den løbende produktion. Det er den beskæftigede arbejdskraft (og kapital), der skal afgive en del af produktionen til at mætte de munde, der ikke er på arbejdsmarkedet. Set i dette perspektiv er det forkert at begrænse forsørgerforpligtigelsen til kun at omfatte udbetalinger fra det offentlige til pensionister (og arbejdsløse). Alle munde skal jo mættes på personer, der ikke er i beskæftigelse, og det kan kun ske ved, at de beskæftigede giver afkald på den del af produktionen, der skal benyttes hertil. Finansieringen og dermed fordelingen af forsørgerbyrden kan variere med samfundets strukturer; men princippet er det samme som i middelalderen, hvor bønderne betalte tiende hvert tiende neg på marken blev afleveret til kirken (der så benyttede dem til egne lønninger og fattighjælp). Landbrugssamfundets pensionister kom på aftægt den yngre generation skulle sørge for, at der var mad på bordet i aftægtshuset her var det en familiemæssig forpligtigelse. Sådan er ældreforsørgelsen ikke i dag. Nu finansieres den dels af den skattebaserede folkepension dels af privat pension, der helt overvejende består af renter og afdrag på stats- og realkreditforeningsobligationer, der ligeledes overvejende betales af personer med arbejds- og erhvervsindkomster. 4
Summa summarum det er de beskæftigede, der betaler til de ikkebeskæftigede enten i form af skat eller i form af renter og afdrag på ikke mindst boliglån. (For børn og unge gælder det, at deres forbrug helt (overvejende) finansieres ud af familiens disponible indkomst, så jeg vil i det følgende se bort fra denne del af forsørgerforpligtigelsen). Forsørgerbrøken Samfundsøkonomisk er det forholdet mellem de ikke-beskæftigedes samlede forbrug sat i forhold til den samlede produktion, der angiver størrelsen af den forsørgelsesmæssigt betingede omfordeling i samfundet. Den andel af varer og tjenester, der forbruges af ikke erhvervsaktive grupper over 18 år, udgør, om så at sige, den egentlige forsørgerbyrde. Det er således antallet af ikke-erhvervsaktive og disse gruppers købekraft, der bestemmer, hvor stor en del af kagen, som de erhvervsaktive skal afstå enten i form af beskatning eller af opsparing. Som en mulig illustration af størrelsesorden på denne omfordeling opgøres forholdet mellem antallet af personer, der ikke er i beskæftigelse sat i forhold til antallet af beskæftigede personer. Dette er et groft og delvist misvisende mål for denne forsørgelsesbyrde alene af den årsag, at de fleste uden beskæftigelse har en langt mindre købekraft end personer i beskæftigelse. Den nødvendige omfordeling er således væsentligt større, når det er en person med en stor privat pension, der træder ind i de ikke-beskæftigedes rækker, sammenlignet med en person, der kun kan forbruge svarende til sin folkepension. Denne forskel afspejler sig ikke i forsørgerbrøken, der blot tæller personer ikke købekraft.. Forsørgerbrøk: Personer uden beskæftigelse Personer med beskæftigelse Figur 2: Forsørgerbrøk 1,4 1,2 1 0,8 forsørgerbrøk' 0,6 0,4 0,2 0 1901 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2004 2010 2020 2030 2040 2050 5
Derimod viser figur 2 et andet vigtigt forhold: at arbejdsløsheden spiller en langt større rolle end antallet af pensionister for ændringer i forsørgerbrøken. Når en arbejdsløshed person kommer i beskæftigelse, så flyttes han/hun fra tælleren (antallet af u-beskæftigede) til nævneren (antallet af beskæftigede). Det har således en dobbelt effekt. Den samme effekt vil genfindes, hvis der ikke er tilstrækkelig med arbejdskraft til at udfylde det hul, som en pensionist efterlader sig på arbejdsmarkedet, hvilket dog næppe vil blive aktuelt så længe arbejdsløsheden er så betydelig som i dag. Derimod vil en stigning i antallet af pensionister, der skyldes, at levealderen forlænges, kun have den halve effekt, idet det kun er tælleren i forsørgerbrøken, der ændres. Af den stigning i antallet af pensionister, der forventes frem til år 2040 vil ca. 1/3, ifølge velfærdskommissionen, kunne henregnes til en øget levetid. Figuren viser desuden, at den samlede forsørgerbrøk i perioden efter 1970 aldrig har været højere end i begyndelsen af 1990erne, hvor arbejdsløsheden for alvor hærgede. Det ses også, at lige siden 1980 har forsørgelsen af de arbejdsløse mv. haft et større omfang end alderdomsforsørgelsen. Forsørgerbrøken toppede således i 1994, hvor alene den registrerede arbejdsløshed lå på ca. 350.000 personer; men hvor det samlede antal ikke-beskæftigede personer i alderen fra 18 år til 66 år var meget tæt på én million! Fra midten af 1990erne blev den økonomiske politik lagt om, hvorved 200.000 flere personer kom i beskæftigelse (heraf 150.000 i den private sektor). Denne samtidige stigning i beskæftigelsen og fald i arbejdsløsheden havde den ovenfor omtalte dobbelt-effekt på forsørgerbrøken, der i løbet af blot 6 år faldt fra det rekordhøje niveau på 70 (dvs. for hver 100 personer, der var beskæftiget, skulle der forsørges 70 personer i alderen over 18 år) til 58 i 2000. Dette fald i forsørgerbrøken havde en positiv indflydelse på de offentlige finanser, idet et underskud på 25 mia. kr. i 1993 blev vendt til et overskud på godt 20 mia. kr. 5. Regnestykket er for så vidt uhyre simpelt, idet hver gang én ikkebeskæftiget person bliver beskæftiget i den private sektor, spares der dagpenge, samtidig med at skatteindtægten øges. I runde tal styrkes de offentlige kasser med 200.000 kr., hver gang dette lykkes. Hvis beskæftigelsesfremgangen derimod finder sted i den offentlige sektor, vil produktion og velstand naturligvis øges, men der vil ikke finde nogen direkte aflastning sted af de offentlige finanser. Det sker først, når den efterfølgende multiplikatoreffekt spreder sig til resten af samfundet. Velfærdsstatens finansiering må således overvejende løses gennem privat beskæftigelse, navnlig hvis skattetrykket skal forblive uændret, hvilket dog ikke nødvendigvis er et mål i sig selv. Konklusioner Den demografiske udfordring, som det danske velfærdssamfund står overfor i de kommende tiår, synes ikke at have et omfang, som stiller krav om drastiske ændringer i den hidtidige samfundsøkonomiske struktur. Det fald i arbejdsstyrken, der må forventes at blive ca. 300.000 personer, vil delvist kunne opvejes af et indhug i arbejdsløshedskøen, der i dag har en størrelsesorden et godt stykke over 200.000, jfr. figur 1. Hertil kommer det væsentlige forhold, at den årlige vækst i arbejdsproduktiviteten modsvarer en stigning i udbudet af arbejdskraft på ca. 50.000 personer. Det er derfor næppe arbejdskraft, det danske samfund kommer til at mangle i fremtiden. Helt på linje med de hidtidige historiske erfaringer, har det danske 5 Endnu en bekræftigelse på Keynes konklusion: Look after employment, then the budget will look after itself. 6
samfund tværtimod fortsat et betydeligt vækstpotentiale, der ligger udover de ekstra krav til produktionen, som det øgede antal pensionister vil stille. Det politiske spørgsmål i fremtiden bliver derfor, hvad den fortsatte vækst i produktionsmulighederne skal bruges til? Hvad er det for en vækst befolkningen egentlig ønsker? Kvantitativ eller kvalitativ? Et samfund, hvor der er plads til alle på arbejdsmarkedet? Kortere arbejdstid for en fuldt beskæftiget opgjort på ugebasis, på årsbasis eller over et helt arbejdsliv? En bæredygtig udvikling, hvor den del af det private forbrug, der slider både på mennesker og natur nedprioriteres til fordel for bedre service og mere fritid? Mulighederne er mangfoldige, dog vil det fortsat gælde, at stigningen i antallet af pensionister vil stille krav om en øget omfordeling fra beskæftigede til ikkebeskæftigede. I figur 2 er det vist, hvorledes udviklingen i arbejdsløsheden historisk set har haft langt større indflydelse på forsørgerbrøken end antallet af pensionister. Hvis forsørgerbrøken blev reduceres yderligere gennem øget beskæftigelse, så ville det i sig selv lette finansieringen af velfærdsstaten og dermed mindske de fordelingspolitiske spændinger. Derfor bør navnlig et fald i arbejdsløsheden gives høj prioritering ved tilrettelæggelsen af fremtidens velfærdssamfund. Kilder: Andersen, Bent Rold (1999), Ældrepolitik på afveje, Fremads debatbøger Danmarks Nationalbank (2000), Demografi og vækst i Danmark, af Bent Haller Pedersen, Kvartalsoversigten, 1. kvartal Danmarks Statistik (2004), Statistisk tiårsoversigt 2004, København: Danmarks Statistik Finansministeriet (1999), Arbejde og Service, Finansministeriet Jespersen, J. (2004) Vækst, fordeling og pensioner i et fremtidsperspektiv bidrag til 13 udfordringer til den danske velfærdsstat redigeret af Jørn Henrik Petersen og Klaus Petersen, Odense: Syddansk Universitetsforlag, 2004 Jespersen, J. (2004) Velfærdskommission i drømmeland, kronik i Information, 11./12. december. Jespersen, J. (2005), Øget velfærd gennem nedsat arbejdstid, www.kritiskdebat.dk - april Kahneman, D. (2005) Psychology and Rationality, Marshall-lectures, University of Cambridge, January (endnu ikke publiceret) Pedersen, Jørn Henrik (2003), Fremtidens pensions- og forsørgelsesproblem, (Gerontologi og Samfund, dec. 2003) optrykt i Petersen og Petersen (red.), (2004) Velfærdskommissionens analyserapport Velfærden kommer ikke af sig selv, maj 2004 7