DETTE ER IKKE EN BRØND 38. ÅRG 2005

TIDSSKRIFT FOR INTERNATIONALE STUDIER 38. årg Nr 2 2005 DANSK INSTITUT FOR INTERNATIONALE STUDIER 7 Peter Kragelund og Steen Folke Mere bistand? Bedre bistand? Hvad virker og hvorfor? 19 Rehman Sobhan Fattigdom og bistand - hvilke strategier? 31 43 55 69 81 Helle Munk Ravnborg Det er svært at nå de fattige - også for dansk bistand til Ugandas landbrug Henrik Nielsen Hvad er meningen? Om forskellige aktørstrategier i forbindelse med et udviklingsprojekt i Mozambique Sudhindra Sharma Vand, bikas og modernitet - virkningerne af et finskstøttet vandforsyningsprojekt i Nepal Peter Kragelund Danidas privatsektorprogram i Ghana - hvilke virkninger har det egentlig? Gertrude Halkjær og Pernille Sørensen NGO-bistand til Wollo, Etiopien - bæredygtig fødevaresikkerhed for de fattigste? DETTE ER IKKE EN BRØND 95 Fiona Wilson Fra humanitarisme til menneskerettigheder - reflektioner over en dansk-etiopisk bistandsmodel ISSN 0029 6775 38. ÅRG 2005 TIDSSKRIFT FOR INTERNATIONALE STUDIER ISBN 87-7605-114-5 9 7 8 8 7 7 6 0 5 1 1 4 3 2

DEN NY VERDEN 2005:2 Dette er ikke en brønd 1

DEN NY VERDEN 2005:2 Kolofon Faglig redaktion på dette nummer: Peter Kragelund & Steen Folke Layout: Allan Lind Jørgensen Tryk: Handy-Print A/S, Skive Omslag: Katja Gregers Broch og Jesper Linell frit efter Magritte: Ceci n est pas une pipe Salg: Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) Strandgade 56 1410 København K Tlf. 3269 8642 Fax 3269 8600 E-mail publications@diis.dk ISSN 0029 6775 ISBN 87-7605-114-5 Abonnement: Den Ny Verden udkommer med 4 numre i hver årgang. Abonnement koster 245 kr Enkeltnumre koster 85 kr Adresseændringer skal meddeles til publications@diis.dk www.diis.dk > publikationer 2

Indhold 7 19 Peter Kragelund og Steen Folke Mere bistand? Bedre bistand? Hvad virker og hvorfor? Bistand er igen kommet i fokus efter en vis afmatning. Tsunamien i Asien gav bistanden en markant position i medierne. Den nyligt udkomne Blairkommissions-rapport om Afrika, Live 8 koncerterne, det efterfølgende G8-møde i Gleneagles og den nyligt overståede FN-konference i New York har alle været med til at fastholde dette fokus, der påpeger vigtigheden af øget bistand til de allerfattigste lande. Mængden af bistand alene er dog ikke nok til at katalysere en udviklingsproces bistand skal også virke (efter hensigten). Det store spørgsmål er så, om bistand reelt fremmer processen mod at reducere fattigdom og i givet fald hvordan. Denne artikel sætter fokus på, hvordan virkninger af bistand måles, og argumenterer for, at makroøkonomiske studier der i dag konkluderer, at bistand virker, men virker bedre nogle steder end andre skal suppleres med studier af interventioner på mikroplan, i og med at sidstnævnte kan skabe større forståelse for, hvordan bistand virker og hvorfor. Rehman Sobhan Fattigdom og bistand hvilke strategier? Udgangspunktet i denne artikel er bistandens rolle som instrument til at bekæmpe fattigdom. Artiklen hævder dels at fattigdomsbekæmpelsesstrategierne, der skal garantere, at udviklingsbistanden når de fattige grupper i samfundet, er præget af et svagt ejerskab, dels at især de multilaterale bistandsorganisationer ikke har en troværdig fattigdomsbekæmpelsesstrategi. Det betyder, at bistand ikke bliver udnyttet effektivt i forhold til det overordnede formål om at reducere fattigdommen. For at afhjælpe dette er der behov for en total gentænkning af fattigdomsbekæmpelsesstrategierne i bistanden, således at bistand igen når de fattigste grupper i samfundet. DEN NY VERDEN 2005:2 Indhold 3

DEN NY VERDEN 2005:2 Indhold 4 31 43 55 Helle Munk Ravnborg Det er svært at nå de fattige også for dansk bistand til Ugandas landbrug Der er brug for nytænkning inden for såvel den indholdsmæssige som den metodiske del af bistanden, hvis bistanden skal nå de fattige. Det konkluderer denne artikel på baggrund af et studie af Danidas landbrugssektorprogram i Uganda mere præcist en analyse af, hvem de fattige er, og hvem programmet henvender sig til. Budskabet er klart: Bistand skal baseres på viden om målgruppen snarere end på forestillinger om, hvordan målgruppen er sammensat; den dominerende politikbaserede bistand, eksempelvis knyttet til fattigdomsbekæmpelsesstrategierne, skal suppleres med en indsats i de institutioner, der i virkeligheden implementerer bistanden; og de eksisterende monitoreringssystemer på hhv. mikro- og makroplan skal suppleres med systemer på mesoplan for at sikre, at vi ved, om bistanden når målgruppen, og om den gør en forskel. Henrik Nielsen Hvad er meningen? Om forskellige aktørstrategier i forbindelse med et udviklingsprojekt i Mozambique Er det overhovedet muligt at komme med utvetydige udmeldinger om virkningerne af en længerevarende bistandsintervention i et borgerkrigshærget samfund? Denne artikel tager udgangspunkt i et studie af Danidas landbrugsintervention i Tete-provinsen i det nordvestlige Mozambique. Her viste det sig hurtigt vanskeligt at komme med utvetydige bud på, hvilke virkninger interventionen, der begyndte i midten af 1980erne, havde haft i provinsen mere generelt. Til gengæld anskues interventionen ud fra de involverede aktørers brug af projektet, dvs. deres strategier for at få adgang til ressourcer i projektet/programmet. Denne type analyse åbner op for nye forståelser af, hvordan bistand virker. Især kan en sådan analyse bidrage til at forstå, hvorfor en bistandsintervention bevæger sig i andre retninger end oprindeligt tiltænkt. Sudhindra Sharma Vand, bikas og modernitet virkningerne af et finskstøttet vandforsyningsprojekt i Nepal Den traditionelle oplistning af resultater, som følger i kølvandet på de fleste bistandsinterventioner, har intet at gøre med en interventions virkninger! Dette argument bliver i denne artikel udfoldet i en analyse af et finskstøttet vandforsyningsprojekt i Nepal. Såvel den finske bistandsorganisation som den nepalesiske regering ser projektet som et led i strategien om at skaffe sikker vandforsyning og bedre hygiejne for de fattige i de områder, projektet gennemføres i, men overser den virkelighed, hvori projektet implementeres. Eksempelvis bliver vand i den rørlagte version,

som projektet søger at fremme, blandt nepaleserne anset som bikas, et symbol på udvikling. Dette har vidtrækkende konsekvenser, i og med at modtagerne ved at erhverve sig adgang til denne type vand også kommer til at tilslutte sig en vis type modernitet. Det betyder i én lokalitet, at den allerede eksisterende kløft mellem rig og fattig bliver underbygget af projektet i stedet for at blive mindsket, mens interventionen ændrer ejendomsrelationerne i en anden lokalitet. 69 81 95 Peter Kragelund Danidas privatsektorprogram i Ghana hvilke virkninger har det egentlig? Virksomhedssamarbejderne mellem danske og ghanesiske virksomheder, der er fundamentet i privatsektorprogrammet i Ghana, opnår kun sjældent de resultater, de havde til formål at opnå. Det er dog ikke sådan, at programmet ikke har nogle virkninger virkningerne er bare ikke de forventede. Det konkluderer denne artikel, der analyserer virkningerne af Danidas privatsektorprogram på tre niveauer. En kombination af tilfældigheder og den politiske/økonomiske kontekst, som interventionen implementeres i, er afgørende for, hvordan programmet virker i Ghana. Den meget begrænsede tilpasning til de landespecifi kke betingelser for, at private virksomheder kan agere, medfører yderligere, at programmets virkninger ikke spreder sig. Gertrude Halkjær og Pernille Sørensen NGO-bistand til Wollo, Etiopien bæredygtig fødevaresikkerhed for de fattigste? Befolkningen i Nord Wollo, Etiopien har været ramt af hungersnød gentagne gange, og fødevareusikkerhed er en del af hverdagen. I 1997 startede et stort NGO-program i Nord Wollo med det overordnede formål at bryde den onde cirkel og forbedre fødevaresikkerheden på husholdsniveau og skabe bæredygtige institutioner, der kan fremme fødevaresikkerheden. En forskergruppe tilknyttet Programmet gennemførte i 2003/2004 foreløbige studier af Programmets virkninger. Studierne har vist en klar forbedring af fødevaresikkerhedssituationen på husholds-niveau, men påviser samtidig, at mange af forbedringerne ikke vil være bæredygtige i et langtidsperspektiv, og at programmet ikke har ændret afgørende ved de strukturelle årsager til fødevareusikkerheden. Fiona Wilson Fra humanitarisme til menneskerettigheder refleksioner over en dansk-etiopisk bistandsmodel Hvad menes der med bistand og hvordan bliver bistand implementeret? Denne artikel stiller spørgsmålstegn ved, hvad en bistandsmodel er. På baggrund af en analyse af de forskellige aktørers interesser i et DEN NY VERDEN 2005:2 Indhold 5

DEN NY VERDEN 2005:2 Indhold bistandsprogram i Nord Wollo, Etiopien og dets forandringer over tid, argumenteres der for, at udviklingsbistand pr. definition er et uforudseligt foretagende, som gør det umuligt at søge at kontrollere, styre og planlægge interventioner. I stedet bør bistandsmodeller anskues som serier af overlappende domæner som ringene i et løg; altså som vekselvirkninger mellem forskellige interesser, der virker på forskellige niveauer, i forskellige lokaliteter og med forskellig grad af autoritet. Forandringer i et lag af løget har således indflydelse på de andre lag, dog således at det altid er de yderste lag (dem der sætter den globale agenda), der bestemmer, hvad der sker i de inderste lag (modtagerne af bistand), hvorved der er risiko for, at lokal viden og legitimitet undermineres over tid. 6

Peter Kragelund & Steen Folke Mere bistand? Bedre bistand? Hvad virker og hvorfor? Udviklingsbistand 1 kan være en afgørende faktor for at nå målet om at reducere fattigdommen i verdens allerfattigste lande. Udviklingsbistand kan sætte forandringsprocesser i gang, og kan være med til at understøtte de forandringsprocesser, som udviklingslandene selv sætter i gang. Udviklingsbistand skal således ses som en katalysator for udvikling snarere end som den primære årsag til udvikling (Pronk 2001). Der er bred enighed om, at udviklingsbistand spiller, og skal spille, en vigtigt rolle i forbindelse med at nå 2015-målene. 2 To aspekter ved udviklingsbistanden som den ser ud i dag, 10 år før 2015-målene skal være opfyldt, er dog ifølge FNs seneste udviklingsrapport værd at hæfte sig ved. Det drejer sig dels om størrelsen af bistanden, dels om kvaliteten af bistanden (UNDP 2005). Forholdet mellem rige og fattige nationer, og dermed bistanden fra de rige til de fattige nationer, er igen kommet i fokus efter en vis afmatning. Tsunamien i Asien gav bistanden en markant position i medierne. Omend med nogle bølgedale blev denne position i medierne fastholdt pga. den nyligt udkomne Blair-kommissions rapport om Afrika, Live 8 koncerterne, det efterfølgende G8-møde i Gleneagles, og den nyligt overståede FN-konference i New York. Disse begivenheder har alle forholdt sig til relationerne mellem rige og fattige nationer, og de har alle, i større eller mindre grad, påpeget vigtigheden af øget udviklingsbistand og argumenteret for, at fx Afrika uden problemer kan absorbere dobbelt så meget udviklingsbistand, som der bliver kanaliseret til regionen i dag (Commission for Africa 2005). 3 Virkeligheden stemmer dog ikke helt overens med retorikken. I forbindelse med 2015-målene forpligtede verdens rigeste lande sig til at give mindst 0,7 % af deres BNI som udviklingsbistand, men dette mål er langtfra nået: Bistanden udgjorde i 2003 kun 0,25 % af BNI, og selv om de mindst udviklede lande modtager en stigende andel af denne bistand, faldt bistanden til Afrika syd for Sahara, den mindst udviklede region, op gennem 1990erne. Med det øgede fokus på Afrika er dette billede nu igen ved at vende. Faktum er dog, at der dels stadig er langt op til målet om 0,7 % af BNI og dels at meget bistand bliver givet til lande, DEN NY VERDEN 2005:2 Mere bistand? Bedre bistand? Hvad virker og hvorfor? 7

DEN NY VERDEN 2005:2 Peter Kragelund og Steen Folke der ikke tilhører gruppen af mindst udviklede (Riddell 1999; UNDP 2005: tabel 17). Mængden af bistand alene er dog ikke tilstrækkeligt til at katalysere en udviklingsproces bistanden skal også virke efter hensigten. Dvs. bistand skal reducere fattigdom og fremme udviklingen hen imod at nå 2015-målene. Det store spørgsmål er så, om bistand reelt fremmer denne proces med andre ord virker bistanden? Diskussionen om bistandens virkninger kan, meget forsimplet, opdeles i en diskussion, der forholder sig til om udviklingsbistand makroøkonomisk set er med til at reducere fattigdom eller ej, og en anden diskussion om hvordan de enkelte bistandsinterventioner i virkeligheden virker. Makroøkonomiske studier af udviklingsbistandens virkning På det makroøkonomiske plan har økonomer siden begyndelsen af 1970erne med jævne mellemrum diskuteret virkningerne af udviklingsbistand. De første studier konkluderede, at bistand havde en positiv indflydelse på økonomisk vækst, mens senere studier var mere skeptiske i deres konklusioner. Det blev fremhævet, at tallene var så usikre, at det var umuligt at etablere en signifikant sammenhæng mellem udviklingsbistand og økonomisk vækst. I midten af 1990erne kom så de første studier, der ligefrem påpegede, at udviklingsbistand hverken øger væksten eller reducerer fattigdommen. Verdensbankrapporter fra slutningen af 1990erne af Craig Burnside, Paul Collier og David Dollar om forholdet mellem udviklingsbistand og fattigdomsreduktion har igangsat den seneste bølge af denne type makroøkonomiske studier. Forfatterne konkluderede, at udviklingsbistand virker (efter hensigten om at reducere fattigdom), men kun hvis de rigtige reformer bliver igangsat af modtagerlandet. Disse konklusioner dannede baggrund for Verdensbankens Assessing Aid rapport, der observerede, at bistand nogle gange havde været en bemærkelsesværdig succes, men i lighed med ovenstående at bistand kun virker, hvis den bliver givet til lande, der fører de rigtige politikker. Herudover argumenterede rapporten for, at for meget bistand i visse tilfælde (hvis ikke modtagerlandene implementerer de rigtige politikker) kan have en direkte skadelig virkning på fattigdomsreduktionen. Denne rapport har i virkeligheden været startskuddet til en ny måde at give bistand på. Hvor økonomiske og politiske betingelser i bistanden var altafgørende for allokeringen af bistand i 1980erne og 1990erne, er selektivitet altså argumentet om, at bistand skal gives til de regeringer, der allerede har vist, at de er parate til at implementere de ønskede politiker nu et altafgørende argument blandt donorer for at sikre, at bistanden virker. 8 Rapporterne har været genstand for en del kritik. Blandt udviklingsøkonomer har det været påpeget, at datasættet såvel som den valgte

model er problematiske, og at den overordnede konklusion derfor ikke er korrekt. I stedet konkluderes det, at bistand virker (efter hensigten), omend det kan være, at bistand virker bedre, hvis visse typer af politikker er implementeret i modtagerlandet. I nyere artikler har de oprindelige forfattere til Verdensbankrapporterne imødekommet nogle af disse kritikpunkter, og således er defi nitionen af rigtige politikker blevet bredere og dermed mere inkluderende, mens konklusionen er nogenlunde uændret: Bistand på et makroøkonomisk plan virker, men virker bedre nogle steder end andre (Burnside and Dollar 1997; Collier and Dollar 1999; Hansen and Tarp 2000; Hudson 2004; World Bank 1998). Der en tendens til, at denne type analyser overser tre vigtige aspekter ved udviklingsbistand. For det første er det slet ikke al bistand, der bliver givet for at reducere fattigdom: Bistand tilgodeser strategiske, militære, fi nansielle og politiske interesser. Det kan derfor være misvisende at vurdere bistandens virkninger i forhold til fattigdomsreduktion. For det andet er der ikke lighedstegn mellem økonomisk vækst og fattigdomsreduktion, som det implicit bliver antaget i ovenstående studier. Økonomisk vækst kan skabe forbedrede vilkår for de fattige, men kausaliteten er ikke ligefrem. Umiddelbare forbedringer af fattiges levevilkår kommer snarere som følge af forbedrede sundhedssystemer, og forbedrede fordelingspolitikker sammenhængen mellem økonomisk vækst og bedre velfærd bliver derfor nødt til at blive skabt, den er der ikke af sig selv. For det tredje bliver udviklingsbistand ikke givet til lande som sådan, men til individer, grupper, og sektorer i disse lande: Individer, grupper, klasser, og områder, der alle har forskellige interesser, som ikke nødvendigvis er ensartede eller for den sags skyld identiske med modtagerlandets officielle interesser. Herudover bygger denne type makroøkonomiske undersøgelser af kvaliteten af bistanden i det store hele sin forklaring om manglende succes i bistanden på fejl og mangler hos modtagerne af bistand. M.a.o. hvis blot modtagerlandene implementerer de anbefalede politikker, kommer bistanden til at virke. Dette er dog ikke den fulde forklaring. Studier af interventioner på mikroplan For at skabe en større forståelse for, hvordan bistand virker og hvorfor, er det derfor nødvendigt at supplere disse makrostudier med studier af interventioner på mikroplan. Dvs. studier af enkelte projekter eller programmer, der modtager eller har modtaget bistand. I modsætning til de makroøkonomiske studiers fokus på fejl og mangler i modtagerlandene inddrager denne type studier også en diskussion af bistandsinterventionernes design som forklaring på manglende eller overraskende virkninger af interventionerne. DEN NY VERDEN 2005:2 Mere bistand? Bedre bistand? Hvad virker og hvorfor? 9

DEN NY VERDEN 2005:2 Peter Kragelund og Steen Folke 10 Ligesom det var tilfældet ved de makroøkonomiske studier, har studiet af bistandsinterventioner på mikroplan også en lang historik. Allerede i slutningen af 1950erne begyndte man i FN-systemet at evaluere igangværende bistandsprojekter, og evaluering af dansk bistand begyndte i 1960erne, men dansk bistandsevaluering blev først systematiseret lang tid senere, nemlig i tiden efter 1982, hvor Danida fi k etableret en selvstændig evalueringsenhed. Fra midten af 1980erne og frem skete der store ændringer på evalueringsfronten: Nye metoder blev udviklet, og antallet af evalueringer blev forøget kraftigt. I dag, knap 20 år efter at disse ændringer tog fart, er der hændt meget: Evalueringsvidenskaben er blevet tættere knyttet til samfundsvidenskaben, og nytænkning i én sfære afspejler sig hurtigt i den anden og vice versa; nye typer af evalueringer søger at inddrage synspunkter fra forskellige involverede parter; og evalueringer er ikke kun begrænset til de umiddelbare effekter af en intervention, men prøver tillige at inddrage mere langsigtede konsekvenser af denne. De seneste år er antallet af evalueringer og omfanget af disse steget gevaldigt: Effektivitet, nyttevirkning og bæredygtighed af bistandsinterventioner er blevet centrale begreber i bistandsverdenen (såvel som uden for bistandsverdenen). En naturlig konsekvens af dette er, at donororganisationer i stigende grad indfører resultat-baseret styring af interventionerne. Således arbejdes der på højtryk for at konstruere målbare indikatorer, der kan fastslå, om de fastsatte formål med interventionerne nås; m.a.o. om bistandsorganisationerne, modtagerne, og ikke mindst skatteyderne, får valuta for pengene. 4 Der fi ndes således på den ene side allerede en lang række grundige evalueringer af såvel dansk som international bistand, samtidig med at nye indikatorer til stadighed udvikles. På den anden side er hovedformålet med disse øvelser stadig ifølge Cracknell (2000) at svare på spørgsmålet om, hvad pengene er blevet brugt til og om dette stemmer overens med formålet. Denne type erfaringsopsamling tilvejebringer således sjældent viden, der kan være med til at forbedre bistanden radikalt. Der fi ndes et utal af forskellige evalueringsmetoder og processer, men det er kun sjældent, at de bliver brugt som oftest søges graden af målopfyldning undersøgt snarere end de reelle virkninger af en intervention. Der er altså stadig brug for undersøgelser, der analyser bistandens virkninger ikke kun i forhold til de fastsatte målsætninger, men også i forhold til de faktiske ændringer hos de tilsigtede modtagere af bistand såvel som hos andre grupper. I perioden fra 2001 til 2004 har først Center for Udviklingsforskning og siden Dansk Institut for Internationale Studier huset det såkaldte AID-program et forskningsprogram om bistandens virkninger. Forskningsprogrammets formål var:

at studere relevans og virkninger (impact) af hovedsagelig dansk-støttede bistandsinterventioner med speciel vægt på fattigdomsreduktion i særlig grad at studere, hvordan disse interventioner indvirker på samfundsmæssige processer såsom konkurrence om ressourcer, samarbejde og konflikt at studere, hvordan relationerne mellem donor og modtager og mere generelt udviklingssamarbejdet influerer på bistandens virkninger at studere, om det er muligt at generalisere virkninger af forskellige typer interventioner på tværs af kontekster. Inden for disse rammer blev der gennemført en række konkrete studier af virkningerne af Danida- og NGO-projekter i forskellige lande, nemlig Indien, Bangladesh, Etiopien, Uganda, Mozambique og Ghana. Der var et særligt studie af danske NGOers støtte til styrkelse af civilsamfundets indfl ydelse på fattigdomsbekæmpelsen især de såkaldte Poverty Reduction Strategy Papers i Nicaragua, Honduras og Zambia (Possing 2003). I alle tilfælde blev studierne gennemført af danske forskere i samarbejde med forskere fra de pågældende lande. Studierne er afrapporteret i grundige forskningsrapporter. Studierne fra Bangladesh og Indien er tidligere blevet behandlet i artikler i Den Ny Verden (Folke 2003; Folke 2004). Studierne fra Etiopien, Uganda, Mozambique og Ghana danner grundlag for de fleste artikler i dette nummer suppleret med et par andre artikler fremlagt på AID-programmets forskningsworkshops. En mere uddybende engelsksproget antologi udkommer næste forår (Folke and Nielsen 2006). Det har været en central hypotese i AID-forskningsprogrammet, at bistandsinter ventioner ikke implementeres i et tomrum, men skal forstås i deres økonomiske, sociale, kulturelle og politiske kontekst. Det er samspillet mellem interventionen og aktørerne, som i den konkrete kontekst er bestemmende for bistandens virkninger [impact]. Centralt her står folks egne bestræbelser for at forsvare, reproducere og forbedre deres levevilkår. Det er til en vis grad afhængigt af deres egne handlinger, men deres evne til at gøre det afhænger igen af deres individuelt og socialt bestemte evner [capabilities]. Individers, husstandes og gruppers placering i fællesskaber og samfund mht. køn, klasse, etnicitet, religion, kultur er af afgørende betydning for deres evner og dermed for udfaldet af deres anstrengelser. Det følgende er en skematisk model for sammenhængen mellem en udviklingsintervention, konteksten, de samfundsmæssige processer og bistandens virkninger. DEN NY VERDEN 2005:2 Mere bistand? Bedre bistand? Hvad virker og hvorfor? 11

DEN NY VERDEN 2005:2 Peter Kragelund og Steen Folke 12

Modellen illustrerer den proces, der sættes i gang af en typisk udviklingsintervention med dens kombination af ressourcer og målsætninger. Virkningerne af en sådan intervention er resultat af en kompleks udviklingsproces med fokus på de menneskers handlinger, som bistanden er tiltænkt at gavne. Disse handlinger foregår inden for rammerne af den lokale, nationale og internationale kontekst, som indeholder både muligheder og barrierer, varierende for individer og grupper på grundlag af deres køn, socio-økonomiske status m.v. En udviklingsintervention kan sigte på at forandre noget i konteksten, fx institutioner eller politikker, eller den kan sigte på mere direkte at gavne en bestemt målgruppe. Individernes reaktioner og handlinger formes af deres evner og aktiver såvel som af deres behov og strategier for at opfylde disse behov. Den resulterende samfundsmæssige udviklingsproces er et resultat af et komplekst samspil mellem målgruppen og andre især projektets stab og magteliten og den kan omfatte såvel samarbejde som konflikt. Bistandens virkninger kan være såvel tilsigtede (fx fattigdomsreduktion) som utilsigtede (positive og negative) og både på kort og på langt sigt. I og med at bistandsinterventioner interagerer med eksisterende strukturer i modtagerlandet, betyder det også, at nogle mennesker, individer, grupper og områder får gavn af interventionerne, mens andre enten bliver forbigået eller i virkeligheden ender med at være dårligere stillet, relativt eller absolut, pga. en bistandsintervention. Ligeledes betyder det, at ideen om at bistand kan behandles som en serie af planlagte ændringer, hvor penge, ekspertise og evt. varer kommer ind i den ene ende for at transformeres og ende som forbedrede sociale forhold og økonomisk vækst i den anden ende, er absurd. Bistand har pr. definition uventede virkninger. Det er disse uventede virkninger, de ændrede relationer mellem mennesker og grupper i modtagerlandene, og de strategier, der tages i anvendelse i forbindelse med bistandsinterventioner, som er fokus for dette nummer af Den Ny Verden. Artiklerne i dette nummer af Den Ny Verden Rehman Sobhan lægger ud med at diskutere bistandens rolle som instrument til at bekæmpe fattigdom. Han hævder på den ene side, at de fattigdomsbekæmpelsesstrategier, der har til hensigt at garantere, at udviklingsbistanden når de fattige grupper i samfundet, er præget af et svagt ejerskab. Derfor bliver bistanden ikke udnyttet effektivt vis-à-vis det overordnede formål om at reducere fattigdom. På den anden side, hævder han, har især de multilaterale bistandsorganisationer ikke en troværdig fattigdomsbekæmpelsesstrategi. Kombinationen af disse to tendenser har skabt et behov for en total gentænkning af fattigdomsbekæmpelsesstrategierne i bistanden. DEN NY VERDEN 2005:2 Mere bistand? Bedre bistand? Hvad virker og hvorfor? 13

DEN NY VERDEN 2005:2 Peter Kragelund og Steen Folke 14 Helle Munk Ravnborg konkluderer også, at der er brug for nytænkning inden for såvel den indholdsmæssige som den metodiske del af bistanden, hvis den skal nå de fattige. I modsætning til Sobhans artikel, der diskuterer de dominerende bistandsstrategier i et historisk perspektiv, tager Ravnborg dog afsæt i en konkret bistandsintervention, nemlig Danidas landbrugssektorprogram i Uganda. Baseret på en analyse af, hvem de fattige er, og hvem programmet henvender sig til, argumenterer hun for, at bistanden skal nytænkes på tre niveauer: Bistanden skal baseres på viden om målgruppen snarere end på forestillinger om, hvordan målgruppen er sammensat; den dominerende politikbaserede bistand, eksempelvis knyttet til fattigdomsbekæmpelsesstrategierne, skal suppleres med en indsats i de institutioner, der i virkeligheden implementerer bistanden; og de eksisterende monitoreringssystemer på hhv. mikro- og makroplan skal suppleres med systemer på mesoplan for at sikre, at vi ved, om bistanden når målgruppen, og om den gør en forskel. De følgende tre artikler af hhv. Henrik Nielsen, Sudhindra Sharma, og Peter Kragelund tager ligeledes udgangspunkt i konkrete bistandsinterventioner. De præsenterer forskellige bistandsprogrammer i deres respektive kontekst og søger at give et mere nuanceret billede af virkningerne af disse interventioner end dem, der er fremkommet i donorernes egne rapporter. Med udgangspunkt i Danidas landbrugsintervention i Teteprovinsen i det nordvestlige Mozambique diskuterer Henrik Nielsen de involverede aktørers brug af projektet. I studiet af landbrugsinterventionens virkninger viste det sig hurtigt vanskeligt at komme med utvetydige bud på, hvilke virkninger interventionen, der begyndte i midten af 1980erne, havde haft i området mere generelt. En analyse af forskellige strategier for at få adgang til ressourcer i projektet/programmet åbner til gengæld for nye forståelser af, hvordan bistand virker. Især kan en sådan analyse bidrage til at forstå, hvorfor en bistandsintervention bevæger sig i andre retninger end oprindeligt tiltænkt. Sudhindra Sharma gør i sin artikel op med den traditionelle oplistning af resultater, som følger i kølvandet på de fleste bistandsinterventioner, og argumenterer for, at disse opremsninger af aktiviteter intet har at gøre med en interventions virkninger. Dette argument bliver udfoldet i en analyse af et finskstøttet vandforsyningsprojekt i Nepal. Den finske bistandsorganisation såvel som den nepalesiske regering ser projektet som et led i strategien om at skaffe sikker vandforsyning og bedre hygiejne for de fattige i de områder, projektet gennemføres i, men overser den virkelighed, hvori projektet implementeres. Eksempelvis bliver vand i den rørlagte version, som projektet søger at fremme, blandt nepaleserne anset som bikas, et symbol på udvikling. Dette har vidtrækkende konsekvenser, i og med at modtagerne, ved at erhverve sig adgang til denne type vand, også kommer til at tilslutte sig en vis type modernitet. Det betyder i en lokalitet, at den allerede eksisterende kløft mellem rig og

fattig bliver underbygget af projektet i stedet for at blive mindsket, mens interventionen ændrer ejendomsrelationerne i en anden lokalitet. Virkningerne af bistand til den private sektor i Ghana bliver undersøgt i artiklen af Peter Kragelund. Han analyserer virkningerne af Danidas privatsektorprogram på tre niveauer. I lighed med de to foregående artikler lægges der i denne artikel vægt på de afledte virkninger af programmet. Artiklen konkluderer dels, at samarbejderne mellem danske og ghanesiske virksomheder, der er fundamentet i privatsektorprogrammet i Ghana, kun sjældent opnår de resultater, de havde til formål at opnå. Dels, at programmets begrænsede tilpasning til de landespecifikke betingelser for, at private virksomheder kan agere, medfører at programmets virkninger ikke spreder sig. Det er dog ikke sådan, at programmet ikke har nogle virkninger virkningerne er bare ikke de forventede. En kombination af tilfældigheder og den politiske/økonomiske kontekst, som interventionen implementeres i, er afgørende for, hvordan programmet virker i Ghana. Slutteligt bliver et fælles dansk-etiopisk NGO-program, der har til formål at øge fødevaresikkerheden for befolkningen i det kronisk fødevareusikre Nord Wollo, Etiopien, analyseret ud fra to vidt forskellige indgangsvinkler. Gertrude Halkjær og Pernille Sørensen har gennem en årrække fulgt programmet tæt. I denne artikel analyserer de, om dette program, der har inddraget en række forskellige aktører og inkluderet mange forskellige komponenter, har opnået, hvad det i 1997 var søsat til at opnå, nemlig at skabe en øget og bæredygtig fødevaresikkerhed. Selv om det er svært præcist at opgøre forandringerne og især årsagerne til disse forandringer tyder meget på, at fødevaresikkerheden for lokalbefolkningen i regionen er øget som følge af interventionen. Til gengæld tyder det på, at disse forbedringer ikke er bæredygtige på længere sigt, i og med at programmet ikke har forandret de strukturelle årsager til fødevareusikkerheden. Det samme NGO-program bliver genstand for en helt anden type analyse, når Fiona Wilson i den afsluttende artikel stiller spørgsmålstegn ved, hvad en bistandsmodel er. M.a.o. hvad menes der med bistand, og hvordan bliver bistand implementeret? På baggrund af en analyse af de forskellige aktørers interesser i programmet i Nord Wollo og dets forandringer over tid, der dels skal ses som tilpasninger til de specifi kke behov og dels som tilpasninger til den dominerede udviklingsdiskurs, argumenterer hun for, at udviklingsbistand pr. defi nition er et uforudseligt foretagende, som gør det umuligt at søge at kontrollere, styre og planlægge interventioner. I stedet bør bistandsmodeller anskues som serier af overlappende domæner som ringene i et løg; altså som vekselvirkninger mellem forskellige interesser, der virker på forskellige niveauer, i forskellige lokaliteter og med forskellig grad af autoritet. Forandringer i et lag af løget har således indflydelse på de andre lag, DEN NY VERDEN 2005:2 Mere bistand? Bedre bistand? Hvad virker og hvorfor? 15

DEN NY VERDEN 2005:2 Peter Kragelund og Steen Folke dog således at det altid er de yderste lag (dem der sætter den globale agenda), der bestemmer, hvad der sker i de inderste lag (modtagerne af bistand), hvorved der er risiko for, at lokal viden og legitimitet undermineres over tid. Peter Kragelund og Steen Folke er hhv. ph.d.-studerende og seniorforsker i udviklingsforskningsafdelingen ved Dansk Institut for Internationale Studier. 16

Litteratur Burnside, Craig and David Dollar. 1997. Aid, Policies, and Growth. Policy Research Working Paper: 1777. Washington D.C.: The World Bank. Collier, Paul and David Dollar. 1999. Aid Allocation and Poverty Reduction. Policy Research Working Paper: 2041. Washington D.C.: The World Bank. Commission for Africa. 2005. Our Common Interest. Report of the Commission for Africa. London: Commission for Africa. Cracknell, Basil Edward. 2000. Evaluating Development Aid. Issues, Problems and Solutions. New Dehli: Sage Publications ltd. Folke, Steen. 2003. Kan fattigdom bekæmpes med uddannelse? Den Ny Verden vol. 36, no. 3: 37-49. Folke, Steen. 2004. Landbrugsrådgivning for kvinder virkningerne af fire Danida projekter i Indien. Den Ny Verden vol. 37, no. 4: 91-105. Folke, Steen and Henrik Nielsen, ed. 2006. Aid impact and poverty reduction. New York: Palgrave Publishers. Hansen, Henrik and Finn Tarp. 2000. Aid effectiveness disputed. I Foreign Aid and Development: Lessons Learnt and Directions for the Future, ed. F. Tarp and P. Hjertholm. London: Routledge. Hudson, John. 2004. Introduction: Aid and Development. The Economic Journal vol. 114, no. 496: F185-F190. Killick, Tony. 2005. Don t Throw Money at Africa. IDS bulletin vol. 36, no. 3: 14-19. Possing, Susanne. 2003. Between Grassroots and Governments. Civil Society Experiences with the PRSPs. A Study of Local Civil Society Response to the PRSPs. Working Paper: 2003:20. Copenhagen: DIIS. Pronk, Jan P. 2001. Aid as a Catalyst. Development and Change vol. 32, no. 4: 611-629. Riddell, Roger C. 1999. The End of Foreign Aid to Africa? Concerns about Donor Policies. African Affairs vol. 98, no. 392: 309-335. UNDP. 2005. International cooperation at a crossroads. Aid, trade and security in an unequal world. Human Development Report: 2005. New York: United Nations Development Programme. White, Howard. 2005. The Case for Doubling Aid. IDS bulletin vol. 36, no. 3: 8-13. World Bank. 1998. Assessing Aid: What Works, What Doesn t, and Why. Oxford University Press. Noter DEN NY VERDEN 2005:2 Mere bistand? Bedre bistand? Hvad virker og hvorfor? 1 Udviklingsbistand er her defineret som bevillinger og lån til udviklingslande, foretaget af den officielle sektor, der har som sit fremmeste formål at fremme 17

DEN NY VERDEN 2005:2 Peter Kragelund og Steen Folke økonomisk udvikling og velfærd, og som bliver givet på gavelignende vilkår (hvis det drejer sig om lån, skal gaveelementet være højere end 25%). 2 Dette fremgik tydeligt af Monterrey Konferencen i marts 2002, hvor deltagerlandenes regeringer blev enige om, at udviklingsbistand var en af byggestenene for at reducere fattigdom. Se i øvrigt Den Ny Verden, vol. 38(1): Mens vi venter på miraklet. Udviklingsmålene mod 2015, for en indføring i og en diskussion af 2015-målene. 3 Der er ikke enighed blandt forskere om, hvor meget udviklingsbistand Afrika i virkeligheden kan absorbere eller rettere, hvor meget bistand Afrika kan bruge effektivt. Som to yderpoler i denne debat kan på den ene side nævnes Howard Whites argument om, at bistand, hvis den bliver designet rigtigt, kan have signifikante positive virkninger, og at substantielle forøgelser i bistanden kan være med til at sikre, at man når 2015-målene (White 2005). På den anden side argumenterer Tony Killick for, at mere bistand til Afrika kan skabe seriøse problemer, i og med at bistandens betydning i forhold til økonomisk vækst mindskes proportionalt med bistandens størrelse; at øget bistand medfører, at lederne ikke behøver at beskatte deres borgere, hvorved ledernes legitimitet mindskes; og at forøget bistand måske vil være en undskyldning for ikke at gøre noget ved eksempelvis handelsproblematikken, som er afgørende for netop Afrikas nuværende situation (Killick 2005). For yderligere diskussion af denne problematik, se IDS Bulletin, vol. 36(3), der omhandler farerne ved at øge bistanden kraftigt. 4 Denne tendens til at indføre resultatbaseret styring af bistanden er yderligere blevet forstærket efter Monterrey, hvor det blev konkluderet, at et nyt udviklingspartnerskab, der bygger på gensidig ansvarlighed, er i sin vorden og betyder, at sanktion kan indføres, hvis aftalerne ikke overholdes. 18

Rehman Sobhan Fattigdom og bistand Hvilke strategier? Krisen i bistandssystemet Udviklingsbistand står i dag over for en eksistentiel krise. Dens altoverskyggende vigtighed, effektivitet og legitimitet som instrument i hjælpen til udviklingslande udfordres i stigende grad både hjemme og i modtagerlandene. Den statslige udviklingsbistands andel af den totale kapitaloverførsel er faldet op gennem 1990erne, og private kapitalstrømme er blevet den dominerende kilde til overførsler af kapital til udviklingslandene. Det har betydet en alvorlig forringelse af den lige adgang for udviklingslandene til eksterne ressourcer (Birdsall 2001). Denne ulighed i den samlede kapitalstrøm til udviklingslandene forstærkes af uligheder i overførslerne af bistand til disse lande. Den statslige bistand har ikke haft nogen kompenserende rolle, som kunne rette op på ubalancerne i de private strømme i 2001 modtog udviklingslandene i mellemindkomstgruppen USD 15 mia. sammenholdt med de USD 13 mia., som gik til de mindst udviklede lande (LDCs) (ibid). Debatten der foregår om retningen af bistanden, om de politiske systemer der knytter sig til leveringen af bistand, bistandens virkninger og regeringsførelsen i de lande, der modtager bistand, bidrager til en følelse af desillusion, således at bistandsbudgetterne i næsten alle donorlande er under pres. Tendensen til at knytte politiske betingelser til leveringen af bistand har svækket ejerskabet over den politiske beslutningstagning i mange udviklingslande, hvilket yderligere har forringet resultaterne af bistanden (Sobhan 2004; World Bank 1998). Denne artikel er udformet som en gennemgang af debatten om ejerskab i bistanden og relaterer dette til bistandens rolle som et instrument til fattigdomsbekæmpelse. Artiklen hævder, at svagt ejerskab præger fattigdomsbekæmpelsesprogrammerne i de fleste af de udviklingslande, som har en tendens til at være stærkt afhængige af bistand. Det har bragt en effektiv udnyttelse af bistanden til gunst for de fattige i fare. Denne ineffektivitet i bistanden er blevet forstærket af, at donororganisationerne selv, specielt de multilaterale organer, endnu ikke har udviklet en troværdig strategi til fattigdomsbekæmpelse (Akash & Sobhan, under publicering). DEN NY VERDEN 2005:2 Fattigdom og bistand hvilke strategier? 19

DEN NY VERDEN 2005:2 Rehman Sobhan 20 Derfor har den politiske rådgivning, som bistandsdonorerne har tilbudt i de sidste to årtier, tjent som en ineffektiv guide for regeringerne i udviklingslandene. Disse regeringer, som i det store og hele har overgivet deres beslutningstagningsforpligtelser til donorerne, har gjort meget begrænsede fremskridt med hensyn til at bekæmpe fattigdom. Tabet af ejerskab har undermineret den politiske troværdighed hos regeringerne i udviklingslandene og har modvirket opbygningen af en indenlandsk institutionel kapacitet, hvilket i sidste ende har bidraget til, at staten har mistet legitimitet (Singh 2004). Det er denne krise i staten, som er kilde til ledelsesproblemerne i mange udviklingslande. Ethvert forsøg på at forbedre bistandens effektivitet som middel til fattigdomsbekæmpelse skal findes i en fuldstændig gentænkning af de politiske dagsordner i forbindelse med bistand, både i udviklingslandene og i det internationale udviklingssamfund. Denne proces må føre ejerskabet til udformningen af indenrigspolitikken tilbage til modtagerne af bistanden (Singh 2004; Sobhan 2004). At føre det politiske ejerskab tilbage vil kræve, at man er opmærksom på karakteren af bistandsforholdet, fordi det får indflydelse på udviklingslandenes politiske økonomi. Skuffelse over bistanden Debatten om bistandens effektivitet rækker langt ud over den akademiske verden, fordi der er så store interesser involveret. Der er investeret næsten en billion USD i bistand. Den målestok, som bruges til at måle bistandseffektiviteten, har ændret sig med tiden (Cassen 1994). Den mest moderne måde at måle bistandseffektiviteten på stiller spørgsmålet: Hvordan bliver udviklingsbistanden mest effektiv til at bekæmpe fattigdom globalt? (World Bank 1998). At dette spørgsmål stilles efter et halvt århundrede med udviklingsbistand, giver et mål for den bekymring som hersker over resultaterne af bistandsprocessen. At bruge fattigdom som måleenhed skyldes den karakter af appel det har over for dem, som finansierer bistanden, borgerne, for det meste i rollen som skatteydere, i de udviklede industrilande. Selv om nogle af de bistandsydende regeringer måske engang har været drevet af realpolitik, at holde den Tredje Verden fri af kommunismen, så udsprang appellen om bistand dog i vid udstrækning af en humanitær bekymring hos den gennemsnitlige skatteyder i den udviklede verden (Emmirij et al. 2001). Ved at appellere til moralen hos borgerne i den udviklede verden var det et følelsesmæssigt billede, der blev vist for den pågældende donors vælgere. Deres regeringer formodedes at sende bistand til sultne bønder i Den Tredje Verden, at forbedre livsvilkårene for børn, der tiggede ved vejkryds i Bombay, Rio de Janeiro og Lagos for at hjælpe familien, som levede i de usle slumområder ved disse storbyer. Behovet for sådan en bistand var fra starten planlagt til at skulle høre op igen (ibid.). En effektiv bistand har altid været bestemt til at dække manglen på opsparinger og investeringer,

at dække underskuddet på betalingsbalancen, og hjælpe udviklingslandene på vej til udvikling ved egen hjælp. Den dybe skuffelse over tre årtiers udviklingsbistand skyldes både, at der stadig findes fattigdom, og at fattigdommen fi ndes side om side med overfloden hos de få i mange tredjeverdenslande (Hayter 1985). Bistandsorganerne, som skulle trække dollars ud af bekymrede lovgivere for at kunne fortsætte deres bilaterale bistandsprogrammer og supplere kapitalgrundlaget i Verdensbanken, var i stigende grad i vanskeligheder, når de skulle forklare den vedvarende endemiske fattigdom i mange tredjeverdenslande. Genopdagelsen af regeringsførelse som den afgørende komponent i bistandsprogrammers succes udsprang, hævdes det, af et behov for at retfærdiggøre det, som skatteydere i industrilandene anså for et massivt misbrug af deres surt tjente penge og det åbenbare bedrag i bistandsorganernes appel til skatteydernes samvittighed. Kravet fra skatteyderne i industrilandene om synlige resultater af bistandsbudgetterne var i sig selv et biprodukt af et politisk klima, som blev mere og mere fjendtligt over for stigende beskatning og offentlige udgifter. I dette miljø så nedskæringer på bistandsbudgettet ud som politisk billige foranstaltninger, fordi modtagerlandene ikke kan stemme ved valg i industrilandene. De politiske reformers æra Bekymringen over de desillusionerede skatteydere i Nord var i sig selv betinget af den åbenbare medskyld, som bistandsorganerne havde for forkert brug og misbrug af bistanden og deres skjulte rolle i opbygningen af en klasse af mennesker, som havde fordel af bistanden på bekostning af flertallet af borgerne i udviklingslandene (Sobhan 1990; Hayter 1985). Reaktionen fra industrilandenes bistandsorganer på den stigende følelse af vrede i donorlandene var derfor præget både af forventningen om, at skuffelsen over bistanden kunne vendes og af deres ønske om institutionel overlevelse. I et ønske om at beskytte budgetterne fokuserede bistandsorganerne på to temaer for at omformulere bistandsstrategierne: i) ii) at få rettet op på politikkerne at omdirigere bistanden til de fattige Anden del var imidlertid i vid udstrækning underordnet den første, fordi de dominerende donorer gennem 1980erne mente, at den rigtige politik ville stimulere væksten, som igen ville begrænse fattigdommen. For at få rettet op på politikkerne blev bistanden i stigende grad tilbudt på betingelse af, at der blev gennemført politiske reformer i de respektive udviklingslande, efter retningslinjer udstukket af donorerne (Singh 2004). Denne dagsorden om politiske reformer var også stærkt påvirket af de ideologiske udspil, som kom fra administrationerne i Washington og London, hvor Reagan og Thatcher i 1980erne regerede, og som også DEN NY VERDEN 2005:2 Fattigdom og bistand hvilke strategier? 21

DEN NY VERDEN 2005:2 Rehman Sobhan 22 underskrev den såkaldte Washington Consensus. I land efter land gennemførte Verdensbanken og Den Internationale Valutafond (IMF), tilsammen kaldt Bretton Woods institutionerne (BWI), stabiliseringsprogrammer fulgt op af en pakke af strukturtilpasningsreformer, som var inspireret af netop Washington Consensus (Williamson 1997). Op til USD 75 mia. blev gennem 1980erne investeret i disse programmer. Med nogle fremtrædende undtagelser blandt udviklingslande og overgangsøkonomier var 1980ernes reformdrevne bistand en åbenlys fiasko både med hensyn til at fremme en bæredygtig vækst og reducere fattigdommen. Denne fiasko har nu inspireret til endnu en ændring i donorernes bistandsstrategier. Frustrationerne hos skatteyderne i Nord bredte sig fra højre til venstre, anført af NGO er, radikale forskere og kirkelige grupper. Kritikerne fremstillede 1980erne som en tid med mislykkede reformer, der ikke kun ikke forbedrede væksten, men også gjorde en lille del af befolkningen i disse tredjeverdenslande meget rige, medens de fattige forblev fattige (Petras & Veltemeyer 2004). Højre fortsatte med at stille spørgsmålstegn ved selve forudsætningen for bistanden og var uimponeret af de reformer, som i løbet af tiåret var blevet sat i gang i mange udviklingslande under ledelse af BWI (Lerrick 2004). Den stærke modstand i USAs kongres mod at tilføre kapital til Verdensbanken, de regionale banker og endog IMF tyder på, at reform-nidkærheden i bistandsorganerne ikke havde gjort indtryk på de grupper i amerikanske politiske kredse, som var imod bistand. Skuffelsen i USA over bistanden kom tydeligt frem i rapporten fra Meltzer Kommissionen, som USAs kongres nedsatte, og som præsenterede vidtrækkende forslag til ændringer i fremgangsmåde og retning for Verdensbankens og IMFs udlån (Meltzer 2000). Højeste prioritet til regeringsførelse For at kunne imødegå kritikerne både fra venstre og højre ser det ud til, at det nye fokus i bistandsstrategien vil være rettet mod at korrigere regeringsførelsen samt målrette bistanden mod de fattige gennem det, som James Wolfensohn, den tidligere præsident for Verdensbanken, engang har kaldt the challenge of inclusion. Verdensbankens publikationer fra 1990erne antyder, at i hvert fald Verdensbanken har erkendt, at det at få rettet op på politikker og regeringsførelse i kombination sandsynligvis vil reducere fattigdommen. I deres empiriske arbejde vedrørende Assessing Aid (World Bank 1998: 2) hævdes det, at med en sund ledelse af landet (min kursivering) vil en bistandshjælp på 1% af bruttonationalproduktet give en nedgang i fattigdommen på 1%. Rapporten anfører, at en stigning på USD 10 mia. i bistanden vil løfte 25 mio. mennesker ud af fattigdom pr. år, men kun hvis den gives til lande med en sund økonomisk ledelse (min kursivering). Derimod, hævdede Bankens publikation, at hvis den økonomiske ledelse var svag, ville en stigning på USD 10 mia. kun løfte 7 mio. ud af deres fra-hånden-til-munden tilværelse.

Denne Verdensbanksundersøgelse hævder også, at forbedringer i de økonomiske institutioner og politikker i udviklingsverdenen er det, der skal til for at kunne tage et kvantespring i fattigdomsbegrænsningen (ibid: 3). En sådan effektiv anvendelse af bistanden kan også komplementere de private investeringer. At fremme bistandseffektiviteten kræver altså, at bistanden bruges til at styrke såvel institutioner som politikker og til at skabe et aktivt engagement i civilsamfundet, når bistanden skal udformes og afleveres. Disse konklusioner fra Verdensbankens undersøgelse er åbenbart draget på baggrund af et intensivt empirisk arbejde vedrørende bistandseffektivitet baseret på en gennemgang af et stort antal udviklingslande og bistandsprojekter. Til trods for dens tekniske begrænsninger var Verdensbankens undersøgelse om Assessing Aid et vigtigt dokument. Dens udbredelse og analyse af bistandseffektivitet samt forsøget på at bruge empirisk materiale til at undersøge effektiviteten af et tiår med politiske reformer, der var donordrevne og understøttet af betingede tilbud om statslig udviklingsbistand, gjorde den til en milepæl. Undersøgelsen så ud til at afspejle Verdensbankens villighed til at opmuntre til en proces, der kommer indefra, og som fremmer politiske reformer i Den Tredje Verden. Denne gentænkning i Verdensbanken blev yderligere bekræftet i den række af konferencer, som Verdensbanken organiserede rundt omkring i verden, og som tog spørgsmålet om politisk ejerskab op som en afgørende ingrediens i ethvert initiativ til fremme af en bedre regeringsførelse. Ejerskab og de institutionelle problemers betydning blev fremhævet i World Development Report i 2001 om fattigdom, og i 2002 om institutioner. Denne gentænkning af bistandspolitikken er ikke begrænset til Verdensbanken. Andre bistandsdonorer som f.eks. England (DFID 1997; DFID 2000), de nordiske lande (Ministry of Foreign Affairs, Norway 2004), Holland (Hout 2004) og senest OECD (OECD 2001) søger også at sammenknytte god regeringsførelse med bistandseffektivitet og hævder, at politisk ejerskab er afgørende for en effektiv anvendelse af bistanden til bekæmpelse af fattigdommen i udviklingslandene. Opprioritering af fattigdom Alle sådanne dagsordener for at fremme reformer inden for bistandspolitikken fokuserer på behovet for at give de fattige prioritet i donorernes fordelingssystemer. Men dagsordenerne til fattigdomsbegrænsning beskæftiger sig i stigende grad med empowerment af de fattige og kvinder som en integreret del af processen. Donorernes omprioritering har gjort, at de er kommet ud over kun at lægge vægt på vækst opnået gennem politiske reformer. Fattigdomsbegrænsning er nu blevet løftet op til at blive alle donorers primære mission fra Verdensbanken til IMF, FN, OECD, regionale banker og de fleste bilaterale donorer. Det sociale topmøde i København og Millenniummødet i New York indfangede denne ændring i bistandspolitikken. DEN NY VERDEN 2005:2 Fattigdom og bistand hvilke strategier? 23