Budgetafdelingen Sagsbehandler: Rune Skov Pode Poulsen Sagsnr. 00.30.00-S00-63-14 Dato:28.11.2014 Analyse af Dansk Industris Fakta om Konkurrenceudsættelse. 1. Baggrund I 2013 lavede Dansk Industri en beregning af kommunernes effektiviseringspotentiale, ved øget konkurrenceudsættelse. I budgetaftalen for 2014 besluttede byrådet, at de ønsker en analyse af Dansk Industris (DI) beregninger. Aftalen lyder som følger: Potentialer ved konkurrenceudsættelse Der er enighed om, at der er vigtigt, at områder gennemgås og effektiveres inden eventuelt konkurrenceudsættelse med henblik på at opnå størst mulige effektiviseringsgevinster. Sammenlægning af brand og redning med driftsgården er et eksempel på denne fremgangsmåde. Dansk Industri har lavet en beregning, hvor Horsens Kommune angiveligt kan reducere sine budgetter med ca. 15% ved øget konkurrenceudsættelse. Dansk Industris beregninger analyseres nærmere. Analysen forelægges økonomiudvalget i 2014. Dette notat analyserer styrker og svagheder ved forudsætningerne bag Dansk Industris (DI) beregninger. 2. Hvad er konkurrenceudsættelse? Konkurrenceudsættelse er en markedsprøvning af kommunens opgaver for at sammenligne kommunens effektivitet og kvalitet med det, en ekstern leverandør kan tilbyde. Konkurrenceudsættelse er ikke nødvendigvis det samme som en udlicitering, idet kommunen har mulighed for at afgive et kontrolbud. Hvis kontrolbuddet viser, at kommunen kan udføre opgaven bedre og billigere end de eksterne aktører, vil opgaven fortsat blive løst i kommunen. Langt de fleste kommunale driftsopgaver kan i princippet konkurrenceudsættes, undtagelsen er opgaver, hvor det lovmæssigt er bestemt, at de skal varetages af kommunalt ansatte som eks. undervisning i folkeskolen og myndighedsopgaver. Der findes ikke nogen studier, som entydigt dokumenterer, at private leverandører løser opgaverne mere omkostningseffektivt end offentlige leverandører. Det findes dog flere analyser, som konkluderer, at private løser opgaver mest omkostningseffektivt, men ligeledes findes der analyser, der konkluderer, at det ikke er tilfældet. 1
Konkurrenceudsættelse skal derfor ses som et værktøj til at afprøve om konkrete opgaver kan løses billigere af en privat leverandør. Det er dog vigtigt at bemærke, at en konkurrenceudsættelse langt fra er gratis, idet det typisk kræver mange interne ressourcer samt ekstern konsulenthjælp at lave et udbud. Fælles for de kommuner der har gode erfaringer med konkurrenceudsættelse er, at de har en strategisk tilgang til konkurrenceudsættelse. De har dedikeret ressourcer og kompetencer i organisationen til konkurrenceudsættelse. De konkurrenceudsætter mange områder og opnår derigennem en stor erfaring med konkurrenceudsættelse, som de får forankret i kommunen. 3. Dansk Industris beregning af besparelsespotentialet. Ifølge DI kan Horsens Kommune ved øget konkurrenceudsættelse spare 69,6 mio. kr. i forhold til regnskabet for 2013. Besparelsen kan angiveligt realiseres ved, at Horsens Kommune konkurrenceudsætter lige så meget som de ti mest konkurrenceudsættende kommuner, indenfor hvert hovedkontoområde. Besparelsespotentialet for Horsens Kommune er beregnet som følger: Økonomi og Indenrigsministeriet beregner en Indikator for KonkurrenceUdsættelse (IKU) for hver kommune. IKU viser i hvor høj grad kommunen har konkurrenceudsat opgaverne og beregnes ud fra udgifterne til de opgaver, som private leverandører varetager, samt udgifter til de opgaver, som har været i udbud, men hvor kommunen selv har vundet, holdt op imod de samlede udgifter til de opgaver, som potentielt kan konkurrenceudsættes. Opgaver som varetages af en privat leverandør + opgaver som er konkurrenceudsat, men varetages af kommunen. IKU = Opgaver som potentielt kan varetages af en privat leverandør. Derudover har Dansk Industri beregnet hvilket besparelsespotentiale kommunen kan forvente at opnå ved konkurrenceudsættelse. Potentialet er beregnet til 15 %, på baggrund af 87 cases, som er indberettet af kommunerne til udbudsportalen.dk. Den gennemsnitlige besparelse på disse 87 udbud er 15 %. Herefter beregner DI en gennemsnitlig IKU for de ti mest konkurrenceudsættende kommuner på hver hovedkonto. Dette gennemsnit er den potentielle IKU som alle kommuner holdes op imod. Nu beregnes besparelsespotentialet for kommunen, som forskellen mellem kommunens IKU og den potentielle IKU og ganges med det beregnede besparelsespotentiale. Besparelsespotentiale = (Potentiel IKU kommunens IKU) (Udgifter til opgaver som potentielt kan varetages af private) 15% 4. Styrker og svagheder ved Dansk Industris beregninger Dansk industris analyse er med til at udfordre den kommunale tankegang i forhold til hvilke opgaver der kan konkurrenceudsættes. Den bidrager til at sætte konkurrenceudsættelse på dagsordnen i kommunerne og få revurderet, om opgaverne løses effektivt nok. Der er dog også udfordringer i forhold til de generaliseringer, som DI skrider til i analysen. Styrker og svagheder i analysen vil blive gennemgået her. 2
4.1 Opgavetyper som indgår i IKU De opgaver, som potentielt kan varetages af private leverandører og derfor indgår i beregningen af IKU kan underopdeles i 3 forskellige opgavetyper: Type 1 opgaver er opgaver, som i næsten alle tilfælde udføres a private virksomheder. Det drejer sig om eksempelvis byggeri af skoler og daginstitutioner, renovering af ældrecentre, udvikling af IT løsninger, asfaltering af veje etc. De fleste kommuner har ikke kompetencer, materiel eller kapacitet til selv at løse disse opgaver. Type 2 opgaver er opgaver, hvor der reelt ikke har været tale om konkurrenceudsættelse, men hvor en privat aktør varetager opgaven. Det vil typisk være indenfor velfærdsopgaverne som privat børnepasning og friplejeboliger, private bo- og opholdssteder etc. Disse opgaver udliciteres ofte ikke på kommunalt initiativ, og der er derfor ikke tale om en egentlig konkurrenceudsættelse. Type 3 opgaver er der, hvor kommunen reelt har et valg i forhold til, om kommunen selv løser opgaven med egne kompetencer eller får den løst af en privat aktør. Det kan være opgaver som brandslukning, renovation og vedligeholdelse af grønne arealer, rengøring, befordring etc. Alle tre typer opgaver indgår i IKU procenten, men det er kun den tredje type, hvor kommunen har et reelt valg om at konkurrenceudbyde. 4.2 15 % besparelse ved konkurrenceudsættelse Effektiviseringspotentialet er inkl. transaktionsudgifter. I beregningen af effektiviseringspotentialet på udbudsportalen er indregnet både implementerings- og driftsudgifterne, hvilket giver et reelt billede af besparelsen, selv når der tages højde for udgifterne til et skifte af leverandør. Selv når der tages højde for transaktionsaktionsudgifter, lykkes det i gennemsnit i de indberettede projekter, at opnå en besparelse på 15 % ved en konkurrenceudsættelse. Potentialet er baseret på indberettede projekter. Besparelsespotentialet i DIs beregninger er som nævnt baseret på de dokumenterede gevinster på KLs udbudsportal. På udbudsportalen skal kommunerne aktivt vælge at dokumentere deres projekter og gevinster/tab, for at de indgår i beregningerne. Dette kan udgøre en fejlkilde, idet der vil være større tendens til, at man vælger at indberette et succesprojekt med en stor effektiviseringsgevinst end et projekt, hvor konkurrenceudsættelsen er endt ud i en fordyrelse. Der kan derfor være tale om, at de projekter der er på udbudsportalen, ikke er repræsentative for den kommunale konkurrenceudsættelse. Tidspunktet for beregning af effektiviseringsgevinsten, kan have betydning. Det kan have betydning for beregningen af effektiviseringsgevinst, hvornår i forløbet kommunen har dokumenteret udbuddet. Opgørelsen af den samlede effekt kan se forskellig ud, alt efter om den er opgjort lige efter indgåelse af kontrakten, midt i kontraktperioden eller ved kontraktperiodens udløb. Dette skyldes, at kommunen ved indgåelse af kontrakten kan være i den tro, at udbudsmaterialet er beskrevet så grundigt, at det omfatter alle de ydelser som kommunen har behov for at få dækket af den private leverandør. Senere viser det sig ofte, at der opstår uenigheder om ordlyden, eller at der simpelthen er opgaver som ikke er 3
beskrevet grundigt nok. Dette kan medføre, at kommunen enten må løse den del af opgaven selv, eller er nødt til at købe en tillægsydelse hos leverandøren. Effektiviseringspotentialet kan derfor syne større ved indgåelse af kontrakten, end det i virkeligheden ender med at blive. 40 % af de dokumenterede projekter opnår en besparelse på mindst 15 %. Af de 87 cases som indgår i beregningsgrundlaget i udbudsportalen, opnår 40 % af projekterne en besparelse på 15 % eller derover. Det betyder samtidig, at 60 %, svarende til 52 projekter, ikke opnår 15 % besparelse ved konkurrenceudsættelsen. Nogle projekter opnår en effektivisering på op imod 70 % af den samlede kontraktværdi, mens andre projekter opnår en fordyrelse på ca. 15 %. Der er ikke erfaringer med konkurrenceudsættelse på alle områder. Udbudsportalen dækker ikke alle områder lige godt. Der er områder, hvor der er mange erfaringer med konkurrenceudsættelse, og der er andre områder, hvor der ingen erfaringer er. Af de projekter, som er dokumenteret på udbudsportalen, er en stor del fra det tekniske område. Derudover er der eksempler på konkurrenceudsættelse på beskæftigelsesområdet, kørsel, løn- og personaleadministration, madservice, rengøring og IT-systemer. Det betyder samtidig, at der er mange områder, hvor det ikke er dokumenteret, hvorvidt der er et besparelsespotentiale ved konkurrenceudsættelse. Til trods for dette kalkulerer DI med, at det er muligt at opnå 15 % effektivisering på alle områder. Udvikling i serviceniveau. De 87 projekter som er dokumenteret på udbudsportalen opnår en gennemsnitlig besparelse på 15 % gennem konkurrenceudsættelse. Det er dog ikke tilsvarende opgjort, hvilken betydning besparelsen har haft på serviceniveauet. Det er derfor ikke til at vide, hvor vidt konkurrenceudsættelsen på de enkelte projekter alene har haft til formål at effektivisere på opgaveløsning, eller om det samtidigt har betydet et ændret serviceniveau. 4.3 Rammebetingelser Forskellige rammebetingelser for kommunerne Kommunerne er ikke ens, og der er derfor også forskelle i de opgaver de løser. Dette har indflydelse på mulighederne for konkurrenceudsættelse og potentialet ved det. Et eksempel er kollektiv trafik, hvor Horsens Kommune, udover busdrift, har færgedrift til Endelave. Færgen drives af Horsens Kommune. Mange andre kommuner har kun busdrift. Buskørsel er en opgave som kommunen ikke selv kan løfte, og som derfor altid vil være varetaget af en privat leverandør. Horsens Kommune har derfor en lavere IKU, end mange andre kommuner. Det er muligt at konkurrenceudsætte færgedriften, men det er tvivlsomt om der vil være private leverandører, der byder ind på opgaven. Et andet eksempel på steder, hvor kommunerne har forskellige rammebetingelser, er antallet af private og selvejende institutioner. Antallet af private institutioner og private dagplejere på daginstitutionsområdet er typisk ikke et resultat af en konkurrenceudsættelse, men det påvirker kommunens IKU, idet tilskud til de private institutioner indregnes som konkurrenceudsættelse. På samme måde har antallet af selvejende haller betydning for kommunens IKU, idet tilskud til de selvejende haller opfattes som konkurrenceudsættelse. I Horsens Kommune er der ikke et effektiviseringspotentiale ved at gøre flere haller selvejende. Derfor vil Horsens Kommune have en lavere IKU, og derved, ifølge DIs analyse, et uforløst effektiviseringspotentiale. 4
De forskellige rammebetingelser for kommunerne, gør det svært at sammenligne den enkelte kommune med eks. de 10 kommuner med højest IKU på et givent område, idet forudsætningerne for at opnå en høj IKU kan være forskellige. 4.4 Udgiftsniveau og kontering Forskelligt udgiftsniveau i kommunerne I beregningen af effektiviseringspotentialet tager Dansk Industri ikke højde for kommunernes eksisterende udgiftsniveau. De projekter, som er indberettet til udbudsportalen, kan i udgangspunktet have haft et højt udgiftsniveau og dette kan være baggrunden for at opgaven er blevet konkurrenceudsat. Jo højere udgifterne har været inden konkurrenceudsættelsen, jo større er effektiviseringspotentialet alt andet lige. I Horsens Kommune er mange områder blevet tilpasset, uden at det er sket gennem konkurrenceudsættelse. Det er gjort ved, at udgiftsniveauet matches op mod den pris en privat leverandør ville tage for en tilsvarende ydelse. Områderne er dermed ikke konkurrenceudsat, men drives på markedslignende vilkår. Det er eksempelvis tilfældet for en række af opgaverne på det tekniske område, hvor Service og Beredskab løbende matcher deres priser op mod priserne hos private leverandører. Det er nødvendigt, da området fungerer ud fra en bestiller/udfører model (BUM-model), hvor service købes af andre afdelinger. Hvis ikke priserne matcher de private leverandørers, så vil den købende afdeling købe ydelsen et andet sted. At Horsens Kommune løbende matcher udgifterne op mod private leverandørers priser, er ikke ensbetydende med, at der ikke kan være et potentiale ved konkurrenceudsættelse. Det kan dog betyde, at udgiftsniveauet i Horsens Kommune er lavere end ved nogle af de projekter som fremgår på udbudsportalen, og at det derfor ikke er muligt at opnå de samme effektiviseringer. Konteringsforskelle i kommunerne På trods af, at der er fælles budget- og regnskabsregler for alle kommuner, så konterer kommunerne ikke alle udgifter ens. Det kan skyldes forskellige opfattelse af, hvordan reglerne skal forstås, og det kan have betydning for kommunernes IKU. Eksempelvis har Horsens Kommune i 2013 konteret nogle udgifter anderledes på området for børn og unge med særlig behov. Det har betydning i forhold til beregningen af IKU, idet den art som udgifterne var konteret på, IKKE indregnes i IKU, mens den art udgifterne burde være konteret på, er indeholdt i IKU. Derfor fremgår Horsens Kommune med en lavere IKU, end det egentlig er tilfældet, hvilket giver et billede af, at Horsens ligger væsentligt lavere end andre kommuner. Det reelle billede er faktisk, at Horsens ligger på niveau med, eller højere, end andre kommuner. På samme måde kan andre kommuner kontere visse udgifter på en anden måde, hvilket kan give et fejlagtigt billede af IKU. 5
5. Konkurrenceudsættelse i Horsens Kommune Horsens Kommune konkurrenceudsatte, ifølge Dansk Industri, i 2013 24,8 % af de samlede udgifter for de opgaver, det er muligt at konkurrenceudsætte. Landsgennemsnittet var 25,9 %, mens den potentielle IKU, dvs. den gennemsnitlige andel af konkurrenceudsættelse hos de 10 mest konkurrenceudsættende kommuner på hvert hovedkontoområde, var 39,1 %. I grafen nedenunder ses Horsens Kommune sammenlignet med andre kommuner, landsgennemsnit og den potentielle IKU, for de forskellige hovedkonti. Skemaet viser, at Horsens Kommune på hovedkonto 4 og 5 ligger på niveau med eller højere end landsgennemsnittet og de fleste af sammenligningskommunerne. På hovedkonto 0, 2, 3 og 6 ligger Horsens Kommune lavt, sammenlignet med de andre kommuner og landsgennemsnittet. 90,0% 80,0% IKU 2013 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Hovedkonto 0 Byudvikling, bolig- og miljøforanstal tninger Hovedkonto 2 Transport og infrastruktur Hovedkonto 3 Undervisning og kultur Hovedkonto 4 Sundhedsomr ådet Hovedkonto 5 Sociale opgaver og beskæftigelse Hovedkonto 6 Fællesudgifte r og adminstration Indikator for konkurrenceudsættelse (IKU) Horsens 34,0% 31,4% 19,3% 19,5% 25,7% 22,6% 24,8% Vejle 44,2% 54,0% 20,5% 15,9% 26,4% 22,8% 26,9% Hedensted 63,7% 13,3% 33,0% 15,2% 22,3% 18,8% 26,1% Silkeborg 44,8% 74,7% 25,1% 21,6% 26,5% 27,4% 28,1% Odder 46,9% 43,5% 26,0% 0,0% 29,0% 25,6% 28,7% Skanderborg 33,0% 60,3% 23,1% 17,9% 15,6% 27,4% 20,3% 6 Hele landet 37,4% 54,0% 24,4% 15,8% 24,3% 22,9% 25,9% Potentiel IKU (pct.) 73,9% 80,2% 35,1% 27,8% 34,6% 29,8% 39,1%
6. Sammenfatning Konkurrenceudsættelse er én måde at afprøve muligheden for at få løst de kommunale opgaver mere effektivt. Konkurrenceudsættelse indebærer, at en opgave udbydes, og at kommunen samtidig selv byder ind på opgaven med et kontrolbud. Udbudsopgaver er typisk meget ressourcekrævende, og for at få succes kræver det en strategisk tilgang, hvor der dedikeres ressourcer og kompetencer til konkurrenceudsættelse. Dansk Industris beregning af potentialet ved konkurrenceudsættelse er et godt værktøj til at få fokus på, om de kommunale opgaver kan løses bedre og billigere. Det er dog vigtigt at bemærke, at forudsætningerne bag undersøgelsen er baseret på 87 cases som er indberettet af kommunerne og herunder at: De 87 cases er ikke repræsentative for alle områder, idet en stor del af projekterne er fra det tekniske område. De 87 cases er ikke nødvendigvis repræsentative for kommunal konkurrenceudsættelse, da kommunerne selv skal indberette projekterne til udbudsportalen før de tælles med. Den økonomiske effekt på de 87 cases varierer fra en besparelse på 70 % til en forøgelse af udgiften på 15 %. 40 % af de beskrevne projekter opnår en besparelse på mindst 15 % Serviceniveauet er ikke nødvendigvis ens, før og efter konkurrenceudsættelsen. Derudover er det også vigtigt at bemærke, at rammebetingelserne ikke er ens i de 98 kommuner. Nogle kommuner har eksempelvis færgedrift, andre kommuner har mange private daginstitutioner, mens andre igen har kommunale kirkegårde. Det betyder, at der ikke meningsfuldt kan laves en direkte sammenligning af konkurrenceudsættelse mellem kommunerne. Hertil kommer at udgiftsniveauet i kommunerne er forskelligt, og at kommunerne ikke konterer udgifterne fuldstændig ens. 7