NOTAT Dato Børne- og Uddannelsesforvaltningen Dagtilbudsafdelingen Baggrund for indstilling om Torpgården Arbejdet i kommunens selvejende institutioner er reguleret af dagtilbudsloven, driftsoverenskomsten mellem Køge Kommune og de selvejende institutioner, Køge Kommunes økonomiske styringsprincipper og styringsværktøjer, samt de vedtagne politikker og retningslinjer. Det er Børne- og Uddannelsesforvaltningens vurdering, at Børnehuset Torpgården ikke i tilstrækkelig grad har formået at leve op til de fastsatte krav. Det har ført til en situation, hvor Torpgården kan komme til at mangle i likviditet i 2016 for at kunne overholde sine økonomiske forpligtelser. Samtidig har bestyrelsen en forventning om at oparbejde et merforbrug på ca. 1,0 mio. kr. i 2016 svarende til ca. 10 % af bruttodriftsbudgettet. Bestyrelsen skønner selv, at et merforbrug i sådan en størrelsesorden vil kunne afvikles over to til tre år. Beregningerne baserer sig på en alt-andet lige betragtning. Børne- og Uddannelsesforvaltningen vurderer, at institutionen endnu ikke har været i stand til at udarbejde en realistisk handleplan for afvikling af merforbruget. Samtidig tager Torpgårdens administrationsselskab Landsorganisationen Danske Daginstitutioner (herefter LDD) forbehold for det materiale de af flere gange har fremsendt til forvaltningen i forhold til forventet regnskab 2016, da det ikke har været gennemgået med Torpgårdens lederen. Forvaltningen har ikke efterfølgende modtaget noget materialet fra lederen. Det er forvaltningens vurdering, at afvikling af gæld i sådan en størrelsesorden vil få betydning for den kvalitet, institutionen kan levere, og at det vil være vanskeligt at leve op til det politisk fastsatte serviceniveau. Torpgården har gennem en årrække været udfordret både økonomisk og pædagogisk. Det vil ifølge forvaltningens vurdering ikke være muligt for institutionen at fastholde de spirende positive tendenser i forhold til den pædagogiske udvikling, hvis institutionen samtidig skal indhente merforbruget via besparelser. Der er brug for sikker styring af økonomi, pædagogik og ledelse. Køge Rådhus Torvet 1 4600 Køge www.koege.dk Tlf. 56 67 67 67 Kontakt: Birthe Petersen Tlf. +45 56 67 23 06 Mail buf@koege.dk Side 1 / 7
Derfor anbefaler Børne- og Ungdomsforvaltningen, at driftsoverenskomsten med Torpgården opsiges med 9 måneders varsel, og at institutionen i stedet drives videre som kommunalt dagtilbud under Område Syd og Ejby. Der vil samtidig ske en virksomhedsoverdragelse, så børn og personale kan fortsætte i de kendte omgivelser. Brud på dele af driftsoverenskomsten Det fremgår af driftsoverenskomsten, at Ifølge dagtilbudsloven har kommunen det overordnede ansvar for dagtilbuddene i kommunen. De selvejende institutioner indgår i kommunens tilbudsstruktur og er en integreret del både af kommunens samlede generelle dagtilbud til børn og af den forebyggende og støttende indsats til børn. Selvejende institutioner er omfattet af kommunens børnepolitik og de af kommunen fastsatte mål og rammer for dagtilbuddenes arbejde. Forvaltningens finder ikke, at Børnehuset Torpgården lever op til de forpligtelser, der fremgår af dagtilbudsloven og driftsoverenskomsten. Denne vurdering baserer sig på ovenstående og på tre konkrete paragraffer i driftsoverenskomsten: 3, stk. 1: Institutionens leder varetager under ansvar over for institutionsbestyrelsen den daglige pædagogiske og administrative ledelse af institutionen Torpgården har over en længere årrække været udfordret på den pædagogiske kvalitet. Forvaltningen har derfor fundet det nødvendigt at følge Torpgården tæt og har gennemført anmeldte, uanmeldte og skærpede tilsyn samt løbende afholdt møder med leder og bestyrelse. Det er de samme opmærksomhedspunkter, der har været påpeget gennem de sidste fire fem år. Disse punkter handler blandt andet om, at skiftende ledere ikke har formået at skabe struktur i hverdagen, overblik over økonomien og ikke har udvist tilstrækkelig handlekraft. Tilsynet har løbende påpeget en række forhold, hvor der har været og er behov for forandringer. Det handler om: Nedbringelse af højt sygefravær Forbedring af trivslen for både børn og personale Behov for struktur og tydelig arbejdsgange Behov for opkvalificering af arbejdet med børns læring og udvikling - især sproglige -, sociale - og kropslige kompetencer Opkvalificering af personalets kompetencer, så de matcher de pædagogiske udfordringer Forbedring af forældresamarbejdet I forhold til den pædagogiske praksis har billedet i en lang årrække været mere præget af brandslukning end kontinuerlig opfølgning. Andre instanser har også været bekymret for børnenes læring og trivsel: PPR oplever, at ledelsen ikke sikrer, at der bliver fulgt op på handleplaner, og at personalet derfor ikke arbejder efter dem. Endvidere har forvaltningen februar 2016 modtaget et brev fra børnehaveklasseleder, pædagog og SFO- Side 2/7
leder fra Herfølge Skole, hvor de redegør for de udfordringer, børnene fra Torpgården har, når de kommer i skole. Den 1. januar 2016 blev der ansat en souschef, og ved tilsynet i maj kunne der som følge heraf ses spirende tegn på fremskridt i den pædagogiske praksis. På baggrund af den manglende kvalitet i pædagogikken gennem en lang årrække, er det for tidligt at sige, om institutionen kan fastholde udviklingen. Forvaltningen vil fortsat føre skærpet pædagogisk tilsyn med Torpgården. 6, stk. 1: Institutionens bestyrelse ansætter og afskediger personale inden for de rammer, der er fastsat i det af kommunen godkendte budget Institutionen har igennem flere år været udfordret af, at nogle personaler ikke har haft de nødvendige pædagogiske og personlige kompetencer. Skiftende bestyrelser og ledere har ikke formået at tage hånd om dette, hvilket har belastet både det pædagogiske arbejde og institutionens økonomi. Torpgårdens nuværende bestyrelse har primo 2016 taget initiativ til at opsige disse medarbejdere på én gang i forbindelse med kapacitetstilpasninger, og det presser institutionens økonomi, så der nu skønnes et merforbrug, der overstiger overførselsadgangen på 2 %. Samtidig har bestyrelsen valgt at ansætte en souschef pr. 1. januar 2016 selvom der ikke er budgetmæssig dækning herfor. Ressourcestyring og Min Pladsanvisning er to styringsværktøjer, som institutionerne skal bruge i deres arbejde med at skabe overblik over børnetallet det kommende år. Det giver viden i forhold til at personaletilpasse rettidigt, og dermed at styre udgifterne i forhold til indtægterne. LDD har på bestyrelsens vegne oplyst, at der var usikkerhed om befolkningsprognosen og det faldende børnetal, som institutionen oplyser de ikke før januar 2016 bliver gjort bekendt med. Derfor var det først muligt at tilpasse personalet på det tidspunkt. Dette viser, at Torpgårdens ledelse ikke i tilstrækkelig grad har gjort brug af værktøjerne, som på et langt tidligere tidspunkt viser udviklingen i børnetallet. Desuden var det muligt for ledelsen, et årstid tidligere at udarbejde en fremskrivning af børn, som skulle skifte fra vuggestue til børnehave (ved 3 år), og hvor mange der skulle videre i sfo den 1. april. Ressourcestyringen viser, at der ikke er sket et fald i antallet af børn fra 2015 til 2016 i den størrelsesorden, der er personale tilpasset med og derfor er der ikke behov for så omfattende en kapacitetstilpasning, som Torpgården har valgt at gennemføre. Den tilpasning, som har ført til den økonomiske situation, som institutionen nu står i. 9, stk. 3: Institutionen forpligter sig til nøje at overholde det af kommunen godkendte budget, samt til at indhente fornøden tillægsbevilling til dækning af uforudsete udgifter, før disse afholdes. Institutionen foretager løbende budgetkontrol efter regler, der er fastsat af kommunen. Side 3/7
Bestemmelsen skal sammenholdes med de økonomiske styringsprincipper, hvoraf det fremgår at: Merforbrug (underskud) overføres fuldt ud, med mindre andet undtagelsesvis er besluttet. Overførsel af underskud ud over grænseværdien skal ledsages af en konkret og begrundet redegørelse for underskuddet og en handleplan for, hvordan underskuddet vil blive udlignet. Underskud, ud over grænseværdien, skal endvidere være bevilget forud for, at disponeringen finder sted og den begrundede ansøgning med handleplan for, hvorledes underskuddet vil blive udlignet, fremsendes til fagudvalget. Institutionen har årligt igennem de sidste 4 år oparbejdet underskud over 2 %. I 2013 handlede daværende bestyrelse uden forudgående bevillingsmæssig dækning. I 2014 overforbrugte institutionen midler som følge af manglende løbende budgetkontrol. Også i 2015 var der budgetoverskridelse. Der har løbende været afholdt opfølgningsmøder mellem forvaltning, ledelse og de skiftende bestyrelser omkring de økonomiske forhold herunder opfølgning på handleplaner. Institutionen er flere gange opfordret til at overgå til administration i Køge Kommune men har ikke ønsket dette. Forvaltningen har i samme forbindelse løbende henledt bestyrelsens opmærksomhed på, driftsoverenskomstens 9, stk. 3, hvorefter institutionen er forpligtet til at indhente fornøden tillægsbevilling til dækning af uforudset udgifter, før disse afholdes. Bestyrelsen og leder for Torpgården henvendte sig i april 2016 til forvaltningen, da de forventer et merforbrug vedrørende 2016, og dermed en negativ rammeoverførsel til 2017, der overstiger de tilladte 2 %. På et møde med forvaltningen i april 2016 skønnede bestyrelsen, at det forventede merforbrug for 2016 ville være på 0,5 mio. kr. Ultimo maj var det forventede merforbrug i stedet opgjort til ca. 1,1 mio. kr. svarende til 11,5 % af bruttodriftsbudgettet. Dette er efterfølgende ændret til et forventet merforbrug på ca. 10 %. En del af forklaringen på underskuddet er det høje antal afskedigelser, ansættelse af en souschef, samt overførsel af gæld fra 2015 på 238.000 kr. Bestyrelsen har ikke forinden indhentet fornøden tillægsbevilling til dækning af udgifterne. Bestyrelsen har efterfølgende indsendt en ansøgning, hvoraf det fremgår, at såfremt belægningen ikke bliver bedre, kan institutionen i december 2016 komme i en situation, hvor institutionen får behov for et likviditetstilskud, som ifølge institutionen forventes at være maksimalt ca. 200.000 kr. Institutionen anmoder derfor om et likviditetstilskud, som de alene betragter som en fremrykning af den afregning, der sker, når regnskabet for 2016 foreligger. Institutionen oplyser, at det, de betragter som en handleplan, allerede er iværksat, idet afskedigelserne af medarbejderne tilpasser medarbejderstaben til det faktiske antal børn. Den fulde besparelse vil alt-andet-lige ifølge bestyrelsen slå igennem 1. december 2016, hvorefter institutionen vil genere et gradvist mindre merfor- Side 4/7
brug på lønsummen i størrelsesordnen ca. 500.000 kr. årligt. Hermed forventer institutionen at indhente merforbruget i løbet af 2 3 år. Forvaltningen har den 21. juni 2016 bedt bestyrelsen uddybe deres handleplan, det vil sige hvordan udgifterne fremadrettet bliver reduceret, og hvordan udgifterne stemmer overens med de forventede indtægter, hvis det politisk fastsatte serviceniveau skal overholdes. Desuden er der spurgt til, hvordan institutionen vil håndtere behov for vikarer ved sygdom og ferie. Forvaltningen har den 4. august 2016 modtaget svar udarbejdet af Torpgårdens leder og godkendt af formand og bestyrelsesformand. I svaret opstiller lederen forskellige scenarier for afvikling af gælden. Udgangspunktet er en reduktion i personalenormeringen. Lederen oplyser, at der er 105 timer om ugen, som ikke er besat pr. 1.12 2016 og fremefter, og at denne situation er uholdbar. Der indregnes derfor et forbrug på 93 ugentlige timer, årligt eller 5 måneder om året. Lederen tager ikke stilling til eventuel udvikling i børnetallet og behov for yderligere kapacitetstilpasninger. De økonomiske forhold i institutionen Institutionen kan få behov for likviditetstilskud for at opfylde sine forpligtelser, efterhånden som de forfalder. Udgifterne overstiger det løbende driftstilskud (pladspris x antal indmeldte børn). Hvis institutionen ikke tilføres ekstra midler udover det almindelige driftstilskud, risikerer institutionen at blive insolvent og efterfølgende gå konkurs. Torpgården løser en opgave på vegne af Køge Kommune og er underlagt kommunens økonomistyringsprincipper og tilsyn. Som følge heraf er den også omfattet af kommunalfuldmagten. Det giver ifølge BDO, Køge Kommunes Revisionsselskab, mulighed for at Byrådet kan beslutte at yde en tillægsbevilling eller et tilskud/lån til finansiering af de opståede ekstra udgifter. Samtidig kan Byrådet beslutte at tilførsel af ekstra likviditet sker under forudsætning af, at det er realistisk, at institutionen kan tilbagebetale midlerne inden for en rimelig tidsfrist, og at det sker på baggrund af en fremlagt realistisk plan for tilbagebetaling. BDO har på anmodning af Køge Kommune udført en vurdering af LDDs beregnede forventede regnskabsresultat for Torpgården og de underliggende forudsætninger. LDD har opgjort det forventede regnskabsresultat til et underskud på 1,0 mio. kr. Regnskabsresultatet bygger på de spareforslag, som LDD har indarbejdet for at generere et mindreforbrug for den resterende del af regnskabsåret. Det handler om mindreforbrug på de samlede driftsudgifter såsom rengøring, pædagogiske aktivitetsmidler, vedligeholdelse og nyanskaffelser, samt en forudsætningen om, at der ikke bruges midler til vikarer resten af 2016. Det beregnede likviditetsbehov forudsætter, at lønudgifter og øvrige udgifter realiseres som forventet. Side 5/7
BDO vurderer, at det ikke er realistisk at indføre noget der minder om et vedligeholdelses- og anskaffelsesstop i 2016, og skitserer de usikkerheder der er omkring vikarudgifter, legepladser og inventar. BDO skønner, at det forventede regnskabsresultat vil udvise et merforbrug på mellem 1.085.000 og 1.240.000 kr. og et likviditetsbehov på mellem 174.000 og 389.000 kr. Likviditetsbehovet opstår i november 2016. Torpgården modtager budget på baggrund af antallet af indmeldte børn. Det er kun i begrænset omfang muligt at reducere udgifterne, uden at det vil få konsekvenser for det fastsatte serviceniveau. Hvor lang tid det vil tage at afvikle merforbruget afhænger af en lang række faktorer, som løbende kan ændre sig og dermed påvirke muligheden og tidsrammen for afvikling af merforbruget herunder antallet af indmeldte børn, udgifter til løn, behov for vikarer ved sygdom, vedligeholdelse med videre. Udtalelse fra advokatfirmaet LETT Forvaltningen har anmodet advokatfirmaet LETT om en vurdering af, hvorvidt Torpgården væsentligt har misligholdt den indgåede driftsoverenskomst, og hvorvidt driftsoverenskomsten efter dansk rets almindelige regler kan opsiges med øjeblikkelig virkning, jf. 15, stk. 1. LETT konkluderer, at det ikke med tilstrækkelig sikkerhed er dokumenteret, at der foreligger en så væsentlig misligholdelse fra institutionens side, at dette giver kommunen adgang til at hæve driftsoverenskomsten med øjeblikkelig virkning. Hvis kommunen ikke ønsker at fortsætte samarbejdet med Torpgården, anbefaler advokatfirmaet i stedet en opsigelse af driftsoverenskomsten med 9 måneders varsel og en eventuel frivillig aftale om overgang til kommunal institution på et tidligere tidspunkt. Forvaltningens vurdering Den daglige ledelse har ikke haft overblik over og i tilstrækkeligt omfang handlet i forhold til de ledelsesmæssige forpligtelser, der følger med at drive en institution for Køge Kommune. Efter en længere årrække, hvor den pædagogiske indsats ikke har været tilfredsstillende, er der i maj måned 2016 med ansættelse af en souschef spirende tegn på udvikling i den pædagogiske praksis. På nuværende tidspunkt er fremskridtene alene båret af én person souschefen - og pædagogikken har endnu ikke fået rodfæste som en naturlig del af kulturen og strukturen. Hvis et merforbrug, i den størrelsesorden som LDD har beregnet, skal nedbringes inden for institutionens økonomiske ramme, skal der først og fremmest være en grundlæggende solid økonomistyring til stede, ligesom der bør være en rimelig balance i forhold til hvilket serviceniveau - personalenormering, vikarbudgetter, aktiviteter - institutionen kan udmønte. En institution får budget efter antallet af indmeldte børn (rygsæksprincippet). Det skal kunne dække de løbende udgifter til løn, aktiviteter mv. Side 6/7
Der er i udgangspunkt ikke luft i budgettet til afvikling af et merforbrug på 500.000 kr. årligt, svarende til ca. 1 ½ fuldtidsstilling, som foreslået af bestyrelsen og samtidigt leve op til det politisk vedtagne serviceniveau. Der er usikkerhed om, hvor stort et likviditetsunderskud og regnskabsunderskud institutionen genererer i 2016. Forvaltningen læner sig op af BDO s betragtninger om, at det ikke er realistisk at indføre noget der ligner anskaffelses- og vedligeholdelsesstop. Regnskabsunderskuddet kan vises sig at blive større end antaget. Forvaltningen finder det derfor ikke realistisk, at Torpgården vil være i stand til at afvikle et merforbrug i den anslåede størrelsesorden, og slet ikke samtidig med at institutionen skal genoprette det pædagogiske arbejde, som har været under pres i en række år. Forvaltningen anbefaler derfor, at driftsoverenskomsten mellem Byrådet og bestyrelsen for den selvejende institution Torpgården opsiges med 9 måneders varsel, og at forvaltningen får mandat til at forhandle med Børnehuset Torpgården om en forkortet opsigelsesperiode. Forvaltningen anbefaler desuden, at dagtilbudsrammen tilføres driftsmidler svarende til det merforbrug der er i Torpgården ved overgang til kommunal drift. Side 7/7