Regeringens strategi mod ghettoisering

Regeringens strategi mod ghettoisering Regeringen Maj 2004

Regeringen Maj 2004

Regeringens strategi mod ghettoisering Udgiver: Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Holbergsgade 6 1057 København K Telefon: 33 92 33 80 E-post: inm@inm.dk Copyright: Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration ISBN: 87-91320-85-2 Oplag: 3.000 stk. Tryk og layout: Schultz Grafisk, Albertslund Udgivet: Maj 2004 Publikationen er tilgængelig på Integrationsministeriets hjemmeside: www.inm.dk Elektronisk ISBN: 87-91320-86-0

Indhold 1. Indledning... 7 2. Resumé af regeringens strategi mod ghettoisering... 9 3. Ghettoisering en barriere for integration... 11 3.1. Regeringens mål for indsatsen mod ghettoisering... 11 3.2. Ghettoisering og integrationsprocesser... 11 4. Ghettoer hvad, hvor og hvor mange?... 14 4.1. Hvad er ghettoisering?... 14 4.2. Hvor er der ghettoområder?... 14 4.2.1. Indikatorer på ghettoisering... 14 4.2.2. Eksempler på mulige ghettoområder i Danmark... 16 4.2.3. Øvrige ghettoområder... 16 5. Strategien... 17 5.1. Overordnede principper i strategien mod ghettoisering... 17 5.2. En strategi i tre trin... 17 5.2.1. Akuthjælp til kriseramte ghettoområder... 18 5.2.2. Indsatser til fremme af en afbalanceret beboersammensætning og en forbedret integration i ghettoområder... 18 5.2.3. Langsigtede initiativer, der skal forebygge dannelse af nye ghettoområder... 19 3

6. Indsatser og Instrumenter... 20 6.1. Anvendelse af eksisterende muligheder og instrumenter. 20 6.1.1. Behov for bedre anvendelse og udnyttelse af eksisterende muligheder og instrumenter... 20 6.1.2. Kommunal anvisningsret: 25 % reglen og udvidet kommunal anvisningsret... 20 6.1.3. Fleksibel udlejning... 21 6.1.4. Kommunal anvisning til støttede andelsboliger... 23 6.1.5. Beboermaksimum... 24 6.1.6. Sammenlægning og opdeling af boliger... 25 6.2. Nye instrumenter og indsatsområder... 27 6.2.1. Afbalanceret beboersammensætning... 27 6.2.1.1. Ny anvisningsmodel Kombineret anvisning... 27 6.2.1.2. Fremme af privat udlejningsbyggeri... 30 6.2.1.3. Forsøg med salg af almene boliger... 30 6.2.1.4. Lokale boligbanker i almene boligområder... 33 6.2.1.5. Skoler i udsatte ghettoområder: Dette virker på vores skole... 33 6.2.2. Erhverv og beskæftigelse... 36 6.2.2.1. Etablering af erhverv i almene boligområder... 37 6.2.2.2. Iværksættere... 37 6.2.2.3. Jobbutikker... 39 6.2.2.4. De generelle beskæftigelsesinitiativer... 40 6.2.3. Specifikke Integrationsinitiativer... 41 6.2.3.1. Lektiehjælpsordninger... 41 6.2.3.2. Lokale rollemodeller og natteravne... 41 6.2.3.3. Sports- og idrætsaktiviteter... 43 6.2.3.4. Kriminalitetsforebyggelse mobilisering af skoler, ungdomsuddannelser og socialforvaltning... 44 6.3. Frivillighedsarbejde... 45 6.3.1. Frivillige kræfter i ghettoområderne... 45 6.3.2. Udenlandske erfaringer: Community-building... 46 6.3.3. Information og rådgivning om frivilligt socialt arbejde i ghettoområderne... 47 6.4. Mangfoldighed og fornyelse... 48 6.4.1. Målrettet byfornyelsesindsats i belastede byområder i store byer... 48 6.4.2. Idékonkurrence om omdannelse af ghettoområder... 49 6.5. Nogle få må ikke ødelægge udviklingen... 50 4 Regeringens strategi mod ghettoisering

7. Organisering af det videre arbejde... 52 7.1. Samarbejde om forsøg i ghettoen... 52 7.2. Programbestyrelse... 52 7.2.1. Sammensætning... 52 7.2.2. Kompetence, ansvar og opgaver... 53 7.3. Det kommunale og lokale niveau... 54 7.4. Modeller og instrumenter i lokale ghettoiseringsstrategier... 55 7.4.1. Privat-offentlige samarbejdsprogrammer... 55 7.4.2. Lokalisering af offentlige uddannelses- og kulturinstitutioner 56 5

1. Indledning Regeringen ønsker, at alle borgere skal kunne nyde godt af de mange muligheder, som et moderne hverdagsliv i et demokratisk samfund byder på. At alle borgere har en hverdag, der først og fremmest er præget af muligheder og frie valg frem for begrænsninger. Regeringen finder det derfor stærkt problematisk, at der trods flere års indsats fortsat er en tendens til ghettoisering. Og at denne tendens er intensiveret yderligere i særligt udsatte områder. At der i stigende grad udvikles områder, der er fysisk, socialt, kulturelt og økonomisk afsondrede fra det øvrige samfund, og hvor det enkelte menneskes hverdagsliv er præget af begrænsninger og mangel på muligheder. Ghettoiseringen er ikke et resultat af frie menneskers frie valg. Ghettoområderne er ikke dannet, fordi nogen ønsker dem. Tværtimod. Den negative udvikling i visse boligområder hænger i høj grad sammen med tidligere års fejlslagne planlægning og integrations- og arbejdsmarkedspolitik. Regeringen finder det yderligere foruroligende, at ghettoiseringen udgør en alvorlig barriere for integrationen særligt i områder, hvor hovedparten af borgerne er arbejdsløse indvandrere og efterkommere, hvor der er mange sociale problemer, og hvor der stort set ikke er nogen kontakt til det omkringliggende samfund. Regeringen har derfor besluttet at fremlægge en samlet strategi mod ghettoisering. Strategien tager afsæt i de mange muligheder, som kommuner og boligorganisationer allerede har for at gøre en indsats mod ghettoisering. Herudover indeholder strategien en række nye instrumenter og samarbejdsformer. Med stramningerne af udlændingelovgivningen, den faldende indvandring og reglerne om visitering af flygtninge til alle kommunerne vil presset på de almene boligområder i de større byer aftage; det sikrer grundlaget for, at en indsats mod ghettoisering kan lykkes. 7

Regeringens strategi mod ghettoisering er rettet mod de større problemramte boligområder med massive sociale problemer. Indsatsen koncentreres om at vende udviklingen i disse 5-10 mest problemramte områder og om at forebygge, at andre områder udvikler sig til ghettoområder. Dette er en opgave, der forudsætter et tæt forpligtende samarbejde mellem boligorganisationer, kommuner og staten. Men også det private erhvervsliv spiller en central rolle og skal inviteres til at deltage i samarbejdet. Udviklingen kan hverken vendes ved enkelte tiltag eller over en enkelt nat. Når udviklingen skal vendes, forudsætter det en langsigtet indsats byggende på ændrede anvisningsregler, en målrettet arbejdsmarkedsindsats, kriminalitetsforebyggelse og en indsats for at gøre områderne attraktive for nye tilflyttere. Regeringen vil være indstillet på et forpligtende samarbejde med boligorganisationer, kommuner og det private erhvervsliv og på at afprøve nye muligheder. Regeringen vil desuden sikre lovgivningsmæssig hjemmel til, at der i de mest problemramte boligområder bliver mulighed for at afprøve nye løsningsmodeller. 8 Regeringens strategi mod ghettoisering

2. Resumé af regeringens strategi mod ghettoisering For at stoppe ghettoiseringstendenserne er det nødvendigt at stoppe tilgangen af ressourcesvage grupper til ghettoområderne, indtil udviklingen er vendt i en mere positiv retning. Og det er nødvendigt, at der skabes mulighed for at etablere et varieret udbud af ejerboliger og erhverv i de belastede almene boligområder. Endelig forudsætter en vellykket indsats mod ghettoisering, at udviklingen følges nøje, og at de mange instrumenter og indsatser koordineres som én sammenhængende strategi. Omdrejningspunktet for regeringens strategi mod ghettoisering er følgende tre centrale instrumenter: En ny model for anvisning af almene boliger, der blandt andet giver kommunerne mulighed for at afvise boligsøgende kontanthjælpsmodtagere, hvis tildelingen af en bolig vil forøge belastningen i den pågældende boligafdeling. Etablering af en programbestyrelse bestående af repræsentanter fra den almene boligsektor, erhvervsliv og kommuner. Programbestyrelsen skal følge udviklingen i områderne og strategiens gennemførelse, ligesom den løbende skal vurdere behovet for dispensationer, forsøg og nye initiativer. En række specifikke integrationsinitiativer vedrørende en særlig indsats for kriminalitetsforebyggelse, lektiehjælp, frivillighedsarbejde m.m. i de mest udsatte boligområder. Hertil kommer øget fokus på positive erfaringer fra skoler i de pågældende områder. Strategien består af tre trin; 1) akuthjælp til de mest belastede ghettoområder med henblik på en afhjælpning af her-og-nu problemer, 2) indsatser, der i løbet af de næste 2 3 år skal medvirke til at skabe en mere afbalanceret beboersammensætning samt fremme integrationen i ghettoområder, og 3) langsigtede initiativer, der skal forebygge, at der opstår nye ghettoområder. 9

I oversigten nedenfor markerer de blå felter, hvilke initiativer der indgår i strategiens forskellige trin. Strategien har i første omgang primært fokus på de 5 10 mest udsatte ghettoområder, hvor der skal gøres en massiv og sammenhængende indsats, og hvor alle strategiens elementer skal sættes i spil (trin 1). Samtidig er det vigtigt, at der tilvejebringes instrumenter, der kan modvirke begyndende tendenser til ghettoisering, så risikoområder ikke udvikler sig til egentlige ghettoområder (trin 2). Og endelig skal strategien være med til at forebygge, at der overhovedet opstår ghettoer (trin 3). Figur 1: Regeringens strategi mod ghettoisering; trin og indsatser. Strategiens trin Indsatser Kombineret anvisning Sammenlægning og opdeling af almene boliger Effektmåling af kommunal anvisningsret og fleksibel udlejning Etablering af privat erhverv Iværksættere Specifikke integrationsinitiativer Boligbanker Frivillighedsarbejde Særlig byfornyelse Støttede andelsboliger Jobbutikker Positive erfaringer fra ghettoskoler Beboermaksimum Idékonkurrence: Omdannelse af ghettoområder. Nogle få må ikke ødelægge udviklingen Salg af almen bolig til tredjemand Anvisning til nyopført privat udlejningsbyggeri Privat-offentlige samarbejdsprogrammer Lokalisering af kultur- og uddannelsesinstitutioner Programbestyrelse Trin 1: Akuthjælp til de mest udsatte ghettoområder Trin 2: Modvirke ghettoiseringsten denser Trin 3: Forebygge udvikling af ghettoer De enkelte initiativer er beskrevet nærmere i kapitel 6 og 7. 10 Regeringens strategi mod ghettoisering

3. Ghettoisering en barriere for integration 3.1. Regeringens mål for indsatsen mod ghettoisering Det er regeringens mål, at de boligområder, hvor indvandrere, flygtninge og deres efterkommere bor, skal være steder, hvor de mødes med danskere. Hvor der etableres netværk på tværs af personlige og kulturelle forskelle. Hvor man hører og lærer dansk. Og hvor fordommene om hinanden sættes på en prøve og afmonteres. Boligområderne skal være platforme for en generel integration i samfundet og for et øget kendskab til de normer og værdier, der gælder her. De skal være platforme for børnenes integration. Og de skal lette adgangen til det arbejdsmarked, der er helt afgørende for, at den enkelte kan blive selvforsørgende og indgå i samfundet på lige fod med andre. Den vision for bedre integration, som regeringen opstillede i redegørelsen Regeringens vision og strategi for bedre integration fra juni 2003, peger frem mod et samfund, der på én gang er frit og mangfoldigt, hvor alle uanset køn, hudfarve og overbevisning har lige muligheder for at få del i og bidrage til samfundets vækst og velfærd; et samfund som samtidig bindes sammen af en almen accept og tilslutning til fundamentale grundværdier. Ghettoiseringen bevirker imidlertid, at ikke alle borgere har eller får reel lige mulighed for at deltage i og bidrage til samfundets udvikling. At børnenes fremtidige muligheder for integration forringes betydeligt. At der opstår områder præget af utilpassede unge og utryghed. Og at der ikke kan skabes tilslutning til fundamentale grundværdier i samfundet simpelthen fordi der ikke er kendskab til grundværdierne. Strategien mod ghettoisering er derfor en del af strategien for bedre integration. 3.2. Ghettoisering og integrationsprocesser Koncentrationen af bestemte befolkningsgrupper i bestemte boligområder er ikke i sig selv et problem hverken for den enkelte eller for samfundet. Problemet opstår, 11

når ressourcesvage grupper i stigende grad koncentreres i områder, hvor der i forvejen bor mange mennesker, der står uden for arbejdsmarkedet, har misbrugsproblemer m.v. Det et dét, der adskiller ghettoområder fra velfungerende boligområder. Tilflytning af ressourcesvage grupper og fraflytning af ressourcestærke er kernen i ghettoiseringen. Det afgørende for en vellykket indsats er derfor at forhindre, at flere ressourcesvage borgere flytter ind i ghettoområderne. Samtidig skal mere ressourcestærke grupper tiltrækkes. Fra et integrationsperspektiv er det problematisk, at arbejdsløse indvandrere og efterkommere bor koncentreret i ghettoområderne. I disse tilfælde udgør ghettoisering en decideret barriere for en vellykket integration. For det første er ghettoområderne typisk karakteriserede ved at være fysisk afsondrede fra det omkringliggende samfund. Er der samtidig tale om områder, hvor hovedparten af beboerne er arbejdsløse indvandrere, flygtninge og efterkommere, kan områderne udvikle sig til egentlige etniske enklaver eller parallelsamfund uden væsentlig økonomisk, social og kulturel kontakt til samfundet i øvrigt. For det andet indebærer ghettoisering en øget risiko for social udstødelse, ligesom den kan øge vanskelighederne ved at få fast tilknytning til arbejdsmarkedet. Der er ofte en betydelig stigmatisering forbundet med at bo i disse områder en stigmatisering, der i sig selv kan gøre det vanskeligere for beboerne at få et job. Dertil kommer, at indvandrere og flygtninge, der bor i ghettoområder, ofte kun har sporadisk kontakt med og få eller ingen netværk med danskere netværk, der ofte viser sig at være værdifulde i forbindelse med jobsøgning. For det tredje har ghettoiseringen den konsekvens, at danske normer og værdier i vidt omfang forbliver ukendte. Påvirkninger udefra kommer måske i lige så høj grad eller i nogle tilfælde i endnu højere grad fra hjemlandet i form af satellit-tv, hyppige og langvarige ferierejser til hjemlandet m.v. For børn, der vokser op i et ghettoområde, og som måske ikke har været i daginstitution, vil skolestarten blive det første rigtige møde med det danske sprog, og de vil stå uden de fornødne sproglige forudsætninger for at kunne klare skolegangen. Og er der tale om skoler, hvor langt hovedparten af børnene har en anden etnisk baggrund end dansk, vil deres hver- 12 Regeringens strategi mod ghettoisering

dagssprog i frikvartererne, på legepladsen og hos kammerater helt naturligt være det sprog, som de taler derhjemme. For det fjerde kan koncentrationen af tosprogede elever og sociale problemer på visse skoler være med til at sætte en selvforstærkende negativ udvikling i gang, idet en sådan koncentration hurtigt kan påvirke flyttemønstret i et boligområde. Og endelig for det femte bevirker den manglende kontakt mellem danskere og etniske minoriteter, at fordommene om hinanden fastholdes. Ghettoisering udgør med andre ord en alvorlig barriere for en vellykket integration af indvandrere og flygtninge. 13

4. Ghettoer hvad, hvor og hvor mange? 4.1. Hvad er ghettoisering? Langt de fleste ghettodannelser skal ses som en utilsigtet effekt af blandt andet tidligere fysisk planlægning, hvor forskellige ejerformer blev skarpt adskilt i forskellige boligområder. Det har vist sig, at et ensartet udbud af boligtyper i et bestemt boligområde nærmest pr. automatik medfører en ensartet beboersammensætning. Ressourcestærke borgere køber deres bolig i ejerboligområder, hvorimod de mere ressourcesvage borgere bor enten i private udlejningsboliger i belastede områder eller som det er tilfældet for hovedparten af indvandrere og efterkommere i Danmark i almene boliger i udsatte områder, der helt eller næsten udelukkende består af almene boliger. Dermed lægges kimen til ghettoiseringen, der i sig selv indeholder en selvforstærkende negativ udviklingstendens. Da områderne ofte er præget af mange sociale problemer, flytter de ressourcestærke borgere, der har råd til alternativer, og private investorer holder sig væk. De nye tilflyttere er ofte mennesker, der står uden for arbejdsmarkedet, og som i forvejen har sociale problemer. Koncentrationen af etniske minoriteter i ghettoområder forstærkes yderligere af, at mange indvandrere og flygtninge ønsker at bo i nærheden af familie og venner. Dette kan være en forklaring på, at en del af de flygtninge, der er omfattet af integrationsloven, og som derfor blev boligplaceret, er flyttet til udsatte boligområder fire år efter deres ankomst til Danmark. Dertil kommer, at det ofte i praksis kan være vanskeligere for etniske minoriteter at få adgang til og fodfæste på det private boligmarked (andelsboliger og privat udlejningsbyggeri), hvor lejligheder ofte formidles via netværk. 4.2. Hvor er der ghettoområder? 4.2.1. Indikatorer på ghettoisering De indsatser, der skal iværksættes mod ghettoisering, skal ramme meget præcist både med hensyn til typer af problemer og med hensyn til de konkrete områder, strategien skal omfatte. 14 Regeringens strategi mod ghettoisering

Det er derfor helt grundlæggende, at der udarbejdes nogle præcise indikatorer for, hvornår et område er ved at udvikle sig til en ghetto. Der vil i løbet af 2004 blive udarbejdet et indikatorsystem et problembarometer som kommunerne vil kunne anvende i det lokale ghettoiseringsarbejde. Problembarometeret skal endvidere danne grundlag for såvel de statslige myndigheders som kommunernes vurdering af, hvornår og hvor de forskellige indsatser skal iværksættes. Der kan dog allerede nu foreløbigt peges på følgende karakteristika, der typisk kendetegner ghettoer i Danmark: 1. Høj andel af voksne i den erhvervsaktive alder på kontanthjælp: Ghettoområderne er karakteriserede ved, at der er en klar overvægt af kontanthjælpsmodtagere, hvorimod folk med fast tilknytning til arbejdsmarkedet er underrepræsenterede. 2. Lavt uddannelsesniveau: Personer med enten ingen uddannelse eller et lavt uddannelsesniveau er klart overrepræsenterede i ghettoområderne. 3. Almene boligområder: Hovedparten af de udsatte boligområder skal findes inden for den almene boligsektor. Der er i disse tilfælde ofte tale om store almene områder med mere end 1.500 2.000 beboere. 4. Skævt til- og fraflytningsmønster: Et typisk karakteristikum ved ghettoområderne er, at de ressourcestærke borgere flytter væk fra områderne, hvorimod de ressourcesvage borgere ofte bliver boende eller i det omfang de flytter bosætter sig i andre ghettoområder. 5. Mangel på privat erhverv og private investeringer: Endelig er ghettoområderne karakteriserede ved at være fattige på private erhverv og privat kapital. Det kan både forklares ved, at ghettoområderne typisk er almene boligområder, hvor det ikke er muligt at etablere forretninger, og ved at områderne generelt ikke er attraktive for private investeringer. 15

4.2.2. Eksempler på mulige ghettoområder i Danmark Figur 2 nedenfor giver nogle eksempler på boligområder, hvor der er tale om ghettoisering. Det skal understreges, at eksemplerne alene er valgt ud fra, at en meget høj andel af beboerne i de pågældende områder er på overførselsindkomst, og at der med eksemplerne derfor ikke nødvendigvis er tale om en egentlig identificering af de mest udsatte områder. Når andelen af indvandrere og efterkommere i disse områder er høj, opstår der som sagt en alvorlig barriere for en vellykket integration. I figuren er andelen af borgere med anden etnisk baggrund end dansk (indvandrere og efterkommere) bosat i de pågældende områder derfor medtaget. Figur 2. Eksempler på mulige ghettoområder Boligforening (Kommune) Andel af voksne på overførselsindkomst (midlertidig og varig) 2002 Andel af indvandrere og efterkommere 2003 Mjølnerparken (København) 71,2 % 92,3 % Akacieparken (København) 56,9 % 72,9 % Vapnagård (Helsingør) 58,1 % 27,0 % Taastrupgård (Høje-Taastrup) 56,8 % 71,2 % Vollsmose (Odense) 67,3 % 64,3 % Finlandsparken (Vejle) 59,3 % 59,2 % Gellerupparken (Århus) 63,3 % 83,5 % Bispehaven (Århus) 63,7 % 74,5 % 4.2.3. Øvrige ghettoområder Det forhold, at der er nogle områder, hvor alle indikatorer viser, at der her er tale om egentlige ghettoer, udelukker naturligvis ikke, at udviklingen i andre områder tenderer ghettoisering, ligesom det heller ikke udelukker behovet for indsatser, der kan modvirke, at ghettoer overhovedet opstår. 16 Regeringens strategi mod ghettoisering

5. Strategien 5.1. Overordnede principper i strategien mod ghettoisering Den strategiske ramme for en øget indsats mod ghettoisering hviler på en række gennemgående principper og præmisser. Det er principper, der bør tænkes ind i såvel store som små indsatser, i eventuelle lovændringer, og i fordelingen af midler. Og det er principper, der gælder såvel udsatte som mindre udsatte ghettoområder: Bedre integration er strategiens fokus og omdrejningspunkt. Grænsen mellem, hvad man plejer at gøre, og hvad man kan gøre, skal væk. Noget for noget er en gennemgående præmis både i overordnede tiltag og i konkrete initiativer. Relevante og allerede igangsatte integrationsinitiativer skal indarbejdes i strategien. Bredt samarbejde og forpligtende initiativer mellem relevante ministerier, kommuner, boligorganisationer, erhvervsliv, foreninger m.v. Engagement og inddragelse af den private sektor/erhvervslivet. Internationale forpligtelser skal overholdes. 5.2. En strategi i tre trin Hovedformålet med strategien mod ghettoisering er at forhindre en fortsat tilflytning af ressourcesvage borgere samt at tiltrække og fastholde ressourcestærke borgere til områderne. Strategien skal således omfatte indsatser, der skal forhindre en selvforstærkende negativ udvikling. Strategien skal derfor medvirke til: - at forhindre en fortsat tilflytning af ressourcesvage borgere, - at gøre områderne mere attraktive for ressourcestærke borgere, - at forbedre integrationen af de indvandrere og efterkommere, der bor i områderne, - at fremme udbudet af nye boligmuligheder for indvandrere og flygtninge uden for ghettoområderne og - at tiltrække private aktører og investeringer til områderne. 17

Ikke alle ghettoområder er lige belastede, ligesom de konkrete problemer varierer fra område til område. Strategien skal derfor bygge på følgende tre trin: Akuthjælp til de mest belastede ghettoområder med henblik på afhjælpning af her-og-nu problemer. Indsatser, der i løbet af de næste to til tre år skal kunne skabe en mere afbalanceret beboersammensætning samt fremme integrationen i ghettoområderne. Langsigtede initiativer, der skal forebygge, at der opstår nye ghettoområder. 5.2.1. Akuthjælp til kriseramte ghettoområder Regeringen vil iværksætte en koordineret indsats i de 5 10 mest udsatte ghettoområder. Med henblik på blandt andet at sikre en sammenhæng mellem de iværksatte initiativer etableres en programbestyrelse med deltagelse af repræsentanter fra boligorganisationer, erhvervsliv og kommuner (jf. afsnit 7.2.). Hvor det er nødvendigt for at kunne igangsætte nytænkende initiativer, skal der tilvejebringes dispensationsmuligheder fra gældende lovgivning. Områderne skal i videst muligt omfang have en særlig prioritering ved fordeling af de midler, der i 2004 er afsat til en målrettet byfornyelsesindsats i belastede byområder i store byer. Og endelig skal der med henblik på at forbedre integrationen og især at fremme etniske minoriteters beskæftigelsesmuligheder ske en koncentreret integrationsindsats i områderne. Det er en indsats, der skal omfatte både eksisterende initiativer og nye initiativer. 5.2.2. Indsatser til fremme af en afbalanceret beboersammensætning og en forbedret integration i ghettoområder Som en del af strategien vil regeringen endvidere tilvejebringe en række generelle instrumenter og modeller for indsatser, der skal medvirke til dels at skabe en mere afbalanceret beboersammensætning i løbet af en to til tre-årig periode, dels at forbedre integrationen. Det gælder for eksempel modeller for tiltrækning og etablering af erhverv, offentlige investeringer, privat-offentlige samarbejdsprogrammer og områdefornyelse. Denne del af strategien har fokus på de områder, der ikke nød- 18 Regeringens strategi mod ghettoisering

vendigvis er karakteriserede ved at være egentlige ghettoområder med behov for akuthjælp, men som viser tendenser til ghettoisering, 5.2.3. Langsigtede initiativer, der skal forebygge dannelsen af nye ghettoområder Endelig skal strategiens generelle modeller og indsatsområder anvendes til at forebygge, at der dannes nye ghettoområder. Strategien er derfor også en forebyggelsesstrategi. 19

6. Indsatser og instrumenter 6.1. Anvendelse af eksisterende muligheder og instrumenter 6.1.1. Behov for bedre anvendelse og udnyttelse af eksisterende muligheder og instrumenter Kommunerne har allerede på nuværende tidspunkt en række muligheder for at mindske koncentrationen af beboere med særlige problemer i ghettoområder. En del af disse muligheder udnyttes imidlertid ikke i videst muligt omfang. 6.1.2. Kommunal anvisningsret: 25 pct. reglen og udvidet kommunal anvisningsret Almenboligloven giver mulighed for, at boligorganisationen, hvis kommunalbestyrelsen ønsker det, skal stille op til 25 pct. af de ledige almene boliger til rådighed for kommunalbestyrelsen til løsning af påtrængende boligsociale problemer i kommunen, herunder at opnå en mere afbalanceret beboersammensætning. Endvidere kan boligorganisationen og kommunalbestyrelsen aftale at udvide denne mulighed således, at kommunalbestyrelsen i princippet kan få stillet op til 100 pct. af de ledige almene familieboliger til rådighed til løsning af disse problemer. Resultaterne af en nyere undersøgelse tyder på, at kommunerne som helhed søger at anvise boliger i de afdelinger, der har de færreste problemer, og at man således via den konkrete anvisningspraksis søger at undgå at forstærke ghettoiseringen. Ligeledes peger undersøgelsen på, at den kommunale anvisning på landsplan ikke bidrager væsentligt til en øget boligmæssig koncentration af etniske minoriteter. Århus, Aalborg og Odense kommuner og især de københavnske omegnskommuner og den øvrige del af hovedstadsregionen afviger dog fra den generelle tendens på landsplan. Specielt i de københavnske omegnskommuner sker der væsentlig kommunal anvisning til de afdelinger, der i forvejen har mange arbejdsløse beboere. Ligeledes er der her en tendens til, at man primært anvender den boligsociale anvisning i afdelinger, hvor der bor mange indvandrere. Det skal dog bemærkes, at flere 20 Regeringens strategi mod ghettoisering

omegnskommuner anvender aftaler om udvidet kommunal anvisning som redskab til at skabe en mere afbalanceret beboersammensætning i de almene boligområder. Regeringen finder det problematisk, hvis de eksisterende muligheder for at fremme en mere afbalanceret beboersammensætning via kommunernes anvisningsret særligt i de større kommuner og i hovedstadsområdet, hvor ghettoiseringen i forvejen er mest markant, ikke anvendes optimalt, således at problemerne i de socialt belastede områder mindskes. Der er behov for, at udviklingen særligt i de mest udsatte ghettoområder følges nøje, og at kommunernes anvisningspraksis afstemmes ikke blot med de boligsøgendes behov, men også med de aktuelle forhold og problemer i boligområderne. Regeringen skal opfordre til, at kommunerne i videst muligt omfang anvender de eksisterende muligheder for boligsocial anvisning på en sådan måde, at ressourcesvage grupper anvises til de afdelinger, hvor der er færrest boligsociale problemer. I de tilfælde, hvor uhensigtsmæssig boliganvisning skyldes, at der er ingen eller kun få ledige boliger i de attraktive og mere ressourcestærke afdelinger, skal regeringen opfordre kommuner og boligorganisationer til at indgå aftale om udvidet kommunal anvisningsret. Regeringen vil tage initiativ til, at der udarbejdes oversigter over den boligsociale anvisning i de kommuner, der har de mest udsatte boligområder. Oversigterne, der skal give et overblik over, i hvilket omfang den kommunale anvisningspraksis indebærer en risiko for at forstærke ghettoiseringen, skal indeholde oplysninger om, hvilke grupper der anvises til hvilke boligområder. 6.1.3. Fleksibel udlejning Siden 2000 har det været muligt for kommuner og boligorganisationer at aftale, at op til 90 pct. af den udlejning, der ikke anvendes til kommunal boligsocial anvisning, kan udlejes efter særlige kriterier, der er aftalt mellem kommunalbestyrelsen og boligorganisationen. 21

Reglerne om fleksibel udlejning gør det muligt for kommunen at fremme en mere positiv udvikling i de mest udsatte boligafdelinger, hvor der er væsentlige økonomiske, sociale eller andre problemer, ligesom reglerne kan benyttes som et led i en forebyggende boligsocial indsats. De fleksible udlejningsregler bygger på ideen om, at de svage boligområders situation kan forbedres ved at tiltrække mere ressourcestærke boligsøgende til området ved at give disse borgere fortrinsret til ledige boliger forud for ventelisten. Og omvendt! De fleksible udlejningsregler kan også anvendes i de mere velfungerende afdelinger for eksempel ved at sikre socialt udsatte befolkningsgrupper en fortrinsret til nogle af boligerne i disse områder. Og endelig kan aftaler om fleksible udlejningsregler indgås for at fremme helt andre lokale formål for eksempel ønsket om at fastholde et godt ældremiljø i en ældreafdeling. Evalueringen af fleksibel udlejning i almene familieboliger fra februar 2004 viser, at der er indført fleksible udlejningsregler i 21 pct. af landets almene boligafdelinger. Der er dog store regionale forskelle med hensyn til, i hvilket omfang fleksibel udlejning faktisk finder sted. I Københavns og Frederiksberg Kommuner har 62 pct. af de almene boligafdelinger aftaler om fleksibel udlejning. I de øvrige regioner, der indgår i undersøgelsen, har kun mellem 12 pct. og 28 pct. af de almene boligafdelinger aftaler om fleksibel udlejning. Ser man på, hvor stor en andel af samtlige udlejninger der foregår efter regler om fleksibel udlejning, viser evalueringen, at mulighederne på nuværende tidspunkt kun anvendes i begrænset omfang. På landsplan blev kun 5 pct. af de ledige almene familieboliger i 2002 udlejet efter de fleksible udlejningskriterier. I Københavns og Frederiksberg Kommuner var andelen 8 pct., i hovedstadsområdet i øvrigt 3 pct., og i Odense, Århus og Aalborg set under ét var andelen 4 pct. Evalueringen viser også, at fleksibel udlejning primært er indført i større boligafdelinger og i boligafdelinger med en høj andel af indvandrere og en høj andel af beboere uden arbejde. Der er meget, der tyder på, at reglerne om fleksibel udlejning i det omfang de udnyttes anvendes efter hensigten. For det første anvendes reglerne hovedsageligt i de afdelinger, hvor der er mange ressourcesvage beboere. For 22 Regeringens strategi mod ghettoisering