Arbejdsmarkedspensioner og valgfrihed: En samfundsøkonomisk analyse

Arbejdsmarkedspensioner og valgfrihed: En samfundsøkonomisk analyse Af Svend E. Hougaard Jensen, professor, CBS December 2010 1. Baggrund Pensionssystemet i Danmark er forankret i en trestrenget struktur bestående af en søjle med et offentligt, her-og-nu finansieret pensionssystem (folkepensionen), en fondsbaseret søjle med obligatoriske bidrag knyttet til et ansættelsesforhold (arbejdsmarkedspensioner) og en søjle med frie, individuelle pensionsordninger. Gennem denne søjlestruktur er det muligt at sikre alderspension til alle, opnå rimelige dækningsgrader, tilbyde individuel valgfrihed samt sikre en høj grad af risikospredning. Samlet set er der tale om en opbygning, som synes at være velfungerende, og som nyder bred opbakning i befolkningen og på tværs af et bredt politisk spektrum. I det følgende fokuseres på arbejdsmarkedspensionerne. Set i et internationalt perspektiv udgør disse et fascinerende eksempel på et arrangement, som er opstået uden direkte indblanding fra regering/folketing, men som er et resultat af forhandlinger mellem fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer. Arbejdsmarkedspensionsselskaberne i Danmark er ejet af medlemmerne selv, hvilket medfører en direkte medbestemmelsesret for lønmodtagerne i forhold til deres pensionsselskab. Dette sikrer arbejdsmarkedspensionerne en betydelig legitimitet. Derudover betyder disse ordninger, at alle med et normalt arbejdsliv selv sparer op til alderdommen og derigennem bidrager til en høj opsparing i samfundet. Endelig aflaster ordningerne de offentlige finanser og styrker derved finanspolitikkens holdbarhed. De danske arbejdsmarkedspensioner er obligatoriske for alle lønmodtagere omfattet af en overenskomst. Ordningerne er derudover kendetegnet ved at være solidariske, hvilket betyder, at (a) alle optages inden for et bestemt overenskomstområde i en pensionsordning uanset helbred, og (b) unisex princippet gælder, dvs. mænd og kvinder opnår samme årlige pension for samme bidrag. Sidstnævnte egenskab medfører en omfordeling fra mænd til kvinder, da kvinder gennemsnitligt lever længere end mænd. De danske kollektive pensionsordninger er endvidere tværgående, dvs. man er 1

medlem af en bestemt ordning ud fra uddannelse eller stillingsbetegnelse, uansat om man arbejder i den offentlige sektor eller i den private sektor. Som udgangspunkt er omfanget af arbejdsmarkedspensionerne bestemt af de aftaler, der indgås mellem arbejdsmarkedets parter. Det er imidlertid klart, at disse aftaler bliver indgået under hensyntagen til den offentlige regulering og beskatning på området. Myndighederne kan således udøve væsentlig indflydelse på rammebetingelserne for beslutninger om pensionsopsparing i Danmark. Dette kan ske ved udformning af reglerne for oprettelse af et arbejdsmarkedspensionsselskab, ved at indføre et såkaldt pensionsloft eller ved at ændre på den skattemæssige behandling af pensionsindskud, afkastet af pensionsformue og pensionsudbetalinger. Dertil kommer, at Folketinget ved lov kan foretage indgreb, som kan komme på tværs af, hvad organisationerne måtte have aftalt. Den samlede pensionsformue i Danmark er vokset kraftigt siden 2003 og har i 2010 nået et niveau på ca. 2.800 mia. kr., hvilket svarer til ca. 170 pct. af BNP. Ca. 18 pct. af den samlede pensionsformue er hos tværgående pensionskasser og firmapensionskasser, ca. 44 pct. hos livsforsikringsselskaber, pengeinstitutternes andel er på knap 14 pct., mens de resterende ca. 25 pct. af pensionsformuen ligger hos de offentlige investorer i ATP, SP og LD. I øvrigt er arbejdsmarkedspensionsordningerne fortsat under opbygning i den forstand, at indbetalingerne er markant større end udbetalingerne og fortsat vil være det en rum tid fremover. Selv om der kan peges på en række attraktive egenskaber ved den danske model på pensionsområdet, står arbejdsmarkedspensionerne over for flere udfordringer. I den forbindelse kan der peges på nogle ydre pres, som har at gøre med globalisering og Danmarks deltagelse i internationalt økonomisk samarbejde. Der kan også være indre pres, jfr. overvejelser om at indføre en yderligere stramning af det såkaldte pensionsloft og forslag om at reducere eller måske helt afvikle nogle af de skattemæssige begunstigelser forbundet med pensionsopsparing. Endelig er der udfordringer i tilknytning til tidsånden om mere fokus på valgfrihed og individualitet. Dette gælder mere velkendte forhold som valgfrihed i investeringsbeslutningen, valgfrihed med hensyn til valg af ydelser og valgfrihed med hensyn til valg af pensionsudbyder. Men det gælder også det mere fundamentale spørgsmål så som muligheden for frit valg mellem anvendelse af disponibel indkomst til pensionsopsparing og forbrug. 2

Det er den sidstnævnte udfordring, som er det centrale emne i denne rapport. I den forbindelse vil der blive præsenteret nogle samfundsøkonomiske analyser af at reducere det obligatoriske element i arbejdsmarkedspensionerne. Der vil blive lagt vægt på, hvordan sådanne ændringer kan påvirke velstandsudviklingen via deres bidrag til den samlede opsparing og investering i samfundet. Der vil også blive foretaget vurderinger af arbejdsmarkedspensionerne i relation til fordelingseffekter samt makroøkonomiske virkninger i øvrigt. Ikke mindst affødt af den europæiske budget- og gældskrise er der kommet ekstra fokus på de offentlige finansers stilling, og der vil derfor også blive gjort betragtninger om, i hvilket omfang og ad hvilke kanaler arbejdsmarkedspensionerne bidrager til at reducere det finanspolitiske holdbarhedsproblem i Danmark. 2. Aktuelle udfordringer og forslag til ændringer i regelsættet for arbejdsmarkedspensionerne. 2.1 Ydre pres Presset fra globalisering og Danmarks deltagelse i det internationale økonomiske samarbejde rummer muligvis kimen til vigtige ændringer i det pensionspolitiske set-up i de kommende år. I dette afsnit skal nævnes blot to områder, hvor regelsættet vedrørende danske arbejdsmarkedspensioner kan blive påvirket af EU-medlemskabet. EU-udbudsregler Det første eksempel omhandler en nylig EU-dom (dom af 15. juli 2010, Sag C-271/08, Kommissionen mod Tyskland) vedrørende udbudsregler. Sagen handler om, hvorvidt de tyske arbejdsmarkedspensioner på det offentlige område skal i udbud. Kommissionen har fremført, at Tyskland overtræder udbudsreglerne ved at tillade, at de offentlige myndigheder indgår aftaler om arbejdsmarkedspensioner uden forudgående udbud. I dommen fastslår EU-domstolen, at forvaltningen af de tyske arbejdsmarkedspensioner i overenskomster på det offentlige område er udbudspligtige og altså ikke falder ind under udbudsdirektivets undtagelsesbestemmelse om arbejdsaftaler. Mens de tyske myndigheder således fremover skal overholde udbudsreglerne, når der indgås aftale mellem arbejdsmarkedets parter på det offentlige arbejdsmarked af en vis størrelsesorden, er det 3

stadig uklart, i hvilket omfang dommen får betydning for de danske arbejdsmarkedspensioner. Men det kan ikke udelukkes, at nogle af de danske arbejdsmarkedspensionsordningers særlige kendetegn ikke vil kunne bevares i deres nuværende form. Under alle omstændigheder sender dommen et signal om indskrænkning af overenskomstparternes aftalefrihed ved kollektive overenskomster. 1 Privatansatte vil fortsat kunne aftale pensionsforhold via kollektive overenskomster, mens offentligt ansatte vil være underlagt reglerne om udbud. Dette vil kunne betyde, at det ikke længere vil være muligt at opretholde tværgående pensionskasser. En række områder, der dækker såvel private som offentligt ansatte, kan risikere at miste deres hidtidige medlemsgrundlag og ordningerne kan derfor blive for små til at kunne fungere selvstændigt, bl.a. pga. administrative omkostninger, men også aktuarmæssige hensyn vil have betydning. Samlet set kan en opsplitning af arbejdsmarkedspensionssystemet, hvor offentligt ansatte medlemmer af eksisterende pensionskasser forlader kasserne, ikke udelukkes. Dermed kan nogle af de solidariske elementer risikere at falde bort. Som følge af ovennævnte vil der være en risiko for, at der skal afholdes ganske betydelige udgifter til at nedlægge eksisterende ordninger og oprette nye ordninger. Det er vigtigt at understrege, at der endnu ikke er fast grund under fødderne, når man skal vurdere dommens betydning for de danske arbejdsmarkedspensioner. Men et scenario, som indebærer visse strukturelle ændringer, kan ikke afvises. Pensionsbeskatning Et andet eksempel vedrører en mulig tendens til en mere ensartet skattemæssig behandling af pensionsopsparing. Der er tre dimensioner af denne problemstilling, nemlig den skattemæssige behandling af (1) indbetalinger i løbet af bidragsfasen; (2) afkastet gennem kapitalopbygningsperioden; og (3) ydelserne gennem udbetalingsperioden. Det er således muligt at front-loade eller back-loade beskatningen, uden at de offentlige finansers gennemsnitlige stilling set over en længere årrække 1 Der er betydelige ligheder mellem det danske og det tyske arbejdsmarkedspensionssystem på det offentlige område, når der bortses fra, at man i Tyskland har valgt at lovgive om, at lønmodtagere har ret til at få indbetalt minimum 4 % af deres løn som et pensionsbidrag. I Danmark indgår offentlige arbejdsgivere også kollektive aftaler med de forskellige fagforeninger eller forbund af sådanne, hvori det aftales, hvad pensionsbidraget skal udgøre samt hvem, der skal administrere dette. I både Danmark og Tyskland har man traditionelt sondret mellem fx Finansministerens eller regionernes opgaver som følge af myndighedsudøvelse og de opgaver, som følger af rollen som arbejdsgiver. 4

bliver påvirket. Derimod kan der være en række forskellige adfærdsmæssige implikationer afhængig af, hvilken kombination af beskatning der vælges. I EU er den såkaldte EET model mest udbredt, hvilket indebærer fritagelse (exemption) for skat ved indbetaling, fritagelse (exemption) af skat på afkast samt beskatning (taxation) af udbetalinger. I Danmark er der som bekendt også fradrag for indbetalinger og beskatning af udbetalinger, mens der i forbindelse med omlægningen af pensionsafkastbeskatningen i 2001 blev indført én fast skattesats på 15 % af al afkast af pensionsformue. Danmark har således en ETT model og har dermed distanceret sig en anelse fra den gennemgående europæiske model. Mens der ikke er formelle krav om harmonisering på dette område, kan man spørge, om det ville være i Danmarks interesse at nærme sig EET modellen for beskatning af arbejdsmarkedspensioner. Eller måske vælge en helt anden model? Behovet for en tilpasning i retning af den mest udbredte model i EU forekommer ikke akut, men på lidt længere sigt kan man ikke udelukke, at det vil være hensigtsmæssigt. I givet fald vil der være et betydeligt provenutab, som så på anden vis skal dækkes ind. Provenuet af pensionsafkastskatten (PAL) har svinget meget siden 2000, hvilket skal ses i lyset af udviklingen i afkastet, der igen afhænger af kursudviklingen på beholdningerne af aktier og obligationer mv. I år 2000 var det samlede provenu ca. 15 mia. kr., hvoraf provenuet fra den offentlige sektor udgjorde ca. 40 pct.. Provenuet toppede foreløbigt i 2005 med ca. 38 mia. kr., hvoraf ATP, SP og Den sociale Pensionsfond bidrog med ca. 33 pct. I 2008 var provenuet knap 11 mia. kr., hvoraf den private sektor bidrog med ca. 10 pct. Spørgsmålet om forskelle i den skattemæssige behandling af arbejdsmarkedspensioner i EU har også at gøre med borgernes muligheder og tilskyndelser til at bevæge sig på tværs af landegrænser. Dette emne er helt centralt i den pensionspolitiske debat. Når pensionister flytter rundt fra land til land, hvilket i takt med stigende europæisk integration må formodes at forekomme i stigende omfang, kommer EET-baseret pensionsbeskatning i problemer. For eksempel: en dansk pensionist, der nedsætter sig i Frankrig, bør ifølge franske synspunkter betale skat af sin danske pension i Frankrig. Samtidig hævder danske skattemyndigheder beskatningsret over for pensionerne. 5

Disse problemer løses ved et TTE-baseret system, dvs. (1) undlade at give fradrag ved indbetaling, (2) beskatte afkast normalt og samtidigt (3) fritage udbetalinger fra skat. Der har ikke været foretaget ordentlige analyser af en sådan omlægning, men en nærmere udredning ville være interessant. 2.2.Indre pres Arbejdsmarkedspensionerne oplever ikke kun pres fra det ydre rum, men også fra indenlandske krav om eller bud på forandringer. I det følgende skal nævnes tre eksempler herpå, nemlig (1) forslaget om at indføre et pensionsloft; (2) kravet om at reservere en vis del af pensionsformuen til investeringer i særligt risikofyldte projekter eller bidrag til makroøkonomisk stabilisering; og (3) pres for mere valgfrihed, herunder ønsker om at opgive det obligatoriske element og helt lade det være op til den enkelte at træffe beslutning om opsparingens omfang. 2 Pensionsloft og beskatning Baggrunden for at foreslå et pensionsloft er givetvis den forholdsvis moderate skattemæssige behandling af pensionsopsparing. Her skal man dog tænke på, at denne lempelige behandling næsten udelukkende skyldes moderat beskatning af afkast af pensionsopsparing. Der er næppe stor forskel på den skattesats, til hvilken man fratrækker indbetalinger til pensionsordninger, og den effektive skattesats, efter hvilken man betaler (samlet, effektiv) skat af udbetalinger. Når den sidste beregnes, skal man nemlig tage hensyn til implicitte marginale skattesatser forbundet med, at folk med højere udbetalinger vil opleve reduktion i diverse former for offentlige overførsler. Når det gælder indførelse af et såkaldt pensionsloft, må man først afklare, hvilke indbetalinger det drejer sig om. Med skattereformen af 2010 indførtes et loft på 100.000 kr. for fradrag på indbetalinger til ratepensioner. 3 Efter reformens gennemførelse må folk finde andre måder at spare op på med skattebegunstigelse, fx livslange pensionsprodukter, hvor der fortsat vil være fuldt fradrag. Skattere- 2 Spørgsmålet om valgfrihed har også betydning for den aktuelle diskussion om pensionsgarantier. Reel valgfrihed forudsætter, at kunden kan danne sig et overblik over valgmuligheder og konsekvenser. Det fordrer gennemsigtighed og en form for prisfastsættelse af de forventede omkostninger for den enkelte ved pensionsgarantierne. Det stiller store krav til den information, som kunderne får, og det medfører et større rådgiveransvar for selskaberne. 3 Det er vurderingen, at loftet har påvirket omkring 100.000 danskere, der hvert år har indbetalt større beløb til ratepensionen, og som tilsammen skønnes at have indbetalt 28,5 mia. kr. til ratepension om året. Med de nye regler vil de kun kunne få fradrag for de 10 mia. kr., og de skal dermed finde andre opsparingsformer for 18,5 mia. kr. 6

formens pensionsloft omfatter således ikke indbetalinger til de såkaldte livrente-produkter, hvor der bliver udbetalt et fast beløb hvert år resten af livet. Med loftet på ratepensioner er der således opstået en ny spekulationsmulighed, idet der er en klar tilskyndelse til at flytte pensionsindbetalinger over 100.000 kr. over på livrenteopsparinger. En person, der i 2009 indbetalte fx 160.000 kr. på ratepensioner, vil sandsynligvis i 2010 blot indbetale 100.000 kr. på ratepensioner og de resterende på livrente. Derved omgås loftet nemt. På den baggrund er der i skatteudspillet fra S-SF, som er en del af det økonomisk-politiske oplæg En fair løsning fra maj 2010, foreslået et samlet pensionsloft. Også Det radikale Venstre støtter et sådant loft. Derved kan man imødegå den spekulationsmulighed, der eksisterer i dag, hvor man kan flytte pensionsindbetalingerne fra ratepensioner til livrenter og dermed i princippet have ubegrænsede fradragsmuligheder. Et samlet loft over pensionsindbetalinger vil naturligvis give et højere provenu til staten end et loft, der alene dækker ratepensioner. Volumen af pensionsindbetalinger over 100.000 kr. vil være større, når loftet udvides til at omfatte alle pensioner med løbende udbetalinger. 4 Det kan der naturligvis ikke være tvivl om. Et samlet loft vil ramme alle indbetalinger over 100.000 kr. uanset fordelingen mellem ratepensioner og livrenter. AE vurderer, at det fremrykkede provenu ved et samlet loft på 100.000 kr. vil være mellem 6,5-7,7 mia. kr. større end de 4,4 mia. kr., som regeringen indregner fra loftet over ratepensioner i Forårspakke 2.0. Krav om bidrag fra pensionsopsparingen til iværksætteri og konjunkturstabilisering Det er velkendt, at Danmark lider under et vækst- og produktivitetsproblem. I den forbindelse er det naturligt, at der opstår idéer til, hvordan man kan øge udbuddet af venturekapital til brug for vækstiværksættere og andre former for innovative investeringer. Undertiden bringes forslag frem om, at en andel af pensionsfondenes midler skal allokeres til sådanne særligt risikofyldte investeringer. Således er der i den nyligt vedtagne finanslov for 2011 besluttet, at markedet for risikovillig kapital skal styrkes med op til 10 mia. kr. i samarbejde med pensionssektoren. Dette er naturligvis en formel indskrænkning af pensionssektorens råderum mht. valg af investeringer. 4 I de senere år er der sket en kraftig vækst i de store pensionsindbetalinger. Således vurderer AE, at indbetalinger på over 100.000 kr. på pensionsordninger med løbende udbetalinger er blevet fordoblet på bare fem år. 7

I samme forbindelse kan også nævnes ophævelsen af SP-ordningen med det formål, at midlerne skulle indgå i lanceringen af initiativer til at imødegå de konjunkturmæssige virkninger af finanskrisen. På tilsvarende vis kunne man forestille sig, at en vis andel af arbejdsmarkedspensionerne i fremtiden ville blive reserveret til brug for konjunkturpolitiske initiativer. Man kan imidlertid diskutere, om det er hensigtsmæssigt at bruge pensionssystemet til at styre de kortsigtede økonomiske konjunkturer i samfundet. Det er formentlig mere hensigtsmæssigt at bruge skat og/eller offentlige udgifter som instrumenter til at styre konjunkturerne. Hvis der er brug for en hurtigtvirkende økonomisk stramning, er det mere effektivt at skrue på danskernes skat. Frit valg mellem opsparing til pension og anvendelse til forbrug Der næppe tvivl om, at de obligatoriske og solidariske egenskaber ved arbejdsmarkedspensionsordningerne ikke i enhver henseende rimer med det lidt flygtige begreb tidsånden. Om end udfordringen ikke synes lige om døren, så kan et opgør med disse dele af pensionsopsparingen være undervejs. Det kan finde udtryk i form af øget tilslutning til (super-)liberalistisk indstillede politiske partier (så som Liberal Alliance og måske dele af partiet Venstre), som via lovgivning må formodes at ville stikke en kæp i hjulet på kollektivistiske modeller. 5 Dertil kommer det forhold, at store dele af ordningerne er overenskomstbaserede, hvilket kan blive en trussel, hvis tendensen til lavere organiseringsgrad for alvor slår igennem, sådan som en række sammenlignelige lande allerede har oplevet. Hævdelse af individets ansvar for at spare op til alderdommen kan således trække i retning af at svække i hvert fald de tværgående dele af arbejdsmarkedspensionerne. Det er dog ingenlunde tendenser, der er slået igennem endnu i Danmark. Således havde indbetalingerne til arbejdsgiveradministrerede ordninger i 2009 en vækst på ca. 5,6 mia. kr. i forhold til 2008, mens indbetalingerne til privattegnede ordninger faldt med ca. 1,7 mia. kr. En af bekymringerne ved at give pensionsmarkedet helt frit går på, at folk ikke får sparet op til alderdom, hvis de ikke via pensionssystemet bliver tvunget til det. Ellers vælger den unge let fra 5 I den aktuelle offentlige debat om arbejdsmarkedspensioner er det blevet fremført, at lønmodtagere, der ikke betaler topskat, mister hundredtusindvis af kroner, fordi de hver måned tvinges til at afsætte en stor del af lønnen til en arbejdsmarkedspension. I stedet fremføres, at hvis lønmodtagerne fik pengene udbetalt og selv kunne spare op, ville mange have 300.000-400.000 kr. mere til rådighed, når de går på pension. Sådanne bidrag (i dette tilfælde baseret på beregninger foretaget af Finanshuset i Fredensborg for Morgenavisen Jyllands-Posten) kan godt tænkes at påvirke holdningen til arbejdsmarkedspensioner i de kommende år. 8

eller den økonomisk pressede børnefamilie prioriterer måske at bruge pengene her og nu. Det er vigtigt at komme i gang tidligt, for en god opsparing kræver en lang horisont. Arbejdsmarkedspensionerne løser på denne måde en central samfundsøkonomisk opgave ( paternalisme ). Den gevinst opnår man kun gennem kollektive valg, enten på arbejdsmarkedet eller via lovgivning. 6 I øvrigt er arbejdsmarkedspensionskasserne nemme at regulere, og ved en fuldstændig liberalisering kan man frygte, at det bliver for fristende for underlødige overbydere, og at forbrugerne taber overblikket. Under alle omstændigheder vil en model baseret på individuelle aftaler mellem arbejdsgiver og arbejdstager fx omkring aktuelle procentsatser, efter hvilke der indbetales pension - underminere det eksisterende arbejdsmarkedspensionssystem. Det samme vil adgang til at trække penge ud af arbejdsmarkedspensioner før tid. Set fra et samfundsøkonomisk synspunkt kan der således være grund til at analysere et scenario bestående af væsentligt reducerede indbetalinger til arbejdsmarkedspensionerne. Selv om der i en lille, åben økonomi (som den danske) ikke eksisterer en stærk sammenhæng mellem samfundets samlede opsparing og investeringer, kan det alligevel være relevant at se på nogle makroøkonomiske virkninger i form af forbrug og opsparing, løn og beskæftigelse, det offentlige budget på kort og langt sigt, betalingsbalancen m.v. 7 Dette er emnet for næste afsnit. 3. Udfasning af arbejdsmarkedspensionerne: En samfundsøkonomisk analyse. I det følgende præsenteres en analyse, der har til formål at belyse nogle samfundsøkonomiske konsekvenser af at give folk mulighed for at anvende den del af deres disponible indkomst, som tidligere er blevet sparet op i form af obligatorisk arbejdsmarkedspension, til forbrug. Det vurderes, at dette vil føre til, at de kendte, kollektive ordninger vil forsvinde over tid. Mere konkret antages det, at alle arbejdsgiveradministrerede pensionsindbetalinger udfases fra 2011 og frem. At der er tale om meget betydelige beløb, som husholdningerne hermed får dispositionsfrihed over, fremgår af, at 6 Det er ikke umiddelbart indlysende, at arbejdsmarkedspensioner fører til en stor stigning i opsparingen. Man kan argumentere omvendt: Hvis der er stor usikkerhed omkring, hvor mange midler man skal bruge i alderdommen (af usikker længde), kan det føre til ekstra forsigtighedsopsparing ( precautionary saving ) i forhold til en situation, hvor man føler sig mere tryg ved at være tilmeldt solide arbejdsmarkedspensioner. 7 Selv om man set ud fra en makroøkonomisk synsvinkel næppe skal overgøre virkningen på investeringerne af en reduceret opsparing, er det derimod muligt, at pensionskasser som investorer kan være mere effektive i henseende til corporate governance krav, end banker kan være over for de virksomheder, de investerer i. Det kunne være en spændende analyse at iværksætte. 9

mænd i 2007 havde samlede arbejdsgiveradministrerede pensionsindbetalinger på ca. 37.500 kr., mens kvinders indbetalinger udgjorde omkring 28.000 kr. 8 Stående over for et sådant valg kan husholdningerne reagere på meget forskellige måder. Et scenario kunne være, at al den opsparing, som tidligere er blevet foretaget gennem arbejdsmarkedspension, i stedet vil blive kanaliseret ud til forbrug. Det er naturligvis et ekstremt scenario, som næppe er empirisk relevant. Dette ville føre til makroøkonomisk ustabilitet kendetegnet ved overophedning af arbejdsmarkedet i et betydeligt omfang, højere inflation og renteniveau samt ikke mindst en forværring af de offentlige finanser og betalingsbalancen. I betragtning af, at scenariet er virkelighedsfjernt, vil der ikke blive regnet yderligere på det i det følgende. Et andet scenario, som ligeledes forekommer urealistisk, består i en antagelse om, at den samlede opsparing ikke vil blive påvirket. Tankegangen er den, at hele den opsparing, som tidligere fandt sted i form af arbejdsmarkedspension, fremover vil bliver sparet op på anden vis, fx i form af individuelle ordninger. Det er givet, at folk vil reagere på en ophævelse af en obligatorisk opsparingsordning ved at sætte øvrig opsparing op, men i hvilket omfang? Sagkundskaben er usikker på fortegnet på nettoeffekten på samfundets samlede opsparing af arbejdsmarkedspensioner. Mellem disse to yderpunkter kan man forestille sig forskellige scenarier, som det vil være interessant at se nærmere på. I det følgende præsenteres en evaluering af, hvordan en række centrale makroøkonomiske variable vil reagere på det ovenfor beskrevne eksperiment. Til grund for analysen ligger en kørsel med den økonomiske model DREAM. 9 Resultaterne samles i tre blokke: (1) de overordnede makroøkonomiske effekter belyst ved forsyningsbalancen (BNP, forbrug, investeringer og nettoeksport); (2) arbejdsmarkedseffekter (løn og priser, beskæftigelse, ledighed m.v.) samt (3) de offentlige finanser. De kvantitative effekter er samlet i tabellerne 1, 2 og 3. Det bemærkes, at effekterne af eksperimentet vurderes over en meget lang tidshorisont, nemlig helt frem til 2050. 8 Stort set hele forskellen i de gennemsnitlige pensionsindbetalinger mellem kønnene skyldes indkomstforskelle. Således fremgår det ved sammenligning af mænds og kvinders pensionsindbetalingsprocent, at der stort set ikke er forskel på, hvor stor en andel af bruttoindkomsten der indbetales til pension. 9 DREAM (Danish Rational Economic Agents Model) er en dynamisk anvendt generel ligevægtsmodel med overlappende generationer af husholdninger, der tilrettelægger deres adfærd i overensstemmelse med rationelle forventninger. I modellen beregnes den forventede udvikling i økonomiske størrelse såsom produktion, beskæftigelse, forbrug, investeringer, betalingsbalance, offentlig saldo, finanspolitisk holdbarhed o.m.a. 10

BNP, forbrug, investeringer og nettoeksport Som det ses af Tabel 1, fører eksperimentet kun til beskedne ændringer i niveauet for BNP. Derimod ændres sammensætningen af BNP i betydelig grad. Den private efterspørgsel i form af forbrug og private investeringer vil stige, navnlig boliginvesteringerne. Derimod sker der en markant forværring af den eksterne balance. Ikke blot vil en stor del af væksten i det private forbrug rette sig mod importerede varer, men som følge af en dårligere konkurrenceevne (se nedenfor) vil eksporten falde. Derfor vil fordringserhvervelsen på udlandet også gå drastisk ned, dvs. Danmark vil stå med en væsentligt større udlandsgæld i 2050, end vi ellers ville have gjort. Tabel 1. BNP, forbrug, investering og udenrigshandel 2006 2015 2020 2025 2030 2040 2050 Indeks, grundforløb = 100 BNP 100,0 99,9 99,9 99,9 99,9 99,8 99,7 Privat forbrug 100,0 104,1 104,3 104,4 104,5 104,2 103,3 Offentligt forbrug 100,0 99,9 99,9 100,0 100,0 100,0 99,9 Eksport 100,0 96,7 96,9 96,9 96,9 97,1 97,4 Import 100,0 102,2 102,1 102,1 102,1 101,9 101,4 Investeringer 100,0 102,1 100,8 100,5 100,4 99,9 99,7 Boliger 100,0 108,5 105,2 104,1 103,7 102,3 101,4 Offentlig sektor 100,0 99,9 100,0 100,0 100,0 99,9 99,8 Øvrig privat 100,0 98,6 98,7 98,5 98,5 98,6 98,7 Procent af BNP Fordringer på udlandet Grundforløb 1,1 7,2 6,2 26,3 48,4 95,9 144,0 Alternativforløb 1,1 3,0 28,2 59,8 94,0 167,0 239,5 Kilde: DREAM Arbejdsmarkedet Målt i forhold til grundforløbet giver eksperimentet ikke anledning til en stor påvirkning af beskæftigelsen, se Tabel 2. Det er dog værd at bemærke, at der er tale om et mindre fald. Forklaringen er, at stigningen i det indenlandske forbrug udløser en lønstigning, hvilket straks slår igennem på det indenlandske prisniveau og dermed et fald i den internationale konkurrenceevne. Dette afspejler sig i et betydeligt fald i eksporten, og dermed et fald i den private sektors beskæftigelse, som ikke op- 11

vejes af beskæftigelseseffekten af stigningen i det private forbrug. Derfor vil også arbejdsløsheden stige i økonomien. Tabel 2. Arbejdsmarkedet, løn og priser 2006 2015 2020 2025 2030 2040 2050 Indeks, grundforløb = 100 Beskæftigelse, 1000 pers. 100,0 99,2 99,2 99,2 99,2 99,1 99,1 Private sektorer 100,0 98,7 98,7 98,7 98,7 98,6 98,7 Offentlige sektor 100,0 100,0 100,1 100,1 100,1 100,0 100,0 Arbejdsløshed, procent 100,0 120,6 120,3 119,0 119,1 119,6 119,9 Nominel løn 100,0 101,4 101,3 101,3 101,3 101,2 101,0 CPI 100,0 100,7 100,6 100,6 100,6 100,6 100,5 Realløn 100,0 100,7 100,7 100,7 100,7 100,6 100,6 Kilde: DREAM De offentlige finanser og finanspolitikkens holdbarhed Tabel 3 sammenfatter udviklingen i de offentlige finanser frem til 2050. Umiddelbart vil eksperimentet ikke forværre de offentlige finanser. Tværtimod, som følge af den valgte EET-model for pensionsbeskatning i Danmark (se ovenfor) vil det offentlige budget blive forbedret i starten af perioden, når borgerne ikke trækker så meget fra i skat. Til gengæld vil der i løbet af perioden frem mod 2050 ikke komme så store offentlige indtægter, når provenuet fra PAL-skatten falder. Derudover betyder udfasningen af arbejdsmarkedspensionerne, at skatteprovenuet ved udbetaling af pensioner bortfalder. En central variabel ved vurdering af påvirkningen af finanspolitikkens langsigtede stilling er den såkaldte holdbarhedsindikator. Denne angiver den permanente forbedring af det primære offentlige budget (målt som andel af BNP), der skal til for at sikre, at den offentlige sektor overholder sin langsigtede budgetbetingelse. En holdbarhedsindikator er således et mål for størrelsen af den nødvendige tilpasning i den økonomiske politik for at sikre, at den offentlige sektor på langt sigt ikke genererer underskud. Holdbarhedsindikatoren siger imidlertid ikke noget om, hvordan denne tilpasning skal ske. I grundforløbet er holdbarhedsindikatoren beregnet til 3,89 pct., mens den i det alternative scenario med udfasning af arbejdsmarkedspensionerne er beregnet til 6.36 pct. Det er altså 12

forbundet med en meget stærk forværring af de offentlige finansers langsigtede stilling at udfase arbejdsmarkedspensionerne. Tabel 3. Offentlige finanser 2006 2015 2020 2025 2030 2040 2050 Procent af BNP Grundforløb Offentlige primære budget overskud 3,97 2,26 3,49 3,26 3,79 3,47 2,39 Offentlige budget overskud 3,05 2,48 4,40 4,91 6,29 7,95 8,63 Offentlig formue 5,29 7,23 23,45 39,67 59,02 102,16 139,86 Alternativforløb Offentlige primære budget overskud 3,97 1,45 2,86 2,82 3,65 4,13 3,79 Offentligt budget overskud 3,05 1,29 3,19 3,75 5,33 7,83 9,69 Offentlig formue 5,29 2,00 10,06 23,21 40,59 85,68 133,86 Kilde: DREAM Samlet set er der ikke meget, der taler til gunst for at opgive arbejdsmarkedspensionerne i Danmark. Som det kommer frem i ovenstående analyse, vil det true den makroøkonomiske stabilitet på kort sigt: arbejdsløsheden vil stige, inflationen vil stige, og betalingsbalancen vil blive forværret. Og på lidt længere sigt vil de offentlige finanser blive forringet. 13

Appendiks: Offentlige indtægter og udgifter 2006 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2050 Andel af BNP, Indeks, grundforløb = 100 Offentlige indtægter 100,0 105,2 104,9 104,6 104,0 103,3 102,5 101,1 Direkte skatter 100,0 107,9 107,3 106,7 105,7 104,3 103,1 100,7 Kildeskatter 100,0 113,0 113,4 113,9 113,7 112,9 111,8 109,1 Selskabsskatter 100,0 100,1 99,4 99,1 99,0 99,0 99,1 99,2 Andre direkte skatter 100,0 97,5 94,6 91,7 88,9 86,2 84,5 82,5 Indirekte skatter 100,0 102,3 102,2 102,1 102,1 102,1 101,9 101,6 Moms 100,0 102,6 102,4 102,3 102,3 102,2 102,1 101,7 Punktafgifter 100,0 101,1 101,2 101,2 101,2 101,2 101,1 100,8 Ejendomsskatter 100,0 106,0 106,1 105,9 105,7 105,5 105,3 105,2 Andre indirekte skatter 100,0 101,0 101,1 101,1 101,1 101,1 101,0 100,6 Anden indkomst 100,0 101,4 101,5 101,6 101,6 101,6 101,8 102,1 Offentlige udgifter 100,0 103,5 103,5 103,5 103,5 103,5 103,6 103,6 Offentlige kollektive forbrug 100,0 99,8 99,9 99,9 99,9 99,9 99,9 100,0 Offentligt individuelt forbrug 100,0 100,1 100,0 100,0 100,0 100,1 100,1 100,3 Sundhedsudgifter 100,0 100,1 100,0 100,0 100,0 100,1 100,1 100,3 Udgifter til uddannelse 100,0 100,1 100,0 100,0 100,0 100,1 100,1 100,3 Socialomsorg 100,0 100,1 100,0 100,0 100,0 100,1 100,1 100,3 Andet individuelt forbrug 100,0 100,1 100,0 100,0 100,0 100,1 100,1 100,3 Offentlige indkomstoverførsler 100,0 111,2 110,9 111,1 111,3 111,5 111,7 112,1 Folkepension 100,0 110,7 110,4 110,5 110,5 110,6 110,7 110,8 Efterløn 100,0 110,7 110,4 110,5 110,5 110,6 110,7 110,8 Førtidspension 100,0 110,7 110,4 110,5 110,5 110,6 110,7 110,8 Dagpenge 100,0 133,0 132,4 131,0 131,1 131,3 131,9 132,4 Kontanthjælp 100,0 116,5 116,0 116,0 116,1 116,2 116,4 116,7 Barlselsdagpenge 100,0 110,7 110,4 110,5 110,5 110,6 110,7 110,8 SU 100,0 110,7 110,4 110,5 110,5 110,6 110,7 110,8 Andre indkomst overførsler 100,0 108,2 108,1 108,4 108,8 109,2 109,6 110,2 Offentlige investeringer 100,0 99,5 99,7 99,7 99,6 99,6 99,6 99,7 Andre udgifter 100,0 99,5 99,6 99,6 99,7 99,8 99,8 100,0 Kilde: DREAM 14