Miljøstyrelsen Strandgade 29 1401 København K Jord & Affald Att.: joaff@mst.dk KL s høringssvar over udkast til 1. del af affaldsstrategi 2009-12 KL har modtaget udkast til 1. del af affaldsstrategi 2009-12 i høring, og vi skal på den baggrund udtale følgende, idet der tages forbehold for politisk behandling af sagen. Tidsplanen KL finder ikke, at processen omkring EU-direktiver, affaldsreform og timingen i affaldsstrategiens deling levner acceptable arbejdsvilkår for den kommunale affaldsplanlægning. Vi finder det som udgangspunkt vigtigt, at der bliver udarbejdet en national affaldsstrategi, så kommunerne har et fælles planlægningsgrundlag. Den nationale affaldsstrategi er ændret både i form og indhold i forhold til tidligere strategier. En opdeling af affaldsstrategien i delstrategier er set ud fra en kommunal synsvinkel, ikke den optimale fremgangsmåde i forhold til de lokale affaldsplaner. Den 16. december 2008 Jnr 10.06.02 I06 Sagsid 000199887 Ref ACH/MCN ach@kl.dk Dir 3370 Weidekampsgade 10 Postboks 3370 2300 København S Tlf 3370 3370 Fax 3370 3371 www.kl.dk 1/9 Strategiens 1. del er forsinket i mere end ét år, mens del 2 og 3 forventes at blive 2 år forsinket. Til sammenligning udkom Affaldsstrategi 2005-2008 i september 2003, dvs. mere end 1 1/4 år før planen skulle træde i kraft. Affaldslovgivningen er karakteriseret ved et tæt samspil mellem lokal-, national- og EU-regulering. Samlet set er det meget svært at få glæde af dette samspil i den kommunale affaldsplanlægning, da der kun levnes tid og plads til at udarbejde og vedtage de kommunale planer på et umodent grundlag. Samspil mellem affaldsstrategien og den nye regulering på affaldsområdet Det er KL s opfattelse at strategien kun i ringe grad tager højde for at reguleringen på affaldsområdet de kommende år ændres. Det er nødvendigt, at der sker en øget integrering mellem arbejdet med affaldsstrategien og de
kommunale affaldsplaner og de ændringer, der kommer til at ske på baggrund af den politiske aftale om organiseringen af affaldssektoren og implementeringen at affaldsrammedirektivet. KL anbefaler, at styrelsen snarest tager initiativ til dialog med affaldssektorens parter om 2. og 3. del af affaldsstrategien og inden delstrategierne sendes i høring. Dette vil medvirke til den påkrævede integration, og under de givne omstændigheder bidrage til at kommunerne får den fornødne tid og plads til at gennemføre en bæredygtig affaldsplanlægning. Strategien skal konkretiseres Det er KL s opfattelse, at strategien mange steder ikke er konkret nok til at udstikke rammerne og støtte kommunernes arbejde med de lokale affaldsplaner for perioden 2009-12. Dette er et væsentligt formål med strategien, og det er derfor afgørende, at dette vægtes tungere i strategien. Se yderligere herom i høringssvarets uddybende kommentarer til strategiens enkelte dele. Kommunale konsekvenser Kommunernes affaldsplaner udarbejdes således på et umodent grundlag, da rammebetingelserne for kommunernes planlægning på en række områder ikke er kendte. De kommunale affaldsplaner risikerer at afvige fra (senere) dele af strategien. Det er uklart for KL, hvorvidt kommunerne skal lave tillæg eller nye planer midt i planperioden på baggrund delstrategiernes nye rammebetingelser. Det bør i strategien præciseres hvad den trinvise strategi konkret betyder for den kommunale affaldsplanlægning. Dette gælder ikke mindst kapacitetsplanlægning for forbrændingsområdet, hvor affaldsrammedirektivet skal være implementeret senest 12. december 2012, altså midt i planperioden. Også implementeringen af affaldsreformen i 2010 og betydningen heraf for affaldsplanerne skal konkretiseres. KL ønsker i denne sammenhæng at præcisere at tillæg mv. til de kommunale affaldsplaner og eventuel øget indsats forbindelse med henkastet affald anses af KL for at være nye opgaver, og de vil således være omfattet af det udvidede totalbalance princip. Nedenfor findes KL s uddybende kommentarer til affaldsstrategiens enkelte afsnit. 2
Kommentarer til kap 1. Regeringens affaldspolitik og prioritering Statusbeskrivelse i forhold til Affaldsstrategi 2005-2008 mangler I forslaget til affaldsstrategiens del 1 mangler KL helt generelt en statusbeskrivelse i forhold til den gældende Affaldsstrategi 2005-2008. Det er væsentligt for kommunerne at få præciseret, hvad der forventes videreført som regeringens politik i den kommende affaldsstrategi. Det gælder både de generelle indsatsområder og konkrete sigtelinjer for sektorer og for behandling af de enkelte affaldsfraktioner, der fremgår af gældende affaldsstrategi. De tre overordnede politikker er et godt udgangspunkt KL finder de overordnede politikker; ressourcepolitik, klimapolitik og beskyttelse af miljø og sundhed er et godt udgangspunkt for regeringens affaldspolitik 2009-12. KL bakker således op om prioriteringen af klimapolitikken som nyt politikområde i forhold til tidligere strategier, men dog sådan at elementet om at reducere emissionerne af klimagasser bør gælde i forhold til hele affaldshåndteringen og ikke kun behandlingen. KL foreslår, at afsnit om regeringens overordnede affaldspolitik, herunder afsnit om ressourcepolitik koordineres bedre med affaldsrammedirektivets affaldshierarki (der kun kan fraviges ved livscyklustankegang). Det fremgår at den største positive klimaeffekt opnås typisk ved genanvendelse, men effekten vil ikke være i Danmark, men i andre lande der producerer produkter og udvinder råstoffer. Derfor kan man ikke kan medregne energibesparelser i det danske CO2-regnskab ved genanvendelse i udlandet. Det bør klart fremgå af strategien, hvad dette betyder for regeringens politik, og hvilke indsatser der skal iværksættes i henholdsvis stat og kommuner. Det er med strategien vanskeligt for kommunerne at afveje ressource- og klimahensyn i den lokale affaldsplanlægning, hvorfor KL anbefaler, at der udvikles værktøjer hertil. Af det tredje ben om beskyttelse af miljø og sundhed fremgår det, at det er regeringens politik at nedbringe de miljøbelastninger, der opstår når affald dannes og håndteres. KL ser gerne, at strategien indeholder en konkret prioritering af, hvilke belastninger fra farligt affald og farlige stoffer regeringen vil vægte mest. Dertil kommer, at KL savner konkrete anvisninger, på hvordan de farlige stoffer og det farlige affald undgås, til brug for kommunernes planlægning af indsatsen. I den sidste nationale strategi var et af initiativerne en samlet strategi for farligt affald. En sådan strategi er ikke realiseret. 3
Miljø- og samfundsøkonomiske vurderinger og samspil med de tre ben? Det anføres i forslaget til strategien under afsnit 1.3 at, miljø- og samfundsøkonomiske vurderinger skal anvendes som grundlag for beslutninger. KL savner en stillingtagen til, hvordan disse vurderinger skal anvendes i praksis af kommunerne, herunder hvordan disse vurderinger hænger sammen med prioritering af klimapolitik i forhold til både ressourcepolitik og miljø- og sundhedspolitik. Er områderne ligestillede eller går et politikområde forud for et andet? KL anbefaler, at afsnittet i strategien om klimapolitik omformes, så strategien klart adresserer, hvad såvel stat og kommuner skal gøre konkret. Svært at følge sammenhængen mellem politik, grundelementer og indsatsområder Det er generelt vanskeligt at følge sammenhængen mellem strategiens overordnede politik, de 7 grundelementer og indsatsområderne i strategien. Det er fx lidt uklart, hvordan grundelementet mest miljø for pengene indgår i den overordnede affaldspolitik. Ligeledes er det ikke helt klart, hvordan indsatsområdet henkastet affald hænger sammen med grundelementerne eller den overordnede affaldspolitik. Også for målene omkring deponering og genanvendelse er det vanskeligt at se, om de udspringer af grundelementerne i affaldsstrategien eller fra de overordnede politikker. KL mener derfor, at der bør være en bedre beskrivelse af sammenhængen mellem affaldspolitikken, prioriteringerne og målsætningerne, ligesom det bør beskrives klart, hvordan sammenhængen er fra målsætninger til indsatsområder. Konkret anbefaler KL, at strategien skal suppleres med mål samt vejledende prioriteringer og initiativer for alle de 7 grundelementer. Der er således for KL uklart, om de 7 grundelementer er ligestillede elementer eller om rækkefølgen er udtryk for en prioritering. Endelig anbefaler KL, at affaldsforebyggelse, som et af grundelementerne i strategien, indgår i af de kommende delstrategier som indsatsområde. Ligeledes bliver det interessant at se, hvordan affaldsforebyggelse vil indgå i den kommende strategi for bæredygtig udvikling Behov for mere visionære mål KL savner en lidt mere visionær tilgang til afsnittet om mål for behandlingen af de samlede affaldsmængder. De anførte mål er allerede opfyldt. KL anbefaler at afsnittet uddybes med mål eller sigtelinjer for sektorer og affaldsfraktioner, så kommunerne har nogle konkrete pejlemærker for den lokale indsats. 4
Konkret forslag om strategi for tilsyn og dialog som indsatsområde Det fremgår også af forslaget, at kommunerne har en meget stor del af opgaverne på affaldsområdet, ikke mindst med tilsyn, og at tilsynsarbejdet er et vigtigt element i at nå de fremtidige mål på affaldsområdet. Konkret savner KL, at strategien indeholder forslag til en samlet strategi for information, dialog, tilsyn og kontrol for det samlede affaldsområde, som grundlag for en klar ansvarsfordeling der er nødvendig i den nye organisering. Denne nye strategi skal fastsættes i Miljøbeskyttelsesloven, så det sikres, at den miljømæssige standard ikke forringes. Når der er lavet en sådan strategi, gerne i samarbejde mellem Miljøstyrelsen og de kommunale parter, bør Miljøstyrelsen udarbejde en tilsynsvejledning i samarbejde med kommunerne. Dette anbefaler KL som et konkret element i strategien, der gives mindst samme opmærksomhed som strategien om henkastet affald. Teknologiudvikling er vigtigt indsatsområde KL er enig i, at teknologiudvikling er et vigtigt område, og mener, at det er et af de områder, regeringen fortsat skal støtte. Bl.a. Københavns Kommune har i sin Affaldsplan 2012 et indsatsområde, som også omhandler det fremtidssikrede behandlingssystem, hvor initiativer om teknologiudviklingen indgår. Set i det lys virker det ulogisk, at finansieringen af virksomhedsordningen, til støtte af udvikling af projekter om genanvendelse og udvikling af behandlingsteknologi, er uafklaret (side 28). Generelt finder KL, at det er vigtigt, at der gives offentlig støtte til fremme af teknologiudviklingen ikke mindst på de affaldsfraktioner der nævnes i strategien. Det er positivt, at den miljøteknologiske satsning, også sætter fokus på at bevare ressourcer, herunder fosfor i slam og husdyrgødning. Dette vil dog ikke nødvendigvis blive tilfældet, såfremt der sker en omlægning af affaldsafgiften, der har til formål at lette afgiften på afbrænding af fx slam. Staten kunne styrke strategiens troværdighed gennem egen indsats, igangsætning af initiativer, styrkelse af incitamenter samt opfølgning. Strategiens udmelding om at der opnås en mere "smart" forvaltning af miljøreglerne, kan give et uheldigt indtryk af, hvordan forvaltningen skal foregå. Om partnerskaber Kommunerne er aktive i partnerskaber og en vigtig drivkraft i udviklingen af ny miljøteknologi. Kommunerne fungerer som rammesætter og myndighed og kan fx stille areal til rådighed m.m. KL bemærker, at det fremadret- 5
tet bør understøttes, at kommunerne aktivt kan deltage i partnerskaber og ikke begrænses af fx ny lovgivning på forbrændingsområdet. Miljøvurdering af strategien Omkring deponering finder KL det væsentligt at bemærke, at antallet af deponier falder drastisk i de kommende år, hvilket giver længere transport og dermed mulighed for øget CO2-udledning. Strategien nævner, at henkastet affald ikke forårsager alvorlige miljømæssige problemer, men vedrører æstetik. Det er KL s opfattelse, at hvorvidt henkastet affald udgør et miljøproblem, helt afhænger af, hvad der er henkastet, og hvor det er henkastet. KL er enig i, at det er nødvendigt at overveje, hvordan udviklingen skal forløbe, når der skal tages store anlægsbeslutninger i dyre teknologier. KL finder det hensigtsmæssigt, at det skal vurderes, om den samlede virkning af afgifterne på forbrænding og deponering fortsat understøtter den miljømæssige prioritering på affaldsområdet. KL finder, der kan være fornuft i at se på en omlægning af afgifterne, men det kræver en grundig analyse af konsekvenserne. KL finder i den sammenhæng, at der er behov for en systematisk tænkning i forhold til kapacitetsplanlægning, afgifter og emissioner. Herved kan der skabes en bedre sammenhæng, mellem investeringer i energianlæg og hvordan indsatsen for at reducere den samlede udledning af drivhusgasser bedst tilrettelægges. Dette med henblik på at forebygge klimaforandringer på den samfundsøkonomisk bedste måde. Kapitel 2. Strategi for henkastet affald Indsatsen for at begrænse henkastet affald i naturen og i byerne er i udgangspunktet fornuftig. Ligeså organiseringen af indsatsen i netværksorganisationen Hold Danmark Rent. Det fremgår af udkastet, at samfundet bruger op mod en halv milliard kroner på at rydde op. Det fremgår også, at kommunerne som ansvarlige for renholdelsen bør prioritere at holde en høj renholdelsesstandard. De økonomiske konsekvenser for kommunerne er ikke medtaget i udkastet. Der undrer KL, at indsatsen er udskilt som et særligt område i strategien, med forholdsvis begrænsede ressourcer til indsatsen. Til sammenligning skal det nævnes, at man i Københavns Kommune har afsat 30 mio. kr. ekstra pr. år i en periode over 3 år, til en særlig indsats for at sikre renholdelsen af det offentlige rum. 6
Det er i øvrigt lidt uklart, på hvilke måde de kommunale affaldsplaner skal indeholde mål og dermed initiativer for henkastet affald (gaderenholdelse). For at understøtte de kommunale initiativer vedr. Hold Danmark Rent eller Ren by, foreslår KL, at der i medfør af Miljøbeskyttelsesloven, bliver udarbejdet en ny bekendtgørelse eksplicit om gadeaffald og bødetakst, således at kommunerne får et konkret værktøjer at arbejde med. KL finder, at det vil være relevant at give samme hjemmel i Miljøbeskyttelsesloven som i Skovloven altså at det skal være forbudt at henkaste affald, hvis kommunerne skal kunne agere effektivt. Kommunernes erfaringer er desuden, at der er en flydende overgang mellem henkastet affald og det affald, som indgår i kommunens affaldsordninger, samt at borgerne oplever affaldsproblemerne som sammenhængende. Sammenhængen med behovet for velfungerende affaldsordninger herunder kommunernes og ejendommenes opsamling af affald bør anerkendes, og strategien for henkastet affald bør i højere grad integreres i affaldsstrategien ved at knytte det henkastede affald til den overordnede politik om beskyttelse af miljø og sundhed - gerne i en bredere og mere helhedsorienteret form. Kapitel 3. Kapacitetsplan for forbrænding Baggrunden for fremskrivningen fremgår ikke af høringsudkastet, men KL er enige i og støtter en national kapacitetsplanlægning i Danmark. Afsnittet kan med fordel opdateres, da data tilsyneladende er fejlbehæftede ifølge forfatterne til rapporten: Vurdering af mængden af forbrændingsegnet affald, fra januar 2008. KL finder det i et klimaperspektiv vigtigt, at der er sammenhæng mellem antallet og størrelsen af forbrændingsanlæg og affaldsmængderne til forbrænding. Dette er vigtigt for at kunne minimere CO 2 udledningen. Ligeså vigtigt er det, at ressourcerne i affaldet udnyttes bedst muligt til varme og el. Fremskrivningen af affaldsmængder er sket via FRIDA på basis af ISAGdata. KL bemærker, at ISAG-data er baseret på de faktiske indvejede mængder på forbrændingsanlæggende, der ikke tager højde for indholdet af genanvendeligt affald, der i dag forbrændes. En indsats for at begrænse mængden af genanvendeligt affald i det forbrændingsegnede affald, kunne også være et mål i strategien for behandlingen af de samlede affaldsmængder. 7
KL mener, at en tættere sammenhæng mellem kapacitetsplanlægningen for affaldsforbrændingsanlæg og strategisk energiplanlægning på lokalt niveau, vil kunne bidrage til at udnytte den vedvarende energi (VE) fra affaldssektoren bedre, samt reducere risikoen for fejlinvesteringer i nye forbrændingsanlæg. Det er vanskeligt at forholde sig til kapacitetsplanlægningen i udkastet. Det er svært at gennemskue data i opgørelserne, da der indgår en række ansøgninger, som Energistyrelsen ikke har taget stilling til herunder affaldskapacitet på 580.000 tons på kraftværker. I udkastet foreslås følgende sigtelinje for 2012: forbrændingskapaciteten skal tilpasses de danske affaldsmængder sikre bedst mulig energiudnyttelse og størst mulig CO2 fortrængning regional selvforsyning af forbrændingskapacitet Samtidig fastslås det, at kommunerne i affaldsplanen er forpligtede til at redegøre for mængden af affald til forbrænding sammenholdt med den kapacitet som kommunen råder over. Behovet for en koordineret kapacitetsplanlægning skærpes af, at en række rammebetingelser for affaldsforbrændingen ændres i de kommende år, det drejer sig om: At der er en stigende efterspørgsel efter forbrændingsegnet affald til nye formål fx samforbrænding i kraftværkerne og som biobrændstof. At der sker en konkurrenceudsættelse af det forbrændingsegnede erhvervsaffald. At kommunerne i de kommende år skal investere flere milliarder i forbrændingskapacitet, da en stor del af de eksisterende forbrændingsanlæg er over 20 år gamle. Hvis affald også fremover skal indgå som en vigtigt kilde til VE-energi i den danske energiforsyning, er det afgørende for kommunerne, at der bliver skabt et samlet overblik over forbrændingskapaciteten, således at det står klart, hvor stor en mængde energi der skal sendes videre i det lokale fjernvarme system og til el nettet. Kapitel 4. Regelgrundlaget på affaldsområdet Det fremgår af forslaget, at beskrivelsen af det eksisterende regelgrundlag er opdateret i forhold til den tidligere affaldsstrategi. For KL er det væsentligt at afsnittet forholder sig konkret til den nye organisering, der følger af affaldsreformen. 8
Det bør klart fremgår af afsnit 4.1 affaldslovgivningen er baseret poå et samspil mellem EU-regulering og national regulering samt ikke mindst lokal regulering. KL finder også, at der er behov for et afsnit om affaldsproducenternes forpligtelser herunder også producentansvaret, som det er implementeret i dansk lovgivning. Det skal endelig bemærkes, at afsnittet om EU's rammedirektiv (Dir. 2006/12/EF) er forældet, da det nye direktiv blev vedtaget den 20. oktober 2008 af Ministerrådet. Afsnittet bør derfor være fremadrettet. Med venlig hilsen Anders Christiansen 9