21. juni 2004/TP/MB Af Thomas V. Pedersen og Mikkel Baadsgaard - Direkte telefon: 33 55 77 21 TRE SPØRGSMÅL TIL VELFÆRDSKOMMISSIONEN Under overskriften Vil vi spille hasard med velfærdssamfundets fremtid? udsendte Velfærdskommissionen (VFK) en pressemeddelelse og tilhørende notat som et svar på den kritik, vi i AErådet har fremført i to notater af 16. juni omkring visse af beregningsantagelserne i VFK s første analyserapport. Resultatet af de korrektioner, AErådet foretager i de to notater, ligger i intervallet imellem hhv. DØR s og Finansministeriets beregninger over finanspolitikkens manglende holdbarhed. I det lys kan det undre, at VFK ikke har udsendt pressemeddelelser med lignende overskrifter, da DØR og (især) Finansministeriet udsendte deres analyser. I vedlagte notat diskuteres og kommenteres VFK s svar på AErådets kritik. Notatet indeholder også nogle præciseringer af AErådets kritik, da Velfærdskommissionens udlægning af denne i pressemeddelelsen på visse punkter rummer en betydelig kunstnerisk frihed. AErådet er af den opfattelse, at dels forudsætninger dels effekter af de valgte forudsætninger samt dels den overordnede historiske udvikling blandes sammen i VFK s pressemeddelelse og ledsagende notat. I det lys stiller vi tre konkrete spørgsmål til VFK: 1. Er VFK uenig i, at valget af en vækstkorrigeret realrente på 0,9 procent er lavere end, hvad der ligger til grund for hidtidige danske analyser, EU-kommissionens analyser og det historiske gennemsnit, samt at dette betyder, at VFK tillægger de demografiske forhold i perioden efter år 2100 betydelig større vægt end i hidtidige analyser? 2. Er VFK uenig i resultaterne af den registerbaserede forløbsanalyse på danske data, som AErådet har foretaget vedr. restlevetidens betydning for trækket på visse af de offentlige velfærdsydelser, jf. AErådets notat, Offentligt forbrug og stigende middellevetid? 3. Er VFK uenig i, at AErådets fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau ved en fastholdelse af den nuværende uddannelsesindsats er mere retvisende end VFK s fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau? P:\GS\06-til ny hjemmeside\velfærd\2004\tre-spm-tp.doc
2 KOMMENTAR TIL VELFÆRDSKOMMISSIONENS PRESSEMEDDE- LELSE OG NOTAT AF D. 16. JUNI 2004 Den 16. juni 2004 har Velfærdskommissionen offentliggjort en pressemeddelelse og tilhørende notat vedrørende AErådets notater af 16. juni om Velfærdskommissionens første analyserapport. I pressemeddelelsen under overskriften Vil vi spille hasard med velfærdssamfundets fremtid? fremføres det, at AErådet skulle være af den opfattelse, at velfærdssamfundet ikke står overfor noget væsentligt finansieringsproblem. Det er ikke korrekt. AErådets notat: Størrelsen af de fremtidige udfordringer afsluttes således med: Beregningerne i dette notat viser, at der er tale om fremtidige udfordringer, der kræver en prioriteringsdiskussion selvom udfordringerne ikke er af samme dramatiske karakter, som Velfærdskommissionen er nået frem til. AErådets kritik vedrører størrelsen af de demografisk betingede fremtidige udfordringer. I det bagved liggende notat til pressemeddelelsen fra Velfærdskommissionen anføres det, at der har været nogle misforståelser omkring Velfærdskommissionens beregningsforudsætninger. Vi kan af gode grunde ikke tale for andre, men for os er der ingen misforståelser. AErådets kritik bygger på tre konkrete forhold, som er behandlet nedenfor. Offentligt forbrug og stigende middellevetid Det er i Velfærdskommissionens rapport antaget, at trækket på plejehjem, hjemmehjælp mv. i de enkelte aldersgrupper ikke påvirkes af, at middellevetiden antages at stige med 6-8 år for mænd og kvinder frem til 2100. Det anser AErådet for en pessimistisk antagelse, idet en længere levetid må være udtryk for en sundere befolkning, der (i gennemsnit) har brug for hjemmehjælp og en plejehjemsplads i en højere alder end i dag. AErådet har foretaget en analyse af denne problemstilling, der viser en klar sammenhæng mellem den enkeltes restlevetid og trækket på de helbredsrelaterede ydelser 1. Et af resultaterne af analysen er, at andelen af befolkningen, der bor på plejehjem, stiger meget markant i takt med, at restlevetiden reduceres. Blandt de 80-89 årige, der kun har et år tilbage at leve i, er det f.eks. 22,4 procent, der bor på plejehjem, mens det kun er 2,8 procent af de 1 AErådets notat Offentligt forbrug og stigende middellevetid, juni 2004.
3 80-89 årige, der har en restlevetid på mere end 5 år, der bor på plejehjem, jf. tabel 1. Tabel 1. Andel af befolkningen på plejehjem mv. i 1998 opdelt på alder og restlevetid Restlevetid i år 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år Over 5 år I alt Procent 50-59 år 2,8 2,6 2,9 1,6 1,5 0,2 0,3 60-69 år 3,0 3,5 1,8 3,5 0,9 0,2 0,4 70-79 år 8,7 7,7 4,2 3,0 2,5 0,6 1,7 80-89 år 22,4 11,0 10,9 7,4 5,8 2,8 7,1 Over 90 år 32,4 30,5 24,5 14,2 12,6 8,3 22,3 Alle aldersgrupper 14,6 9,5 7,1 4,7 3,4 0,2 0,6 Anm.: Plejehjemsandelene indeholder også personer i beskyttede boliger mv. Kilde AErådet på baggrund af modelbefolkningerne i lovmodellen En række internationale studier peger ligeledes på, at den enkeltes restlevetid har væsentlig større forklaringskraft end alder i relation til at beskrive trækket på sundhed mv.(litteraturliste vedlagt). Velfærdskommissionens argument for ikke at tage højde for denne sammenhæng er, at den stigning, der har været i middellevetiden fra 1995 til 2003, ikke har medført en reduktion i andelen af befolkningen, der bor på plejehjem og andelen af befolkningen, der modtager hjemmehjælp. Den overordnede historiske udvikling på disse områder er imidlertid en følge af politiske beslutninger, ændringer i dækningsgrader osv., som dominerer den dæmpende effekt fra stigningen i middellevetiden. Den samlede historiske udvikling kan således ikke bruges til at afvise en strukturel sammenhæng mellem restlevetiden og trækket på de helbredsrelaterede områder. For det andet fremfører Velfærdskommissionen, at i en historisk sammenhæng stilles der meget restriktive krav til udviklingen i det offentlige forbrug. Men sagen er den, at den grundlæggende præmis for fremskrivningerne er, at standarderne/dækningsgraderne fastholdes fremover (forudsætning om uændret politik). AErådet er enig i dette fremskrivningsprincip, idet fremtidige forbedringer i standarder /dækningsgrader bør finansieres af de generationer, der nyder godt af disse forbedringer 2. Ved at fastholde det aldersbetingede træk på det individuelle offentlige forbrug trods stigende 2 Fastholdte standarder/dækningsgrader er her defineret ved, at de nominelle udgifter til det offentlige forbrug pr. bruger følger lønningerne. Da en del af det offentlige forbrug er varekøb, vil der med denne definition være plads til en vis realvækst i det offentlige forbrug udover det, der skyldes den demografiske udvikling.
4 levetid antages der implicit en forbedring af standarderne/dækningsgraderne. Det skyldes, at der ikke tages højde for, at behovet for f.eks. en plejehjemsplads fremover vil indtræde i en højere alder end i dag på grund af stigningen i levetiden. For det tredje fremfører Velfærdskommissionen, at sammenligninger på tværs af lande ikke tyder på, at forskelle i middellevetiden har afgørende betydning for den aldersfordelte udgiftsprofil. Som Velfærdskommissionen selv nævner, er sådanne helt overordnede sammenligninger meget afhængige af, hvordan landene indretter ældrepleje mv. AErådet mener ikke, at sådanne simple sammenligninger af aldersprofilerne i forskellige lande kan bruges til hverken at bekræfte eller afkræfte, om levetiden har betydning for den enkeltes træk på de helbredsrelaterede områder. AErådets fastholder på den baggrund, at den mest realistiske antagelse omkring den rent demografiske udviklingen i det offentlige forbrug er at tage højde for restlevetidens betydning på de helbredsrelaterede områder. Man kan så efterfølgende indlægge politikændringer for at belyse effekterne af sådanne. Men man kan ikke forsvare forkerte forudsætninger (aldersbetinget træk på offentlig service) med henvisning til, at denne implicit opfanger forventede stigende standarder som følge af f.eks. fremtidige politikændringer. Rente og vækst I Velfærdskommissionens pressemeddelelse fremføres det, at AErådet hævder, at Velfærdskommissionens renteantagelser afviger fra de antagelser, der normalt gøres ved den type analyser. Det er ikke korrekt. Det er derimod Velfærdskommissionens resulterende vækstkorrigerede realrente (realrenten fratrukket væksten) på 0,9 procent, som AErådet har stillet sig kritisk overfor (dvs. det resulterende forhold mellem antagelserne omkring nominel rente, inflation og vækst). En vækstkorrigeret realrente på dette lave niveau er markant lavere end, hvad der ligger til grund for hidtidige danske analyser såvel som EU's analyser af de demografiske forskydningers betydning for finanspolitikkens holdbarhed. I DREAM og DØR antages en vækstkorrigeret realrente på 1,4 procent. Baggrunden for, at Velfærdskommissionen benytter en lavere vækstkorrigeret realrente end DREAM og DØR, er, at de antager, at væksten er 0,5 procent enhed højere jf. også AErådets notat Størrelsen af de fremtidige ud-
5 fordringer. Faktisk er dette forhold beskrevet hele to gange i nævnte notat øverst side 8 såvel som i fodnote 5 nederst side 9. I det lys er det os uforståeligt, at Velfærdskommissionen i deres pressemeddelelse fremfører, at AErådet ikke skulle have forstået afvigelsen mellem Velfærdskommissionens antagelser og standard-dream. I pressemeddelelsen fra Velfærdskommissionen fremføres det endvidere, at vi i AErådet skulle antage en produktivitetsvækst på 1½ procentpoint. Også dette er uden hold i virkeligheden. I notatet Størrelsen af de fremtidige udfordringer refererer vi derimod konklusionen omkring størrelsen af den vækstkorrigerede realrente fra DREAM-gruppens seneste analyse. I denne analyse fra februar i år står der: Endelig holdes den udenlandske nominelle rente fast på et niveau på 4,75 procent p.a., hvilket svarer til en realrente på 2,95 procent p.a. Den vækstkorrigerede realrente bliver derfor 1,43 procent. Renteforudsætningen er valgt, så realrenten og den vækstkorrigerede realrente svarer til det observerede niveau for den samlede periode fra 1922 til 1999, jf. Nielsen & Risager (2001). 3 Det er standard-dream, der antager en vækst på 1½ procent og ikke AErådet. Vi overtager blot den vækstkorrigerede realrente fra DREAM. I den afsluttende tabel 9 i AErådets notat er der foretaget en korrektion for Velfærdskommissionens lave vækstkorrigerede realrente. Resultatet af denne korrektion baserer sig på Velfærdskommissionens egen beregning af effekterne af en 1 procentpoint s højere rente hvor der med lineær approksimation er indlagt halvdelen af denne effekt i tabel 9, da der alene er korrigeret for ½ procentpoint. Som AErådets notat viser, indebærer en vækstkorrigeret realrente på 0,9 procent, at offentlige underskud i årene efter 2100 tillægges en vægt på over 40 procentpoint, mens underskud frem til 2040 tillægges en vægt på under 30 procent. Selvom der praktisk taget ikke vil være nogen nulevende tilbage, så tillægges perioden efter 2100 altså større vægt end perioden frem til 2040. AErådet mener, at det er meget store krav at stille til dagens politikere, at politikken skal indrettes efter, at nogle meget usikre finansieringsmæssige problemer om mere end 100 år skal tillægges en større vægt end de finansieringsmæssige forhold frem til 2040. 3 Jf. s. 48 i Lars Haagen Pedersen m. fl.: Indvandrere, offentlige udgifter og finanspolitisk holdbarhed, Arbejdsgruppen om Byrdefordelingsmæssige Konsekvenser, Rapport, DRE- AM februar 2004
6 Herudover er det interessant at dvæle lidt ved implikationerne af Velfærdskommissionens resultat om, at øget vækst forværrer den finanspolitiske holdbarhed markant. Velfærdskommissionens beregningerne i såvel analyserapporten som i det til pressemeddelelsen af 16. juni medfølgende notat viser, at en stigning i den årlige vækstrate på ½ procentpoint medfører en markant forværring af finanspolitikkens holdbarhed. Dette resultat altså at højere produktivitet medfører en forholdsvis kraftig forværring af den finanspolitiske holdbarhed forekommer lidt overraskende. 4 Hvis man ønsker at forbedre den finanspolitiske holdbarhed, skal man altså reducere produktiviteten. Disse effekter må forventes at give anledning til koordinationsproblemer mellem Velfærdskommissionen og regeringens tænketank omkring Fremtidens vækst, der er nedsat under Økonomi- og Erhvervsministeriet. Uddannelse I Velfærdskommissionens analyse er det forudsat, at alle personer under 30 år vil opnå samme uddannelsesniveau som de nuværende 30-årige, og at alle personer over 30 år bevarer deres nuværende uddannelsesniveau. AErådet mener, at denne fremskrivningsmetode giver en betydelig undervurdering af det fremtidige uddannelsesniveau først og fremmest fordi omkring 30 procent af dem, der afslutter en videregående uddannelse, først bliver færdige med studiet i 30- eller 40 års alderen. Disse opkvalificeringer har Velfærdskommissionen ikke med i deres fremskrivning. AErådet mener således, at der er anvendt forkerte forudsætninger i fremskrivningen af befolkningens uddannelsesniveau. I AErådet er udviklet en mere dynamisk model, der tager højde for disse forhold. Resultaterne herfra peger på et højere uddannelsesniveau fremover, end Velfærdskommissionen kommer frem til vel at mærke med fastholdt uddannelsesindsats. Beregninger fra Undervisningsministeriet der må siges at råde over den mest detaljerede statistik/model på uddannelsesområdet i Danmark understøtter AErådets uddannelsesfremskrivning, jf. tabel 2. 4 Traditionelt går man ud fra, at produktivitet praktisk taget ikke påvirker finanspolitikkens holdbarhed.
7 Tabel 2. Langsigtet uddannelsesniveau AErådet Undervisningsministeriets uddannelsesprofil Velfærdskommissionen Procent Grundskole 13,0 12,5 23 Ungdomsuddannelse 7,5 8,5 9 Erhvervsfaglige 35,5 36,0 38 Videregående 44,0 43,0 30 I alt 100,0 100,0 100 Kilde: Undervisningsministeriet, Danmarks Statistik og AErådet Med en antagelse om fastholdte erhvervsfrekvenser i de enkelte uddannelsesgrupper medfører en mekanisk fremskrivning af arbejdsstyrken, at uddannelsesforskydningerne vil kunne bidrag med omkring 100.000 personer i 2040, hvor Velfærdskommissionen får et bidrag på 35.000 personer. AErådets bidrag fås vel at mærke ved at benytte præcis samme beregningsprincipper som Velfærdskommissionen, men altså med en mere retvisende uddannelsesfremskrivning. AErådet er enige med Velfærdskommissionen i, at det kan diskuteres, om der er nogle modgående effekter, så nettobidraget fra uddannelse bliver mindre end 100.000 personer. På tilsvarende vis kan det diskuteres, om det er realistisk at fastholde et meget lavt integrationsniveeau igennem de næste mange hundrede år. Som udgangspunkt skal beregningerne give en indikation af de rene demografiske effekter. Man kan så efterfølgende diskutere rimeligheden i sådanne mekaniske fremskrivninger. Det virker bagvendt, at forkerte forudsætninger bag en mekanisk fremskrivning forsøges forsvaret med forhold, som netop sætter spørgsmålstegn ved relevansen af de mekaniske fremskrivninger. Afslutning I Velfærdskommissionens forsøg på at tilbagevise AErådets kritik benyttes simple overordnede sammenligninger med den faktiske historiske udvikling på de enkelte områder. Det er imidlertid metodemæssigt forkert at sammenholde den faktiske historiske udvikling med udviklingen i en enkelt mulig forklarende faktor og benytte denne sammenhæng til at afgøre, om den pågældende strukturelle forklarende faktor har betydning for udviklingen.
8 Den faktiske historiske udvikling er således påvirket af en lang række forhold, herunder politiske beslutninger, konjunkturer, regelændringer, forvaltningspraksis, ændringer i præferencer mv. samt den demografiske udvikling. Alle disse forhold påvirker den faktiske udvikling både set over tid og på tværs af lande. AErådet er af den opfattelse, at denne metode ligger langt fra det, vi opfatter som formålet med at foretage fremskrivninger, nemlig på baggrund af de mest retvisende forudsætninger at foretage en modelmæssig (mekanisk) fremskrivning, der belyser de rent demografiske effekter af den ændrede befolkningssammensætning i fremtiden. AErådet er af den opfattelse, at dels forudsætninger dels effekter af de valgte forudsætninger samt dels den overordnede historiske udvikling blandes sammen i Velfærdskommissionens pressemeddelelse og ledsagende notat. AErådet bruger således ikke optimistiske forudsætninger som hævdet i pressemeddelelsen fra Velfærdskommissionen, men de mest retvisende forudsætninger i en modelmæssig fremskrivning, der belyser de rent demografiske effekter af den ændrede befolkningssammensætning. Efterfølgende kan man så diskutere og belyse effekterne af ændret politik, ændrede standarder, ændret adfærd osv. Men man kan ikke blande disse ting sammen. Det er jo netop for at kunne belyse effekterne hver for sig at man anvender modeller i sin analyse. Med det formål at klarlægge enigheder og uenigheder anmoder vi Velfærdskommissionen om svar på følgende tre spørgsmål: 1. Er Velfærdskommissionen uenig i, at valget af en vækstkorrigeret realrente på 0,9 procent er lavere end, hvad der ligger til grund for hidtidige danske analyser, EU-kommissionens analyser og det historiske gennemsnit, samt at dette betyder, at Velfærdskommissionen tillægger de demografiske forhold i perioden efter år 2100 betydelig større vægt end i hidtidige analyser? 2. Er Velfærdskommissionen uenig i resultaterne af den registerbaserede forløbsanalyse på danske data, som AErådet har foretaget vedr. restleve-
9 tidens betydning for trækket på visse af de offentlige velfærdsydelser, jf. AErådets notat, Offentligt forbrug og stigende middellevetid? 5 3. Er Velfærdskommissionen uenig i, at AErådets fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau ved en fastholdelse af den nuværende uddannelsesindsats er mere retvisende end Velfærdskommissionen fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau? 5 Spørgsmålet er specielt relevant efter, Velfærdskommissionen har udsendt en revideret udgave af deres analyserapport, hvor der præsenteres levetidskorrektioner baseret på en amerikansk undersøgelse af amerikanske data.
10 Bilag 1. Internationale studier af sammenhængen mellem restlevetid og træk på de helbredsrelateret service. 1) Zweifel, Peter, Stefan Felder and Markus Meiers (1999), Ageing of Population and Health Expenditure: A Red Herring?, Health Economics 8, pp. 485-496. 2) Seshamani, Meena and Alastair Gray(2004) Aging and health-care expenditure:the red herring argument revisited, Health Economics 13: pp 303-314 3) Seshamani, Meena and Alastair Gray(2004) A longitudianl study of the effects of age and time to death on hospital costs, Journal of Health Economics 23 pp 217-235 4) Westerhout, Ed and Frank Pellikaan(2004) Alternative scenarios for health, life expectancy and social expenditure, Central Planbureau, AGIR Workshop London (Work in progress) 5) Economic Policy Committee (2001), Budgetary Challenges Posed by Ageing Populations: The Impact on Public Spending on Pensions, Health and Long-Term Care for the Elderly and Possible Indicators of the Long-Term Sustainability of Public Finances, EPC/ECFIN/655/01-EN final, October.