NOTAT 2. juli 2012 Udredningsarbejdet om løntilskud og virksomhedspraktik Del 2: Evidensnotat om effekten af en virksomhedsrettet indsats J.nr. 2.kt/sil/nfr 3.kt/ssc 4. kt/cls Baggrund Dette notat sammenfatter den nyeste viden om effekter af de virksomhedsrettede redskaber for dagpenge- og kontanthjælps- og sygedagpengemodtagere. Notatet viser de overordnede effekter af den aktive indsats dvs. sorterings- og motivationseffekter samt program- og fastholdelseseffekter for specifikke målgrupper af løntilskud og virksomhedspraktik. Ved sorteringseffekt forstås, at udsigten til aktivering gør, at færre borgere tilgår offentlig forsørgelse, mens der ved motivationseffekt forstås, at personer på offentlig forsørgelse påvirkes til at søge flere job ved udsigten til at skulle påbegynde et aktiveringsforløb. I den periode, hvor aktiveringen foregår, taler man om en fastlåsningseffekt, idet ledige typisk ønsker at færdiggøre aktiveringsforløbet og/eller reducerer deres søgeaktivitet og hermed har en lavere sandsynlighed for at finde beskæftigelse. Endelig henviser programeffekt til, at selve det at deltage i programmet påvirker sandsynligheden for at finde beskæftigelse, fx via opkvalificering, forbedring af netværk osv. Del 1 redegør for effekten af virksomhedsrettede tilbud til arbejdsmarkedsparate ledige primært på baggrund af et review af en række centrale analyser i danske såvel som internationale undersøgelser, udarbejdet af professorerne Michael Rosholm og Michael Svarer, Aarhus Universitet. Del 2 redegør for effekten af virksomhedsrettede tilbud til ikke-arbejdsmarkedsparate borgere primært på baggrund af en systematisk litteraturgennemgang inden for området. Del 3 redegør for effekten af virksomhedsrettede tilbud til syge på baggrund af hovedsagligt er review om syge udarbejdet af SFI samt tre omfattende litteraturstudier (reviews), hvoraf de to er udarbejdet af NFA, og det tredje af professor i psykiatri, Merete Nordentoft, Københavns Universitet og Thomas Christensen, Cand. Soc. fra Psykiatrisk Center i København. Der er forskel på, hvor sikkert vidensgrundlaget er for forskellige indsatser for forskellige målgrupper. I det følgende anvendes begreberne stærk evidens, moderat evidens, indikation og usikker viden (se boks 1).
Boks 1. Om videnshieraki Evidens Stærk evidens Moderat evidens En overvægt på tre eller flere effektstudier med høj kvalitet og/eller ét forskningsbaseret review viser resultater, der går i samme retning En overvægt på to effektstudier af høj kvalitet viser resultater, der går i samme retning Ingen (sikker) viden Modstridende viden Usikker viden Indikation Indikation En overvægt på ét effektstudie af høj kvalitet eller flere effektstudier med begrænset kvalitet viser resultater, der går i samme retning Studier viser resultater, der går i forskellig retning. Ingen overvægt. Ingen eller få studier med begrænset kvalitet viser resultater. Ingen overvægt. Note: Videnshierarkiet tager udgangspunkt i NFA s Hvidbog om mentalt helbred, sygefravær og tilbagevenden til arbejde, hvor der er opstillet et tilsvarende hierarki. Sammenfatning af resultater Nedenfor sammenfattes indledningsvist effekten af sorterings - og motivationseffekter, der typisk ikke henføres til typer af aktive tilbud, dernæst effekten af de virksomhedsrettede tilbud til arbejdsmarkedsparate ledige, sygemeldte og ikkearbejdsmarkedsparate. Generelt om sorterings- og motivationseffekter af aktive tilbud til ledige: Der er indikation for, at sorteringseffekten er positiv, dvs. at udsigten til aktivering reducerer tilgangen til offentlig forsørgelse jf. Dahlberg m.fl (2009) og Persson & Vikman (2010). Sorteringseffekten kan typisk ikke opdeles på forskellige indsatser, da det er udsigten til det aktive system som helhed, der giver effekten i form af lavere ledighed. Der er moderat evidens for, at motivationseffekten er positiv overfor arbejdsmarkedsparate ledige dvs. at udsigten til aktivering forkorter ledighedsperioden (Rosholm og Svarer 2008 og 2011). Motivationseffekten kan typisk ikke opdeles på typer af aktivering, da det også her er udsigten til en aktiv indsats generelt, der skaber effekten. Rosholm og Svarer (2011) finder dog, at der er positiv motivationseffekt af en virksomhedsrettet indsats. Motivationseffekten ser generelt primært ud til at påvirke mænd, personer i alderen 40-50 år samt faglærte og ufaglærte (Rosholm og Svarer 2008). Hovedkonklusionerne vedr. effekten af virksomhedsrettede tilbud til arbejdsmarkedsparate ledige Privat løntilskud: Det er stærk evidens for, at privat løntilskud forkorter ledighedsforløbet. Deltagelse i privat løntilskud kan virke fastholdende undervejs i forløbet, men det opvejes af, at de ledige hurtigere finder job bagefter. Samlet set forkorter deltagelse i privat løntilskud ledighedsforløbet jf. bl.a. Det Økonomiske Råd (2007), Jespersen m.fl. (2008) og Christensen og Jacobsen (2009) og Rosholm og Svarer (2011). Offentligt løntilskud: Der er stærk evidens for, at offentligt løntilskud, som det er indrettet i dag, virker fastholdende på (de stærkeste) arbejdsmarkedsparate 2
ledige, jf. bl.a. Rosholm og Svarer (2011). Aktiveringen i offentligt løntilskud kan virke fastholdende på de ledige under forløbet, og det modsvares ikke af, at de ledige finder tilsvarende hurtigere job bagefter. Samlet set medfører deltagelse i offentligt løntilskud dermed ikke en forkortelse af ledighedsforløbet og i en række studier forlænger det ledigheden. Virksomhedspraktik: I den internationale litteratur er der ikke noget, som svarer helt til den danske virksomhedspraktikordning, hvorfor der ikke findes internationale analyser af effekten heraf. Der er gennemført én dansk analyse, og her fra er der indikation på, at virksomhedspraktik har en positiv effekt for arbejdsmarkedsparate ledige, primært som følgende af en positiv opkvalificerende effekt og en yderst begrænset fastholdelseseffekt, da forløbene er korte, især for forsikrede ledige, jf. Rosholm og Svarer (2011). For arbejdsmarkedsparate ledige er der endvidere usikker viden om aktivering i øvrig vejledning og opkvalificering jf. Svarer og Rosholm (2008) og Jespersen, Munch og Skipper (2008). Hovedkonklusionerne vedr. effekten af virksomhedsrettede tilbud til ikkearbejdsmarkedsparate Både privat og offentligt løntilskud virker for udsatte ledige. Der er endvidere stærk evidens for, at aktivering i både offentligt og privat løntilskud har en positiv effekt for de udsatte ledige fx langvarigt ledige. Effekten er størst, hvis der er tale om privat løntilskud. Der er usikker viden om effekten af virksomhedspraktik. I dag er der meget lidt viden om effekten af virksomhedspraktik. Hovedkonklusionerne vedr. effekten af virksomhedsrettede tilbud til sygemeldte Resultaterne vedrørende effekten af virksomhedsrettede tilbud til sygemeldte omhandler både sygedagpengemodtagere og den store gruppe af kontanthjælpsmodtagere, der har psykiske problemer. Der er stærk evidens for, at arbejdspladsbaserede indsatser har en positiv beskæftigelseseffekt for sygemeldte med muskel- og skeletbesvær. Der er desuden indikation for, at det samme gælder for sygemeldte med mentale helbredsproblemer. En arbejdspladsbaseret indsats kan fx være i form af en gradvis tilbagevenden. Der er moderat evidens for, at tidlig kontakt mellem arbejdsgiver og den sygemeldte har en positiv beskæftigelseseffekt. Udenlandske studier peger på, at der er stærk evidens for at indsatser, hvor svært psykisk syge efter eget ønske kommer i ordinært job med støtte fra fx mentor (IPS), øger jobsandsynligheden. Øvrig viden Udover effekterne af den virksomhedsrettede indsats for forskellige målgrupper, findes yderligere viden omkring virksomhedsrettet indsats, som kan opsummeres til følgende: 3
Der er indikation for, at brugen af private løntilskud ikke fortrænger ordinær beskæftigelse blandt små virksomheder. Der findes et studie, der derimod viser, at nettobeskæftigelsen øges som følge af brugen af private løntilskud. Der er indikation på, at effekten af privat løntilskud ikke afhænger af konjunkturerne. Der er indikation på, at privat løntilskud er den indsats med størst samfundsøkonomisk afkast. 4
Generelt om effekter af en aktiv indsats til arbejdsmarkedsparate ledige Løbende forbedringer af den aktive beskæftigelsesindsats samt styrkede incitamenter i overførselssystemerne siden midt-1990erne har medvirket til at øge det effektive arbejdsudbud og reducere strukturledigheden. Strukturledigheden er således blevet kraftigt reduceret siden midten af 1990 erne jf. figur 1 (se fx de økonomiske råd, 2008). En aktiv beskæftigelsesindsats kan bl.a. understøtte, at ledige intensivt søger job og være med til at forebygge, at ledige mister tilknytning til arbejdsmarkedet via opkvalificering og vedligeholdelse af deres kompetencer. Figur 1. Udvikling i strukturel og faktisk ledighed 16 14 12 10 8 6 4 2 16 14 12 10 8 6 4 2 0 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Strukturel ledighed Bruttoledighed Øvre bånd Nedre bånd Kilde: Økonomisk redegørelse, maj 2012 side 134. Note:Tal for 2012 og frem er estimerede tal. Strukturledigheden er angivet med en statistisk usikkerhed på +/ 3/4 pct. point angivet som 95. pct. konfidensinterval. Når effekten af aktive tilbud analyseres, skelnes mellem fire typer af effekter: sorteringseffekter, motivationseffekter, fastlåsningseffekter og programeffekter (se også boks 1). 0 5
Boks. 1. Typer af effekter af aktive tilbud: Sorteringseffekt Herved forstås, at udsigten til aktivering påvirker sandsynligheden for, at en person, der har mistet eller står for at miste sit job/overvejer at sige sit job op, anmoder om at modtage dagpenge eller kontanthjælp. Motivationseffekt Herved forstås, at ledige påvirkes til at ændre søgeadfærd ved udsigten til at skulle påbegynde et aktiveringsforløb. Fastlåsningseffekt I den periode hvor aktiveringen foregår taler man om en fastlåsningseffekt, idet ledige typisk ønsker at færdiggøre aktiveringsforløbet og/eller reducerer deres søgeaktivitet og hermed har en lavere sandsynlighed for at finde beskæftigelse. Programeffekt Efter endt aktivering tales der en programeffekt, der henviser til, at aktiveringen påvirker sandsynligheden for at finde beskæftigelse. Hvis det at have deltaget i aktivering har bragt den ledige tættere på job efterfølgende vil programeffekten være positiv. Der er forholdsvis mange studier af fastlåsnings- og programeffekter af aktive tilbud, mens der ikke eksisterer ret mange analyser af sorterings- og motivationseffekter. Det skyldes, at det er meget svært at måle sorterings- og motivationseffekter idet sorteringseffekter opstår, inden personen er blevet offentligt forsørget, mens motivationseffekter opstår, inden personen kommer i gang med det aktive tilbud. Ved sorteringseffekt forstås, at udsigten til aktivering gør, at færre borgere tilgår offentlig forsørgelse. Der er indikation for, at sorteringseffekten er positiv, dvs. at udsigten til aktivering reducerer tilgangen til offentlig forsørgelse jf. Dahlberg m. fl. (2009) og Persson & Vikman (2010). Sorteringseffekten kan ikke opdeles på forskellige aktive tilbud, da det er udsigten til det aktive system som helhed, der giver effekten i form af lavere ledighed. Ved motivationseffekt forstås, at ledige påvirkes til at søge flere job ved udsigten til at skulle påbegynde et aktiveringsforløb. Der er moderat evidens for, at motivationseffekten er positiv, dvs. at udsigten til aktivering forkorter ledighedsperioden (Rosholm og Svarer 2008 og 2011). Motivationseffekten kan typisk heller ikke opdeles på typer af aktivering, da det også her er udsigten til en aktiv indsats generelt, der skaber effekten. Rosholm og Svarer (2011) finder dog, at der er positiv motivationseffekt af en virksomhedsrettet indsats. Motivationseffekten ser primært ud til at påvirke mænd, personer i alderen 40-50 år samt faglærte og ufaglærte (Rosholm og Svarer 2008). Metode Effekten af aktive tilbud til ledige og syge kan undersøges ved hjælp af forskellige metoder. Den mest valide metode er formentlig randomiserede kontrollerede forsøg. Et randomiseret kontrolleret forsøg er et socialt eksperiment, hvor udvalgte ledige får forsøgsindsatsen, mens en tilsvarende tilfældigt udvalgt gruppe af ledige får den normale indsats. Randomiserede kontrollerede forsøg kaldes også guldstandarden inden for evalueringsteorien. Den næstbedste metode er typisk kvantitative analyser, hvor to sammenlignelige grupper konstrueres, hvorefter effekten af aktive tilbud beregnes. 6
Del 1. Effekten af virksomhedsrettede tilbud til arbejdsmarkedsparate ledige Privat løntilskud Det er stærk evidens for, at privat løntilskud forkorter ledighedsforløbet. Deltagelse i privat løntilskud kan virke fastholdende undervejs i forløbet, men det opvejes af, at de ledige hurtigere finder job bagefter. Samlet set forkorter deltagelse i privat løntilskud ledighedsforløbet. Der er ikke noget, der tyder på, at brugen af private løntilskud fortrænger ordinær beskæftigelse. De få studier, der findes, viser, at nettobeskæftigelsen øges som følge af brugen af private løntilskud. Danske studier Rosholm og Svarer (2011) har gennemført en varighedsanalyse for dagpengemodtagere i perioden 2005-2008, som viser, at privat løntilskud har en fastholdende effekt på de ledige mens de er i privat løntilskud, men derefter en positiv programeffekt, som betyder, at de hurtigere finder job efterfølgende. Samlet set reducerer deltagelse i privat løntilskud ledighedslængden sammenlignet med tilsvarende ledige, der ikke har deltaget i privat løntilskud for ledige over 30 år, mens fastlåsningseffekten er større og programeffekten mindre for ledige unge under 30 år. Rosholm og Svarer (2008) har gennemført en varighedsanalyse vedr. ledige dagpengemodtagere i perioden 1998-2002. De finder, at der er fastholdelseseffekter af privat løntilskud og efterfølgende positive programeffekter. Samlet set medfører deltagelse i privat løntilskud en reduktion i den gennemsnitlige ledighedslængde på ca. 1 uge (når der ikke inkluderes motivationseffekt). Graversen (2004) finder, at privat løntilskud forkorter ledigheden for kontanthjælpsmodtagere. Resultaterne baseres på en analyse af 7.000 kontanthjælpsmodtagere i perioden 1994-1998 og viser, at ledighedsperioden afkortes ved deltagelse i private løntilskudsjob ift. sammenlignelige kontanthjælpsmodtagere, der ikke deltager i private løntilskudsjob. På lidt længere sigt har ledige, der har deltaget i privat løntilskud også en højere beskæftigelsessandsynlighed end ledige, der ikke har deltaget i privat løntilskud. Det viser Jespersen m.fl. (2008) og Christensen og Jacobsen (2009). Her viser de, at ledige, der har deltaget i private løntilskudsjob, har bedre mulighed for at fastholde efterfølgende job. Begge anvender matching metoder. Jespersen m.fl. benytter en stikprøve af dagpengemodtagere i aktivering i 1995 og følger disse 10 år frem til 2005. Christensen og Jacobsen benytter en stikprøve af dagpengemodtagere i aktivering i 2002 og følger disse 4 år frem. Begge studier finder, at ledige, der har deltaget i privat løntilskud, har højere beskæftigelsessandsynlighed end ledige, der ikke har været i aktivering. Udenlandske studier Resultaterne fra de danske studier bekræftes af internationale analyser. Der er gennemført en række udenlandske studier, der belyser effekten af deltagelse i private løntilskudsjob. Analyserne viser, at privat løntilskud forkorter ledighedsperioden og forøger beskæftigelsessandsynligheden over lidt længere sigt. I et fransk studie baseret på en varighedsmodel på ufaglærte og faglærte ledige unge mænd mellem 15-26 år i perioden 1986-1988 viser Bonnal m.fl. (1997), at for ufaglære øger deltagelse i privat løntilskud afgangsraten til beskæftigelse. For fag- 7
lærte unge mænd mellem 15 og 26 år er der hverken positive eller negative effekter af deltagelse i privat løntilskud. Dorsett (2006) analyserer den såkaldte New Deal for Young People, som blev lanceret i England i 1998. Ved brug af matching metoden belyser Dorsett effekten af at deltage i privat løntilskudsjob sammenlignet med deltagelse i andre former for aktiviteter såsom frivilligt arbejde og uddannelse. Analysen er gennemført for unge ledige mænd mellem 18 og 24 år, der har været ledige i mindst 6 måneder, og viser, at privat løntilskud er mest effektivt til at bringe unge ledige i job. Beskæftigelsessandsynligheden øges i gennemsnit med 12 pct. i forhold til andre aktiviteter. Hämäläinen og Ollikainen (2004) undersøger effekten af at deltage i finske private løntilskudsjob blandt en stikprøve af unge langtidsledige mellem 16 og 30 år i 1995-2000. Undersøgelsen er gennemført via matching metoden og finder, at deltagelse i privat løntilskud øger de unge langtidslediges beskæftigelsessandsynlighed med 6 pct. i gennemsnit de første 4 år efter deltagelse i privat løntilskud. Zhang (2003) er et norsk studie, der viser effekten af deltagelse i privat løntilskud i perioden 1990-2000 på baggrund af en varighedsmodel med 100.000 ledige. Zhang finder, at der er fastholdelseseffekter af deltagelse i privat løntilskud, men efterfølgende positive programeffekter og samlet set forkorter privat løntilskud ledighedsforløbet med ca. 3,5 pct. Forslund m.fl. (2004) gennemfører en analyse af effekten af deltagelse i private løntilskud ved matching metoden, hvor der indgår 19.000 ledige i deltagergruppen og 600.000 ledige i kontrolgruppen i perioden 1998-2002. Forslund m.fl. finder, at deltagelse i private løntilskudsjob øger beskæftigelsessandsynligheden. Der foretages også en varighedsanalyse, der viser, at afgangen til beskæftigelse øges ved deltagelse i privat løntilskud. Deltagelse i private løntilskudsjob reducerer det gennemsnitlige ledighedsforløb med ca. 2 måneder fra 24 til 22 måneder. Sianesi (2008) belyser effekten af privat løntilskud ved brug af matching metoden for ledige i perioden 1994-1999 på en population af ca. 30.000 ledige. Sianesi finder, at deltagelse i privat løntilskud øger sandsynligheden for job med 19 pct. point over en 5-årig periode ift. sammenlignelige ledige, der ikke på tidspunktet deltog i aktivering. Gerfin og Lechner (2002) er et schweizisk studie, der analyserer effekten af deltagelse i private løntilskud i perioden 1996-1999. Der anvendes en matching metode, hvor der indgår ca. 19.000 ledige i analysen. Gerfin og Lechner finder, at deltagelse i private løntilskudsjob øger de lediges chancer for at komme i job med ca. 6 pct. point ift. sammenlignelige ledige, der ikke deltager i private løntilskudsjob. For kvinder er denne effekt dog ikke signifikant. Lalive m.fl. (2008) er ligeledes et schweizisk studie, der belyser effekten af private løntilskudsjob. Analysen er gennemført ved en matching model på 15.000 ledige i perioden 1998-1999 og de finder, at der er positive effekter af deltagelse i private løntilskudsjob. 8
Offentlige løntilskudsjob Der er stærk evidens for, at ansættelse med offentligt løntilskud risikerer at forlænge ledighedsforløbet. Aktiveringen i offentligt løntilskud kan virke fastholdende på de ledige under forløbet, og det modsvares ikke af, at de ledige finder job hurtigere bagefter. Samlet set medfører deltagelse i offentligt løntilskud dermed ikke en forkortelse af ledighedsforløbet, og i en række studier forlænger det ledigheden (med det forbehold, at sorterings- og motivationseffekter ikke medregnes). Danske studier Rosholm og Svarer (2011) har gennemført en varighedsanalyse for dagpengemodtagere i perioden 2005-2008, som viser, at offentligt løntilskud har en fastholdende effekt på de ledige. Der er en positiv programeffekt for kvinder over/under 30 år, mens mænd hverken kommer hurtigere eller langsommere i job efterfølgende uanset alder. Samlet set forlænger offentligt løntilskud ledighedsperioden for både mænd og kvinder. Rosholm og Svarer (2008) har gennemført en varighedsanalyse på ledige dagpengemodtagere i perioden 1998-2002. De finder, at der er fastholdelseseffekter af offentligt løntilskud, som ikke modsvares af efterfølgende positive programeffekter. Samlet set medfører deltagelse i offentligt løntilskud en forlængelse i den gennemsnitlige ledighedslængde på ca. 1,5 uger (når der ikke inkluderes motivationseffekt). På lidt længere sigt har ledige, der har deltaget i offentligt løntilskud, heller ikke højere beskæftigelsessandsynlighed end ledige, der ikke har deltaget i offentligt løntilskud. Det viser Jespersen m.fl. (2008) og Christensen og Jacobsen (2009). Her viser de, at ledige, der har deltaget i offentligt løntilskudsjob, ikke har bedre muligheder for at fastholde det efterfølgende job. Begge anvender matching metoder. Jespersen m.fl. benytter en stikprøve af dagpengemodtagere i aktivering i 1995 og følger disse 10 år frem til 2005. Christensen og Jacobsen benytter en stikprøve af dagpengemodtagere i aktivering i 2002 og følger disse 4 år frem. Begge studier finder, at ledige, der har deltaget i offentligt løntilskud, hverken har højere eller lavere beskæftigelsessandsynlighed end ledige, der ikke har været i aktivering. Udenlandske studier Resultaterne fra de danske studier bekræftes af internationale analyser. Der er gennemført en række udenlandske studier, der belyser effekten af deltagelse i offentlige løntilskudsjob. Analyserne viser, at offentligt løntilskud ikke forkorter ledighedsperioden. I et fransk studie viser Bonnal m.fl. (1997), at deltagelse i offentligt løntilskud hverken øger eller mindsker sandsynligheden for at finde et job for ufaglærte unge mænd mellem 15 og 26 år. For faglærte unge mænd mellem 15 og 26 år er der en negativ effekt af deltagelse i offentligt løntilskud, dvs. at deltagelse i offentligt løntilskud forlænger ledighedsperioden. Analysen er gennemført som en varighedsmodel på personer i offentlige løntilskudsjob i perioden 1986-1988. Caliendo m.fl. (2005) analyserer ved en matching metode effekten af offentlig løntilskud af typisk 12 måneders varighed i Tyskland i 2000-2002. Der indgår 11.151 i deltagergruppen og 219.622 potentielle matches i kontrolgruppen. Caliendo m.fl. finder, at der er negative fastholdelseseffekter af deltagelse i offentligt løntilskud 9
og kun positive programeffekter for kvinder. Samme resultater finder Bergemann (2005), som betragter ledige i Tyskland i alderen 25-50 år i perioden 1997-1999. Hun finder, at der er negative fastholdelseseffekter af offentligt løntilskud og kun positive programeffekter for kvinder. For mænd er der hverken positive eller negative programeffekter af deltagelse i offentlige løntilskud. Zhang (2003) er et norsk studie, der viser en varighedsanalyse af effekten af offentligt løntilskud i perioden 1990-2000. Zhang finder, at der er signifikante negative fastholdelseseffekter og ikke nogen efterfølgende positiv programeffekt af deltagelse i offentligt løntilskud. Samlet set forlænger offentligt løntilskud ledighedsforløbet. Sianesi (2008) belyser effekten af offentligt løntilskud i Sverige ved brug af matching metoden på en population af ca. 30.000 ledige i perioden 1994-1999. Sianesi finder at deltagelse i offentligt løntilskud reducerer sandsynligheden for job med 5 pct. point over en 5-årig periode ift. sammenlignelige ledige, der på tidspunktet ikke deltog i aktivering. Gerfin og Lechner (2002) analyserer effekten af deltagelse i offentlige løntilskud i Schweiz i perioden 1996-1999. Der anvendes en matching metode på 19.000 ledige. Der er negative effekter af deltagelse i offentlige løntilskudsjob for mænd. Der er hverken positive eller negative effekter af offentligt løntilskud for kvinder. Lalive m.fl. (2008) er et schweizisk studie, der belyser effekten af deltagelse i offentlige løntilskudsjob i perioden 1998-1999. De når frem til, at deltagelse i offentlige løntilskudsjob forlænger ledighedsperioden. Cockx og Ridder (2001) belyser effekten af deltagelse i offentlige løntilskudsjob for kontanthjælpsmodtagere i perioden 1987-1990. Der anvendes en varighedsmodel på 80.000 ledige. De finder, at der hverken er positive eller negative effekter af at deltage i offentligt løntilskud på afgangen fra kontanthjælp til job. Virksomhedspraktik I den internationale litteratur er der ikke noget, som svarer helt til den danske virksomhedspraktikordning, hvorfor der ikke findes internationale analyser af effekten heraf. Der er gennemført en dansk analyse, og her fra er der indikation på, at virksomhedspraktik har en positiv effekt for arbejdsmarkedsparate ledige, jf. Rosholm og Svarer (2011). Rosholm og Svarer (2011) har udarbejdet en varighedsanalyse på DREAM data fra 2005-2008, som belyser fastlåsnings- og programeffekter af deltagelse i virksomhedspraktik. Resultaterne viser, at virksomhedspraktik ikke har en fastholdende effekt på de ledige, mens de er i virksomhedspraktik. Der er endvidere en øget afgang til beskæftigelse under selve aktiveringsforløbet for mænd over 30 år (positiv/omvendt fastholdelseseffekt). Der er positive programeffekter for kvinder og mænd over 30 år, som betyder, at de hurtigere finder job efterfølgende, hvis de har deltaget i virksomhedspraktik. 10
Del 2. Effekten af virksomhedsrettede tilbud til ikke-arbejdsmarkedsparate I nedenstående er analyser for udsatte grupper af overførselsmodtagere, fortrinsvist ikke-arbejdsmarkedsparate belyst. Her er vidensgrundlaget mindst, idet gruppen er meget heterogen. Løntilskud Der er stærk evidens for, at aktivering med løntilskud har en positiv effekt. Effekten er særlig stor, hvis der er tale om privat løntilskud. Analyserne i Graversen & Jensen (2010) tyder på, at effekten af løntilskudsaktivering i den private sektor er størst for kontanthjælpsmodtagere, der ikke er så ressourcestærke. Studiet finder, at løntilskudsaktivering i den private sektor har en meget gunstig effekt for de knap så ressourcestærke kontanthjælpsmodtagere. Studiet viser dog også, at effekten af at deltage i løntilskudsaktivering i den private sektor er insignifikant for de kontanthjælpsmodtagere, der deltager i denne aktiveringstype. Forfatterne peger på, at det primært er ressourcestærke kontanthjælpsmodtagere, som deltager i privat løntilskudsaktivering, og de ressourcestærke kontanthjælpsmodtagere finder ofte arbejde, uanset hvilken beskæftigelsesindsats de modtager. Graversen (2004a, 2004b), der fokuserer på mandlige kontanthjælpsmodtagere, finder også, at beskæftigelsesaktivering i både den private sektor og den offentlige sektor (inkl. beskæftigelsesprojekter) har en gunstig effekt på afgangen fra kontanthjælp til beskæftigelse. Effekten er dog væsentligt større, når aktiveringsforløbet foregår i den private sektor, end når aktiveringsforløbet foregår i den offentlige sektor. Graversen & Weise (2001) viser, at kontanthjælpsmodtagere i beskæftigelsesaktivering får øget deres selvforsørgelsesgrad efter aktiveringsforløbet sammenlignet med situationen inden aktiveringsforløbet. Den største forbedring af selvforsørgelsesgraden sker for deltagere i løntilskudsaktivering i den private sektor, men også løntilskudsaktivering i den offentlige sektor og beskæftigelsesaktivering uden løntilskud på private og offentlige arbejdspladser (ekskl. beskæftigelsesprojekter) har en positiv effekt. Fredriksson & Johansson (2008) estimerer effekten af løntilskudsaktivering i Sverige for ledige, der har været arbejdsløse i mere end 1 år. De finder, at de ledige kommer væsentligt hurtigere i beskæftigelse, hvis de deltager i løntilskudsaktivering, end hvis de ikke deltager i denne aktiveringstype. De ledige kan i analyserne følges i knap 5 år. I løbet af denne periode reducerer løntilskudsaktivering varigheden af ledighedsperioderne med ca. 8 måneder eller omkring 14 pct.. Et andet svensk studie (Forslund, Johansson & Lindqvist, 2004) bestemmer effekten af løntilskudsaktivering for langtidsledige med to forskellige metoder. Den ene metode (matching) er identisk med den metode, der anvendes i Fredriksson & Johansson (2008), og resultaterne er derfor nøjagtigt de samme. Den anden metode (en instrumentvariabelmetode) giver lidt anderledes resultater, men viser også, at der er en positiv beskæftigelseseffekt af løntilskudsaktiveringen. Jaenichen & Stephan (2011) belyser effekten af løntilskudsaktivering målrettet ledige i Tyskland, der i særlig grad har svært ved at finde beskæftigelse, som fx langtidsledige og ledige med helbredsproblemer. Løntilskudsperioden kan have en va- 11
righed på op til 12 måneder. Når perioden med løntilskud er slut, er arbejdsgiverne forpligtet til at beskæftige de aktiverede uden løntilskud i en periode, hvis varighed normalt svarer til varigheden af løntilskudsperioden. Er løntilskudsperioden fx 6 måneder, er arbejdsgiveren forpligtet til at beskæftige den ledige, der har været i løntilskudsaktivering, i yderligere 6 måneder uden tilskud. Den garanterede beskæftigelsesperiode efter løntilskudsperioden opfattes i analyserne som en del af aktiveringsforløbet. I løntilskudsperioden og i den efterfølgende garanterede beskæftigelsesperiode er der en vis fastlåsningseffekt. Efterfølgende er der imidlertid en betydelig positiv beskæftigelseseffekt. 36 måneder efter starten på aktiveringsforløbet med løntilskud er andelen, der er i ordinær beskæftigelse, således 25-42 procentpoint højere blandt de aktiverede med løntilskud end blandt sammenlignelige ledige, der ikke deltog i løntilskudsaktivering. Bolvig, Jensen & Rosholm (2003) analyserer effekten af aktiveringsindsatsen i Århus Kommune. Der skelnes i analyserne mellem beskæftigelsesaktivering, uddannelsesaktivering og anden aktivering. Beskæftigelsesaktivering omfatter aktivering, hvor de ledige beskæftiges i den private eller den offentlige sektor (evt. med løntilskud), og aktivering i kommunale beskæftigelsesprojekter. Studiet finder, at beskæftigelsesaktivering har en signifikant positiv effekt på afgangen fra kontanthjælp til beskæftigelse. I et tidligere studie af de samme forfattere (Bolvig, Jensen & Rosholm, 2001) bestemmes der separate effekter af beskæftigelsesaktivering i den private sektor og beskæftigelsesaktivering på offentlige arbejdspladser (ekskl. beskæftigelsesprojekter). Begge aktiveringstyper har en betydelig fastholdelseseffekt i aktiveringsperioden, men efterfølgende er der en signifikant positiv effekt på afgangen fra kontanthjælp til beskæftigelse. Virksomhedspraktik Der er usikker viden om effekten af virksomhedspraktik. Der findes kun to danske studier, der ser på effekten af virksomhedspraktik. Skipper (2010) ser på, hvilken effekt forskellige aktiveringstyper har for ikkearbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. For kontanthjælpsmodtagere i den tidligere matchgruppe 4 finder studiet, at virksomhedspraktik ikke bidrager til at gøre deltagerne selvforsørgende. I aktiveringsperioden er der en signifikant fastholdelseseffekt, så deltagerne i virksomhedspraktik i mindre omfang er selvforsørgende end sammenlignelige kontanthjælpsmodtagere, der ikke deltager i virksomhedspraktik. 3 år efter starten af aktiveringsperioden er andelen, der er selvforsørgende, stort set den samme for de to grupper. Den tidligere matchgruppe 4 svarer stort set til den nuværende matchgruppe 2 (Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2009). Effekten måles i dette studie i forhold til den kontrafaktiske situation, hvor kontanthjælpsmodtagerne deltager i en anden aktiveringstype, og ikke som normalt i forhold til en situation, hvor kontanthjælpsmodtagerne ikke deltager i aktivering. AKF (2011) ser på virksomhedspraktik for ikke-vestlige indvandrere. De viser, at der er positive effekter af virksomhedspraktik for ikke-vestlige indvandrere på kontanthjælp. Analysen er baseret på registerdata for kontanthjælpsforløb i perioden 1997-2004 for alle ikke-vestlige indvandrere, der kom til Danmark før 1999. For mænd afkorter ansættelse med virksomhedspraktik ledigheden med ca. 4½ måned og for kvinder forkortes ledigheden med 3½ måned. Der er et norsk studier af Lorentzen & Dahl (2005), som ser på effekten af arbejdspraktik generelt. Denne indsatstype minder lidt om virksomhedspraktik. Studiet 12
undersøger effekten af forskellige typer af aktiveringsforløb for kontanthjælpsmodtagere. Der er tale om aktiveringsforløb, som også tilbydes til modtagere af arbejdsløshedsdagpenge. Der ses på effekten af fire forskellige aktiveringstyper (løntilskudsaktivering, kortvarig midlertidig beskæftigelse, arbejdspraktik og opkvalificering/uddannelsesaktivering) og på forskellige kombinationer af disse aktiveringstyper. Studiet indeholder ikke mange detaljer omkring indholdet af de forskellige indsatser. Det oplyses dog, at arbejdspraktik kan foregå både i den private og den offentlige sektor. De statistiske analyser viser, at løntilskudsaktivering har en positiv beskæftigelseseffekt både som enkeltstående aktiveringsforløb og i kombination med arbejdspraktik og opkvalificering. Arbejdspraktik har også en positiv effekt, men effekten er lidt mindre end for løntilskudsaktivering. Et kombinationsforløb bestående af arbejdspraktik efterfulgt af opkvalificering har dog ingen signifikant effekt. Kortvarig midlertidig beskæftigelse har ikke en signifikant beskæftigelseseffekt hverken som enkeltstående aktiveringsforløb eller i kombination med opkvalificering. 13
Del 3. Effekten af virksomhedsrettede tilbud til syge Der findes megen viden om, hvad der hjælper sygemeldte tilbage på arbejdsmarkedet. Det er kendetegnende for gruppen af sygemeldte, at det er en meget sammensat gruppe. Gruppen indeholder både sygemeldte i job, der har eller i hvert fald forud for sygdommen har haft en stærk tilknytning til arbejdsmarkedet, og syge, hvis sygdom har været en barriere for overhovedet at indtræde på arbejdsmarkedet. Gruppen dækker også mennesker med muskel/skelet-besvær, mennesker der lider af livstruende sygdomme, mennesker ramt af psykiske lidelser som fx depression, og svært psykisk syge, som fx skizofrene. NFA s hvidbøger om sygefravær fra 2008 og 2010 gennemgår den eksisterende viden om sygefravær og tilbagevenden til arbejde for henholdsvis syge med muskelskeletbesvær og syge med psykiske lidelser. Her peges på, at det at være i arbejde er en vigtig del af behandlingen for mange syge, da syge oftest bliver mere syge af stilstand og isolation, som kan forværre både fysiske og psykiske lidelser. Høgelund finder i et review fra 2012 stærk evidens for, at indsatser, som inddrager arbejdspladsen, har en positiv beskæftigelseseffekt for sygemeldte med muskel- og skeletbesvær. Samme sted er desuden fundet indikationer for, at arbejdspladsbaserede indsatser øger beskæftigelseschancen for sygemeldte med mentale helbredsproblemer. Gradvis tilbagevenden er et eksempel på en arbejdspladsbaseret indsats. Med en delvis raskmelding kan en sygemeldt vende gradvist tilbage i arbejde og på den måde fortsætte med at arbejde sideløbende med eventuel behandling. Høgelund (2012) har fundet indikation for, at gradvis tilbagevenden har en positiv beskæftigelseseffekt for sygemeldte generelt. Høgelund (2012) har endvidere fundet moderat evidens for, at tidlig kontakt mellem arbejdsgiveren og den sygemeldte har en positiv beskæftigelseseffekt. Høgelund peger desuden på, at inddragelse af arbejdspladsen øger effekten af sundhedsindsatser og i nogle tilfælde ligefrem er en forudsætning for effekt. Lund (2003) har i et studie vedrørende syge med muskel- og skeletbesvær fundet, at tilpasning af arbejdet på den sygemeldtes arbejdsplads vurderes at være den mest succesfulde interventionsform. Samtidig blev der fundet moderat evidens for, at lettere arbejdsbyrde, mindre timetal og modificering af udstyr også hver for sig medvirker til succesfuld tilbagevenden til arbejde. Lund konkluderer endvidere, at ergonomisk intervention overgår kliniske interventioner mht. at lette tilbagevenden til arbejde. OECD (2011) har fundet evidens for, at personer med psykiske lidelser som fx depression og stress får det væsentligt bedre, når de kommer i job. Crowther m.fl. (2010) har i et review gennemgået 18 randomiserede kontrollerede forsøg med at få svært psykisk syge i job. Resultaterne viser, at indsatser, hvor den syge får hjælp til med det samme at komme ud på arbejdsmarkedet og efterfølgende støttes i at beholde jobbet (IPS-indsats), er signifikant mere effektive end andre indsatser (som fx projekter med længere forberedende forløb uden kontakt med det 14
ordinære arbejdsmarked) i forhold til at inkludere personer med svær psykisk sygdom på arbejdsmarkedet. Øvrig viden Der er indikation for, at brugen af privat løntilskud ikke substituerer ordinær beskæftigelse blandt små virksomheder. Pons og Arendt (2010), analyserer 2.802 virksomheder (med 1-10 ansatte og med et arbejdssted) i perioden februar 2006 november 2006, som har haft en person ansat i privat løntilskud. Ved en matching metode, hvor der bruges 68.830 virksomheder, der ikke har haft en person i løntilskud som kontrolgruppe, vurderes det måned for måned (over 7 måneder), om ansættelsen af en person i privat løntilskud påvirker det samlede antal ansættelser og afskedigelser i virksomheden. Pons og Arendt finder, at der ikke er tegn på, at ansættelse af personer med privat løntilskud sker på bekostning af ordinær ansættelse. De finder, at ansættelse af personer med privat løntilskud bidrager til at øge den ordinære beskæftigelse i virksomhederne. De finder endvidere, at 40 pct. af de personer, der var ansat i privat løntilskud, blev ansat på ordinære vilkår i virksomheden ved løntilskuddets udløb. Der er indikation på, at effekten af privat løntilskud ikke afhænger af konjunkturerne. Staghøj m.fl. (2007) analyserer effekten af fire forskellige aktiveringstyper og tillader effekterne at variere med forskellige faktorer, herunder også ledighedsprocenten på tidspunktet for påbegyndt aktivering. De finder det modsatte, nemlig at effekterne af uddannelsesaktivering falder, når ledigheden stiger. Dette gælder både for fastlåsnings- og programeffekten. De finder tilsvarende resultater for offentlige løntilskud og anden aktivering, mens der ikke findes konjunktur-afhængige effekter for private løntilskuds-ordninger. Lauzadyte & Rosholm (2011a) estimerer aktiveringseffekter separat for årene 1999 til 2004, for mænd og kvinder, i hvert af landets på det tidspunkt 14 amter. De finder tilsvarende resultater, når den lokale ledighedsprocent på tidspunktet for aktiveringens start inkluderes; nemlig at effekterne af aktivering bliver dårligere under en lavkonjunktur. Dette gælder for de samme 3 instrumenter som hos Staghøj m.fl. (2007), omend det her især er programeffekterne som påvirkes. Der er indikation på, at privat løntilskud er den indsats med størst samfundsøkonomisk afkast. Det underbygges af Jespersen m.fl. (2008) og Christensen & Jacobsen (2009), hvis undersøgelser begge er baseret på data fra Danmarks Statistik. De finder, at ledige, der deltager i kategorien ordinær uddannelsesaktivering, har en lavere beskæftigelsessandsynlighed i perioden umiddelbart efter deltagelse, og at selvom beskæftigelsessandsynligheden stiger med tiden, opnås der ikke en signifikant positiv effekt selv, når der måles på en periode på op til 10 år. Jespersen m.fl. (2008) foretager endvidere en cost benefit analyse af ordinær uddannelsesaktivering og konkluderer, at der grundet de relativt store omkostninger og de udeblivende positive effekter på fremtidig beskæftigelse er et underskud på godt 80.000 i gennemsnit pr. uddannelsesaktiveringsforløb. 15
Litteraturliste Bolvig, I., P. Jensen, M. og M. Rosholm, 2003, The Employment Effects of Active Social Policy, IZA Discussion Paper 736, IZA Bonn. Bonnal, L. & Fougere, D. & Serandon, A., 1997. "Evaluating the Impact of French Employment Policies on Individual Labour Market Histories," Review of Economic Studies, Blackwell Publishing, vol. 64(4), pages 683-713, October. Caliendo, M., R. Hujer & S. L. Thomsen, 2005, The Employment Effects of Job Creation Schemes in Germany: A Microeconometric Evaluation, IZA DP 1512. Christensen, R. & R. Højbjerg Jacobsen, 2009, Analyse af effekten af aktivering og voksen- og efteruddannelse for forsikrede ledige, CEBR rapport. Cockx, B. & G. Ridder, 2001, Social Employment of Welfare Recipients in Belgium: An Evaluation, Economic Journal, 111, 322-352. Crowther R, Marshall M, Bond GR, Huxley P. Vocational rehabilitation for people with severe mental illness (review). The Cochrane Collaboration. (2010) Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø (2008): Hvidbog om sygefravær og tilbagevenden til arbejde ved muskel- og skeletbesvær, NFA, København. Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø (2010): Hvidbog om mentalt helbred, sygefravær og tilbagevenden til arbejde, NFA, København. De Økonomiske Råd (2008). Miraklet på det danske arbejdsmarked. Dorsett, R., 2006, The New Deal for Young People: Effect on the labour market status of young men, Labour Economics, 13, 405-422. Forslund, A., P. Johansson & L. Lindquist, 2004, Employment subsidies A fast lane from unemployment to work?, IFAU Working Paper 2004:18. Forslund, A., P. Fredriksson & J. Vikström, 2011, What Active Labour Market Policy Works in a Recession?, IFAU working paper 2011:2. Fredriksson, P. & P. Johansson (2008): Dynamic treatment assignment: The consequences for evaluations using observational data. Journal of Business & Economic Statistics, 26(4), s. 435-445. Gerfin, M. & M. Lechner, 2002, A microeconometric evaluation of the active labour market policy in Switzerland, Economic Journal, 112, 854 893. Graversen, B.K. & H. Weise (2001): Effekter af aktiveringsindsatsen over for kontanthjælpsmodtagere. København: Socialforskningsinstituttet, arbejdspapir 2:2001. Graversen, B. K., 2004, Employment effects of active labour market programmes: Do the programmes help welfare benefit recipients to find jobs? PhD afhandling 2004:2, Aarhus Universitet. 16
Graversen, B.K. (2004a): The impact of active labour market pro-grammes on welfare dependence in Denmark. I: B.K. Graversen (red.): Employment effects of active labour market pro-grammes: Do the programmes help welfare benefit recipients to find jobs? Aarhus: University of Aarhus, PhD Thesis 2004-2, s. 13-60. Graversen, B.K. & P. Jensen (2010): A reappraisal of the virtues of pri-vate sector employment programmes. Scandinavian Journal of Economics, 112(3), s. 546-569. Hämäläinen, K. & V. Ollikainen, 2004, Differential Effects of Active Labour Market Programmes in the Early Stages of Young People's Unemployment, VATT Research Reports 115, Helsinki Høgelund, J.; (2012): Effekter af den beskæftigelsesrettede indsats for sygemeldte, SFI, København. Jaenichen, U. & G. Stephan (2011): The effectiveness of targeted wage subsidies for hard-to-place workers. Applied Economics, 43(10), s. 1209-1225. Jespersen, S.T.; J.R. Munch & L. Skipper (2008): Costs and benefits of Danish active labour market programmes. Labour Economics, 15: 859-884. Lalive, R. J. Van Ours & J. Zweimüller, 2008, The impact of active labour market programmes on the duration of unemployment in Switzerland, Economic Journal, 118, 235-257. Lorentzen, T. and E. Dahl, 2005, Active labour market programmes in Norway: are they helpful for social assistance recipients?, International Journal of Social Welfare 14, 86-98. Lund T. http://www.arbejdsmiljoforskning.dk/udgivelser/b%c3%b8ger- Rapporter-Arbejdsrapporter/410.aspx?lang=da:Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø, NFA; 2003. OECD (2011): Mental health and work: Evidence, challenges and policy directions. Pons, G. and J. Nielsen Arendt, 2010, The effect of a wage subsidy on employment in the subsidized firm. AKF working paper Rosholm, M. & M. Svarer, 2008, Estimating the threat effect of active labour market programmes, Scandinavian Journal of Economics, 110(2), 385-401. Rosholm, M. (2008), Experimental Evidence on the Nature of the Danish Employment Miracle, IZA Discussion Paper 3620, IZA, Bonn Rosholm, M. & M. Svarer (2011), Effekter af virksomhedsrettet aktivering i den aktive arbejdsmarkedspolitik, Rapport udarbejdet for AMS. http://www.ams.dk/presse/nyheder/2011/07-07_effekter%20af%20virksomhedsrettet%20aktivering.aspx. 17
Sianesi, B., 2008, Differential effects of Swedish active labour market programmes for unemployed adults during the 1990s, Labour Economics, 15, 370-399. Skipper, Lars (2010), En mikroøkonometrisk evaluering af den aktive beskæftigelsesindsats (http://www.akf.dk/udgivelser/2010/pdf/2836_mikrooekonometrisk_evaluering.pdf /) Staghøj, J., M. Rosholm & Svarer, 2007, A Statistical Programme Assignment Model, IZA DP 3165. Zhang, T., 2003, Identifying treatment effects of active labour market programmes for Norwegian adults, mimeo Oslo Universitet. Methods, IZA Discussion paper 5596, IZA, Bonn. 18