Jesper Jespersen Roskilde Universitet e-mail: jesperj@ruc.dk 11. april 2011 Hul i statskassen Arbejdsmarkedspension, efterløn og anden pensionsopsparing principper og et par eksempler. 1 Sammenfatning Der gives store tilskud til pensionsopsparing og efterløn. Indbetaling på arbejdsmarkedspension eller pensionsforsikring med løbende udbetaling kan fratrækkes i den øvre ende af indkomstskatten. Tilskuddet består i en asymmetri ved ind- og udbetaling af pensionen, i afkastbeskatningen. Tilskud der forstærkes af fradragsretten. For en person, der betaler topskat ved indbetaling til pensionsordningen, og hvor opsparingen løber over 35 vil tilskuddet udgøre ca. 1 mill. kr. En tilsvarende beregning er gennemført for en modtager af efterløn. Her er indbetalingsperioden 30 år. For en person, der går på efterløn som 60 årig, vil tilskuddet udgøre ca. 420.000 kr. Pensionsopsparing har stået på igennem en lang periode. De akkumulerede pensionsformuer udgør i 2009 2.700 mia. kr. (1½ gang det årlige bruttonationalprodukt), hvoraf ca. 1.000 mia. er udskudt skat. Pensionsopsparingen og pensionsformuens størrelse har betydelige konsekvenser for den offentlige sektor i form af mistede skatte- og renteindtægter. De kan opgøres til alt efter forudsætninger at ligge mellem 70 mia.kr. og 100 mia.kr. årligt. Dette beløb vil være stigende i takt med at arbejdsmarkedspensioner bliver mere udbredte og formuen forøges. Efterlønsordningen har et mindre omfang. Omkostningen for den offentlige sektor skønnes at ligge i størrelsesordenen 8 mia.kr. på årsbasis. Dette beløb vil dog formentlig mindskes, da antallet af potentielle efterlønsmodtagere vil falde i fremtiden. Indledning Sigtet med dette notat er at redegøre for nogle principielle forskelle i beskatning af hhv. arbejdsmarkedspension og efterløn (for en person uden arbejdsmarkedspension). Da det i første række er de overordnede forhold, der 1 Stor tak til lektor Nils Enrum og professor Jørgen Goul Andersen for løbende at have givet kommentarer og input. 1
skal præsenteres, vil de efterfølgende regnestykker ligeledes primært skulle illustrere disse principper, samt give en indikation af størrelsesordner. Regnestykkerne prætenderer ikke at afspejle de specifikke forhold i en 35/30 års periode, idet disse forhold løbende er blevet ændret, som en konsekvens af ændrede økonomiske forhold og politiske indgreb (lovgivning og økonomiske vilkår) og varierer ydermere fra person til person. Sigtet er derimod at opstille en model, der kan give svar på, hvorledes nogle overordnede og i store træk gennemsnitlige forhold øver indflydelse på værdien af hhv. pensionsopsparing og efterløn, hvis forholdene blev fikseret i 2011. Modellen vil være så generel, at allerede vedtagne ændringer med virkning i fremtiden (skattereform og velfærdsforlig) vil kunne inddrages, således at effekten heraf i forhold til de aktuelt gældende regler vil kunne belyses (i regneeksempler). Arbejdsmarkedspension Afsæt tages i de vilkår, der karakteriserer de arbejdsmarkedspensioner, som en række funktionærgrupper navnlig i den offentlige sektor har haft som en del af deres overenskomst i mere end 35 år. Det er personer, der typisk har været placeret i den øvre ende af indkomstskatteskalaen, og som i særlig grad har kunnet drage fordel af, at pensionsopsparing kan fradrages i toppen af den skattepligtige indkomst. Disse pensionsordninger kom i stand som et led i ændring i stillingsstrukturen i den offentlige sektor fra tjenestemandsstillinger med indbygget pension til overenskomstansættelser, hvor der løbende bliver indbetalt en del af bruttolønnen (i dag typisk 17 pct. for ansatte under Djøfoverenskomst). Fra begyndelsen af 1990erne blev arbejdsmarkedspensioner en del af stort set alle overenskomster på det danske arbejdsmarked. Det betød, at langt større grupper end hidtil kunne drage fordel af fradragsretten; men for adskillige af disse grupper gjaldt det, at de ikke betalte top- og for nogen grupper heller ikke den nu afskaffede mellemskat, hvorved skattefordelen ved pensionsopsparing reduceres betydeligt. 2 Principper og skattesatser bag et simpelt regnestykke Regnestykket gennemføres i 2010 pris- og lønniveau (altså ingen realvækst og ingen inflation, men med en antagelse om en realforrentning af pensionsopsparing (før skat), se nedenfor om fastsættelse af realrenten); men med typiske skattesatser, der gælder for 2011: 2 Hvor udbredt pensionsordninger var før 1990 i den private sektor, er det svært at danne sig et fuldstændigt billede, idet der hele tiden har været mulighed for at tegne private pensionsforsikringer og kapitalpensionsordninger, der også var karakteriseret ved skattemæssig fradragsret ved indbetaling. 2
Tabel 1 skattesatser af betydning for pensionsopsparing og -forrentning 1. Højeste marginal personlig indkomstskat (inkl. kirkeskat).. 52, 2 pct. 2. Laveste marginal personlig indkomstskat (inkl. kirkeskat). 37,3 pct. 3. Skattemæssig værdi af negativ kapitalindkomst. 33,7 pct. 4. Afkastbeskatning af pensionsformuer.. 15,0 pct. Kilde: www.skm.dk, se nedenfor vedr. mere specifikke angivelser Skattemæssigt er der 3 effekter i spil, der giver mulighed for at opnå et tilskud til opsparingen. 1. Fradragsretten for pensionsindbetalinger (gearings-effekten) 2. Forskel i beskatning ved pensionsindbetaling og -udbetaling (1. og 2.) 3. Forskel i beskatning af pensionsafkast (4.) og andet afkast (3.) Disse skattemæssige incitamenter var (formentlig) oprindeligt begrundet i et samfundsøkonomisk ønske om at fremme langsigtet opsparing. Det hensigtsmæssige heri skal ikke diskuteres her; men det vil altid have gjort sig gældende, at personer med relativt høje indkomster har størst mulighed for at gennemføre en sådan opsparing enten ved egne eller ved lånte midler. Det betyder at enhver tilskudsordning vil begunstige den øvre ende af indkomstskatteskalaen. Et forhold der delvis er kompenseret for ved udformningen af den almindelige folkepension, idet pensionstillægget (ca. 30.000 kr. på årsbasis) er indkomstafhængigt og aftrappes ved supplerende indkomst f.eks. pensionsudbetalinger. 1. Fradragsret og gearing af pensionsindbetaling. Når pensionsordninger diskuteres i befolkningen, og når pengeinstitutter søger at skabe interesse for pensionsopsparing i de sidste dage af december måned, er det fradragsretten, der navnlig fremhæves. Her er to effekter ( fordele ) i spil. For det første det forhold, at man indbetaler (likviditetsbelastningen) kun ca. halvdelen (hvis man betaler topskat) af det aftalte pensionsbeløb. Staten indbetaler den anden halvdel i og med, at indkomstskatten reduceres med et beløb svarende til den anden halvdel. Der står 1000 kr. på kontoen; men man har kun betalt de 478 kr. selv. Fradragsretten betyder i praksis, at staten giver et uforrentet lån svarende til den udskudte skat. Det eneste krav staten stiller er, at der skal betales 15 pct. skat af det afkast som opnås på dette lån og at det akkumulerede afkast beskattes med 37,3 pct. 3. Der ville heller ikke være nogen fordel forbundet med fradragsretten, hvis: 3 Det ville svare til, at man kunne gå i banken med et investeringsprojekt, hvortil man lånte halvdelen af pengene til en ekstraordinær lav rente i form af 15 pct. af afkastet i modsætning til den normale rente på 33,7 pct. 3
1. skattesatsen ved ind- og udbetaling var den samme 2. afkastet efter skat var det samme af pensionsopsparing, som af anden fri opsparing. Med andre ord, hvis der var fuldstændig symmetri i beskatningen både ved ind- og udbetaling af pensionsopsparing og af de årlige afkast, så ville der ikke skattemæssigt være nogen fordel ved at binde pengene i 35 år. Men som det fremgår af tabel 1, så er der betydelige forskelle i skattesatserne til fordel for pensionsopsparing. Fradragsretten (asymmetri ved ind- og udbetaling) Det helt afgørende for værdien af fradragsretten af pensionsopsparing er størrelsen af de to skattemæssige asymmetrien, hhv. ved ind- og udbetaling og ved løbende beskatning af afkastet af pensionsopsparingen. Forskellen i skattesats ved ind- og udbetaling er umiddelbar til at forstå og er beregnet nedenfor i tabel 2. Eksemplet er blot en illustration af effekten af den simple indkomstsskatte asymmetri. Det ville udgøre hele det skattemæssige tilskud, hvis der ikke var forskelle i afkastbeskatningen. Beregningen er blot en angivelse af en størrelsesorden, jfr. mine forbehold ovenfor. Eksempel: en gennemsnits akademisk medarbejder ansat under overenskomst mellem Djøf og finansministeriet. (afrundede tal) Tabel 2 Indkomstskatte asymmetri Bruttoløn (ved 16 års anciennitet)... 480.000 kr. Pensionsbidrag 17 pct.. 81.600 kr. - Arbejdsmarkedsbidrag 8 pct 6.528 kr. Årlig pensionsindbetaling.. ca. 75.000 kr. Pensionsindbetaling igennem 35 år 2.625.000 kr. Under forudsætning af, at de i 2011 gældende skatteregler benyttes i en 35 års periode, vil den skattemæssige værdi af pensionsindbetalingen være bestemt af marginalskatten for personlig indkomst på 52,2 pct. Hvis det ydermere antages, at pensionisten ved udbetaling ikke betaler topskat (grænse 389.900/ kr.), så vil marginalskatten af pensionsudbetalingen være 37,3 pct. 4 Indkomstskatte asymmetri (52,2-37,3) pct. af 2.625.000 kr. = 390.000 kr. 4 Se http://www.skm.dk/tal_statistik/tidsserieoversigter/1292.html 4
Afkastbeskatning (asymmetri og fradrags-/gearingseffekt) Værdien af en pensionsopsparing afhænger desuden af, hvilken beskatning afkastet af pensionsopsparingen er underkastet. I tabel 1 ovenfor fremgår det, at beskatningen er væsentligt lavere for pensionsafkast end for frie midler 5 A. Skattesats Afkast der akkumuleres på en pensionsopsparing beskattes med 15 pct. (gældende fra 2001 vedtaget i 1998.) Afkast af privat opsparing beskattes som kapitalindkomst 6. Beskatningsprocenten varierer ganske meget afhængig af om skatteyderen har et positivt afkast eller negativ kapitalindkomst (nettolåntagning): Tabel 3 Asymmetrier i beskatning af kapitalindkomst Højeste positive kapitalindkomst 48,2 pct. Laveste positive kapitalindkomst 37,3 pct. Negativ kapitalindkomst.. 33,7 pct 7. Pensionsafkast. 15,0 pct. Incitamentet til at indbetale på en pensionsordning vil være ekstra stærkt, hvis alternativet er fri opsparing, der beskattes med den højeste sats (48,2 pct.); men det vil næppe karakterisere en person midt i sit arbejdsliv, hvor der typisk er store prioritetsydelser, som alternativt til pensionsopsparing vil kunne nedbringes. Det gør skattesatsen for negativ kapitalindkomst relevant i de fleste tilfælde. Her er den skattemæssige værdi 33,7 pct., hvilket lægges til grund for beregning af værdien af afkastskatte asymmetri : 5 Jeg springer her diskussionen over, om det har en samfundsøkonomisk interesse at sikre en lang bindingsperiode for pensionsopsparing. I takt med den øgede fleksibilitet med hensyn til også for husholdninger løbende at tilpasse finansielle aktiver og passiver har dette hensyn ændret karakter. Denne øgede fleksibilitet muliggør, at husholdninger gennem øget låntagning kan udnytte skattemæssige asymmetrier. Dette forhold må antages at ligge bag den øvre grænse på 100.000 kr. pr. år pr. person, der er indført med virkning for 2010 for indbetalinger på pensioner med løbende udbetalinger (tidligere var der kun et loft over indbetaling på kapitalpension). 6 Behandlingen af kapitalindkomst: En persons kapitalindkomst opgøres som et samlet beløb (nettobeløb) af positive indkomstbeløb (renteindtægter, kursgevinster på fordringer m.v.) og negative fradragsbeløb (renteudgifter, kurstab på fordringer m.v.). Er renteindtægterne m.v. større end renteudgifterne m.v., er kapitalindkomsten positiv, mens kapitalindkomsten er negativ, hvis renteudgifterne m.v. er større end renteindtægterne m.v. Man taler i disse to situationer om, at en person har henholdsvis positiv nettokapitalindkomst eller negativ nettokapitalindkomst. I nogle af beskatningsgrundlagene medregnes hele eller dele af en persons positive nettokapitalindkomst, mens der ikke gives fradrag for negativ nettokapitalindkomst. Kilde: http://www.skm.dk/tal_statistik/skatteberegning/8386.html#kapitalindkomst 7 Som en del af skattereformen nedsættes satsen for negativ kapitalindkomst frem til 2019 til ca. 25,5 pct., se: http://www.skm.dk/tal_statistik/skatteberegning/7747.html?rel#fradrag 5
Asymmetri i afkastskatte-satsen: 33,7 pct. - 15 pct. = 18,7 pct. Dette indebærer, at selv om der ikke var fradragsret ved indbetaling på pensionsordningen, så ville alene en lavere beskatning af afkastet give en tilskyndelse (tilskud) til pensionsopsparingen i forhold til almindelig opsparing. B. Lav afkastbeskatning og fradragsret forstærker hinanden Betydningen af denne asymmetri er afhængig af afkastets størrelse. Skatteministeriet antager, at det normale nominelle afkast på aktier vil være ca. 7 pct. p.a. og for obligationer ca. 5 pct. p.a. Afkastskatten betales af det nominelle afkast. I de efterfølgende beregninger er med inspiration fra skatteministeriet 6 pct. p.a. lagt til grund for beregningerne. 8 Denne antagelse indebærer, at efter-skat renten ved pensionsopsparing vil være 6 pct * (1-0,15) = 5,1 pct., mens efter-skat renten ved en fri placering vil være 6 pct. * (1-0,337)= 4,0 pct. p.a. Denne afkast-asymmetri har yderligere den effekt, at fradragsretten for pensionsindbetalinger, der reelt er at ligne med et lån fra staten, beskattes mere lempeligt end fri placering, hvilket øger værdien af pensionsopsparingen. I princippet låner staten pensionsopspareren 52,2 kroner, for hver 100 kr. der indskydes på en pensionsopsparing. Herved har vi en sammensat effekt, der er gensidigt forstærkende: 1 En afkast-asymmetri (beskrevet ovenfor) og 2. et billigt statslån (også kaldet gearing-effekten), idet staten låner skattebesparelsen på 52,2 pct. af det indbetalte beløb til pensionsindskyderen, der kun skal betale (6 pct. - 5,1 pct.) = 0,9 pct. i rente af lånet. Et lån som staten skal finansiere til 3-4 pct. p.a. (uden fradragsret) 9. C. Nominel forrentning har et element af inflationssikring 8 Der er en betydelig usikkerhed forbundet med skønnene som følge af, at hele skattegrundlaget opgøres efter lagerprincippet og dermed påvirkes af kursudviklingen på aktier og obligationer mv., der kan svinge meget fra år til år. I et år med et normalafkast anslås skatteprovenuet af pensionsafkastskatten, at ligge i størrelsesordenen 21 mia. kr. (inkl. Den Sociale Pensionsfond), hvor normalafkastet er defineret som et årligt afkast for aktier på 7 pct. og 5 pct. for obligationer og andre investeringsaktiver. Kilde: http://www.skm.dk/tal_statistik/skatter_og_afgifter/669.html 9 Jeg har ikke gennem ført en fuldstændig diskussion af påvirkningen af statsfinanserne, idet staten ved udbetaling vil få en skatteindtægt på 37,3 pct. af 5,1 pct. p.a. = 1,9 pct. p.a., der lagt til de allerede indbetalte 0,9 pct. p.a. giver 2,8 pct. p.a. hvilket dog er i underkanten af, hvad staten skal betale i rente. Hertil kommer den risiko, som staten løber ved at give disse lån i form af udskudt skat til pensionsselskaber/privatpersoner, der kan gå fallit. På den baggrund er det rimeligt at gennemføre beregningen under antagelse af, at renten på pensionsafkast og forrentning af statslån inkl. risiko ved at staten taber på sine store udeståender i form af udskudt skat, ca. 1.000 mia.kr., jfr. konklusionen. 6
Beregningen af den samlede tilskrivning af afkast på pensionsopsparingen er således baseret på en nominel rente på 6 pct. p.a. Denne rente vil være sammensat af hhv. et element, der skal dække den forventede inflation og dernæst en realrente (plus en debitor-risiko). Der er lagt en forventet årlig inflation på 2 pct. til grund for beregningen. Det indebærer, at en omregning af det akkumulerede afkast over den her betragtede 35 års periode til 2010- prisniveau vil kræve, at værdien af det akkumulerede afkast i år 2045 bliver nedskrevet med (1,02) 35 = 2,00. Dette er lagt til grund for den endelige opgørelse af pensionsformuens værdi i række 5 i tabel 4. Tabel 4 Pensionsformue forrentet med 6 pct. p.a. under forskellige skattemæssige forudsætninger ( tilskud ) 1. 2. 3. 4. Begge tilskud fradragsret 15% afkastskat ingen tilskud Kroner fradrag+ 52,2+15,0 fradrag+52,2+33,7 ikke-fradrag+15,0 ikke-fradrag +33,7 1. Indskud pr. år 75.000 75.000 35.850 35.850 2. Akk. Formue 6.916.016 5.499.581 3.305.856 2.628.800 3. Akk. Formue efter 4.336.342 3.448.237 3.305.856 2.628.800 skat 4. Heraf egen 1.645.875 1.645.875 1.254.750 1.254.750 opsparing 5. Akk. afkast 1 2.690.467 1.802.362 2.051.106 1.374.050 6. Akk. Formue efter skat, 2010- prisniveau 2 2.991.109 2.547.056 2.280.303 1.941.775 Note 1. Række 3 Række 4 = Række 5 Note 2. Dette er en ikke helt enkelt beregning. Udgangspunktet er, at 6 pct. p.a. er en nominel rente, hvoraf 2 pct. skyldes inflation. Forrentningens realværdi vil derfor skulle reduceres, hvilket over en 35 års periode kan beregnes til: (1,02) 35 = 2,00 (en halvering af det akk. afkast), f.eks. 1.645.875 + (2.690.467)/2 = 2.991.109 kr. Samlet skattemæssigt tilskud i 2010-prisniveau: 2.991.109-1.941.775 = 1.049.334,- kr (ca. 1 mill.kr.) Effekternes relative størrelse: Fordelt på de enkelte effekter: 1. asymmetri i indkomstbeskatning, (52,2-37,3) pct. af 2.625.000 kr. = 390.000 kr. 2. asymmetri i afkastbeskatning (2.991.109 2.547.056) = 444.053,- kr. 3. fradragsretten (gearing) (2.547.056 1.941.775 390.000) = 215.281,- kr. I alt 1.049.334,- kr. Asymmetri- og gearings-effekt er multiplikative og kan derfor også fordeles således: 4. asymmetri i indkomstbeskatning, (52,2-37,3) pct. af 2.625.000 kr. = 390.000 kr. 5. asymmetri i afkastbeskatning (2.280.303 1.941.775) = 338.528,- kr. 6. fradragsretten (gearing) (2.991.109 2.280.303 390.000) = 320.806,- kr. I alt 1.049.334,- kr. 7
Med de nugældende regler, og en antagelse om et renteniveau på 6 pct. og inflation på 2 pct. fordeler de tre effekter sig med nogenlunde samme styrke. Fradragsretten har dog en tre-dobbelt effekt på de offentlige budgetter: 1. det udskyder skattebetalingen i op til 35 år, hvilket er en likviditetsbelastning, 2. muliggør asymmetri ved hhv. ind- og udbetaling og 3. forstærker effekten af en asymmetri i rentebeskatningen (idet skattefradraget i så fald kan betragtes som et lavt forrentet (billigt) lån). Størrelsen af asymmetrien i beskatning af afkastet er også afhængig af rentens højde. Generelt kan det siges at jo højere det løbende afkast er, desto større fordel er der forbundet med asymmetrien i afkastbeskatningen, der er baseret på et nominelt princip. Det samfundsøkonomiske modstykke til pensionstilskuddet (opgjort for ét enkelt normal år) Hvordan indregnes de penge på de offentlige budgetter, der modsvarer de betydelige tilskud til arbejdsmarkedspensioner, der ovenfor er beskrevet. Det blev vist, at der til alle arbejdsmarkedspensioner er betydelige tilskud, idet alle har glæde af fradragsretten, såvel som asymmetri i afkastbeskatningen. Derimod er der kun en asymmetri i hhv. ind- og udbetaling for personer, der betaler topskat. Beregningen viste, at for personer, der betaler topskat udgør tilskuddet over en 35 års periode ca. 1 mill. kr. Dette forklarer, hvorfor denne opsparingsform er særligt populær blandt den tredjedel af skatteydere, der betaler topskat og som indtil sidste år kunne indsætte ubegrænset på pensioner med rate eller løbende udbetalinger. Uanset at der er blevet lagt loft over det maksimale beløb, der kan indbetales af en enkelt person, så vil alene arbejdsmarkedspensionernes stigende udbredelse medføre, at det beløb, der samlet set indsættes på pensionsopsparing vil vokse i de kommende år. Nedenfor er der givet en oversigt over de omkostninger, som de offentlige kasser har i form af mistede skatteindtægter og øgede renteudgifter (p.gr.a. den udskudte skat). I 2009 udgjorde pensionsindbetalinger ca. 100 mia. kr., nettoindbetalingen vil være mindre (p.gr.a. udbetalinger her var 2009 specielt, idet SP-opsparingen blev frigivet, hvilket gav en betydelig ekstraordinær skatteindtægt). Størrelsen af forskellen i skattesats ved ind- og udbetaling er anslået til 10 pct. Hertil kommer effekten af den likviditetsbelastning, som fradragsretten medfører for al pensionsopsparing. I et normalt er den antaget at være ca. 45 pct. af nettoindbetalingen (ca. 80 mia. kr.) svarende til ca. 35 mia. kr. Asymmetrien i afkastbeskatningen belaster ligeledes driftsbudgettet i form af mindskede indtægter. Lægges et gnst. afkast på 6 pct. til grund for beregningen, betyder det, at der mistes ca. 8
20 mia. kr. om året (svarende til det beløb der sædvanligvis indbetales 2010 er ekstraordinært med en indbetaling på godt 40 mia. kr.) Nok så belastende for de offentlige kasser er dog den samlede udskudte skattebetaling (hele skattekreditten), der beløber sig til alt i alt 1.000 mia.kr. (Pensionsformuerne er opgjort ved udgangen af 2009 til 2.700 mia.kr. heraf er 37,3 pct. udskudt skat svarende til 1.000 mia. kr.). Staten kan i øjeblikket finansiere sig (langfristet) til ca. 4 pct. p.a., men hertil bør lægges en debitorrisiko (risikoen for at en (eller flere) pensionskasse går fallit, jfr. de amerikanske erfaringer. En risiko der uden overdrivelse kan fastsættes til 2 pct. hvorved vi lander på 6 pct. (svarende til det afkast pensionssparerne er antaget at opnå)). 6 pct. af 1.000 mia. kr. er 60 mia. kr. Tabel 5 Finansielle omkostninger for den offentlige sektor af pensionsopsparingen i et normal år (2009-tal) Udgifter, der direkte belaster driftsbudgettet: 1. Asymmetri i ind- og udbetaling ca. 10 pct. af 100 mia.kr. 10 mia. kr. 2. Asymmetri i afkastbeskatning (33,7pct. 15 pct.).. 20 mia. kr. 3. Forrentning af udskudt skat (4 pct. af 1.000 mia.kr)..... 40 mia. kr. Subtotal 70 mia. kr. 4. Fradragsret,likviditetsbelastning for nettopensionsindbetaling 35 mia. kr. I alt 105 mia. kr. ======== Uden for budgettet: (5. Debitorrisiko 2 pct. af 1.000 mia. kr 20 mia. kr.) Kort om efterlønnens privat- og samfundsøkonomiske konsekvenser. Privatøkonomiske konsekvenser Efterlønsordningen har ligeledes karakter af en pensionsopsparing. Hovedprincippet for at opnå efterløn ved 60 års-alderen er, at man har indbetalt efterlønsbidrag (og været medlem af en A-kasse) i 30 år. Det berettiger en forsikret person til at gå på efterløn som 60 årig, hvis man står til rådighed for arbejdsmarkedet. Efterlønnen udgør 91 pct. af dagpengeniveauet, hvis man går på efterløn som 60 eller 61 årig. Venter man til 62 år kan det fulde dagpengebeløb opnås. Dog gælder det, at hvis man har pensionsopsparing, så vil den blive delvist modregnet for personer, der går på efterløn inden 62 års alderen. Venter man til man er fyldt 62 år, sker der kun modregning i det 9
omfang pensionsopsparingen kommer til udbetaling (eller hvis man har anden form for indkomst), mens man modtager efterløn. Tabel 6 Efterløn, efterlønsbidrag og tilskud Efterløn efter skat bidrag+rente tilskud' 60 år 906100 568124,7 148533,4 419.591,7 61 år 724880 454499,8 148533,4 305.966,8 62 år 597300 374507,1 148533,4 225.974,1 65 år 230000 144210 148533,4-4323 Efterlønsbidraget udgør 5364 kr. (2010-niveau) pr. år. Det indbetales igennem 30 år og er at ligne med et rentefrit lån til staten. Den mistede forrentning er medregnet ved opgørelsen af den samlede omkostning (efterlønsbidrag + mistet rente). Omvendt opnår staten en rentegevinst, idet dens låntagning vil være tilsvarende mindre. En lånerente på 6 pct. er benyttet, der er fradragsberettiget for efterlønsopspareren. Denne rente antages at indeholde en inflations-kompensation på 2 pct. så alt i alt er efterskat realrenten sat til 2 pct. p.a. Af tabel 6 ses det, at en person, der går på efterløn som 60 årig får et tilskud fra staten på ca. 420.000 kr. For den 62 årige efterlønsmodtager er tilskuddet kun 226.000 kr.; men til gengæld vil der ikke ske nogen modregning for øvrig pensionsopsparing. Det gør 62 års-reglen specielt attraktiv for personer, der har en arbejdsmarkeds- eller kapitalpension ved siden af (ikke mindst hvis man kan udskyde udbetalingen fra disse pensioner indtil efterlønsperioden afslutning, det vil sige indtil man fylder 65 år) 10. Samfundsøkonomiske konsekvenser Jeg vil primært fokusere på implikationerne for de offentlige driftsbudgetter. I 2009 udgjorde efterlønsudbetalingen ca. 21 mia. kr. hvilket efter skat udgør 21 mia. kr. x 0,627 = 13,2 mia. kr. Efterlønsbidraget udgør 5.364 kr./ år. Der er ca. 1 mill. personer, der indbetaler til ordningen, hvilket giver 5,3 mia.kr., der er fradragsberettiget: 5,3 mia. kr. x 0,627 = 3,3 mia. Endelig skal der også indregnes en indtægt i form af indbetalte efterlønsbidrag. Størrelsen heraf er vanskelig at opgøre, idet der ikke findes nogen præcis opgørelsen af indbetalte efterlønsbidrag. Hvis den nugældende ordning havde løbet i 30 år, så ville medlemmerne i gennemsnit have indbetalt bidrag i 15 år: 5.364 kr. x 0,627 x 15 år x 1 mill. = ca. 50 mia. kr. hvilket giver staten en løbende rentebesparelse på ca. 50 mia. kr x 0,04 = 2 mia. kr. Tabel 7 Efterlønsordningen betydning for de offentlige budgetter, 2009 10 Man kan uden modregning supplere sin efterløn ved optagelse af lån eller ved at bruge af fri formue. 10
1. Efter skat udgift.. 13,2 mia. kr. 2. efterlønsbidrag efter skat -3,3 mia. kr. 3. rentebesparelse.. -2,0 mia. kr. Nettoudgift 7,9 mia. kr. ========= Det spørgsmål der ofte rejses i den politiske debat er, som disse 7,9 mia. kr. kunne opnås i besparelse, hvis efterlønsordningen blev afskaffet. Besvarelsen af dette spørgsmål på naturligvis hvile på en række specifikke antagelser. Udgangspunktet for besvarelsen må være en vurdering af, hvilken alternativ indkomst denne gruppe af efterlønsmodtagere vil kunne opnå og om afskaffelsen vil have andre direkte og væsentlige samfundsøkonomiske konsekvenser. Helt afgørende er dels efterlønsmodtagernes helbred dels konjunktursituationen. Om efterlønsmodtagerne i en situation, hvor efterlønnen bortfalder, i stedet vil være berettiget til en anden form for indkomsterstattende social ydelse, f.eks. førtidspension, arbejdsløshedsdagpenge eller kontanthjælp. Det har der været gennemført en række undersøgelser af er i varierende grad konkluderer, at et ikke ubetydeligt antal personer vil overgå til anden offentlig forsørgelse. Ikke mindst konjunktursituationen er her af stor betydning. Hvis der er udbredt arbejdsløshed vil en afskaffelse af efterlønnen ikke kunne ændre afgørende på beskæftigelsessituationen. Arbejdsløsheden vil formentlig blive omfordelt, idet en række ældre medarbejdere vil fastholde deres beskæftigelse, men så til gengæld efterlade flere i de yngre generationer i arbejdsløshed. Det øgede udbud af ubeskæftigelse vil ikke i sig selv fremkalde flere jobs. Tværtimod vil der være en risiko for, at eventuelle besparelser på de offentlige budgetter vil reducere købekraften i samfundet og dermed trække beskæftigelsen ned. Hvorvidt det øgede udbud af arbejdskraft (potentielle efterlønnere) vil have en løndæmpende effekt er ligeledes omdiskuteret. Sædvanligvis antages det, at en øget arbejdsløshed vil dæmpe lønudviklingen og derigennem bidrage til en forbedring af konkurrenceevnen. I hvilket omfang endsige med hvilken styrke denne effekt gør sig gældende, når der er tale om afskaffelse af efterløn (eller forhøjelse af pensionsalderen) er ikke tilfredsstillende belyst; men effekten må antages at være svagere end ved en mere gennemsnitlig forøgelse af arbejdsløsheden. Sammenfatning Ovenstående gennemgang af tilskuddene til pensions- og efterlønsordninger har demonstreret, at der ydes betragtelige tilskud til begge former for opsparing. Tilskuddene til traditionelle arbejdsmarkedspensioner 11
består primært i asymmetrier i indkomstbeskatningen og afkast- og rentebeskatning. Disse effekter forstærkes yderligere op af de skattemæssige fradrag, der knytter sig til pensionsindbetalinger, og som udgør en betydelig likviditetsbelastning for den offentlige sektor. I runde tal modtager en person med høj indkomst (dvs. over indkomstgrænsen for topskat ca. 380.000 kr./år) et tilskud på ca. 1 mill. kr., hvorimod tilskuddet til en efterlønsmodtager udgør ca. 440.000 kr. for en 60 årig og 220.000 kr. for en 62 årig (der så til gengæld ikke bliver modregnet af anden pensionsopsparing). Det er klart, at i en økonomisk situation, hvor de offentlige budgetter er under pres, og hvor den øgede globalisering har fjernet knaphed på finansiel lånekapital er det naturligt at stille det spørgsmål, om disse store tilskud er samfundsøkonomiske hensigtsmæssige. Desuden fremføres det argument, at der i fremtiden muligvis vil mangle arbejdskraft, hvilket tilsiger at pensionsalderen hæves for både private og offentlige pensioner og at tilskuddet reduceres, for derved at mindske incitamentet til tidligere tilbagetrækning. Belastningen af de offentlige budgetter er betydelig. Arbejdsmarkedspensionerne koster et sted mellem 70 og 100 mia.kr. i mistede indtægter pr. år. Hertil skal lægges andre pensionsordninger, hvor fokus navnlig har været rettet med efterlønsordningen. Hvor stor besparelsen her vil være, er overordentligt svært at beregne, idet der ikke foreligger grundige undersøgelser af, hvorledes potentielle efterlønsmodtagere vil reagere endsige om der overhovedet er mulighed for beskæftigelse (og i så fald om det bliver på bekostning af en højere ungdomsarbejdsløshed). En tilfredsstillende besvarelse af disse samfundsøkonomiske spørgsmål ville kræve et langt mere omfattende og dybdegående udredningsarbejde, end der hidtil er blevet fremlagt. 12