Inspirationsnotat nr. 2c til arbejdet i MED-Hovedudvalg 30. marts 2007 Hvad er et budget? Hvad er et budget? Et budget er en oversigt over alle de forventede indtægter (hovedsagelig skatteindtægter) og udgifter (eksempelvis social service). Budgettet er et internt styringsredskab, men det har tillige en informationsmæssig opgave, idet kommunens borgere, ansatte og andre har mulighed for at se, hvordan politikerne med budgettet har prioriteret kommunens opgaver. Bevillinger og bevillingsniveau Det kommunale budget skal balancere. Det vil sige, at indtægter og udgifter skal være lige store. Når alle udgifter og indtægter er budgetteret, bringer skatteindtægterne årsbudgettet i balance. Budgettet udarbejdes for de kommende fire år, men der er kun taget stilling til det første års skatteudskrivning, ligesom drifts- og anlægsposterne kun er bevilget for det første år. Det vil sige, at det kun er for selve budgetåret, at budgettet er bindende. En bevilling er en bemyndigelse fra Byrådet til Økonomiudvalget og de stående udvalg til at kunne afholde udgifter og indtægter. Der findes to typer af bevillinger, henholdsvis driftsbevillinger og anlægsbevillinger. Bevillingerne er samlet i bevillingsoversigten og i investeringsoversigten. Bevillingerne bygger på forudsætninger om udgifter, der skal afholdes i løbet af året. Disse forudsætninger beskrives dels gennem den funktionsopdelte kontoplan og personaleoversigten, dels gennem de generelle og specielle bemærkninger til budgettet. Forudsætningerne er desuden fastlagt gennem lovgivning, administrative cirkulærer og lokalt fastsatte bestemmelser. Bevillingsniveau Bevillingsmyndigheden i en kommune er Byrådet. Der må ikke igangsættes aktiviteter, som medfører udgifter eller indtægter, før Byrådet har vedtaget en bevilling. Bevillingsafgivelsen i forbindelse med budgettet er udtryk for Byrådets fordeling (prioritering) af ressourcer mellem de forskellige kommunale opgaveområder, og budgettet angiver dermed størrelsen af det spillerum, der er overladt til udvalgene, forvaltningerne og institutionerne, når de i årets løb skal foretage økonomiske dispositioner på kommunens vegne.
Kommunerne kan vælge mellem et højt og et lavt bevillingsniveau. Et højt bevillingsniveau er udtryk for, at kommunalbestyrelsen har givet det enkelte fagudvalg mulighed for spillerum inden for det enkelte udvalgs område. Omvendt kan et lavt bevillingsniveau tolkes som kommunalbestyrelsens forsøg på at styre det enkelte udvalgsområdes økonomi. Kommunalbestyrelsen har for hvert enkelt udvalg mulighed for at fastlægge bevillingsniveauet. Hvis et udvalg i modsætning til andre udvalg har fået et lavt bevillingsniveau, taler man ofte om, at udvalget er sat under administration. Budget-bemærkninger Kommunalbestyrelsen kan i forbindelse med budgetvedtagelsen beslutte at tilknytte bemærkninger, der har direkte konsekvens for prioriteringerne inden for det enkelte udvalgsområde (jf. om forudsætninger ovenfor). Bemærkninger deles normalt op i to kategorier: Generelle og specielle. Generelle bemærkninger vedrører hvad man kan beskrive som eksterne faktorer. Det kan de overordnede rammer som Indenrigs- og Sundhedsministeriet og KL har indgået, demografiske faktorer samt forventet pris- og lønudvikling mm. Specifikke bemærkninger kan vedrøre kommunalpolitiske prioriteringer, såsom eksempelvis mål for ventetider mm., der kan have konsekvenser for det enkelte udvalgs opgaveområde. Kompetencefordeling I budgettet er udgifter og indtægter delt op efter, hvilket udvalg der har ansvaret for gennemførelse af opgaven. Under hvert udvalg er opgaverne desuden opdelt i opgavemæssige resultatområder. Kort opsummeret kan kompetencefordelingen beskrives som i et eksempel hentet fra Holstebro Kommune: Byrådet tildeler i forbindelse med den årlige budgetvedtagelse hvert af fagudvalgene og Økonomiudvalget (som fagudvalg) økonomiske rammer (nettobevillinger). Bevillingskompetencen, herunder kompetencen til at ændre i bevillinger, er således placeret hos Byrådet. Økonomiudvalget påser på Byrådets vegne, at bevillingerne ikke overskrides. Økonomiudvalget kan foretage bevillingsændringer i tilfælde, hvor beløb fra én bevilling ønskes overført til en anden bevilling. Overførsler mellem udvalgsområder kræver dog samtidig samtykke fra begge berørte udvalg. Fagudvalgene er ansvarlige for overholdelse af nettobevillingerne og påser, at budgetbeløb på de enkelte politikområder ikke overskrides. Sager af økonomisk karakter, som via fagudvalget tilgår Økonomiudvalg/Byrådet, forelægges Økonomisk Afdeling (Budgetafdelingen) inden fremsendelse til fagudvalget. Budgetomplaceringer mellem et fagudvalgs politikområder men inden for samme nettobevilling skal godkendes af det pågældende udvalg. Kontoplan Det kommunale budget er bygget op omkring Indenrigs- og Sundhedsministeriets autoriserede kontoplan, også kaldet den gule mappe. (http://www.im.dk/im/site.aspx?p=2895). 2
En kontoplan Den autoriserede kontoplan er bygget op omkring 16 cifre. Det første ciffer betegnes hovedkonti, der er defineret ud fra 10 tal (0-9), hvortil der er knyttet en overskrift. 2. og 3. ciffer betegner hovedfunktionen, og 4 og 5 ciffer betegner den enkelte funktion. Eks.: 5.32.32 5. Hovedkonto 5: Sociale opgaver og beskæftigelse.32 Hovedfunktion: Tilbud til ældre og handicappede.32 Funktion: Pleje og omsorg mv. af ældre og handicappede. Under denne funktion findes der en række andre cifre, hvor især 15 og 16 er relevante. Ciffer 15 angiver den enkelte institutions hovedarter, dvs. løn, køb af tjenesteydelser m.v. 16. ciffer er en yderligere specifikation af hovedarten. Nedenstående billede er et eksempel på, hvordan en kommunal bevilling kan se ud 1. Bevillingen er givet til social- og sundhedsudvalget, der så har udmøntet bevillingen på de enkelte konti. I ovenstående eksempel har kommunalbestyrelsen således bevilliget det enkelte udvalg kompetence til - i samarbejde med forvaltningen - at fastsætte de enkelte institutioners budget. I forlængelse heraf er det af stor betydning, hvilke frihedsgrader der overlades til de enkelte institutionsledere. Der er som oftest tale om to mulighed: 1 Eksemplet er hentet fra Holstebro Kommunes hjemmeside (http://www.holstebro.dk/upload/bevillingsoversigt_social-_og_sundhedsudvalget.pdf). Det skal hertil bemærkes, at Holstebro Kommune har udarbejdet et godt og overskueligt materiale. Der er for de enkelte kommuner forskellige måder at fremstille budgetterne på, og det er derfor muligt, at andre kommuners materiale vil afvige fra det her gennemgåede. 3
o o Fuld frihed total-ramme-budget: Her er det inden for den enkelte institution op til lederen at flytte eventuelle midler mellem de enkelte konti, således at et eventuelt mindre forbrug af tjenestekøb kan overføres til lønningskontoen. Begrænset frihed lønsumsstyring: Inden for den enkelte konto kan der være mulighed for at flytte midler, men ikke mellem konti. 4
Ordbog til budgetarbejdet Tidsplan: Kommunerne skal tidligt på året udarbejde en tidsplan for budgetarbejdet. Budgetvejledning: Kommunerne udarbejder typisk tidligt på foråret en vejledning til, hvordan budgettet skal opstilles. Den indeholder oftest ikke konkrete tal, men principper og budgetregler. Balance: Forholdet mellem udgifter og indtægter i kommunen. Rammer: Overordnede beløb, som de enkelte sektorområder skal holde sig inden for. Budgetanalyser: Kommunernes administrationer udarbejder ofte i løbet af året forskellige notater, som handler om hvordan økonomien på specifikke områder kan effektiviseres. Især på områder hvor økonomien stiger kraftigt. Benchmarkanalyser/produktivitetsanalyser: Kommunernes administrationer udarbejder nogle gange undersøgelser, som sammenligner udgiftsforskellen mellem forskellige institutioner for at se, om nogle af de dyrere institutioner kan gøres billigere, hvis de tager ved lære af de billige. Budgetseminar: Kommunalbestyrelsen afholder typisk to budgetseminarer, hvor de diskuterer arbejdet med budgetterne. Administrationen forklarer her politikerne baggrunden for budgetarbejdet og forudsætningerne. Økonomiforhandlinger: Regeringen forhandler hvert år med KL om det næste års budget. Her lægges de overordnede rammer for det kommende års økonomi i kommunerne. 5