i:\marts-2000\bent-a.doc Af Bent Madsen 6. marts 2000 RESUMÈ DEN DEMOGRAFISK BETINGEDE UDVIKLING I BOLIGEFTERSPØRGSLEN En mekanisk fremskrivning af boligefterspørgslen ved hjælp af den seneste befolkningsprognose viser, at der frem til 2030 vil blive efterspurgt godt 200.000 flere boliger. Hvis der tages højde for det trendmæssige fald i parfrekvenserne fortsætter, vil efterspørgslen stige til godt 300.000 boliger. Demografisk betingede ændringer i boligefterspørgslen fra 2000 til hhv. 2020 og 2030 Befolkningsprognose Yderligere antagelser Ændring i 1.000 2020 2030 Hovedforløb 128 211 Lavt alternativ 195 328 Højt alternativ 71 91 Hovedforløb Fortsat fald i parfrekvenser 190 302 Hovedforløb Flytter tidligere hjemmefra 174 257 Disse mekaniske fremskrivninger fokuserer alene på den potentielle boligefterspørgsel, dvs. samspillet med det faktiske udbud af boliger indgår ikke. Derfor kan fremskrivningerne betragtes som et tænkt kravforløb til boligforsyningen, givet antagelserne. Et væsentligt strukturelt træk ved fremskrivningerne er, at den potentielle boligefterspørgsel drejes over mod leje- og andelsboliger. Det skyldes den ændrede alderssammensætning i befolkningen med en øget andel af ældre. Overordnet giver fremskrivningerne et billede af en moderat udvikling i den potentielle boligefterspørgsel. Imidlertid kan antallet af nedlæggelser forudses at stige pga. forældelsen af boligmassen, hvilket bl.a. også vil trække i retning af øget aktivitet til renoveringer og ombygninger. Derfor peger de mekaniske fremskrivninger i retning af en fortsat høj byggeaktivitet. Byggeriet kommer til at stå i et dobbelt aldringspres. På den ene side fordrer den stadig ældre boligmasse øgede investeringer for at forblive intakt, og samtidig er der udsigt til, at byggeriet kommer til at stå i en stadig skarpere konkurrence med andre erhverv om arbejdskraften. En central udfordring for byggeriet vil derfor være at øge produktiviteten. Udviklingen kan også rumme store muligheder. Det ventede strukturelle skift i boligefterspørgslen over mod leje- og andelsboliger kan bruges til at mindske opsplitningen på boligmarkedet. Det kræver dog, at der gøres en målrettet indsats for at gøre dele af de nuværende nødlidende boligområder særlig attraktive for ældre. Lidt vidtløftigt kunne man forestille sig, at dele af fx Brøndby Strand eller Gjellerupplanen blev områder med ressourcestærke ældre. Samtidig kan der være perspektiv i at give familier fra de nødlidende områder mulighed for at bosætte sig i parcelhuskvarterer.
2 DEN DEMOGRAFISK BETINGEDE UDVIKLING I BOLIGEFTERSPØRGSLEN 1. Befolkningens boligforsyning Det er en næsten klassisk disciplin at beregne fremtidens boligbehov ud fra befolkningsprognoser og forudsætninger om samlivsmønstre. Eksempelvis blev der i forbindelse med det såkaldte Ølgaard-udvalgs arbejde foretaget en demografiske fremskrivninger af boligbehovet. Formålet var at beregne, hvornår boligmarkedet var mættet og dermed hvornår der kunne ske en liberalisering af huslejedannelsen uden risiko for voldsomme stigninger i huslejerne. Ølgaard-udvalgets beregninger blev kritiseret, bl.a. fordi usikkerheden i det demografisk fremskrevne boligbehov ikke blev tilstrækkeligt betonet. Eksempelvis kunne et uventet fald i samlivsfrekvenserne betyde, at boligmarkedet alligevel ikke var mættet. Det samme kunne en forskydning i tidspunktet for, hvornår børn flytter hjemmefra. Kritikken af Ølgard-udvalgets beregninger af boligmætningen og kritik af tidligere fremskrivninger viser tydeligt, at demografisk baserede fremskrivninger af boligbehovet skal tolkes med forsigtighed. De kan tegne konturerne af en række udfordringer, men de kan ikke bruges til præcise anvisninger som en slags 5- eller 10-årsplaner. 1 2. Demografi Danmarks statistik udarbejder jævnligt befolkningsprognoser. Den seneste er udarbejdet i december 1999. I den følgende demografisk betingede fremskrivning af boligbehovet vil der blive fokuseret på de kommende 30 år på baggrund af den prognose. Befolkningsprognosen er bygget op som et hovedforløb og to alternativ forløb, alternativ I og alternativ II. 1 Hertil kommer, at der også er en vis sammenhæng mellem de anvendte forudsætninger i fremskrivningen og den faktiske situation på boligmarkedet. Hvis boligmarkedet er stramt, vil børn flytte lidt senere hjemmefra m.v.
3 I alternativ I falder dødeligheden mere end i hovedforløbet, fertiliteten stiger mere og nettoindvandringen er højere. Alternativ II er en fremskrivning af situationen i 1998, dvs. fertiliteten ligger konstant, dødeligheden falder ikke og nettoindvandringen er konstant. I tabel 1 vises forskellene mellem de tre forløb. Tabel 1. Befolkningsprognosen, forskellige scenarier, 1.000 personer. Ændring i fht. hovedforløb 2000 2030 2030 Alder Hovedforløb Alternativ I Alternativ II <24 1601 1613 96-86 25-34 798 749 19-29 35-44 777 719 11-28 45-54 768 663 6-24 55-59 335 382-2 -16 60-66 350 535 0-24 67-79 489 674 40-25 80 + 207 283 69-18 5324 5617 239-248 Kilde: DS Ifølge hovedforløbet vil der i Danmark i 2030 være 5,6 mill. mennesker mod 5,3 mill. i dag, jf. tabel 1. I alternativ I ventes befolkningen i 2030 at være ca. ¼ mill. højere end i hovedforløbet især fordi antallet af unge (højere fertilitet) og gamle (mindsket dødelighed) er højere hvorimod der i alternativ II er ca. ¼ mill. færre mennesker i 2030 end i hovedforløbet. Som udgangspunkt er hovedforløbet den befolkningsfremskrivning, som Danmarks Statistik finder med sandsynlig. Det betyder dog ikke, at alternativerne kun er meget lidt sandsynlige. Da den forrige befolkningsprognose blev offentliggjort kun godt et halvt år tidligere end denne prognose - var det nuværende alternativ I hovedforløbet. Det viser, at der er en betydelig usikkerhed forbundet med fremskrivninger af befolkningen.
4 3. Befolkningsgrupper og bomønster Alder og samlivsmønstre har stor betydning for, hvordan man bor. Frem til det 16. år bor stort set alle hjemme, hvorefter der er stigende hyppighed i fraflytning fra forældrene, og fra det 25. år er langt de fleste flyttet hjemmefra. Udviklingen har gennem 1980erne været, at børn flytter lidt senere hjemmefra, hvilket kan skyldes længere uddannelser og bedre boligstandard hos forældrene. Figur 1. Andelen af unge, som ikke bor hjemme 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1981 1989 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Alder Kilde: Levevilkår i Danmark, 1997 Samlivsmønstret har stor betydning for det samlede boligbehov, idet par så at sige efterspørger halvt så mange boliger som enlige. Parfrekvensen udviser et buet forløb over livet.
5 Figur 2. Andelen af den udeboende befolkning i parfamilier, enlige og fælleshusholdninger (institutioner). 1997 100% 80% 60% 40% Fælles Enlige Par 20% 0% <24 25-34 35-44 45-54 55-59 60-66 67-79 80 + Kilde: DS og AE Udviklingen i andelen af parfamilier ud af det samlede antal familier i befolkningen kan henføres en ændret alderssammensætning og en ændret tilbøjelighed til at indgå i par. Tilbøjeligheden til at indgå i par er dalende. Udviklingen fra 1991 til 1997 viser, at mellem 0,2 og 0,3 pct.point færre i aldersgrupperne op til 55 år indgår i parfamilier. Eksempelvis har det for de 45-54 årige betydet, at mens knap 79 pct. i denne aldersgruppe indgik i parfamilier i 1991 så er tallet faldet til 77 pct. i 1997. For de ældre over 60 år ses også et fald i andelen af parfamilier, hvilket måske også kan tilskrives udviklingen i middellevetiderne. Udviklingen fra 1991 til 1996 er en videreførsel af de foregående års udviklingstrend med faldende parfrekvenser. Ejerformen af familiens bolig afhænger typisk af, om det er parfamilier eller enlige, og hvilken aldersgruppe der drejer sig om. Det overordnede mønster er, at parfamilier i langt højere grad end enlige bor i ejerboliger, og at de unge og de ældre i højere grad end de midaldrende bor i lejebolig.
6 Figur 3. Familiernes bomønster og boligens ejerform 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% <24 25-34 Par Ejer Privatudl. Andel Almen 55-59 45-54 35-44 60-66 67-79 80 + 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% <24 25-34 Enlige 35-44 45-54 55-59 60-66 67-79 80 + Kilde: DS og AE 4. Mekanisk fremskrivning af boligefterspørgslen De centrale størrelser i en mekanisk demografisk baseret fremskrivning af boligefterspørgslen er: Befolkningsudviklingen i forskellige aldersgrupper. Tidspunktet for etablering af selvstændig familie. Tilbøjeligheden til at indgå i parfamilier Antagelserne om disse størrelser kan være mange og kombinationerne af dem endnu flere. Her er det valgt at præsentere 5 mekaniske fremskrivninger med antagelser som vist i skema 1.
7 Skema 1. Alternative fremskrivninger af boligefterspørgslen Demografi Tidspunkt for etablering af selvstændig familie Tilbøjelighed til indgåelse af parfam. Fremskrivning A Hovedforløb Uændret Uændret Fremskrivning B Alternativ I Uændret Uændret Fremskrivning C Alternativ II Uændret Uændret Fremskrivning D Hovedforløb Uændret Nedadgående trend fortsættes Fremskrivning E Hovedforløb Fraflytningsmønstret forskydes 1 år, dvs. 16 årige fraflytter som 17 årige osv. Uændret I fremskrivningerne antages, at familierne bosætter sig i forskellige ejerformer svarende til mønstret i 1997. Denne antagelse kan selvfølgelig ikke danne grundlag for helt præcise udsagn om efterspørgslen efter hver enkelt ejerform, men den kan give et fingerpeg om efterspørgselspresset vil være størst på udlejningsmarkedet eller på ejerboligerne. Grundlæggende set kan de forskellige antagelser ikke anskues uafhængigt af hinanden. Tilbøjeligheden til at flytte hjemmefra eller bo som enlig afhænger ikke alene af den enkeltes præferencer men også af situationen på boligmarkedet som helhed. Hvis udbudet af boliger er knapt i forhold til den potentielle efterspørgsel, vil der være lange køer på det rationerede lejeboligmarked og høje priser på det frie lejebolig marked og i ejerboligerne og det vil slå ud i de faktisk observerede tilbøjeligheder til at etablere selvstændige familier og i fordelingen på ejerformer. I de her præsenterede mekaniske fremskrivninger fokuseres der alene på den potentielle boligefterspørgsel, dvs. samspillet med det faktiske udbud af boliger indgår ikke. Derfor kan fremskrivningerne betragtes som et tænkt kravforløb til boligforsyningen, givet antagelserne.
8 Tabel 2. Mekaniske fremskrivning, ændring i potentiel boligefterspørgsel fra 2000 til henholdsvis 2020 og 2030. Ændring, 1.000 boliger 2020 2030 Fremskrivning A 128 211 Fremskrivning B 195 328 Fremskrivning C 71 91 Fremskrivning D 190 302 Fremskrivning E 174 257 Kilde: Egne beregninger Den største stigning i den potentielle boligefterspørgsel ses i fremskrivning B, som er baseret på alternativ I i befolkningsprognosen, mens den laveste stigning ses i fremskrivning C baseret på alternativ II i befolkningsprognosen. Fremme i 2030 betyder de to varianter af befolkningsprognosen en forskel i den potentielle boligefterspørgsel på godt 225.000 boliger. Antagelsen om udviklingen i samlivsformerne har også stor betydning for den potentielle boligefterspørgsel. En antagelse om et fortsat fald i andelen af parfamilier svarende til den historiske udvikling vil frem til 2030 i sig selv give et løft i den potentielle boligefterspørgsel på ca. 90.000 boliger, når der sammenlignes med en situation, hvor andelen af parfamilier blev fastholdt konstant. Antagelsen om, hvornår børn flytter hjemmefra har også en vis betydning for den potentielle boligefterspørgsel, jf. en sammenligning af scenarie E og A, men samtidig skal det erindres, at der ikke er nogen tendens i retning af, at børn flytter tidligere hjemmefra, jf. tidligere. Det er karakteristisk for alle fremskrivningerne, at den potentielle efterspørgsel efter lejeboliger og andelsboliger stiger stærkere end for ejerboliger.
9 Figur 4. Potentiel efterspørgsel efter boformer, ændring fra 2000 til 2030, procent. 18,0 16,0 14,0 12,0 Almen Andel Pr.udlejn. Ejer 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 A B C D E Kilde: AE Dette er især udpræget i fremskrivning D med faldende parfrekvenser, fordi enlige i noget større omfang end par efterspørger leje- eller andelsboliger. Endvidere trækker aldringen af befolkningen i sig selv i retning af flere leje- og andelsboliger. Til sammenligning kan det nævnes, at Ølgaard-udvalgets opgørelser af den potentielle boligefterspørgsel fulgte mere simple retningslinier. For det første sondredes ikke mellem forskellige boligtyper, og for det andet var fokus især rettet imod, hvor tidligt unge stifter selvstændig bolig, jf. boks 1 herunder. De ovenstående beregninger viser imidlertid, at det i højere grad er samlivsmønstrene fremfor alderen for stiftelse af selvstændig bolig, som har betydning for den potentielle boligefterspørgsel.
10 Boks 1. Den demografiske fremskrivning af boligefterspørgslen i Ølgaard-rapporterne Andelen af personer i parforhold (ægtepar, registreret partnerskab og papirløse) opgøres i befolkningen opdelt på 5 års aldersklasser, og det antages, at alle par skal have en bolig. Herefter gøres to alternative antagelser, nemlig at alle enlige over 20 år skal have en bolig, eller at alle enlige over 25 år skal have en bolig. Disse to alternativer kaldes hhv. PBE20+ og PBE25+. Der gøres ikke alternative antagelser om parfrekvenserne. Der sondres i fremskrivningen ikke mellem forskellige boligtyper. I Lejelovskommissionens betænkning præsenteres en beregning af den potentielle boligefterspørgsel efter disse retningslinier på den daværende befolkningsprognose. Det fremgår at PBE25+ stiger med 90.000 frem til 2030, mens PBE20+ stiger med 70.000. Der er således ikke den store forskel mellem alternativerne set over 30 år. Det kunne da heller ikke ventes, da tidspunktet for hvornår børnene flytter hjemmefra har mindre betydning end fx alternative antagelser om udviklingen i parfrekvenserne, jf. ovenstående beregninger. 5. Mekanisk fremskrivning af antallet af nedlæggelser af boliger. Hvert år nedlægges et antal boliger af forskellige årsager. Nogle boliger sammenlægges fx i forbindelse med byfornyelse. 2 Andre boliger får anden anvendelse og overgår fx til erhverv. Atter andre nedrives. Det er vanskeligt at få et overblik over, hvor mange boliger, der nedlægges hvert år. En nærmere analyse i en af Ølgaard-udvalgets betænkninger når frem til den konklusion, at praktisk taget alle boliger overlever 40-års alderen, at over 90 pct. bliver mindst 80 år gamle, og for boliger over 80 år nedlægges ca. 2 pct. pr. år. 3 Men spørgsmålet er præget af stor usikkerhed. Den løbende forældelse af boligmassen år for år betyder, at antallet af nedlæggelser vil være stigende. Over 40 pct. af den samlede boligmasse er opført mellem 1950 og 1980. Nu er disse boliger mellem 20 år og 50 år gamle, men i 2020 vil de være mellem 40 år og 70 år gamle. De 40 pct. af boligmassen, som er opført før 1950, kommer for alvor i klassen af over 80 årige i de kommende årtier. Bruges de 2 Der sker også opsplitninger, men antallet af sammenlægninger er omkring dobbelt så stor som antallet af opsplitninger, jf. debatoplægget: Boligmasse og boligkvalitet, Boligministeriet 1990, p. 21. 3 Boligministeriet (1990), op.cit., p. 32.
11 ovenfor nævnte antagelser i Ølgaard-udvalgets betænkning, betyder det, at antallet af nedlæggelser vil stige med omkring 50 pct., nemlig fra beregnet godt 10.000 i 2000 til godt 15.000 efter 2020. En sådan mekanisk opgørelse er præget af overordentlig stor usikkerhed, bl.a. fordi spørgsmålet om nedlæggelser kun er delvist belyst. Endvidere forudsætter opgørelsen en vis over-efterspørgsel efter boliger, således som det er set i de foregående årtier. Hvis efterspørgslen på boligmarkedet svigter i løbet af de kommende 30 år fx pga. den demografiske udvikling og/eller pris- og indkomstudviklingen - kan antallet af nedlæggelser presses op, fordi de mindst attraktive boliger kan få meget vanskeligt ved at tiltrække beboere. Omvendt kan en stærk mangel på boliger også føre til, at antallet af nedlæggelser reduceres. Mekaniske fremskrivninger af antallet af nedlæggelser inddrager således ikke samspillet med udbud- og efterspørgselsforholdene på boligmarkedet. 6. Mekanisk fremskrivning af nybyggeriet Det ligger nu lige for at sammenholde det potentielle krav til nybyggeriet som summen af den mekanisk fremskrevne boligefterspørgsel og antallet af nedlæggelser. En sådan mekanisk fremskrivning af nybyggeriet vil dog lide af de samme svagheder, som de mekaniske fremskrivninger af hhv. boligefterspørgslen og nedlæggelserne. Herudover er der også det særlige træk, at efterspørgslen drejer over mod udlejningsboliger, jf. tidligere. Mange af fremtidens ældre stiller utvivlsom andre og større krav til deres bolig end den nuværende boligmasse kan leve op til. Disse kvalitetskrav vil trække investeringerne i renovering og ombygning op. Samtidig er mange af de traditionelle private udlejningsboliger gamle, hvilket i sig selv skærper investeringskravene. Der tegner sig således et billede af et nybyggeri afledt af den potentielle boligefterspørgsel på 7-10.000 boliger pr. år plus kompenserende nybyggeri for nedlæggelserne samt en betydelig renoverings- og ombygningsaktivitet. Der synes således fortsat at være udsigt til en høj byggeaktivitet. Hvorvidt der bliver realiseret en sådan høj nybygnings- og renoverings/ombygningsindsats i de kommende årtier afhænger af efterspørgsels- og udbudsforholdene i byggeriet. Her har bl.a. produktivitetsudviklingen i byggeriet stor betydning. Hvis det lykkes at øge produktiviteten i byggeriet markant, vil der være langt større muligheder for at øge byggeaktiviteten.
12 7. Sammenfatning og perspektiv Som nævnt i indledningen skal man være meget forsigtig med for håndfaste tolkninger af den potentielle boligefterspørgsel. Der er store usikkerhedsfaktorer angående befolkningsudviklingen og udviklingen i samlivsformerne. Herudover er der som tidligere nævnt forskel på den potentielle og den faktiske boligefterspørgsel, hvor ejendomspriser, huslejer og ventelister får indflydelse på folks faktiske adfærd. Et væsentligt strukturelt træk ved fremskrivningerne er, at den potentielle boligefterspørgsel drejes over mod leje- og andelsboliger. Det skyldes den ændrede alderssammensætning i befolkningen med en øget andel af ældre. For det første har ældre en øget tilbøjelighed til at bo i leje- og andelsboliger sammenlignet med midaldrende, og for det andet er andelen af enlige større blandt de ældre, hvilket både giver en øget andel af familier og en øget beboerandel i andels- og lejeboliger. Overordnet giver fremskrivningerne et billede af en moderat udvikling i den potentielle boligefterspørgsel. Imidlertid kan antallet af nedlæggelser forudses at stige pga. forældelsen af boligmassen, hvilket bl.a. også vil trække i retning af øget aktivitet til renoveringer og ombygninger. Derfor peger de mekaniske fremskrivninger i retning af en fortsat høj byggeaktivitet. Sammenfattende kan det således konstateres, at aldringen af befolkningen og aldringen af boligmassen giver ganske store udfordringer men tillige også store muligheder i de kommende årtier. I overskriftsform nævnes nogle af de store udfordringer og muligheder herunder: Produktiviteten i byggeriet skal øges. Forældelsen af boligmasse og forældelsen af befolkningen skaber et dobbelt pres. Der kræves større boliginvesteringer blot for at holde boligmassen intakt samtidig med, at konkurrencen om de erhvervsaktive skærpes. Af-ghettoisering. Der sker ganske store forskydninger på boligmarkedet, når den nuværende midaldrende parcelhus-generation rykker ind i lejeboliger og andelsboliger. Disse forskydninger kan bevidst bruges til at modvirke tendenserne til en stadig større opdeling af boligmarkedet. Måske lidt vidtløftigt kunne man forestille sig, at dele af de nuværende nødlidende boligområder målrettet gøre attraktive for fremtidens ældre. Medfinansiering. En stor del af fremtidens ældre, som har levet mange år i parcelhuse, vil utvivlsomt også stille store krav til boligen til den tredje alder, og mange af dem har også finansielle muligheder for at realisere disse krav. En sådan finansieringsvilje og evne kunne bruges til at imødekomme de nye ældres boligkrav.
13 Det almene parcelhus. Fritliggende almene boliger er ikke nogen nyhed. Derimod ville det være nyt (men tilladt i lovgivningen), hvis almene boligselskaber indskød penge i parcelhuse og lancerede dem som en variant af almene boliger. Midlerne til at finansiere kapitalandelen i parcelhusene kunne være en del af de nye ældres medfinansiering.