Fødevarestyrelsen 1. marts 2009 1 J. nr. 2009-20-21-01715 Kvalitetsstrategi for fødevarekontrollen... 1 Kvalitetssikringsmodellen...2 Kontrolværdier...3 Kompetenceudvikling...4 Kvalitetssupervision...5 Øvrige kvalitetssikringstiltag...7 Lokal ledelse, anerkendelse og opfølgning på den enkelte medarbejderes arbejde...7 Mørkhøjs vejledninger og instrukser...7 Supervision af fødevareregionerne...8 USA-supervision og audit-enheden...8 Vi måler på kvaliteten med udgangspunkt i kvalitetsstrategien...9 Fra kvalitetsstrategi til kvalitet i fødevarekontrollen...10 Kvalitetsstrategi for fødevarekontrollen Målet med Fødevarestyrelsens kvalitetsstrategi er at sikre en effektiv opgavevaretagelse i fødevarekontrollen, som lægger vægt på ensartet effekt, og som efterlever faglige og forvaltningsretlige principper og regler. Dette notat beskriver således rammerne for Fødevarestyrelsens kvalitetsdefinition for fødevarekontrollen: At den tilsynsførende træffer den rigtige beslutning på det rigtige tidspunkt på det rigtige sted. Fødevarestyrelsen stiller en række faglige og forvaltningsretslige krav til udførelsen af kontrollen. Kravene findes bl.a. i den generelle kontrolvejledning og i specifikke vejledninger for særlige områder. Derudover er der en række regler, bl.a. fødevareloven og kontrolforordningen, suppleret af en række bekendtgørelser. Disse krav til kontrollens faglige kvalitet har inspireret til en kvalitetsstrategi funderet i tre dimensioner. For at sikre en høj kvalitet i kontrollen arbejder Fødevarestyrelsen ud fra tre dimensioner. Faglig kvalitet er kontrollen set i forhold til de faglige og forvaltningsretlige krav, som stilles til fødevarekontrollen Organisatorisk kvalitet er kontrollen set i forhold til planlægning, ledelse og organisering af fødevarekontrollen 1 I forhold til kvalitetsstrategien gældende fra januar 2008 er der kun slettet et eksempel under kontrolværdier. Øvrige punkter er ikke opdateret. 1
Oplevet kvalitet er Folketingets, pressens, erhvervets og forbrugernes oplevelse af kontrollen. Den oplevede kvalitet erfares gennem feedback under kontrolbesøg, ved løbende dialog med erhverv, presse, forbrugere og ved brugerundersøgelser. Den tilsynsførende skal i den konkrete situation kunne afstemme en række forskellige hensyn og virkemidler for at træffe en konkret afgørelse, der skal sikre den ønskede effekt af kontrollen. Fødevarestyrelsen har iværksat en række tiltag for at understøtte den tilsynsførendes muligheder for at efterleve kvalitetsdefinitionen. Det er disse tiltag, som danner grundlaget for kvalitetssikring, og som Fødevarestyrelsens kvalitetsstrategi er bygget op over. Kvalitetssikringsmodellen Fødevarestyrelsen har opsat en kvalitetssikringsmodel for fødevarekontrollen. Ideen bag modellen er at vise, hvordan Fødevarestyrelsen arbejder med kvalitetssikring, og derigennem at illustrere hvorledes de forskellige aspekter i dette arbejde relaterer sig til hinanden. De faglige og organisatoriske dimensioner er i Fødevarestyrelsen forankret i 3 grundelementer: Kontrolværdier, Kompetenceudvikling og Kvalitetssupervision. Disse tre grundelementer er afgørende redskaber i styrelsens kvalitetsarbejde og kan justeres på baggrund af feedback og organisationsudvikling. Grundelementerne danner i samspil fundament for efterlevelse af Fødevarestyrelsens kvalitetsdefinition: At den tilsynsførende træffer den rigtige beslutning på det rigtige tidspunkt på det rigtige sted. Fødevarekontrollens kvalitetssikringsmodel Feedback Kvalitetsdefinition Kontrolværdier Kompetenceudvikling Kvalitets-supervision Øvrige kvalitetssikringstiltag 2
Der er et tæt samspil mellem Kvalitetsdefinition, Kontrolværdier, Kompetenceudvikling og Kvalitetssupervision. De er gensidigt afhængige, og hensigten er, at når Fødevarestyrelsen arbejder med det ene grundelement sker det i samspil med de andre. Det er vigtigt, at der er en fælles forståelse for disse begreber på tværs af kontrolafdelinger og Mørkhøjs kontorer samt på alle medarbejderniveauer. De tre grundelementer er afgørende for, at Fødevarestyrelsens tilsynsførende er i stand til at efterleve kvalitetsdefinitionen. På denne måde oplever den tilsynsførende et samspil mellem forskellige kvalitetstiltag, som i sidste ende gør den tilsynsførende i stand til at træffe den rigtige beslutning, på det rigtige tidspunkt på det rigtige sted. Kontrolværdier, Kompetenceudvikling og Kvalitetssupervision er således de bærende kræfter i Fødevarestyrelsens kvalitetsstrategi. Dertil kommer en række øvrige tiltag i Fødevarestyrelsen, som understøtter kvaliteten i Fødevarestyrelsens kontrol. De øvrige tiltag er bl.a.: Lokal ledelse, anerkendelse og opfølgning på den enkelte medarbejderes arbejde Kontrolafdelingens interne procedurer til opfølgning på kvalitet Halvårlige tjek af kontrolrapporter og sagsopfølgningsbreve Vejledninger, instrukser og Kontrolnyt Supervision af regionerne USA supervision af auditenhed Kvartalsvis indberetning om kontrolproduktion IT-understøttelse i datafangst og rapportskrivning Fødevareforligets ekstra ressourcer til kvalitetsløft i det enkelte kontrolbesøg Indholdet af kvalitetsstrategiens grundelementer og de fleste af de øvrige tiltag beskrives i de følgende afsnit. Kontrolværdier Fødevarestyrelsen har 10 kontrolværdier, formuleret som korte udsagn om, hvad den tilsynsførende skal stræbe mod i sit kontrolarbejde. Kontrolværdierne handler både om, hvordan de tilsynsførende skal agere i forhold til de konkrete forhold, der skal kontrolleres, og hvordan de skal opføre sig. Som eksempler på kontrolværdier kan nævnes: Vi prioriterer vores tid og går systematisk efter de største risikokilder! og Vi viser respekt, er høflige og korrekte! Kontrolværdierne kan ses som en værktøjskasse, der indeholder forskellige virkemidler eller anvisninger, der skal bruges og afstemmes til lige præcis den kombination, der skønnes mest effektfuld i den konkrete situation, men under hensyntagen til de retlige krav, virksomhedens vilje og evne til at overholde reglerne, graden af alvor i situationen osv. Kontrolværdierne afspejler en virkelighed, hvor der stilles en række forskellige forventninger til kontrollen, og som ind imellem kan være svære at forene. Sådanne modsætninger eller dilemmaer 3
kunne f.eks. være, at man både skal prioritere og komme hele vejen rundt. Det betyder, at den tilsynsførende oftest selv må træffe beslutning om, hvordan modsætninger håndteres og hvilke hensyn, der skal veje tungest. Det vigtigste er, at problemerne vurderes og afvejes individuelt fra gang til gang. Men det er også vigtigt, at svære problemstillinger og dilemmaer tages op med ledere og kolleger, så der er en løbende diskussion om, hvordan problemerne løses bedst i forhold til Fødevarestyrelsens krav. Handling Kontrolchefen skal 2 gange årligt sætte kontrolværdierne på dagsordenen ved afdelingsmøder. Alle eller nogle af kontrolværdierne skal drøftes i forhold til aktuelle emner eller nye regler, som man vurderer har betydning for kvaliteten af kontrolafdelingens arbejde. Herved bliver kontrolværdierne mundtlige og nærværende for de tilsynsførende, som så lettere kan huske og forstå kontrolværdierne og bruge dem i hverdagen. Kontrolværdierne skal også drøftes på kontrolchefmøder 1 gang årligt i relation til udvalgte emner, hvilket kan medvirke til større ensartethed af kontrollen på landsplan. Processer der skal understøtte kontrolværdierne Kontrolchefen skal 2 gange årligt sætte kontrolværdierne på dagsordenen ved afdelingsmøder Kontrolværdierne skal drøftes på kontrolchefmøde en gang årligt Kvalitetssupervision og løbende kollegial sparring Gennemgang af kontrolrapporter Kompetenceudvikling Kompetenceudvikling af de tilsynsførende har stor betydning for sikringen af fødevarekontrollens kvalitet og effektivitet. En målrettet kompetenceudvikling af de tilsynsførende er afgørende for udførelsen af en god og ensartet kontrol Den tilsynsførende har behov for viden og færdigheder for at kunne udføre et godt kontrolarbejde, hvor kravene i regler og vejledninger følges. Det handler bl.a. om efterlevelse af kontrolværdierne og skønsudøvelse ved kontrolbesøg. Opgaveløsningen kræver også færdigheder og erfaring i at kunne genkende problemerne ude i virksomheden og relatere disse forhold til den viden, man har om reglerne. Opgaven stiller krav til den tilsynsførendes faglige viden og personlige holdninger, når han skal takle dagligdagens udfordringer på egen hånd i virksomhederne. 4
Kompetenceudviklingen foregår på mange måder. En stor del af Fødevarestyrelsens kompetenceudvikling er funderet i Kompetencestrategien, men også igennem møder i fx erfagrupper og afdelinger, under to-på-kontrolbesøg, tilstræbes kvalitetssikring igennem kompetenceudvikling. Kompetenceudviklingen er nærmere beskrevet i Fødevarestyrelsens kompetencestrategi. Handling Der skal være løbende fokus på kompetenceudviklingen. Kompetenceudviklingsplanen for de tilsynsførende udformes sammen med lederen ved medarbejderudviklingssamtalen (MUS). Det er den tilsynsførendes ansvar løbende at sikre, at planen bliver efterkommet. Ved MUS næste år evalueres planen med henblik på at lave en ny. Eksempler på processer der skal understøtte kompetenceudviklingen Deltagelse i kurser, ved møder i fx erfagrupper og i afdelingen To-på-kontrolbesøg og kvalitetssupervision Medarbejderudviklingssamtaler (MUS) Kompetenceudviklingsplaner Kvalitetssupervision Ved kvalitetssupervision deltager en overordnet ved et eller flere kontrolbesøg. Supervisoren vil normalt være en mellemleder fx en sektionsleder eller en afdelingsdyrlæge. Som supervisor for tilsynsteknikere på slagterierne kan udpeges en dyrlæge. Alle supervisorer skal i løbet af 2008 og starten af 2009 have et kursus i supervision af medarbejdere. Der er især to formål med kvalitetssupervision af de tilsynsførende. Det ene formål er at kontrollere, om opgaveløsningen for den enkelte tilsynsførende lever op til kvalitetskravene for kontrolbesøget dvs. kvalitetsdefinition, kontrolværdier, kontrolprincipper og de øvrige retningslinier, der gælder for kontrolarbejdet. Der skal bl.a. ses på om kontrollen har tilstrækkelig effekt overfor virksomheden. Det andet formål er at skabe dialog om løsning af en konkret kontrolopgave, så supervisionen i lige så høj grad er faglig sparring og kompetenceudvikling. Som en sidegevinst får supervisor og dermed ledelsen også et indblik i, hvordan kontrollen udføres på forskellige områder. 5
Hensigten er, at der skal gives feedback med udgangspunkt i en evaluering af det gennemførte kontrolbesøg. Det drøftes, hvordan opgaven bedst løses i forhold til kvalitetskravene med særlig fokus på håndtering af komplicerede problemer og dilemmaer. Det er vigtigt, at disse diskussioner ikke alene er knyttet til kvalitetssupervisionen, men efterfølgende bæres tilbage til kolleger og fx drøftes på møder, så flest mulige kan drage nytte af de erfaringer, der i fællesskab høstes under kvalitetssupervisionen. Kvalitetssupervisionen er med til at hæve kvaliteten af kontrollen bl.a. ved at kunne afdække behov for kompetenceudvikling, få rettet uhensigtsmæssigheder og give større ensartethed. En gang årligt medvirker en supervisor fra en anden kontrolafdeling ved en kvalitetssupervision. Herved kan der sikres en større ensartethed i opgaveløsningen mellem forskellige kontrolafdelinger og regioner. Endelig kan det nævnes, at kvalitetssupervisorer skal have kurser i at udføre supervision af medarbejdere. Handling Kvalitetssupervisionen skal mindst en gang årligt drøftes og evalueres ved møder for supervisorer, dvs. ved møder for fagkoordinatorer samt ved møder for chefembedsdyrlæger og kontrol- og beredskabschefer. Formålet med evalueringen er at indsamle og formidle erfaringer og ideer, herunder forslag til forbedringer af form, indhold og værktøjer. Hvis de regionale forskelle mellem kontrolafdelingerne er uhensigtsmæssige, kan der være behov for præciseringer i vejledninger både vedr. kvalitetssupervision og vedr. kontrollen. Hver kontrolafdeling skal i løbet af et år udføre et antal kvalitetssupervisioner, der svarer til halvdelen af antallet af medarbejdere, der er omfattet af kvalitetssupervision. Alle tilsynsførende skal kvalitetssuperviseres i løbet af en 3-årig periode. Der skal foretages en behovsvurdering af, hvilke tilsynsførende der har behov for kvalitetssupervision det enkelte år. Processer der skal understøtte kvalitetssupervisionen Der skal årligt udføres et antal kvalitetssupervisioner, der svarer til halvdelen af de tilsynsførende Kvalitetssupervisionen skal en gang årligt drøftes og evalueres ved møder for supervisorer og chefer Kvalitetssupervisorer skal have kursus i kvalitetssupervision Kvalitetssupervisorer skal en gang årligt have en fremmed supervisor med på kvalitetssupervision 6
Øvrige kvalitetssikringstiltag Lokal ledelse, anerkendelse og opfølgning på den enkelte medarbejderes arbejde Kvalitetsprocedurerne bruges som et ledelsesværktøj. Der gives feedback overfor den enkelte medarbejder. Der gives anerkendelse for gode løsninger og konstruktiv kritik indenfor områder som kan forbedres. Hvis problemerne er af specifik karakter i forhold til den enkelte medarbejder håndteres sagen imellem leder og den enkelte medarbejder. Hvis der er tale om gode løsninger eller problemer af mere generel karakter, drøftes dette på det næstkommende tilsynsmøde, så alle kan lære af det. Regionernes og kontrolafdelingernes interne procedurer De enkelte kontrolafdelinger har en række procedurer, der skal sikre, at de tilsynsførende udfører kontrollen så korrekt som muligt. Der kan bl.a. nævnes kvalitetstjek af kontrolrapporter, indhold i sagsopfølgningsskrivelser samt sagsbehandlingstider. Der er centralt fastsatte krav til kontrolrapporter og sagsopfølgningskrivelser. Det bør overvejes, om flere procedurer skal fastsættes centralt for at sikre ensartetheden. I resultatkontrakterne for regionerne stilles normalt krav til procedurerne i kontrolafdelingerne. De nye regionsjurister vil bistå kontrolafdelingens ledelse med juridisk kvalitetssikring og intern supervision og vurdering af initiativer til kompetenceudvikling af de enkelte tilsynsførende. I hver kontrolafdeling skal der være en person, som er tovholder på arbejdet med kvaliteten af kontrollen, og som sikrer, at de udstukne kvalitetsprocedurer efterkommes. Mørkhøjs kvalitetstjek af kontrolrapporter og sagsopfølgningsskrivelser Udgangspunktet er, at Mørkhøj 2 gange om året foretager kontrol af et tilfældigt udsnit af kontrolrapporter, og fremover vil Mørkhøj også foretage en tilsvarende kontrol af sagsopfølgningsskrivelser. I første omgang gennemgår kontrolafdelingerne selv de udvalgte kontrolrapporter og sagsopfølgningsskrivelser. Resultatet og det bedømte materiale indsendes til Mørkhøj, der ligeledes foretager en bedømmelse. Efterfølgende foregår der en dialog med hver kontrolafdeling med henblik på at få afklaret eventuelle tvivlspunkter i bedømmelsen og give en vurdering af resultatet af kvalitetstjekket, så kontrolafdelingerne fremover kan sørge for tiltag, der giver en højere succesrate. Der udarbejdes en endelig opgørelse for hver enkelt kontrolafdeling samt en samlet opgørelse for alle kontrolafdelinger i form af et landsgennemsnit. Mørkhøjs vejledninger og instrukser Kontorerne i Mørkhøj udarbejder og udsender mails til kontrolafdelingerne med vejledninger, instrukser samt KontrolNyt, om nye regler eller med forklaringer eller præciseringer til eksisterende regler. En del af informationerne lægges endvidere på intranettet eller indarbejdes i kontrolvejledningen. Der skal udarbejdes et system for, hvordan nye procedurer meldes ud til regionerne, og hvor informationerne efterfølgende findes. Ved udarbejdelsen af materialet skal der tages udgangspunkt i den tilsynsførende, og vejledningerne skal gøres bedre bl.a. ved brug af skabeloner, dialog med de tilsynsførende og fokus på godt sprog. 7
Supervision af fødevareregionerne Fødevarestyrelsen i Mørkhøj foretager årligt supervision af regionerne med henblik på at sikre ensartede vilkår for såvel producenter som handlende. Styrelsen er forpligtet til at have overblik over, hvordan kontrollen gennemføres i regionerne, således at det bl.a. overfor folketinget, departementet, brancherne og andre interessenter kan godtgøres, hvordan kontrollen gennemføres. Styrelsen er desuden forpligtet til at koordinere kontrollen fx ved at harmonisere faglige vurderinger og virkemidler, samt ved at kontrollere at retningslinier for prioriteringer, registreringer, rapporteringer og kontrolhyppigheder efterleves. Ved det årlige supervisionsbesøg diskuteres overordnede prioriteringer i kontrolarbejdet og eventuelle aktuelle sager. Ved besøget tages der udgangspunkt i en plan over udvalgte fokusområder, som regionerne forinden besøget modtager. Områderne vælges primært ud fra en konkret vurdering af behovet for fokus. Ved udvælgelsen lægges der først og fremmest vægt på områder, hvor der vurderes at være et særligt behov for at øge koordinationen af kontrolindsatsen, herunder kvaliteten i opgavevaretagelsen. Det kan både være emner af generel karakter, fx sagsopfølgning og dokumentation, men også specifikke sagsområder og konkrete sager. USA-supervision og audit-enheden For at sikre, at USA-godkendte slagterier og kødvirksomheder opfylder de krav, som de amerikanske myndigheder stiller til eksporten af kød- og kødprodukter til USA, foretager kontrolafdelingerne USA-supervision af veterinærkontrollen ved de USA-godkendte slagterier og kødvirksomheder. Efter ønske fra de amerikanske fødevaremyndigheder, har Fødevarestyrelsen oprettet et særligt kontrolhold, kaldet auditenheden, som kontrollerer, at Fødevarestyrelsens kontrol med slagterier og kødvirksomheder er effektiv og sikrer, at virksomhederne overholder kravene til at eksportere kød til USA. Audit-enhedens supervision retter sig mod kontrolafdelingernes supervision af veterinærkontrollen på de enkelte virksomheder. Der overvejes en ændring af systemet. Kvartalsrapporter Controllerenhedens arbejde og vurderinger har også meget stor betydning for kvaliteten af fødevarekontrollen, men disse funktioner medtages ikke i denne kvalitetsstrategi. Controllerenheden skal bl.a. sikre, at kravene i resultatkontrakten nås. Som eksempel kan nævnes sammenligninger af kontrolresultater (smiley-fordelingen), vurdering af de nåede antal tilsyn og opfyldelsen af kravene til kvalitet jf næste afsnit. 8
Vi måler på kvaliteten med udgangspunkt i kvalitetsstrategien Hvordan måler vi, at den vi træffer den rigtige beslutning på det rigtige tidspunkt på det rigtige sted? Kvalitet i tilsyn er ikke en entydig størrelse, og det er ikke umiddelbart muligt at foretage kvalitetsmålinger, der både er enkle og entydige. Der er stor forskel på at arbejde med kvalitet i en fremstillingsvirksomhed, der leverer en nøje defineret vare, og kvalitet i tilsyn, som omfatter meget andet end konkrete, målbare faktorer. Det er derfor afgørende at være opmærksom på, hvilke områder man lægger vægt på. De områder, der udvælges, kan ikke undgå at få betydning, når kvaliteten skal evalueres. Alligevel kan det være nyttigt med udvalgte indikatorer, dels for at sikre sig, at fokus er på en fortsat kvalitetsudvikling og dels for at der gives en rettesnor til de områder, der fortsat kan arbejdes på at forbedre. I figuren nedenunder beskrives nogle af de indikatorer, som Fødevarestyrelsen benytter til at belyse kvalitetssikringen. Kvalitetsindikatorerne indgår i resultatkontrakten for 2008. En høj kvalitet er både afhængig af Faglig kvalitet Den kvalitet de tilsynsførende leverer Hvordan måler vi det? 2 gange om året foretages kontrol af et tilfældigt udsnit af kontrolrapporter og sagsopfølgningsskrivelser 2 gange årligt sætter kontrolchefen kontrolværdierne på dagsordenen ved afdelingsmøder Kontrolværdierne skal drøftes på kontrolchefmøder en gang årligt Organisatorisk kvalitet Den samlede planlægning og ledelse i den enkelte kontrolafdeling og i Mørkhøj Der udarbejdes kompetenceudviklingsplaner for alle nuværende tilsynsførende, og de planlagte aktiviteter overholdes Der udarbejdes kompetenceplaner for nye tilsynsførende ved 3 måneders-samtalen Der skal årligt udføres et antal supervisioner, der svarer til halvdelen af de tilsynsførende Kvalitetssupervisionen skal en gang årligt drøftes og evalueres ved møder for supervisorer og chefer Den oplevede kvalitet Ved brugerundersøgelser Med hensyn til brugerundersøgelser er der i relation til smiley-ordningen foretaget undersøgelser blandt virksomheder og forbrugere med enkelte spørgsmål vedr. kontrollen. I 2008 undersøges, hvordan brugerundersøgelserne kan gøres bredere vedr. oplevelsen af kontrollens kvalitet. 9
Fra kvalitetsstrategi til kvalitet i fødevarekontrollen Kvalitetsstrategien er et mere end blot en model til at danne et samlet overblik over alle indsatser i forhold til udviklingen af kvalitet i fødevarekontrollen. Kvalitet i kontrollen forudsætter, at der er en god evalueringskultur med løbende dialog og tilbagemelding om, hvordan bl.a. kontrolværdier og kvalitetssupervision fungerer i praksis dvs. om der er tale om anvendelige redskaber, som skaber overblik over problemerne og giver en frugtbar faglig dialog om opgaveløsningen. Det kræver ligeledes, at der løbende kommer input til, hvilke initiativer til kompetenceudvikling der er behov for. Diskussionen af, hvad kvalitet i kontrollen er, skal gerne være en løbende proces, som er åben for kritik eller forslag til fornyelse og forbedring. Handling Kontrolafdelingerne skal efter oplæg fra 2. kontor i Mørkhøj diskutere hele eller dele af kvalitetsstrategien. Drøftelsen finder sted næste gang i januar 2009. Mørkhøj udarbejder herefter oplæg til drøftelse, evaluering og ændringsforslag til strategien på et kontrolchefmøde og efterfølgende orientering på et HSU-møde. Det skal i den forbindelse tages stilling til, hvornår næste revision påbegyndes. Kursusudbuddet for de næste 3 år er dog i vid udstrækning fastsat i forbindelse med implementering af det politiske forlig. 10