Undersøgelse af rammer for ledelse og arbejdstilrettelæggelse i den offentlige sektor.

Undersøgelse af rammer for ledelse og arbejdstilrettelæggelse i den offentlige sektor. Lønkommissionen 13. januar 2010 Indholdsfortegnelse

1. Indledning...4 2. Tværgående problemstillinger...8 3. Dagtilbudsområdet...54 4. Folkeskoleområdet...74 5. Sygehusområdet...98 6. Forsvarsområdet...120 7. Gymnasieområdet...143 8. Ældreområdet...166 9. Døgntilbudsområdet...191 10. Kommunal forvaltning...209 11. Universitets- og forskningssektoren...222 12. Statslig forvaltning...249 13. Perspektivering med forholdene på private arbejdspladser på udvalgte sektorområder...263 Bilag Bilag A. Beskrivelse af den gennemførte metode... 289 Bilag B. Forberedelsesskema til fokusgrupper... 294 2

Copyright Deloitte Business Consulting A/S. All rights reserved. Rapportens anvendelse Denne rapport er alene udarbejdet til Deloittes opdragsgiver ud fra det givne opdrag. Deloitte påtager sig intet ansvar for andres anvendelse af rapporten. Kopiering af rapporten, helt eller delvis, må i hvert enkelt tilfælde kun ske med følgende tydelige kildeangivelse: Rammer for ledelse og arbejdstilrettelæggelse i den offentlige sektor udarbejdet af Deloitte for Lønkommissionen: København 2009. Kontakt Spørgsmål til denne rapports indhold kan stiles til: Morten Ry, partner, tlf. 40 68 46 18 Anne-Mette Brandt, seniormanager, tlf. 30 93 47 44 Steen Daugaard, seniormanager, tlf. 30 93 52 29. Om Deloitte Business Consulting Fra idé til virkelighed Deloitte Business Consulting fokuserer på udvikling og effektivisering af kundernes organisation, kerneprocesser, økonomistyring og it for at bidrage til realisering af kundernes strategiske målsætninger. Vi kender den offentlige sektor til bunds og kombinerer vores faglige kompetencer med evnen til at lede, styre og gennemføre projekter i et politisk miljø. Det kan være som rådgivere eller som ansvarlige for processer fra idéstadie til implementering. Deloitte er Danmarks største revisions- og rådgivningsfirma. Vi tilbyder en bred vifte af ydelser og kombinerer konsulentrollen i Deloitte Business Consulting med Deloittes kompetencer inden for revision, skat og finansiering. Det giver vores kunder en unik mulighed for at få integrerede løsninger, som er skræddersyet til de enkelte opgaver. Vi er en del af den globale virksomhed Deloitte Touche Tohmatsu med 165.000 medarbejdere på verdensplan. Vi udvikler og deler viden på tværs af kontorer i mange lande. Inspirationen fra udlandet kombineret med systematisk metodeudvikling på tværs af landegrænser sikrer, at vores løsninger altid tager udgangspunkt i den seneste viden. Det er forudsætningen for, at vi i dag og i fremtiden kan være en attraktiv og værdiskabende rådgiver. Deloitte Business Consulting A/S Tlf. 36 10 20 30 Fax 36 10 20 40 E-mail: businessconsulting@deloitte.dk www.deloitte.dk Besøgsadresse Weidekampsgade 6 2300 København S Postadresse Deloitte Business Consulting A/S Postboks 1600 0900 København C 3

1.Indledning Deloitte har for Lønkommissionen gennemført en undersøgelse af rammer for ledelse og arbejdstilrettelæggelse i den offentlige sektor. Endvidere er der gennemført en mindre perspektivering med forholdene på private arbejdspladser på udvalgte sektorområder. 1.1 Rammer for ledelse og arbejdstilrettelæggelse i den offentlige sektor Formålet med undersøgelsen af rammer for ledelse og arbejdstilrettelæggelse i den offentlige sektor er at afdække, hvad ledere og medarbejdere lokalt anser for at udgøre den gode opgaveløsning i form af mulighederne for lokalt at tilrettelægge arbejdet hensigtsmæssigt, det ledelsesmæssige råderum samt medarbejdernes indflydelse på eget arbejde. Formålet er endvidere at afdække, hvordan aftaler/overenskomster og administrative forskrifter fremmer eller modvirker en god opgaveløsning i praksis. Undersøgelsen har således fokus på de rammer for ledelse og arbejdstilrettelæggelse, som følger af: Aftaler og overenskomster, herunder for eksempel regler om arbejdstid, faggrænser, mulighed for kompetenceudvikling og inddragelse af SU/MED. Administrative forskrifter, herunder for eksempel retningslinjer om resultatkontrakter, virksomhedsplaner, service- og kvalitetsmål samt registreringssystemer. Undersøgelsen bygger på fokusgrupper og workshopper afholdt på ti store områder i den offentlige sektor. Den anvendte metode er eksplorativ i sin natur. Brug af fokusgruppeinterview og workshopper som undersøgelsesmetode har således givet mulighed for at indsamle et relativt stort antal observationer og for at lade deltagerne inspirere og udfordre hinanden. Herved er der blevet skabt mulighed for at få mange forskellige vinkler og nuancer på problemstillingen. Fokusgruppemetoden giver med andre ord, som alternativ til fx gennemførelse af en survey, mulighed for at komme mere i dybden og få mere nuanceret viden om udvalgte temaer. Til gengæld kan metoden ikke sikre repræsentativitet i synspunkterne, og der kan således generelt ikke uddrages konklusioner om rækkevidden af de fremførte synspunkters gyldighed. Modsætningsvist kan der heller ikke drages konklusioner om, at synspunkterne ikke er repræsentative. 4

Følgende områder har været udvalgt til undersøgelsen: 1. Ældrepleje 2. Sygehuse 3. Folkeskole 4. Universitets- og forskningssektoren 5. Dagtilbud 6. Døgntilbud 7. Gymnasier 8. Det statslige forvaltningsområde 9. Det kommunale forvaltningsområde 10. Forsvarsområdet. I udvælgelsen af områder til undersøgelsen er der blevet lagt vægt på at udvælge områder, der er kendetegnet ved at dække større personalegrupper i den offentlige sektor samt at bære præg af sektorregulering. Endelig har det været ambitionen at udvælge områder fra både stat, regioner og kommuner. Undersøgelsen er konkret gennemført i en række trin: Der er blevet gennemført en første runde med to puljer fokusgruppeinterview på hvert af de udvalgte områder. Efter første runde blev de foreløbige resultater præsenteret for styringsgruppen, og der blev givet mulighed for input til de efterfølgende workshopper. I anden runde blev gennemført én samlet workshop på hvert område med udgangspunkt i resultaterne fra første runde og styringsgruppens input. På baggrund af fokusgruppeinterview og workshop er udarbejdet en afrapportering i form af en sektorrapport for hvert af de udvalgte områder. På baggrund af sektorrapporterne er der udarbejdet en tværgående rapportering. I den tværgående rapportering skitseres en række områder, hvor der er lighed mellem de problemstillinger, som overenskomster/aftaler og administrative forskrifter skaber på tværs af sektorområder i forhold til at sikre god opgaveløsning, udnyttelse af det ledelsesmæssige råderum og medarbejderindflydelse på arbejdstilrettelæggelse. 5

For yderligere uddybning af den gennemførte metode henvises til bilag A. 1.2 Perspektivering med forholdene på private arbejdspladser på udvalgte sektorområder Som en del af undersøgelsen af rammer for ledelse og arbejdstilrettelæggelse i den offentlige sektor er Deloitte blevet bedt om at foretage en perspektivering med forholdene på private arbejdspladser på udvalgte sektorområder. Formålet er at perspektivere de resultater, der er fremkommet på baggrund af dataindsamlingen blandt offentlige ledere og medarbejdere. Det skal således understreges, at der ikke er tale om en systematisk sammenligning mellem den offentlige og den private sektor. 1.3 Afrapportering Denne afrapportering indeholder resultater fra de gennemførte fokusgrupper og workshopper, hvor fokus har været at belyse, hvorledes overenskomster/aftaler og administrative forskrifter påvirker den gode opgaveløsning, muligheder for udnyttelse af det ledelsesmæssige råderum og medarbejderindflydelse på arbejdstilrettelæggelse. Det skal bemærkes, at afrapporteringen tager udgangspunkt i de temaer og problemstillinger, der er blevet drøftet i fokusgrupper og på workshopperne. Afrapporteringen afspejler således de elementer, som deltagerne har fundet væsentlige at drøfte. I nogle tilfælde har deltagerne drøftet forhold, der udspringer af EU-direktiver, lovgivning (eksempelvis forvaltningsloven og funktionærloven) m.v. Disse drøftelser afrapporteres ligeledes for at sikre gengivelse af deltagernes drøftelser. Det har været Deloittes opgave at facilitere fokusgruppedrøftelserne. Derimod har det ikke været opgaven at foretage en vurdering eller validering af de fremførte synspunkter op imod den faktiske regulering. Tilsvarende er der heller ikke søgt uddraget konklusioner om, hvad der er rigtigt og forkert. Deloittes konsulenter har i fokusgrupperne stillet uddybende og opklarende spørgsmål, men har ikke taget part i diskussionerne. Data lægges således i denne rapport åbent frem, sådan som deltagerne har drøftet og oplevet de forskellige problemstillinger. Det betyder også, at rapporten videreformidler synspunkter, som af andre kan opfattes at basere sig på misforståelser eller fejlfortolkninger af gældende regler. 6

Afrapporteringen indledes med et tværgående kapitel 2, der præsenterer centrale problemstillinger på tværs af de ti sektorområder. Herefter følger i kapitel 3-12 de forskellige sektorrapporter. Endelig indeholder kapitel 13 perspektiveringen med forholdene på private arbejdspladser på udvalgte sektorområder. 7

2.Tværgående problemstillinger Dette afsnit indeholder en afrapportering på tværs af sektorområder. Formålet med afsnittet er at skitsere og uddrage centrale problemstillinger i tilknytning til de temaer, der har været behandlet på tværs af sektorområderne, herunder at skitsere de oplevelser af påvirkning af overenskomster/aftaler og administrative forskrifter, som ledere og medarbejdere på sektorområderne har. Afsnittet tager udgangspunkt i sektorkapitlerne 3-12, der er udarbejdet for de enkelte sektorområder på baggrund af fokusgrupper og workshopper. Vægten i dette kapitel er lagt på de problemstillinger, der går igen på de enkelte sektorområder. Således er fokus lagt på de udfordringer, der har været kendetegnende i undersøgelsen i relation til rammer for ledelse og arbejdstilrettelæggelse. Fokus er også lagt på de udfordringer, der går igen på tværs af flere sektorområder. Der er tale om følgende tværgående temaer: Områdernes forskellige karakteristika Ny løn Arbejdstid Arbejdstilrettelæggelse og tværfaglighed Ansættelse, ansættelsesformer og stillingsstruktur Afskedigelse Kompetenceudvikling Dokumentation, kontrol og detailstyring. 8

2.1 Områdernes forskellige karakteristika De undersøgte områder inden for den offentlige sektor er præget af stor forskellighed. Denne forskellighed er at genfinde i denne undersøgelse. Det skal derfor allerede her påpeges, at en væsentlig konklusion i undersøgelsen er, at det er endog særdeles vanskeligt at behandle den offentlige sektor under ét. Der er meget markante forskelle på tværs af de undersøgte sektorområder. Dette illustreres ved, at der kun er én problemstilling i undersøgelsen, der går igen på tværs af samtlige ti udvalgte sektorområder, og at stort set alle de problemstillinger, der behandles i det tværgående kapitel, har meget specifikke fremtrædelsesformer i de enkelte sektorer, selvom problemstillingerne på overskriftsplan ligner hinanden. Med denne indledende, meget væsentlige bemærkning følger afrapporteringen på tværs af temaer. 9

2.2 Ny løn Sektorområder/fokusområder Dagtilbudsområdet Det kommunale forvaltningsområde Det statslige forvaltningsområde Døgntilbudsområdet Folkeskoleområdet Forsvarsområdet Gymnasieområdet Sygehusområdet Universitets- og forskningsområdet Ældreområdet Der er for få midler i systemet X X X X X X X X X X Manglende gennemsigtighed x x X X X X X X Rutinepræget udmøntning af tillæg X X x X x X X X Temaet ny løn har fyldt meget i de gennemførte fokusgruppeinterview og workshopper. Der er mange forskellige synspunkter på dette tema. De fleste påpeger udfordringer, især når det kommer til de konkret hæmmende faktorer, men der er også positive udsagn, navnlig på det principielle plan. Det er også et gennemgående træk, at lederne er mere tilfredse med ny løn end medarbejderne. Der er mange, både ledere og medarbejdere, der mener, at principperne bag ny løn er gode. Fra ledelsessiden beskrives det som positivt, at det (principielt) er muligt at motivere medarbejderne og at belønne en særlig indsats. Fra medarbejderside anses det for positivt, at der kan opnås tillæg, hvis medarbejderen yder en ekstra indsats. Disse positive tilkendegivelser gælder dog i mindre grad på undervisnings-/forskningsområdet (folkeskole, gymnasier, universiteter), hvor især medarbejderne er skeptiske over for systemet af principielle grunde. 2.2.1 Der er for få midler i systemet På tværs af sektorområder deler flertallet af ledere og medarbejdere det synspunkt, at der i forbindelse med de årlige lønforhandlinger for alle medarbejdere er for få midler i spil i systemet, til at det kan få de tilsigtede effekter. Dette grundlæggende forhold har en række negative effekter, hvoraf flere uddybes nedenfor. Fra ledelsesside fremhæves det, at de begrænsede midler medfører en forringelse af muligheden for at kunne bruge ny løn som ledelsesværktøj. Eksempelvis er der under lønforhandlingerne manglende mulighed for at belønne medarbejdere, der gør en særlig indsats (hvilket anses for at være et af de grundlæggende formål med ny løn). Dette forhold fremhæves blandt andet på ældreområdet, hvor lederne oplever at de 10

mangler mulighed for at belønne medarbejdere, der har gjort en særlig indsats i form af kompetenceudvikling på kurser eller ved at påtage sig særlige arbejdsfunktioner. Et andet eksempel nævnes på det kommunale forvaltningsområde, hvor lederne finder det frustrerende, at medarbejderne sjældent oplever tildeling af tillæg som et reelt løft, fordi der er tale om så få midler. Tilsvarende problematikker om begrænsede midler fremhæves på gymnasieområdet, folkeskoleområdet, forsvarsområdet, universitets- og forskningsområdet, sygehusområdet samt dagtilbudsområdet. Samtidig er det oplevelsen, at der ikke er overensstemmelse mellem de anstrengelser, systemet fordrer, og de resultater, det afstedkommer. Uoverensstemmelsen mellem effekt og indsats fremhæves af både ledere og medarbejdere på sygehusområdet, universitets- og forskningsområdet, dagtilbudsområdet samt forsvarsområdet. På folkeskoleområdet, det statslige forvaltningsområde, gymnasieområdet samt ældreområdet fremhæves problematikken primært fra ledelsesside. Der er således tale om en generel oplevelse på tværs af sektorområder. At der er for få midler betyder endvidere, at der ofte forhandles om og udbetales tillæg, der er af så ringe størrelse, at de opleves ikke at have nogen positiv motiverende effekt på medarbejderne. Dermed mister systemet også sin potentielle rolle som ledelsesredskab. Flere peger på, at systemet i realiteten skaber mere utilfredshed end tilfredshed, fordi det skaber en række forventninger, som ikke kan indfries med de meget begrænsede midler. Der er også helt overvejende enighed blandt ledere og medarbejdere om, at der er meget administration knyttet til de årlige lønforhandlinger. Der skal aftales procedurer, foretages indstilling om hver enkelt medarbejder, gives begrundelser for fordeling, forhandles, gives afslag, kalkuleres og følges op i regneark osv. Det er både lederne og tillidsrepræsentanterne, der anvender meget tid. Nogle ledere ønsker sig, at større eller mindre del af midlerne kan tildeles af lederne uden forhandlinger og en mængde bureaukrati. Alt i alt mener de fleste, at der er et misforhold mellem den nytte, som de årlige lønforhandlinger knyttet til ny løn medfører, og den indsats, systemet fordrer. Det skyldes især, at nytten er meget ringe, forsvindende lille eller direkte negativ, når midlerne er så få, som tilfældet er. 2.2.2 Manglende gennemsigtighed Et andet gennemgående træk er, at de fleste anser den årlige forhandling af tillæg i tilknytning til ny løn for at være meget uigennemsigtig. Denne kritik er især udbredt og udpræget på medarbejderside. På hovedparten af sektorområderne oplever både ledere og medarbejdere, at forhandlingsprocessen kan skabe frustrationer, idet den daglige leder ikke har den endelige kompetence til at sikre medarbejderne 11

tildeling af tillæg. Samtidig oplever medarbejderne på nogle sektorområder det som frustrerende, at de ikke har medindflydelse i form af mulighed for selv at deltage i forhandlingerne. Årsagen er, at forhandlingerne foregår på centralt/ forvaltningsniveau. De decentrale ledere har således mulighed for at afgive indstilling om tildeling af tillæg til medarbejderne (i lighed med medarbejderen selv og tillidsrepræsentanten), men lederen har ikke selvstændig kompetence til at træffe en endelig afgørelse. Dette opleves som en begrænsning af det ledelsesmæssige råderum, ligesom det i nogle tilfælde medfører frustrationer, idet forventninger om tillæg ikke altid indfries, ligesom hverken leder eller medarbejder nødvendigvis får kendskab til begrundelserne for de endelige afgørelser. Denne problematik er udtalt på det statslige område, herunder særligt på forsvarsområdet, men fremhæves også af ledere og medarbejdere på eksempelvis universitets- og forskningsområdet. Et andet forhold, der fratager de decentrale ledere kompetence til at forhandle tillæg, er, at der på nogle områder, eksempelvis sygehusområdet, ligeledes administrativt kan være vedtaget en lønpolitik på regionalt niveau om, at der er en grænse for lønniveauet for forskellige medarbejdergrupper. Andre steder har man vedtaget lønpolitikker, der går ud på, at der skal foretages en ligelig (forholdsmæssig) fordeling af lønmidler på forskellige medarbejdergrupper. I forlængelse heraf omtaler flere, at der blandt medarbejdere kan opstå utilfredshed som følge af en oplevelse af, at deres midler går til andre personalegrupper. Det sker særligt i de tilfælde, hvor en personalegruppe oplever generelt at have fået tildelt færre tillæg end øvrige personalegrupper, og dermed oplever en lavere samlet lønstigning. Fra både ledelses- og medarbejderside fremhæves det endvidere, at forhandlingsprocesserne opleves som uigennemsigtige, idet der er uklarhed omkring de kriterier, der ligger bag tildeling af tillæg til de enkelte medarbejdere. Medarbejderne savner klare (eller klarere) kriterier, som skal lægges til grund for fordeling af midler. Nogle nævner, at fordelingen af midler er uigennemsigtig, andre at den virker tilfældig. De fleste medarbejdere mener, at der skal opstilles klare kriterier. Det gælder eksempelvis medarbejderne på folkeskoleområdet, der fremhæver, at fordeling af tillæg bør ske på baggrund af objektivt fastlagte kriterier, som alle har kendskab til. Samme holdning kommer til udtryk på det statslige forvaltningsområde, hvor både ledere og medarbejdere tilkendegiver, at de oplever et behov for klare kriterier ved fordeling af tillæg. Der findes dog også medarbejdere (fx på gymnasieområdet), der mener, at en udfordring i tilknytning til ny løn er, at det er vanskeligt at opstille klare kriterier. Fælles for mange medarbejdere er dog, at de oplever, at der i forlængelse af manglende objektive kriterier opstår en udbredt utilfredshed og frustrationer blandt medarbejderne, som oplever fordelingen som værende tilfældig, uretfærdig m.v. I sammenhæng 12

hermed peger nogle medarbejdere på, at lederne ikke altid kender nok til medarbejderne og deres arbejdsindsats, når der skal forhandles tillæg. Det gælder særligt i forhold til medarbejderne, der arbejder i selvstyrende team. Hertil replicerer nogle ledere, at det kan være vanskeligt at etablere systemer, der er hundrede procent retfærdige. Fra ledelsesside lægges der vægt på muligheden for at kunne belønne den særlige indsats, herunder at udøve et individuelt skøn og basere tildeling af løn på en ledelsesmæssig vurdering. Et andet forhold, der medvirker til at gøre ny løn uigennemsigtig, er, at det ofte er uigennemskueligt, hvor mange midler der indgår i ny løn. Dette forekommer særlig uklart for medarbejdersiden, hvor mange medarbejdere oplever det som uvist, om de får alle deres penge, herunder hvordan tilbageløbsmidler på det kommunale og regionale område og udmøntningsgarantien administreres. For lederne især kan det også forekomme uigennemskueligt, hvordan midlernes disponeres på forskellige niveauer i systemet. Således begrænses lederens råderum gennem lokalaftaler, der båndlægger midler, og centrale aftaler gør det uigennemskueligt, hvad der foregår. Både medarbejdere og ledere på hovedparten af sektorområder udtrykker generel enighed om, at gennemsigtigheden i systemet øges, hvis den nærmeste leder forsynes med kompetencer til at håndtere lønforhandlinger. 2.2.3 Rutinepræget udmøntning af tillæg Fra ledelsesside anses det som vigtigt at være i stand til at kunne honorere medarbejderne på baggrund af god opgaveløsning. Både ledere og medarbejdere på hovedparten af sektorområderne oplever dog, at principperne bag ny løn udhules gennem de mange forhold, der lægger lønforhandlingen ind i faste rammer (fx i forbindelse med forhåndsaftaler). Fra et ledelsesmæssigt synspunkt sker der dermed en indsnævring af det ledelsesmæssige råderum. På hovedparten af sektorområderne sker begrænsningen i det ledelsesmæssige råderum, ifølge både ledere og medarbejdere, især gennem indgåelse af forhåndsaftaler, som sætter på formel, hvad der skal udløse tillæg. På ældreområdet er det for eksempel en række funktionstillæg, eksempelvis for inkontinensarbejde, mens ledere og medarbejdere på døgntilbudsområdet nævner automatiske tillæg til tillidsrepræsentanter, vejledere og medarbejdere med ansvar for vagtplanlægning. På dagtilbudsområdet er der forhåndsaftaler om læreplaner og sprogkoordinatorer, og på mange sektorområder er der tillæg for at have bestået en diplomlederuddannelse. 13

På døgn- og ældreområdet kritiseres det fra medarbejderside, at stigninger i lønnen primært tager udgangspunkt i anciennitetskriterier således, at de medarbejdere, der har været længst tid på arbejdspladsen, modtager de højeste lønninger. De yngre medarbejdere, for hvem det typisk er attraktivt at tage arbejde på forskellige arbejdspladser, oplever ikke samme stigninger i lønnen. Det er dermed oplevelsen, at trofasthed på nogle arbejdspladser honoreres frem for mobilitet. Koblet med det forhold, at de årlige individuelle forhandlinger anses for at være bundet op på mange forhåndsaftaler, oplever de yngre medarbejdere, at deres muligheder for at opnå lønstigning er stærkt begrænsede. I de tilfælde, hvor god opgaveløsning forudsætter tværfagligt samarbejde (fx sygehusområdet), oplever lederne det desuden som en udfordring, at forhandlingerne om tillæg foregår med de enkelte faggrupper. Det skyldes, at det på den måde bliver sværere at belønne både den enkelte medarbejder og det tværfaglige teams indsats. I den forbindelse anses særligt udmøntningsgarantien for at skabe udfordringer, idet der her opstilles klare rammer for mulighederne for fordeling af midler. Det sker eksempelvis ved, at der afsættes puljer til de enkelte personalegrupper på afdelingsniveau, selvom der kan være tale om personalegrupper på fx to personer. Dermed fratages lederne en del af deres råderum i forhold til fordeling af midlerne. Endelig nævner medarbejdersiden mere uformelle normer for fordeling. Således sker fordelingen nogle steder efter plejer-princippet, mens man andre steder har turnussystemer, hvor det afgørende er, hvem der fik tildelt tillæg ved sidste forhandling. Denne oplevelse af rutinepræget udmøntning af tillæg gør sig eksempelvis gældende på sygehusområdet. Flere medarbejdere og ledere, dog særligt medarbejdere, peger ligeledes på, at ny løn handicappes af indstillinger hos både ledere og medarbejdere. Det gælder eksempelvis på forsvarsområdet, hvor medarbejderne oplever, at deres nærmeste leder stiller dem tillæg i udsigt, men at de ved den endelige fordeling alligevel ikke modtager tillæg. På universitets- og forskningsområdet giver medarbejderne udtryk for samme oplevelse. Fra ledelsesside opleves det som en udfordring at skulle håndtere både medarbejderinteresser og indgå i forhandlinger med personaleorganisationer. Årsagen er, at lederne både oplever at skulle varetage medarbejderinteresser, samtidig med at der fra ledelsesside også er fokus på blandt andet at skabe en større lønspredning, undgå faste funktionstillæg m.v. Både midlernes knaphed og forhåndsaftalerne medfører, ifølge både ledere og medarbejdere på hovedparten af sektorområderne, at der ikke er tilstrækkelige midler til at belønne en særlig indsats. For eksempel nævnes det på sygehusområdet, at der vedtages en cancerpakke, 14

der fordrer en speciel indsats af medarbejderne, men der er ingen midler til at honorere den specielle indsats. Især lederne understreger, at mekanismerne beskrevet ovenfor indebærer en indskrænkning af det ledelsesmæssige råderum. 15

2.3 Arbejdstid Sektorområder/fokusområder Dagtilbudsområdet Det kommunale forvaltningsområde Det statslige forvaltningsområde Døgntilbudsområdet Folkeskoleområdet Forsvarsområdet Gymnasieområdet Sygehusområdet Universitets- og forskningsområdet Ældreområdet Varslingsregler modsvarer ikke altid behovet for fleksibilitet x x x x x Problemstillinger knyttet til arbejde ud over normal arbejdstid x x x x x x x Problemstillinger knyttet til fraværsordninger x x x x x x Der er mange barrierer for at indgå lokale arbejdstidsaftaler X x x x x Arbejdstid er et emne, der (tæt koblet til arbejdstilrettelæggelse) har været drøftet på de fleste sektorområder, oftest som et af de højst prioriterede temaer. Det afspejler, at der er tale om et område, hvor mange oplever, at der er mulighed for væsentlige forbedringer, hvis den gode opgaveløsning og sikring af ledelsesrum samt medarbejderhensyn skal tilgodeses. Det er således et tema, hvor der er fremført særskilt mange kritiske synspunkter og forbedringsforslag. Det fremgår dog, at de forskellige områder og sektorer har meget forskelligartede vilkår og behov (jf. afsnit 2.1), og at der derfor er meget forskelligartede behov for forbedringer. Således har en række sektorområder udfordringer, der afspejler behovet for døgnarbejde (sygehuse, døgninstitutioner, plejehjem), og på andre sektorområder er det koordination af forskellige arbejdsgrupper, der afføder problemer (fx sygehuse og døgninstitutioner). På for eksempel dagtilbudsområdet skyldes en del udfordringer sårbarheden over for enkelte medarbejderes sygdom, idet institutionerne er meget små, mens det på for eksempel folkeskoler og gymnasier er en udfordring at vænne sig til nye aftaler og reformer, som fordrer samarbejde og fleksibilitet. Under mangfoldigheden ligger dog nok så meget et fleksibilitetstema bag. Dette perspektiv, som er vigtigt for både ledere og medarbejdere, trækkes ofte eksplicit frem i forbindelse med mere konkrete problemstillinger. Samtidig er arbejdstid et tema, hvor der hurtigt opstår uenighed, idet hensyn til opgaver, økonomi og brugere kan fordre fleksibilitet i én henseende, mens hensyn til medarbejdernes familiære og fritidsmæssige hensyn samt ønske om inddragelse, forudsigelighed og tryghed kalder på en anden slags fleksibilitet. 16

Nedenfor fremhæves de væsentligste emner under arbejdstidstemaet. 2.3.1 Planlægning og varsling er en udfordring for eksempel på grund af varslingsregler Opgaven med at planlægge medarbejdernes arbejdstid udgør en udfordring på mange områder. Det gælder særligt for lederne, som er dem, der i altovervejende grad løfter denne opgave. Planlægningsopgaven er ofte vanskelig i sig selv, men den besværliggøres yderligere af de løbende ændringsbehov, som uvægerligt opstår, og som blandt andet aktiverer diverse varslingsproblematikker. Hertil kommer, at det i planlægningssituationer også drejer sig om at forene mange hensyn, især til opgavevaretagelsens kvalitet og effektivitet, men også til medarbejdernes individuelle ønsker. Det er ikke altid, at arbejdstidsbestemmelser gør opgaven lettere. På sygehusene er planlægning vanskelig blandt andet på grund af de mange forskellige faggrupper, der skal arbejde sammen, men også på grund af, at der er visse vagter, der er vanskelige at få afsat. Leder- og medarbejderside er enige om, at vagtplanlægning og arbejdstidstilrettelæggelse er vigtige temaer i forhold til at få hospitalerne til at fungere optimalt. Denne løbende planlægning bliver oplevet som en udfordrende ledelsesopgave, hvor der både er behov for koordinering inden for og mellem medarbejdergrupper, og hvor der samtidig skal tages væsentlige individuelle hensyn. I den forbindelse nævnes det, at især sygeplejerskernes overenskomster ikke tillader tilstrækkelig fleksibilitet. Også de yngre lægers overenskomst rummer begrænsninger for fleksibiliteten, som af nogle ledere og medarbejdere opleves som uhensigtsmæssige. Deltagerne efterlyser en harmonisering af disse bestemmelser på tværs af overenskomster, således at der er de samme regler i forhold til ret til frihed på dage som for eksempel juleaften, grundlovsdag m.v. På forsvarsområdet opleves ligeledes udfordringer i tilknytning til overholdelse af varslingsfrister, idet der ofte er behov for, at personalet tiltræder med kort varsel, hvilket indebærer, at varslingsfristerne ikke overholdes fra ledelsessiden. Dette forhold kritiseres af medarbejderne, fordi det hindrer de selvfungerende grupper i at planlægge arbejdet selv. På døgninstitutionsområdet er det vanskeligt for lederne at opnå den nødvendige indsigt i reglerne for at kunne foretage en effektiv arbejdstidsplanlægning, mens det i daginstitutionerne ofte er vanskeligt at overholde reglerne om 72 timers varsel for omlagte vagter. Det gælder eksempelvis i forbindelse med sygdom blandt kolleger. Udfordringerne knyttet til planlægning af arbejdstiden er dermed meget forskellige på tværs af sektorområder. Der er dog ét emne, der er 17

tværgående for hovedparten af sektorområder: At varslingsregler hæmmer fleksibilitet. Det er et synspunkt, som især ledelsessiden fremhæver, men dog ikke uden støtte fra medarbejderne på flere områder. Det skyldes, at medarbejdere og ledere ofte kan enes om at udvise gensidig fleksibilitet, for eksempel således at medarbejdere kan få fri med meget kort varsel, mod at de til gengæld er fleksible i forhold til varslingsbestemmelserne. Eksempelvis er der på ældreområdet fire ugers varsling af vagtskemaet, men disse regler bøjes på flere arbejdsplader til gengæld for, at medarbejderne kan ændre vagter med kort varsel. På dagtilbudsområdet nævnes det, at der på mange arbejdspladser indgås skuffeaftaler. Det vil sige aftaler mellem ledere og medarbejdere uden om de lokale faglige organisationer, således at reglen om 72 timers varsel kan omgås. Begge parter giver udtryk for, at de finder, at dette er i deres interesse. På daginstitutionsområdet ønsker flere ledere udnyttelse af mulighed for at aftale årsnormer. Det vil muliggøre fleksible arbejdstider gennem året, der kan tilpasses opgavebehovet. Muligheden udnyttes sjældent angiveligt på grund af modstand fra de lokale faglige organisationer. 2.3.2 Problemstillinger knyttet til arbejde ud over normal arbejdstid En række problemstillinger knytter sig til, i hvilket omfang der kan og bør herske en fleksibilitet med hensyn til ekstra arbejdsopgaver og arbejdstid ud over normal arbejdstid. Det gælder særligt i forhold til, i hvilket omfang arbejdet skal og kan honoreres. På flere sektorområder fremgår det, at det for lederne opleves som for omkostningstungt at anvende medarbejderne ud over normal arbejdstid. Årsagen er de regler om tillæg, der udspringer af de overenskomster/aftaler, der dækker de forskellige faggrupper. Eksempelvis oplever lederne på døgntilbudsområdet, at det er dyrt at have ergoterapeuter på vagt om aftenen på døgninstitutioner. Samme oplevelse gør sig gældende på sygehusområdet i forhold til sygehusenes FEA-vagter (frivilligt ekstra arbejde). Samtidig opleves det som udfordrende at gennemskue, hvilke regler og hvilken honorering der gælder, når medarbejdere kaldes på ekstra vagter enten som merarbejde eller som flekstid. Ekstra vagter/arbejdstid kan have mange former: Der kan være tale om ekstraarbejde som del af en plustidsaftale eller om ekstraarbejde, der falder under en rådighedsforpligtelse. Ligeledes kan der være tale om kompensation for afvigelser fra et planlagt fireugers rul, der kan være tale om pålagt merarbejde eller frivilligt merarbejde, det kan være deltidsansatte, der tager ekstra tid, det kan være almindelig flekstid m.v. Honoreringen er 18

ikke den samme i de forskellige tilfælde, og der er forskelle på tværs af faggrupper. Det giver vanskeligheder i forhold til gennemsigtighed, og de implicitte incitamentsstrukturer, der ligger i dette, kan have uheldige virkninger. Eksempelvis vil nogle faggrupper naturligt blive tildelt flere aftenog nattevagter fra ledelsesmæssig side, ligesom medarbejdernes incitamenter til at påtage sig ekstraarbejde varierer afhængigt af den honorering, der er tilknyttet. Reglerne om honorering af ekstra arbejdsopgaver og arbejdsopgaver ud over normal arbejdstid opleves at give en række konkrete udfordringer, der varierer afhængigt af sektorområde. På flere institutionsområder skaber personaleseminarer med overnatning eller lejrskoler for institutionsbrugerne problemer. Nogle steder accepterer medarbejderne, at de ikke kompenseres fuldt for de ekstratimer, som eksempelvis en lejrskole medfører, mestendels af hensyn til brugernes interesser, men andre steder må lejrskoler opgives på grund af modstand fra medarbejdere. Det samme kan ske med personaleseminarer med overnatning, hvor en enkelt medarbejder (til de øvrige medarbejderes irritation) kan blokere for afholdelse på grund af manglende kompensation. På dagtilbudsområdet kan ansatte over 58 år sige nej til at modtage et gæstebarn. Det skaber utilfredshed hos de øvrige dagplejere, som belastes heraf. På universiteterne har man konstateret, at der især blandt yngre medarbejdere er en stigende modvilje mod at arbejde mere end 37 timer om ugen af hensyn til privatlivet. Blandt ældre medarbejdere kan der omvendt opbygges meget store timepukler, som det er vanskeligt at afvikle. I Forsvaret er der omvendt utilfredshed med, at der ikke kan udbetales økonomisk kompensation for merarbejde. På nogle arbejdspladser skaber overarbejde problemer, idet nogle grupper modtager større tillæg i nogle tidsrum end andre. 2.3.3 Problemstillinger knyttet til fraværsordninger Der er en række ordninger, der tillader, at medarbejderne er fraværende fra arbejde. På tværs af sektorområder blev flere fraværsordninger genstand for drøftelse. Det gælder barns anden sygedag, fleksible barselsregler og seniorordninger. Fra ledelsesside blev det for nogle områders vedkommende (især dagtilbudsområdet, ældreområdet og folkeskoleområdet) anført, at ordningerne vanskeliggør planlægning af arbejdsopgaverne. Medarbejderne er positive over for ordningerne, der opleves som et gode for den enkelte, men oplever også en række udfordringer i tilknytning til den gode opgaveløsning, når kolleger er 19

fraværende. Det er således klart, at der på dette felt er tale om modsatrettede interesser og hensyn. Endvidere ser man også vedrørende dette emne, at områdernes egenart har betydning for, hvilke regelsæt der skaber problemer. Fleksible barselsregler skaber udfordringer for folkeskoler og dagtilbud, hvilket afspejler en forholdsvis høj andel af yngre kvindelige medarbejdere. Barnets anden sygedag er især et problem for daginstitutioner, hvor praktisk talt alle ansatte er kvinder, og hvor sårbarheden over for fravær af en enkelt medarbejder er stor. Derfor er det også et problem, at barnets anden sygedag har fået status af en de facto-rettighed, og at lederne undgår at nægte medarbejderne lov til at tage fri på barnets anden sygedag af frygt for reaktioner fra de faglige organisationer, der vil kræve dokumentation for, at der ikke kunne være fundet andre løsninger. På ældreområdet er det, set fra både en medarbejder- og en ledelsesvinkel, seniorordningerne, der er hovedudfordringen. Det skyldes, at der her er mange ældre medarbejdere, der føler sig nedslidte og derfor ønsker at udnytte mulighederne for at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet. Her går kritikken på, at det nuværende antal årlige seniordage er helt utilstrækkelige til at fastholde ældre medarbejdere. Der er behov for langt flere dage, hvis det skal have den tilsigtede effekt. Fælles for ordningerne er, at de kan skabe frustration blandt de pågældendes kolleger. Det skyldes, at institutionerne ofte ikke har midler til at erstatte medarbejderne med vikarer, og at de tilbageværende medarbejdere derfor belastes med ekstra arbejde. 2.3.4 Der er mange barrierer for at indgå lokale arbejdstidsaftaler De nuværende overenskomster/aftaler på flertallet af sektorområderne giver meget vidtstrakte muligheder for at indgå lokale arbejdstidsaftaler. I disse aftaler er det muligt at omgøre en stor del af reglerne i de centrale overenskomster, så længe den grundlæggende lovgivning på området overholdes, herunder arbejdsmiljøloven. Dermed er der åbnet op for muligheden for at indgå aftaler, der passer til de lokale ønsker, udfordringer og behov. Disse muligheder kan bidrage til at skabe en fleksibilitet, som kan fremme den gode opgaveløsning. Ledere og medarbejdere på tværs af sektorområder giver dog entydigt udtryk for, at mulighederne for indgåelse af lokale arbejdstidsaftaler i praksis ikke benyttes. Ifølge ledere og medarbejdere skal årsagen findes i en række barrierer for indgåelse af lokale arbejdstidsaftaler. Den væsentligste barriere er, at der ikke kan opnås enighed lokalt. Det være sig blandt de forskellige faggrupper eller mellem de lokale insti- 20