LFA metode til planlægning og styring af projekter

Af Civilingeniør Per Bastholm Mathiasen, Carl Bro as ptm@carlbro.dk LFA metode til planlægning og styring af projekter UNDERVISNING Civilingeniør Søren Brønchenburg, Vejdirektoratet sbr@vd.dk Projektstyringsmetoden Logical Framework Approach oftest forkortet LFA har i al stilhed rundet de 30 år. Metoden, der vil være kendt af de fleste, som har arbejdet med udviklings- og bistandsprojekter, fremmer en fælles forståelse og entydig kommunikation mellem de forskellige parter i et projekt. Herved mindskes risikoen for uklarheder og misforståelser, som ofte bygger på individuelle opfattelser af, hvad mål og midler er, og hvad de forskellige planlægnings- og projektbegreber betyder. I Danmark ses metoden kun sjældent brugt hvilket har undret os. I denne artikel beskrives kort LFA-tilgangen, dens styrker og begrænsninger samt praktiske anvendelsesmuligheder i forbindelse med by- og trafikplanlægningsprojekter med involvering af flere parter. Civilingeniør René Treumer Andersen rene67andersen@hotmail.com LFA - kort fortalt I starten af 1970 erne blev LFA introduceret af USA s bistandsorganisation, US- AID, som et primært beskrivende værktøj. I 80 erne og 90 erne udviklede LFA sig til at blive en mere omfattende tilgang til forbedret design, implementering og ledelse af projekter, baseret på analyse, inddragelse af interessenter og kommunikation i mellem disse. Groft sagt bevarede LFA et analytisk fokus, men aspekter vedrørende deltagelse og formidling kom til at fylde mere. I dag anvender stort set alle bistandsdonorer som f.eks. Danida (Danish International Development Assistance), de nordiske søsterorganisationer Visualisering vha. papkort/cardstorm er et vigtigt redskab i LFA-workshoppen. 6

Figur 1. Eksempel på problemtræ (til venstre) og måltræ (til højre), inspireret af Kalundborgvejsprojektet i Holbæk 1996-2001. En af komponenterne i projektet drejede sig om at forbedre trafikmiljøet på Kalundborgvej. Der blev ikke udarbejdet et egentligt problem-/måltræ i forbindelse med projektet, men eksemplet et medtaget for at illustrere metoden og skabe sammenhæng med projektmatricen i figur 2. Sida og NORAD, samt FN og EU LFA som projektværktøj i forbindelse med udviklingsprojekter i den 3. verden. LFA anlægger en praktisk tilgang til projektplanlægning og -styring, bl.a. fordi fokus er på at få projektet og dets mål systematiseret, hvorved der hurtigt skabes overblik i forhold til resultat mål. Grundelementer i LFA LFA består af en række værktøjer, der kan anvendes i de forskellige faser, som et projekt normalt gennemløber. I praksis ses ofte, at nogle af faserne modificeres eller udelades alt afhængig af projekttype og situation. Projektidentifikation og projektformulering På et tidligt stadie i projektet afholdes en LFA-workshop med deltagelse af de vigtigste involverede parter og en uafhængig proceskonsulent. Formålet er på baggrund af tilgængelig viden og materiale om problemet at analysere situationen og starte design af projektet. Principperne for en LFA-workshop er aktiv deltagelse af alle parter/interessenter, anvendelse af visuelle elementer såsom papkort, der sættes op på en tavle og flyttes rundt, eller flipovers, og kontinuerlig refleksion og dokumentation. Ideelt bør workshoppen afholdes på projektstedet. En komplet LFAworkshop, som kan strække sig fra 1 dag til flere uger afhængig af problemets kompleksitet, indeholder følgende 7 faser: Fase 1 For at skabe overblik over projektets interessegrupper, individer og institutioner gennemføres en interessentanalyse. Interessenterne identificeres og kategoriseres på baggrund af deres problemer, interesser, potentialer og indbyrdes forhold, og det diskuteres på workshoppen, hvis interesser og synspunkter, der skal prioriteres. Interessenter i et vejprojekt kan f.eks. være vejadministrationen, institutioner langs vejen, politiet, beboergrupper, handelsstandsforening, større virksomheder, trafikantorganisationer etc. I visse tilfælde vil der være oplagte interessekonflikter, men hvis processen køres i en åben og konstruktiv dialog, er LFA netop midlet, der kan reducere senere konflikter, fordi tingene kommer på bordet på et tidligt tidspunkt og har mulighed for at blive drøftet på en saglig måde. Fase 2 I problemanalysen analyseres den eksisterende situation med udgangspunkt i tilgængelig information. Der gennemføres en brainstorm, hvor hver deltager (eller grupper af deltagere) skriver mindst et vigtigt problem på et papkort, som hænges op. På denne baggrund udvælges i fællesskab et fokusproblem, der placeres på et papkort midt på tavlen. Der konstrueres herefter et problemtræ, som anskueliggør årsag-virkning sammenhænge mellem de identificerede problemer. Fokusproblemets årsager sorteres, rangordnes og placeres som grene under kortet. Det samme sker med virkninger, som placeres over kortet med fokusproblemet. Problemtræet gennemgås dels for at sikre validitet, og dels for at sikre at alle væsentlige årsager og effekter er medtaget. Figur 1 viser et eksempel på et problemtræ. Fase 3 I målanalysen omformuleres problemtræet til et måltræ, som beskriver forslag til fremtidige løsninger på problemerne. Dette sker ved, at problemerne omskrives til målsætninger (forventede/ ønskelige fremtidige slutsituationer), som indbyrdes står i et middel-mål forhold. Om nødvendigt tilføjes, fjernes eller revideres udsagn, hvorefter validitet og fuldstændighed checkes. Figur 1 viser et eksempel på et måltræ. Fase 4 I alternativ-analysen identificeres og vurderes mulige alternativer til projektstrategi. Hvis f.eks. trafikforholdene i en bymidte ønskes forbedret, kunne man forstille sig to alternative strategier: Mindre trafik i byen generelt vha. færre P-pladser og hastighedsdæmpende foranstaltninger, eller flere P-pladser og få, men gode trafikveje til centrum. Udgangspunktet er måltræets forskellige middel-mål grene, som udgør alternative strategier. Under udvælgelsen vurderes det, hvordan alternativerne vil indvirke på de aktører, der blev identificeret i interessentanalysen (fase 1). Andre udvælgelseskriterier kan omfatte udgifter, sandsynlighed for at opnå resultater, risici og forhold af teknisk, økonomisk, institutionel eller miljømæssig art. Det bør her fremhæves, at valg af pro- 8

jektstrategi afhænger af deltagerne, og hvilke muligheder og ressourcer de har. Hvis to forskellige grupper uafhængigt af hinanden behandler det samme problemkompleks, er det sandsynligt, at de kommer ud med to vidt forskellige løsningsmodeller. Fase 5 På baggrund af den udvalgte projektstrategi identificeres projektelementerne, som udgør den venstre søjle i LFA-matricen (se figur 2). Om nødvendigt modificeres udsagnene fra måltræet. Fra toppen og nedefter angives følgende logisk sammenhængende projektelementer: Langsigtet mål (kun ét) angiver det overordnede retningsgivende mål, som projektet vil bidrage til. Projektmål (kun ét) angiver den fremtidige tilstand, som projektet vil føre til for de berørte interessenter. Resultater, som projektledelsen skal opnå og videreføre inden for projektets levetid. De samlede resultater skal kunne lede til opfyldelse af projektmålet. Aktiviteter, der skal udføres for at opnå resultaterne, angivet som processer. Ressourcer, der skal tilføres for at udføre aktiviteterne, udtrykt i penge, personale eller varer. Fase 6 Forudsætninger/antagelser (højre søjle i LFA-matrice) er forhold, som er afgørende for, om projektets målsætninger kan nås, men som ligger uden for projektledelsens direkte kontrol. For hvert niveau i LFA-matricen identificeres fra laveste niveau og op de forudsætninger eller antagelser, der skal være opfyldt for at nå til næste niveau. Forudsætninger, som er vigtige og med stor sandsynlighed ikke kan opfyldes ( dræberforudsætninger ), bør elimineres gennem ændret projektdesign. Fase 7 Målbare indikatorer og målemetoder (midterste søjler) angiver, hvordan målopfyldelse over projektets levetid måles. Indikatorer formuleres i specifikke, målbare, akkurate, realistiske og tidsbestemte termer (S.M.A.R.T). Projektimplementering og -monitorering Efter udarbejdelsen af LFA-matricen skal der foretages en detaljeret planlægning af projektet, fx vha. arbejds- og tidsplaner, før det kan igangsættes. Gennem et projekts levetid anvender projektledelsen LFA-matricen som målstyringsinstrument vha. indikatorerne. LFA kan desuden danne baggrund for eksterne gennemgange af projektet og dets fremdrift, herunder månedlige/årlige reviews. Hvis der sker afvigelser i projektfremdrift eller -forudsætninger, bør LFA-matricen revideres. Aktiviteter og resultater kan fx tilføjes eller slettes, så længe det er de samme mål, der arbejdes frem mod, og der stadig er sammenhæng mellem mål og midler. Hvis der kommer nye uforudsete kritiske forudsætninger undervejs, skal beslutningstagerne advares. Det kunne for eksempel dreje sig om politisk bestemte ændringer i projektets mål eller budgetter. Hvis denne type forudsætning opdages på et tidligt stadium, kan projektet re-designes, så der tages højde for de nye forudsætninger. Evaluering Efter implementering af projektet anvendes LFA-matricen ved eksterne evalueringer til at vurdere, om målet for projektet er nået eller ej, og hvilken faktisk indvirkning projektet har haft. Hvorfor egner LFA sig til by- og trafikplanlægning Herunder er angivet en række generelle fordele og begrænsninger ved LFA. Styrker og begrænsninger ved brug af LFA LFA kan danne basis for et projekts udvikling og gennemførelse, men LFA tilgangens styrker og begrænsninger bør også holdes for øje. 5 styrker Projektleder og involverede parter tvinges til at foretage en systematisk og logisk analyse af de elementer, som projektet opbygges af, herunder de eksterne faktorer, der kan få indflydelse på projektet og på, hvordan disse tackles. Projektets forankring og ejerskab fremmes gennem fokus på deltagelse af relevante interessenter i alle faser. LFA og det tilknyttede begrebsapparat skaber fælles forståelse, referenceramme og sprog, hvilket kan fremme projektets kommunikation og effektivitet. LFA fastholder mål og den overordnede logik for projektimplementering, hvilket gør det lettere at opretholde fokus og kontinuitet i projektet, selvom projektdeltagere udskiftes undervejs. Efter endt LFA-design kan projektdeltagerne hurtigt og klart redegøre for projektet, og beslutningstagere kan hurtigt skabe sig et overblik over projektet. 5 begrænsninger LFA-tilgangens fokus på logik og konsensus ses af nogle kritikere som en kontrast til virkelighedens mange modstridende dagsordener blandt forskellige interessegrupper. LFA-tilgangen er neutral i sin rationalitet, og der er derfor risiko for, at projektejerens interesser og allerede trufne valg legitimeres gennem anvendelsen af tilgangen. Nogle kritikere opfatter LFA som oversimplificerende i forhold til virkelighedens verden og ufølsom over for den tidsmæssige dimension og dynamikken i udførelsesfasen. Hvis LFA anvendes sporadisk ved fx at springe faser over, sikres det optimale udbytte og ejerskab ikke. De involverede parter bør desuden være fortrolige med metoden og terminologien for at skabe en fælles referenceramme. Som alle andre projektledelsesværktøjer skal LFA kombineres med erfaring, indsigt og refleksion og suppleres med andre relevante planlægnings- og administrationsværktøjer. LFA har sin største styrke i sammenhænge, hvor flere parter er involveret, og hvor problemet, der skal løses, er relativt komplekst. Måske er det ikke umiddelbart indlysende, hvad problemet er, hvad der er årsag til det, eller hvad der er følgevirkninger. Måske forstår de forskellige interessenter ikke umiddelbart hinanden eller har forskellige dagsordener. Hvem er interessenterne egentlig? Hvem skal inddrages, hvorfor og hvornår? Projekter inden for by- og trafikplanlægning er ofte karakteriseret ved netop denne type komplekse problemstillinger, hvor modsatrettede interesser fra forskellige grupper skal afvejes og tilgodeses i design af et projekt. Derfor har LFA et stort potentiale i forhold til at skabe og forankre by- og trafikplanlægningsprojekter, der modsvarer forskellige aktørers behov og ønsker. Spørgsmål om hvem der inddrages hvornår i planlægningsprocessen, og på hvilken måde, spiller ofte en afgørende rolle for, om projektets mål nås, og om resultaterne er generelt accepterede. Karakteristisk for by- og trafikplanlægningsprojekter er desuden, at de forventes at skabe konkrete, målbare resultater lokalt og regionalt, som samtidig bidrager til opfyldelse af overordnede nationale målsætninger. I og med at LFA bygger på en logisk sammenhæng mellem overordnede målsætninger og konkrete aktiviteter, kan metoden bidrage til at lokale og regionale projekters relevans i forhold til overordnede nationale målsætninger styrkes. Endelig er by- og trafikplanlægningsprojekter karakteriseret ved, at økonomiske, politiske og tekniske forudsætninger, som ligger uden for projektets indflydelse, men har væsentlige konsekvenser for dets udførelse, ofte ændres under udførelsen. LFA giver god mulighed for at monitorere og tage højde for sådanne ændringer i de oprindelige forudsætninger. Praktisk anvendelse af LFA Til illustration af de praktiske anvendelsesmuligheder gives her et eksempel på anvendelse af LFA i den danske vej- og trafiksektor. Eksemplet er hentet fra et trafik- AUGUST 2004 DANSK VEJTIDSSKRIFT 9

Figur 2. Eksempel på LFA-matrice inspireret af Kalundborgvejsprojektet i Holbæk 1996-2001, relateret til problem- og måltræet i figur 1. Projektet er nærmere beskrevet i afsnittet Praktisk anvendelse af LFA. Ovenstående matrice er en forsimplet og tilpasset udgave af den originale matrice udarbejdet i forbindelse med planlægningen af Kalundborgvejsprojektet. Den originale projektmatrice er beskrevet i evalueringsrapporten for projektet (se reference sidst i artiklen). 10

puljeprojekt i Holbæk Kommune, der blev gennemført i samarbejde med Vestsjællands Amt og en beboergruppe fra Holbæk. Kalundborgsvejsprojektet i Holbæk Byplanchef Jens Hedegaard, Holbæk Kommune, fortæller om projektet: Det var i korte træk et trafiksikkerhedsprojekt, udformet på baggrund af en ansøgning fra Vestsjællands Amt og Holbæk kommune, som blev støttet af Trafikpuljen 1996. Det blev opbygget som et direkte samarbejde med en beboergruppe på 15 personer. Det overordnede formål var at forbedre trafiksikkerheden og trafikmiljøet i den vestlige del af Holbæk by, herunder gennem en ombygning af Kalundborgvej, der strækningsvis er dels kommune- og dels amtsvej. I projektbestyrelsen indgik de to vejmyndigheder, samt Holbæk Politi og Vejdirektoratet. Beboergruppen blev udvalgt blandt mere end 40 ansøgere og sammensat så bredt som muligt ud fra kriterier om geografi, alder og køn og således, at både FDM-medlemmet og DCF eren indgik. Projektforløbet bestod i en række møder vinter og forår 1997, hvor beboergruppen dels blev klædt på til opgaven, dels udmøntede principperne for Kalundborgvejsombygningen og en række andre sikkerhedsfremmende tiltag på bydelens vejnet. Gruppens anbefalinger blev vedtaget i fuld enighed. Arbejdet i projektbestyrelsen Det var som led i støttetilsagnet, at projektbestyrelsen blev introduceret til LFA. Det skete på et 2-dages seminar, og sideløbende med tilegnelsen af metoderne udmøntede bestyrelsen hovedtrækkene i sin tilpassede udgave af LFA projektmatricen. Indholdet blev pudset af i et efterfølgende mødeforløb i efteråret 96, således som faserne er beskrevet i denne artikel. Projektbestyrelsen blev tvunget til at afklare og tydeliggøre sine mål såvel overordnet som for projektets direkte resultater. Konkretiseringen og nedbrydningen af det overordnede mål betød på den ene side, at der blev fastlagt klare, kvantificerede resultat mål og målemetoder for indholdet altså dels trafiksikkerhedsforbedringerne, dels de øvrige miljøforbedringer. Af metodens logik fulgte direkte, at opfyldelsen af hvert af de opstillede mål forudsatte en række aktiviteter, som blev beskrevet. Processen Det blev her igennem også tydeliggjort for projektbestyrelsen, at selve procesforløbet altså samarbejdet med beboergruppen ville være afgørende for at projektet kunne lykkes. Med de mange parter og vidt forskellige interesser repræsenteret var det centralt at opnå enighed i forhold til beboergruppens anbefalinger, og at tilrettelægge dialogen med beboergruppen nøje helt ned til datoer for udsendelse af referater og mødeoplæg. Den meget detaljerede møde- og aktivitetsplan blev derfor det centrale element i projektplanen og et effektivt styringsværktøj. Formidling af forventninger og forudsætninger Klarheden og den konsekvente logik i projektplanen gjorde det enkelt at formidle forventninger og forudsætninger til beboere og politikere. Og da projektplanen forelå, var den også blevet læst bagfra: Med de angivne aktiviteter og ressourcer havde projektbestyrelsen tillid til at de opstillede resultater og projektmål kunne nås, og det overordnede mål dermed kunne imødekommes. Fremgangsmåden i Kalundborgvejsprojektet anvendes fortsat af Vejområdet i Vestsjællands Amt, og LFA-metoden anvendes også i varieret grad i Udviklings- Enheden i Holbæk i forbindelse med andre projekter. Herunder er givet et par andre eksempler på anvendelse af LFA i offentlige forvaltninger i Danmark. Eksempler på anvendelse af LFA i Danmark Teknik- og miljøområdet i Ringkøbing Amt har de sidste par år anvendt metoden til på en ensartet og logisk måde at beskrive opgaverne ud fra politiske visioner og ønskelige mål. Søg på LFA på følgende side: www.ringamt.dk Miljøstyrelsen under Miljøministeriet har i forbindelse med Miljøprojekt nr. 666, 2002: Barrierer for genanvendelse af forurenet, renset og ren jord i udstrakt grad anvendt metoden. Se følgende adresse: http://www.mst.dk/udgiv/publikationer/2002/87-7972-023-4/html/helepubl.htm Kan du have glæde af LFA? Som nævnt udgør LFA en vigtig grundsten i hovedparten af de internationale udviklingsdonorers projekter og programmer, mens anvendelse i dansk regi er relativt begrænset. Set i forhold til førnævnte fordele kunne den danske vej- og trafiksektor med fordel øge anvendelsen af LFA ved udvikling og gennemførelse af projekter. Vi mener, at selve tankegangen bag LFA dvs. at skabe enighed om mål og midler og etablere en ramme for kontinuerlig styring i forhold til resultat mål grundlæggende er så nyttig, at den bør gennemsyre ethvert projekt eller plan. Flere af LFA tankegangens elementer ses da også anvendt i flere andre projektledelses- og styringsværktøjer i sektoren. Til trods for dette kunne mange planlæggere og teknikere i de tekniske forvaltninger utvivlsomt have god gavn af LFA til systematisk og effektiv design og implementering af projekter, baseret på bred involvering af interessenter (og dermed forankring) og med konstant fokus på projektmålene. LFA er ikke mindst anvendeligt i projekttyper, hvor udgangspunktet er åbent mht. mål og midler, og projekttyper, hvor mål og midler ændres undervejs. Men det er ikke nødvendigvis påkrævet at køre det tunge LFA skyts frem hver gang med projektmatrice, indikatorer og forudsætninger. Alene det at kende logikken bag LFA kan være nyttigt. For planlæggere og teknikere udgør LFA et struktureret værktøj, der med enkle midler kan hjælpe med at styre aktiviteter, eksterne faktorer og den løbende målopfyldelse. Hvis du vil vide mere Referencer - håndbøger DANIDA (1996): Logical Framework Approach A Flexible Tool for Participatory Development. NORAD (1999): The Logical Framework Approach (LFA): Handbook for objectives-oriented planning, NORAD, Norge, januar 1999, fourth edition. Vagnby, Bo (2000): Manual for Logical Framework Approach: A Participatory Planning Tool, Aalborg Universitet, Aalborg, 2000. Holbæk Kommune mfl. (2001): Evalueringsrapport: Kalundborgvejs-projektet et beboerstyret samarbejdsprojekt om trafiksikkerhed i Holbæk vestby 1996-2000 med støtte fra Trafikpuljen 1996, Holbæk Kommune mfl., Holbæk, marts 2001. Evalueringsrapporten kan findes på: http://www.vejsektoren.dk/wimpdocarchive.asp?page=document&objno=62234 Vejdirektoratet (2004): Tematisk evaluering: Evaluering af beboerinddragelse i det lokale trafiksikkerhedsarbejde: Erfaringer fra 5 puljeprojekter, Rambøll Nyvig A/S og Vejdirektoratet, marts 2004. Rapporten kan downloades fra www.vejsektoren.dk. Referencer - Internettet På Internettet findes der mange forskellige eksempler på anvendelse af LFA-metoden i praksis. Nedenfor er henvist til et par metode- og brugersider. Den australske bistandsorganisation Aus- AID s LFA guidelines: http://www.ausaid.gov.au/ausguide/ausguidelines/1.cfm Den Canadiske bistandsorganisation CI- DA s LFA guidelines: http://www.acdicida.gc.ca/cida_ind.nsf/0/ c36ebd571b6fa02985256c620066cd6f?o pendocument AUGUST 2004 DANSK VEJTIDSSKRIFT 11