Zoom. på arbejdsmarkedet

Transkript

1 Zoom på arbejdsmarkedet 3

2 Zoom på arbejdsmarkedet 3 Landsorganisationen i Danmark

3 Zoom på arbejdsmarkedet 3 Udgivet af: LO, Landsorganisationen i Danmark Tryk: KLS Grafisk Hus Layout: LO, Grafisk Værksted ISSN: ISBN: LO-varenr.: 2133 Oktober 3

4 Indhold Forord 5 1. Indledning og sammenfatning Indledning Sammenfatning 7 2. Fokus på arbejdsmarkedet Arbejdsstyrken Beskæftigelsen Ledigheden Personer med nedsat arbejdsevnex Beskæftigelsespolitikken Et beskæftigelsespolitisk overblik Aktiv beskæftigelsespolitik De ældre på arbejdsmarkedet De ældres arbejdsmarkedssituation Efterlønsmodtageres forudgående tilknytning til arbejdsmarkedet Efterlønsreformen og dens virkninger Efterlønsmodtagernes gradvise tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet 6

5 Forord LO leverer med ZOOM på arbejdsmarkedet 3 startskuddet til en årlig redegørelse om temaer på arbejdsmarkedet. Det er samtidig hensigten, at den årlige rapport ZOOM er ind på et aktuelt emne i den arbejdsmarkedspolitiske debat. I år har LO valgt at stille skarpt på de ældre på arbejdsmarkedet, fordi vi mener, at diskussionen alt for ofte fører til en debat om afskaffelse af efterlønsordningen frem for en konstruktiv debat om at fastholde ældre i beskæftigelse. Analyserne i denne rapport dokumenterer, at efterlønsreformen fra 1999 rent faktisk har virket. Der er færre på efterløn i dag, end der ville have været uden reformen. Ældre ledige har stor risiko for at hænge fast i ledighed. Rapporten viser, at ledighed er en faktor, som kan medvirke til at støde folk ud af arbejdsstyrken og over på efterløn. Da ældre samtidig har markant større risiko for at hænge fast i ledighed i forhold til andre grupper, så vil man, ved at sætte ind her, kunne reducere tilgangen til efterlønnen yderligere. LO s analyser viser også, at kun ganske få benytter sig af muligheden for at trække sig gradvist tilbage. For mange grupper kan det ganske simpelt ikke betale sig at arbejde ved siden af efterlønnen. Dermed bliver det at gå på efterløn et spørgsmål om at være eller ikke-være på arbejdsmarkedet. Hvis modregningsreglerne i efterlønnen lempes, vil det give endnu et incitament til, at ældre kan bibeholde tilknytningen til arbejdsmarkedet. Jeg håber, at LO s årlige ZOOM på arbejdsmarkedet kan kvalificere den arbejdsmarkedspolitiske debat og endda give inspiration til nye veje, man kan dreje ind på. Hans Jensen Formand for Landsorganisationen i Danmark 5

6 1. Indledning og sammenfatning 1.1 Indledning Ledigheden er nu på 2. år i træk voksende. Den vedvarende stigning i antallet af arbejdsløse er kommet bag på de fleste. Den økonomiske nedtur i Danmark og udlandet har dermed vist sig dybere og mere sejlivet end først ventet. Beskæftigelsen er de sidste to år reduceret med over 5. personer. En femtedel af beskæftigelsesfremgangen fra de glade halvfemsere er nu forsvundet. Forud for offentliggørelsen af dette års finanslovforslag skabte regeringen forventninger om en jobskabende finanslov. Forventningerne blev desværre gjort til skamme, da forslaget blev kendt. For regeringen har ingen offensive forslag, der skal imødegå den stigende ledighed. I stedet sætter regeringen sin lid til, at næste års skattelettelser vil sætte gang i hjulene. Men det er en usikker strategi. For lønmodtagerne kan jo se ledigheden stige, og i en sådan situation er det godt med lidt ekstra på kistebunden. Derfor er der behov for en mere aktiv finanspolitik, der bl.a. fremrykker offentlige investeringsprojekter, styrker voksen- og efteruddannelsen og ikke skærer i antallet af statsansatte. Ellers risikerer regeringen, at udviklingen kommer ind i en ond cirkel. Men lykkes det at skabe et fornyet opsving, kan det hurtigt vise sig, at der bliver brug for alle hænder. Befolkningsudviklingen giver et kraftigt dræn i arbejdsstyrken de kommende år, hvor et stigende antal 5-64 årige ikke kan opveje nedgangen i de øvrige erhvervsaktive aldersklasser. Derfor er det afgørende, at de ældre ikke skubbes ud af arbejdsmarkedet i den nuværende lavkonjunktur. De ældre udgør en vigtig ressource på arbejdsmarkedet ikke blot i kraft af deres (stigende) antal, men også på grund af deres lange erfaring og stabilitet på arbejdsmarkedet. Gode og udviklende job for lønmodtagerne er den bedste garanti for fortsat erhvervsdeltagelse. Omvendt udgør arbejdsløshed og dårligt arbejdsmiljø en trussel mod tilknytningen til arbejdsmarkedet. Dårligt arbejdsmiljø er med til at presse en stor gruppe ældre over i førtidspension. LO s undersøgelser viser netop, at de personer, der går på efterløn, i højere grad har været ramt af ledighed end dem, der forbliver på arbejdsmarkedet. Ældre har samme risiko for at blive ramt af ledighed som andre, men er uheldet først ude, har ældre sværere ved at komme i beskæftigelse igen. Derfor er der brug for særlig bevågenhed i beskæftigelsespolitikken overfor den ældre gruppe for at hindre langvarige ledighedsforløb og udstødelse af arbejdsmarkedet. 6

7 Efterlønsordningen er meget udskældt, men ingen har endnu rettet søgelyset mod efterlønsmodtagernes bratte overgang til seniortilværelsen. Tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet ser ud til at være et spørgsmål om at være eller ikke-være på arbejdsmarkedet. Det er for mange mennesker en brat overgang, hvor hele det sociale netværk på kort tid skal skiftes ud. Ud over at skabe en større sammenhæng mellem livets forskellige faser vil en mere gradvis tilbagetrækning også kunne medvirke til at fastholde de ældre på arbejdsmarkedet. 1.2 Sammenfatning Kapitel 2 giver et bredt overblik over udviklingen på arbejdsmarkedet. Mens arbejdsstyrken siden 198 har været påvirket af både demografiske, politiske og økonomiske faktorer, har beskæftigelsen primært været præget af konjunkturerne. Den økonomiske stagnation har fra 1. kvartal 1 til 2. kvartal 3 medført en nedgang i den private beskæftigelse på 58. personer. Faldet i beskæftigelsen varierer fra branche til branche. Den konjunkturfølsomme bygge- og anlægsbranche samt industrien har siden midten af 1 oplevet en væsentlig aktivitetsnedgang, mens serviceerhvervene i mindre grad er blevet påvirket af de træge konjunkturer. Efter en eksplosiv stigning i den offentlige beskæftigelse siden midt 199 erne, vendte udviklingen i 2. kvartal 2 til en beskæftigelsesnedgang. Faldet skyldes ikke en lavere økonomisk aktivitet, men i stedet nedskæringer i finansloven og kommuneaftalerne, der dermed effektivt har begrænset kommunernes og amternes økonomiske råderum. Ledigheden har ligesom beskæftigelsen været påvirket af konjunkturerne. Fra 1994 og frem til starten af 2 var ledigheden faldende, men siden marts 2 er ledigheden steget med knap 3. personer. Da godt halvdelen af den faktiske ledighedsstigning kan tilskrives faldende brug af AF-aktivering og orlov fra ledighed, skyldes stigningen både politiske og økonomiske faktorer. Ledighedsstigningen har ramt bredt over både aldersgrupper, køn og brancher. Antallet af tilkendelser af førtidspension har været stigende siden Det er vigtigt, at personer på randen af arbejdsmarkedet arbejdsprøves, før de tilkendes førtidspension og dermed varigt forlader arbejdsmarkedet. Både ud fra hensynet til den enkelte, men også i lyset af den faldende arbejdsstyrke. Fra midten af 199 erne har flere og flere førtidspensionister deltaget i forebyggende foranstaltninger forud for tilkendelsen af førtidspension. Antallet af fleksjob er siden 1999 forøget kraftigt, men det er dog langt fra lykkedes at få oprettet fleksjob til samtlige visiterede personer. Derfor er antallet af personer på ledighedsydelse ligeledes steget voldsomt. I kapitel 3 fokuseres på de nyere tiltag i beskæftigelsespolitikken. Et særligt grundigt fokus sættes på den seneste arbejdsmarkedsaftale Flere i arbejde. Aftalen om Flere i arbejde har medført en omlægning af redskaberne i beskæftigelsespo- 7

8 litikken. Den hidtidige brede og uensartede redskabsvifte for kommuner og arbejdsformidlingen er blevet erstattet med tre fælles redskaber. Dermed har kommunerne mistet det hidtil mest benyttede aktiveringsredskab individuel jobtræning. Med Flere i arbejde inddrages andre aktører i kontaktforløbet til de ledige. Resultaterne af første udbudsrunde viser, at regionerne har lavet rammeaftaler med både private aktører, offentlige institutioner og faglige organisationer. De private tilbudsgivere har opnået 55 pct. af de udbudte kontaktforløb, mens de offentlige institutioner og faglige aktører har opnået henholdsvis pct. og 25 pct. Flere i arbejde medfører en orientering over mod et mere sammentænkt system, som skal udvikles på baggrund af det kommunale og det AF-funderede beskæftigelsessystem. Analyser viser, at AF har et ensartet aktiveringsomfang og mere ens effekter, mens det kommunale system i høj grad er præget af stor spredning på de samme områder. Kapitel 4 omhandler de ældres udsatte position på arbejdsmarkedet og belyser dermed vigtigheden af at forbedre de ældres arbejdsvilkår. Først rettes fokus på de ældres arbejdsmarkedssituation. Her vises det, at sandsynligheden for at ældre rammes af langtidsledighed, når de er blevet arbejdsløse, er større end for andre aldersgrupper. Da langtidsledigheden udgør en væsentlig del af tilpasningen i en periode med lav økonomisk aktivitet, risikerer de ældre at blive ramt relativt hårdere end de andre aldersgrupper. I de øvrige afsnit danner den fleksible efterløn rammen for diskussionen. Mens nogle går på efterløn efter eget ønske, kan det vises, at de personer, der overgår til efterløn, har haft en løsere tilknytning til arbejdsmarkedet end de personer, der bliver på arbejdsmarkedet. Det ser således ud til, at faktorer som dårligere vilkår og ledighed spiller ind på de ældres beslutning om at overgå til efterløn. Selvom den fleksible efterløn endnu ikke er fuldt indfaset, kan det dokumenteres, at den har fået flere til at udskyde deres efterløn. Incitamenterne i ordningen til en mere gradvis tilbagetrækning viser sig dog ikke at have den ønskede effekt, idet relativt få efterlønsmodtagere benytter sig af muligheden for arbejde ved siden af efterlønnen. 8

9 2. Fokus på arbejdsmarkedet De seneste år har de økonomiske konjunkturer været afmattede i Danmark. Det har skabt en kraftigt faldende beskæftigelse og en markant stigning i ledigheden. Overvågning af udviklingen på arbejdsmarkedet gør det muligt at stille skarpt på den måde, arbejdsmarkedet fungerer på og dermed på de politikker, der kan forbedre arbejdsmarkedet både på kort og lang sigt. Udviklingen i arbejdsstyrken beskrives i afsnit 2.1. Det vises, at konjunkturerne i høj grad påvirker udviklingen i arbejdsstyrken. Beskæftigelsen, som beskrives i afsnit 2.2, har været faldende de sidste 6 kvartaler. Konjunkturerne har især påvirket den private beskæftigelse, der er faldet med 59. personer, siden den toppede i 3. kvartal 1. Den offentlige beskæftigelse er derimod hovedsagelig bestemt af de aftaler, regeringen indgår. Siden toppen i 1. kvartal 2 er den offentlige beskæftigelse faldet med 3. personer. I afsnit 2.3 beskrives udviklingen i ledigheden. På trods af en stigende ledighed siden marts 2 er ledighedsniveauet fortsat relativt lavt, når der sammenlignes med niveauet i starten af 199 erne. I afsnit 2.4 gennemgås den seneste udvikling i tilkendelser af førtidspension, udviklingen i fleks- og skånejob, ledighedsydelse samt revalidering. Antallet af personer med nedsat erhvervsevne har været stigende. Det er derfor vigtigt fortsat at udvikle de nødvendige redskaber i beskæftigelsespolitikken, der sikrer denne gruppes tilknytning til arbejdsmarkedet. 2.1 Arbejdsstyrken Andelen af befolkningen, der deltager på arbejdsmarkedet, er steget gennem de sidste år som følge af en markant højere erhvervsdeltagelse blandt kvinderne. Betragter man de aldersbetingede erhvervsfrekvenser i figur 2.1, fremgår det tydeligt, at det hovedsagelig er erhvervsdeltagelsen blandt de ældre kvinder, der er steget kraftigt siden Der er dog fortsat flere kvinder i 5 og 6 års alderen, der er hjemmegående et begreb der stort set er forsvundet blandt de yngre kvinder. Arbejdsstyrken steg sammen med befolkningen op gennem 198 erne, men da konjunkturerne vendte i slutningen af 198 erne faldt arbejdsstyrken, mens befolkningsudviklingen fortsat var stigende, jf. figur 2.2. Den store arbejdsmarkedsreform i 1994 sænkede arbejdsstyrken, idet mulighederne for at tage orlov blev udvidet. Efterfølgende er der strammet op på adgangen til orlov og tidligere tilbagetrækning, hvilket har hævet arbejdsstyrken igen. Fra 1 til 2 er arbejdsstyrken faldet med 1. personer. Ved det seneste fald i arbejdsstyrken er der ikke sket ændringer i arbejdsmarkedspolitikken. Faldet må derfor hovedsagelig tilskrives den økonomiske afmatning med faldende beskæftigelse og stigende ledighed. Det betyder, at udviklingen i arbejdsstyrken ikke blot er bestemt af demografien, men 9

10 Figur 2.1 Kvinder og mænds aldersbetingede erhvervsfrekvenser, Pct. 1 9 Mænd 2 Mænd 1981 Pct Kvinder Kvinder Alder Kilde: Danmarks Statistik. Figur 2.2 Udvikling i arbejdsstyrke, personer 1. personer Befolkning år Arbejdsstyrke (højre akse) Anm.: Arbejdsstyrken er afgrænset til alderen år. Kilde: Danmarks Statistik. 1

11 også i høj grad påvirket af konjunkturerne og arbejdsmarkedspolitikken. 2.2 Beskæftigelsen Andelen af beskæftigede i befolkningen beskæftigelsesfrekvensen har de seneste årtier ændret sig. Mens den aldersmæssige profil frem til det 4. leveår ikke er væsentlig anderledes i 2 end i 198, er der de seneste årtier sket markante ændringer i tilbagetrækningsmønstret, jf. figur 2.3. Udviklingen i beskæftigelsesfrekvensen hænger nøje sammen med befolkningens arbejdsmarkedsdeltagelse. I 1981 var andelen af befolkningen, der var i beskæftigelse, lavere for den ældre del af befolkningen. Den væsentligste årsag hertil er, at kvinder i langt højere grad end tidligere er på arbejdsmarkedet. I perioden har tilbagetrækningsmønstret dog også ændret sig som følge af muligheden for at trække sig tidligere tilbage fra arbejdsmarkedet, enten på efterløn eller på overgangsydelse - en foranstaltning, der ikke var indført i Den tidligere tilbagetrækning ses også i, at beskæftigelsesfrekvensen for de 66 årige var over dobbelt så høj i 1981 i forhold til i 2. I figur 2.3 ses, at der er en boble i de åriges beskæftigelsesfrekvens i Det skyldes bl.a., at man betragtes som beskæftiget, mens man aftjener værnepligt. Boblen er ble- Figur 2.3 Den samlede beskæftigelsesfrekvens Pct. 1 Pct Alder Kilde: Danmarks Statistik. 11

12 vet mindre gennem årene, hvilket afspejler, at færre i dag bliver indkaldt til at aftjene værnepligt. En anden årsag til udviklingen i de unges beskæftigelsesfrekvens er, at en stor del ikke er på arbejdsmarkedet, mens de er under uddannelse. Som nævnt skyldes størstedelen af ændringerne i den samlede beskæftigelsesfrekvens, at kvinderne i langt højere grad er på arbejdsmarkedet og i beskæftigelse i dag i forhold til for bare år siden, jf. figur 2.4. Selv om det er længe siden, at kvinderne gjorde deres indtog på arbejdsmarkedet, er der dog fortsat en tendens til, at kvindernes beskæftigelsesfrekvens er lavere end mænds. Afstanden indsnævres dog fra det 39. leveår, hvilket indikerer, at en del af den kønsmæssige forskel i beskæftigelsesfrekvensen skyldes, at kvinder typisk har en længere barselsorlov end mænd samtidig med, at majoriteten af personer på børnepasningsorlov er kvinder. Profilen i mændenes beskæftigelsesfrekvens har ikke ændret sig i samme grad som kvindernes. Mændenes beskæftigelsesfrekvens har historisk set været relativ høj, men er faldet lidt i 2 i forhold til niveauet i For de ældre grupper i arbejdsstyrken er der væsentlige ændringer i mændenes beskæftigelsesfrekvenser. Tidligere tilbagetrækning kombineret med en tendens til at trække sig fuldt tilbage i stedet for at gå ned i arbejdstid bevirker, at mændenes beskæftigelsesfrekvens fra det 62. leveår næsten er halveret i 2 i forhold til1981. Figur 2.4 Kvinder og mænds beskæftigelsesfrekvens Pct. 1 Pct Mænd 2 Mænd 1981 Kvinder Kvinder Alder Kilde: Danmarks Statistik. 12

13 Tilbagetrækningsalderen adskiller sig ikke væsentligt for kvinder og mænd. Der er dog fortsat en tendens til, at kvinder på 52 år og derover i mindre grad end mænd indgår i arbejdsstyrken og derfor heller ikke er i beskæftigelse. Mændene påbegynder tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet efter 55 års alderen, hvilket er hovedårsagen til, at mændenes beskæftigelsesfrekvens falder fra det 56. leveår. Udviklingen i beskæftigelsen Beskæftigelsen har fulgt den generelle økonomiske udvikling tæt. Med en økonomi, der i perioden 1994 til 1 voksede med over 2 pct. om året, har der været god grobund for en stigende beskæftigelse. Som det fremgår af figur 2.5, er beskæftigelsesniveauet også vokset relativt stabilt siden 1994 og toppede i 4. kvartal 1 med beskæftigede. Beskæftigelsesfremgangen, der prægede 199 ernes højkonjunktur, fik en brat opbremsning ved udgangen af 1 som følge af en lavere økonomisk aktivitet gennem 1. Beskæftigelsesfaldet, der satte ind i 1. kvartal 2, er fortsat ind i 3, hvor beskæftigelsen de to første kvartaler er reduceret med 25. personer. I alt er der 51. færre beskæftigede i dag i forhold til da beskæftigelsen toppede i 1. Den private beskæftigelse har siden 198 erne og frem til i dag udgjort omkring 7 pct. af den samlede beskæftigelse. Beskæftigelsen har siden 1994 været stigende i både den private og offentlige sektor, men toppede ikke samtidig. Den økonomiske afmatning Figur 2.5 Udviklingen i beskæftigelsen 1. personer 1. personer Anm.: Sæsonkorrigerede tal. Kilde: Danmarks Statistik, Nationalregnskab. 13

14 Tabel 2.1 Beskæftigelse fordelt på sektor personer Privat sektor Offentlig sektor I alt ) Opgjort 2. kvartal 3. Anm.: Sæsonkorrigerede tal. Kilde: Danmarks Statistik, Nationalregnskab. ramte beskæftigelsen i den private sektor i 1. kvartal 1, mens beskæftigelsen i den offentlige sektor begyndte sit fald i 2. kvartal 2. I 2. kvartal 3 var beskæftigelsen faldet til personer. Heraf udgjorde den private beskæftigelse personer, mens offentligt ansatte udgjorde 838. personer, jf. tabel 2.1. Der er dog væsentlige forskelle på de mekanismer, der får beskæftigelsen til at falde. I den private sektor har væksten i økonomien en afgørende betydning for udviklingen i beskæftigelsen, fordi en stigende produktion skaber efterspørgsel efter arbejdskraft. Beskæftigelsen i den offentlige sektor er derimod bestemt af regeringen, der i finansloven og kommuneaftalerne udstikker de økonomiske rammer, der er til rådighed i henholdsvis stat, amter og kommuner. Den faldende offentlige beskæftigelse skyldes således, at regeringen har skåret ned i staten og har givet kommuner og amter et meget lille økonomisk råderum, mens den faldende private beskæftigelse skyldes den økonomiske afmatning, der har reduceret virksomhedernes efterspørgsel efter arbejdskraft. Beskæftigelsen i den private sektor Det er dog ikke alle brancher i den private sektor, der er ramt af de afmattede konjunkturer, jf. figur 2.6. Indenfor bygge- og anlæg er beskæftigelsen vokset siden midten af 199 erne, men er faldet med 1. personer siden 2. kvartal 1. Da byggeaktiviteten er yderst konjunkturfølsom, har nedgangen i den økonomiske aktivitet ramt bygge- og anlægssektoren hårdt. Beskæftigelsen inden for industri har haft en faldende tendens gennem de sidste 3 år. Udviklingen kan bl.a. tilskrives den teknologiske udvikling og tendensen til, at virksomheder, for at skære produktionsomkostningerne og dermed forbedre konkurrenceevnen, vælger at flytte deres produktionsenheder til lande med billigere arbejdskraft. Siden den 14

15 Figur 2.6 Udviklingen i den samlede beskæftigelse fordelt på erhverv Indeks 1988=1 Indeks 1988= Privat service Privat i alt Offentlig service Bygge-og anlæg Industri Anm.: Sæsonkorrigerede tal. Kilde: Danmarks Statistik, Nationalregnskab. samlede beskæftigelse toppede i slutningen af 1, er beskæftigelsen i industrien faldet med 23. personer. Beskæftigelsen i serviceerhvervene er steget kraftigere end i de øvrige erhverv. Mest markant har udviklingen dog været i slutningen af 1998, hvor beskæftigelsen i serviceerhvervene steg meget markant. Siden 1994 er der kommet flere beskæftigede inden for serviceerhverv. Men også blandt serviceerhvervene har beskæftigelsen udviklet sig forskelligt. Serviceerhvervene handel, hotel og restaurationsvirksomhed mv. samt transportvirksomhed, post og telekommunikation har oplevet mindre beskæftigelsesstigninger siden midten af 199 erne, men er med et samlet beskæftigelsesfald på 1. personer siden slutningen af 1 også blevet påvirket af de afmattede konjunkturer, jf. figur 2.7. I takt med stigende beskæftigelse og faldende ledighed siden 1994, har der været en kraftig stigning i beskæftigelsen inden for den øvrige private service, som i overvejende grad består af forretningsservice. Beskæftigelsen toppede i 2. kvartal 2 og er siden faldet med 9. personer. De afmattede konjunkturer har ikke påvirket beskæftigelsen inden for forretningsservice væsentligt, fordi forbrugernes privatøkonomi ikke er så voldsomt påvirket af den lavere økonomiske aktivitet. Beskæftigelsen i finansiel virksomhed mv. har været relativt stabil det seneste årti, og synes umiddelbart uafhængig af den lave økonomiske aktivitet. 15

16 Figur 2.7 Udviklingen i beskæftigelsen i serviceerhvervene Indeks 1988=1 Indeks 1988= Øvrig privat service Privat service i alt Handel Transport Finansiel virksomhed Anm.: Sæsonkorrigerede tal. Kilde: Danmarks Statistik, Nationalregnskab. Den offentlige beskæftigelse Beskæftigelsen i den offentlige sektor er steget markant siden midten af 199 erne, jf. figur 2.6. Samlet er beskæftigelsen i den offentlige sektor forøget med 7. personer i perioden fra 1995 til 2, hvor væksten især var høj i perioden fra 1996 til De følgende år var væksten mere afdæmpet. Den offentlige beskæftigelse toppede i 2 med ca personer, når man korrigerer for sæsonudsving. Siden toppen i 1. kvartal 2 er den offentlige beskæftigelse faldet med 3. personer til 838. beskæftigede. Opdeler man den offentlige beskæftigelse i stat, amter og kommuner ses, at beskæftigelsen i amter og kommuner fra og frem har været stigende og først i 3 udvist et begrænset fald. I kommunerne er der knap 1. flere beskæftigede i 3 i forhold til i, mens amterne har fået 4.5 flere beskæftigede. Beskæftigelsen i den statslige sektor har været faldende i hele perioden og er samlet reduceret med 11. personer, jf. tabel 2.2. I den statslige sektor er det især forsvars- og miljøområdet, der er blevet nedprioriteret, men også beskæftigelsesområdet og det skatteministerielle område har haft en relativ stor nedgang i beskæftigelsen. I den kommunale sektor har beskæftigelsen især været stigende på ældre- og sundhedsområdet, mens den er faldet på det pædagogiske område. 16

17 Tabel 2.2 Ændring i beskæftigelsen i den offentlige sektor Ændring i alt 1. personer Den statslige sektor 169,5-9,2 -,6-1,1-11, Den amtskommunale sektor 171,5 2,7 2,3 -,5 4,5 Den kommunale sektor 416,3 4,8 5,7 -,8 9,6 Anm.: Tallet for den statslige beskæftigelse er ikke korrigeret for privatisering af statslige virksomheder. 3-tallet er opgjort 2. kvartal 3. Kilde: Danmarks Statistik, sæsonkorrigeret ATP-opgørelse. Tabel 2.3 Støttet beskæftigelse i den offentlige sektor, 2. kvartal personer Ordinær beskæftigelse 817,9 819,7 829,8 824,4 Støttet beskæftigelse 7,1 1,3 13,2 15,6 Samlet offentlig beskæftigelse 825, 83, 843, 84, Kilde: Danmarks statistik, AMFORA og Nationalregnskabsopgørelse. Den støttede offentlige beskæftigelse indgår i det samlede tal for antallet af offentligt beskæftigede. Siden 2. kvartal er antallet af personer i fleks- og skånejob, som udgør den støttede beskæftigelse, mere end fordoblet i den offentlige sektor. I alt er der i perioden kommet 8.5 flere personer i støttet beskæftigelse i den offentlige sektor, jf. tabel 2.3. Over halvdelen af beskæftigelsesstigningen i stat, amter og kommuner skyldes således, at der er oprettet flere fleks- og skånejob. Af den samlede offentlige beskæftigelsesstigning på 15. personer siden 2. kvartal er 8.5 støttede job og kun 6.5 ordinære job. 2.3 Ledigheden Efter flere år med faldende ledighed blev 2 året, hvor udviklingen vendte og Danmark igen oplevede stigende ledighed, jf. figur 2.8. Med en gennemsnitlig ledighed på 14. personer i marts 2 var ledighedsniveauet det laveste i årtier. Siden er knap 3. flere personer blevet ledige. Betragter man udviklingen siden midtfirserne ses, at når konjunkturerne på arbejdsmarkedet forværres, så stiger især de længerevarende ledighedsforløb. Omvendt når konjunkturerne forbedres, som det var tilfældet i sidste halvdel af halvfemserne, så er det især 17

18 Figur 2.8 Udviklingen i ledighed, personer 1. personer Ikke-sæsonkorrigeret Sæsonkorrigeret Kilde: Danmarks Statistik. antallet af længerevarende ledighedsforløb, der falder. Det er således et typisk billede, at størstedelen af konjunkturtilpasningen sker i længden af ledighedsforløbene, jf. figur 2.9. Dette mønster genfindes i den seneste ledighedsstigning, hvor de ledighedsberørte oplever længere ledighedsforløb end tidligere. Det er især antallet af personer, der har været berørt af ledighed over 6 pct. af tiden, der er steget kraftigt. Det ændrede aktiveringsmønster Antallet af AF-aktiverede og personer på orlov fra ledighed har været faldende siden midten af 1999, bl.a. som følge af den faldende ledighed, men også som følge af store problemer med implementeringen af AMANDA- systemet, som sænkede registreringsniveauet frem til slutningen af. Da opstartsproblemerne med AMANDA efterhånden var overvundet, steg aktiveringen lidt igen i 1 og 2, jf. figur 2.1. I sidste halvår af 2 faldt aktiveringen markant igen. Det lavere brug af AF-aktivering skyldes, at aktiveringskravet med handlingsplanen Flere i arbejde er blevet lempet. Det ventes, at brugen af aktivering vil fortsætte sin faldende tendens gennem 3 og herefter finde et leje, der afspejler de nye aktiveringskrav. Det er et problem, at indsatsen overfor de ledige nedprioriteres i en situation med økonomisk afmatning og faldende beskæftigelse. I stedet bør man dreje indsatsen i arbejdsmarkedspolitikken over mod opkvalificerende tilbud, så de ledige er bedre rustet til at 18

19 Figur 2.9 Udviklingen i antal ledighedsberørte fordelt på ledighedsgrad Indeks 1986=1 Indeks 1986= ,8-1, pct ,6-,8 pct ,4-,6 pct.,2-,4 pct. -,2 pct Anm: Rullende år. Kilde: Danmarks Statistik. Figur 2.1 Udviklingen i AF-aktivering og orlov fra ledighed, personer 1. personer AF-aktivering Orlov fra ledighed Anm.: Sæsonkorrigerede tal, opgjort i 2. kvartal 3. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. 19

20 komme i beskæftigelse, når konjunkturerne igen peger opad. Omfanget af den reelle ledighedsstigning Bruttoledigheden er et mål for antallet af erhvervsaktive personer, der ikke er beskæftiget i et ordinært job. Udover de personer, der registreres som ledige, indgår også personer, der er i AF-aktivering eller på orlov fra ledighed, i bruttoledigheden. Dermed giver bruttoledigheden et mere reelt billede af ledighedsomfanget. I perioden fra midten af 199 erne til starten af 2 har antallet af bruttoledige været faldende. Efter en stagnering i udviklingen de første to kvartaler af 2 er bruttoledigheden fra 2. kvartal 2 begyndt at stige, jf. figur Der er registreret 26.1 flere ledige siden 2. kvartal 2, og samtidig er antallet af personer i AF-aktivering og personer på orlov fra ledighed faldet med 13.9 personer. Disse personer ville, hvis de havde været aktiverede eller på orlov, ikke figurere i den registrerede ledighed. Så når man trækker faldet i de arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger ud af den registrerede ledighed, er bruttoledigheden i samme periode steget 12. personer, jf. tabel 2.4. Godt halvdelen af den registrerede ledighedsstigning siden 2. kvartal 2 skyldes således et faldende brug af arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger AF-aktivering og orlov fra ledighed. Figur 2.11 Udviklingen i bruttoledighed, registreret ledighed samt AF-aktivering og orlov fra ledighed, 1. kvartal kvartal 3 Indeks 1. kvt. 1996=1 Indeks 1. kvt. 1996= Faktisk ledige Bruttoledighed AF-aktivering og orlov fra ledighed Anm.: Sæsonkorrigerede tal. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

21 Tabel 2.4 Ledighed inklusiv aktiverede og orlovspersoner 2. kvartal 2 2. kvartal 3 Ændring 1. personer Ledighed 141,4 167,5 26,1 AF-aktivering 44,1 35, -9,1 Orlov fra ledighed 6,8 2, -4,8 Bruttoledighed 192,3 4,5 12,2 Kilde: Danmarks Statistik. Udviklingen i ledigheden Efter en lang periode med stigende ledighed faldt den sæsonkorrigerede ledighed i juli med 5.4 personer. Den seneste ledighedsstigning på 2. personer i august viser, at ledighedsfaldet i juli ikke var et udtryk for en vending på arbejdsmarkedet. I august var personer ledige hvis man korrigerer for sæsonudsving. Det svarer til, at 6,1 pct. af arbejdsstyrken er ledige. Dermed er ledigheden kommet op på samme niveau som i vinteren I august var 5,3 pct. af mændene i arbejdsstyrken ledige, mens den tilsvarende andel for kvinderne var på 6,9 pct., når der korrigeres for sæsonmæssige udsving, jf. figur Frem til sommeren 1 har ledigheden været nedadgående for alle aldersgrupper, men efter en relativ konstant udvikling fra midten af 1 til foråret 2 har ledigheden været stigende for alle grupper. De årige er hårdest ramt af ledighed, idet 7,4 pct. af de årige personer i arbejdsstyrken var ledige i august 3. Ledigheden for de årige er gennem 3 steget mere end for de øvrige aldersgrupper, hvilket kan indikere, at nyuddannede i perioden på grund af afmattede konjunkturer og nedskæringer har haft svært ved at trænge ind på arbejdsmarkedet, jf. figur Også de 5-66 årige har en relativ høj ledighed, hvor knap 6,6 pct. af de 5-66 årige i arbejdsstyrken var ledige i august 3. Betragter man ledighedsudviklingen blandt de arbejdsløshedsforsikrede og ikke-forsikrede ledige, er begge grupper ramt hårdt af de afmattede konjunkturer. Ledigheden er dog steget lidt mere blandt de forsikrede, idet antallet af forsikrede ledige det seneste år er steget med 17,9 pct., mens antallet af ikke-forsikrede ledige i samme periode er forøget med 13,4 pct. Ledighedsprocenten blandt de forsikrede er 6,7 pct., og 4, pct. blandt ikke-forsikrede. De ikke-forsikredes lavere ledighed skyldes, at gruppen typisk består af personer, der føler 21

22 Figur 2.12 Sæsonkorrigeret ledighedsprocent fordelt på køn Pct. 12 Pct I alt 7 Kvinder Mænd Kilde: Danmarks Statistik. Figur 2.13 Sæsonkorrigeret ledighedsprocent fordelt på alder Pct. 14 Pct årige årige årige årige 4-49 årige Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. 22

23 sig sikre i deres job, og som derfor vælger ikke at forsikre sig samt studerende, der ikke registreres som ledige i perioder, hvor de ikke har studiejob. Næsten samtlige af de forsikrede grupper er ramt af den stigende ledighed, jf. figur Ledigheden i HK s a-kasse har fulgt den generelle ledighedsudvikling, men har været højere end gennemsnittet for de forsikrede ledige. Med en stigning i ledighedsprocenten fra 6, pct. i 1 til 7,6 pct. i august 3, har de afmattede konjunkturer ramt forsikrede i HK s a-kasse hårdt. Værst ser det dog ud for medlemmerne af Metal s a-kasse, hvor ledigheden er steget med 36 pct. det seneste år. Ledighedsprocenten i Metal s a-kasse er steget til 6,6 pct. Medlemmer af a-kasserne for byggefagene og NNF, der typisk arbejder i meget konjunkturfølsomme fag, er med ledighedsstigninger på 25-3 pct. det seneste år også relativt hårdt ramt af de afmattede konjunkturer. I byggefagene er ledighedsprocenten steget til 6,6 pct., mens den er steget til 7,6 pct. i NNF, jf. figur Andelen af forsikrede ledige i KAD s a-kasse stagnerede allerede i på ca. 1 pct. De seneste års ledighedsstigning har kun i mindre grad ramt medlemmer af KAD. Omvendt er det gået medlemmerne af SiD s a-kasse, som i højere grad har mærket til ledighedsstigningen. Ledighedsprocenten blandt SiD s medlemmer lå meget konstant fra 1998 til september 2, men er siden steget til 1,1 pct. i august 3. Figur 2.14 Sæsonkorrigeret ledighedsprocent i udvalgte a-kassegrupper Pct. 12 Pct HK 8 Forsikrede 8 6 Metal Ikke forsikrede Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger 23

24 Figur 2.15 Sæsonkorrigeret ledighedsprocent i udvalgte a-kassegrupper Pct. Pct. NNF SiD KAD Byggefag Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. Figur 2.16 Sæsonkorrigeret ledighedsprocent i udvalgte a-kassegrupper Pct. 8 Pct FOA 6 5 Akademikere Selvstændige Funktionærer og tjenestemænd Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. 24

25 Akademikerne er også ramt af den stigende ledighed, men ledighedsprocenten i a-kassen er fortsat relativ lav set i forhold til de øvrige a-kasser. Medlemmer i de offentligt ansattes a-kasse har ikke været nær så hårdt ramt af den stigende ledighed, som de øvrige forsikrede og har fortsat en lav ledighedsprocent, jf. figur Da regeringen planlægger fortsatte besparelser i den offentlige sektor, kan det ikke udelukkes, at ledigheden blandt akademikere og medlemmer af FOA s a-kasse fortsat vil stige. 2.4 Personer med nedsat arbejdsevne Førtidspension Tilgangen til førtidspension var aftagende frem til starten af I 1999 blev der gennemsnitligt tilkendt ca. 3. pensioner i kvartalet. Frem til 3. kvartal 2 - hvor knap 4.1 blev tildelt førtidspension - har antallet af tilkendelser vist en svag opadgående tendens, jf. figur I 4. kvartal 2 voksede tilkendelserne dog kraftigt til godt 5. for efterfølgende i 1. kvartal 3 at aftage til 4.4 tilkendelser. I 2. kvartal faldt tilkendelserne yderligere til 3.6 personer. Den 1. januar 3 trådte de nye førtidspensionsregler i kraft. Med de nye regler afskaffes de forskellige pensionssatser for nye førtidspensionister. Der indføres i stedet én fuld Figur 2.17 Tilkendelser af førtidspension til ansøgere uden pension Pct. 8 Pct FOA 6 5 Akademikere Selvstændige Funktionærer og tjenestemænd Kilde: Den Sociale Ankestyrelse. 25

26 skattepligtig førtidspensionssats svarende til dagpengeniveauet. For gifte eller samlevende førtidspensionister udgør satsen 85 pct. af fulde dagpenge. Med de nye førtidspensionsregler indføres arbejdsevnebegrebet, hvor der lægges vægt på ansøgernes ressourceprofil. I ressourceprofilen kortlægges en række forhold som f.eks. helbred, arbejdsmarkedserfaring og uddannelse. Disse forhold lægges samlet set til grund for afgørelsen. Det høje niveau for tilkendelser i 4. og 1. kvartal kan bl.a. hænge sammen med, at kommunerne har fremskyndet afgørelser efter de gamle regler i forbindelse med overgangen til de nye regler. Hvis det er tilfældet, må det forventes, at antallet af tilkendelser i de efterfølgende kvartaler vil ligge på et lidt lavere niveau. Det underbygges af det relativt lave niveau for tilkendelser i årets 2. kvartal. Personer, der har søgt om førtidspension før den 1. januar 3, tilkendes pension efter de gamle regler. I 1. kvartal 3 skete langt de fleste tilkendelser fortsat efter de gamle regler. Der var således personer, der blev tilkendt førtidspension efter de gamle regler i 1. kvartal 3, mens 583 ansøgere blev tilkendt pension efter de nye regler. I 2. kvartal blev henholdsvis og personer tildelt pension efter de gamle og nye regler. I 3. kvartal må det forventes, at anvendelsen af de gamle tilkendelsesregler stort set er udfaset. Det er fortsat svært at vurdere virkningen af førtidspensionsreformen og det nye arbejdsevnebegreb. Det skyldes, at en relativ stor andel af tilkendelserne i 1. halvår 3 er sket efter de gamle regler. Set i lyset af den faldende arbejdsstyrke bør udviklingen i tilkendelserne give anledning til årvågenhed. Et stigende antal førtidspensionister slår således direkte ud i yderligere fald i arbejdsstyrken. Det er væsentligt at sikre, at personer på randen af arbejdsmarkedet forsøges fastholdt på arbejdsmarkedet med andre redskaber som f.eks. fleksjob - før de tilkendes førtidspension, og dermed varigt forlader arbejdsmarkedet. Det er således vigtigt, at der sker en arbejdsprøvning før tilkendelsen, med mindre der er tale om indlysende afgørelser. Siden midten af halvfemserne har ansøgere til førtidspension i stigende grad deltaget i forebyggende foranstaltninger forud for ansøgningen. Fra til 2 var denne udvikling stagnerende, men de foreløbige tal for 3 indikerer, at anvendelsen af forebyggende foranstaltninger igen er voksende. I den forløbne del af 3 har 58 pct. af de nye førtidspensionister således deltaget i en forebyggende foranstaltning forud for ansøgningen. For 2 som helhed havde under 54 pct. deltaget i en foranstaltning, jf. figur Fleks- og skånejob Fleksjob gives til personer, der ikke modtager social pension, og som ikke kan fastholde eller opnå beskæftigelse på normale vilkår på arbejdsmarkedet. Mulighederne for revalidering til beskæftigelse på normale vilkår skal være udtømte. Siden 1999 er antallet af personer i fleksjob steget kraftigt. I 2. kvartal 3 voksede antallet af fleksjob med næsten 1., og udgjorde dermed samlet set job, jf. figur

27 Figur 2.18 Nye førtidspensionisters deltagelse i forebyggende foranstaltninger forud for ansøgningen Pct. 7 Pct Anm.: 3-tallet er beregnet ud fra de tilgængelige tal for første halvår 3. Kilde: Den Sociale Ankestyrelse Figur 2.19 Deltagere i fleksjob fordelt på offentlig og privat sektor og i alt 1. personer 1. personer Offentlig sektor Privat sektor I alt 1 2 Anm.: Statistikken er omlagt fra 3. kvartal De tidligere opgørelser skønnes at overvurdere antallet af fleksjob. Fra 3. kvartal 1999 er tallet undervurderet, idet ikke alle kommuner indberettede. Det registrerede antal personer i fleksjob steg medio 1, fordi en del af de kommuner, der ikke tidligere havde indberettet, nu begyndte at indberette. Kilde: Danmarks Statistik. 27

28 Som det fremgår af figur 2.19, er der lidt færre personer ansat i fleksjob i den private sektor end i den offentlige sektor. Underrepræsentationen af fleksjob i den private sektor er markant, når det tages med i billedet, at den samlede private beskæftigelse er mere end dobbelt så høj som beskæftigelsen i den offentlige sektor. Hvis der var relativt lige så mange private fleksjob som offentlige, ville antallet af fleksjob i den private sektor være ca. 27.5, og det samlede antal fleksjob ville udgøre næsten 4.. Til og med 2. kvartal 2 voksede antallet af offentlige fleksjob hurtigere end antallet af private fleksjob. De sidste fire kvartaler er denne udvikling dog ændret, og den private sektor har halet lidt ind på den offentlige sektor. Mens den offentlige andel af det samlede antal fleksjob i 2. kvartal 1 udgjorde 57 pct., var andelen i 2. kvartal 3 reduceret til 52 pct. Personer i fleksjob-ordningen kan få ledighedsydelse i perioder med ledighed, sygdom, ferie og barsel. I 2. kvartal 3 modtog godt 4.9 personer ledighedsydelse, hvilket er næsten en femdobling sammenholdt med 1. kvartal 1. I tilsvarende tidsrum er antallet af fleksjob lidt mere end fordoblet. Ledighedsprocenten blandt personer visiteret til et fleksjob blev dermed i perioden øget fra omkring 8 pct. til 17 pct. Specielt fra og med 2. halvår 2 har ledigheden blandt fleksjobbere været høj, jf. figur 2.. Figur 2. (Mer)ledighed blandt fleksjobbere, 1-3 Pct. Pct Ledighedsprocent blandt fleksjobbere Forskel i forhold til almindelig ledighedprocent Anm.: Tallene angiver den faktiske ledighed herunder forskellen til den faktiske gennemsnitsledighed. Kilde: Danmarks Statistik. 28

29 Også den almindelige ledighedsprocent har været stigende siden 2. halvår 2. Alligevel har merledigheden blandt fleksjobbere de seneste fire kvartaler ligget på et markant højere niveau. I 2. kvartal 3 var merledigheden på 11 pct.point. Den nuværende ledighed blandt fleksjobbere forekommer høj. Det skyldes imidlertid ikke en opbremsning i oprettelsen af nye fleksjob, der også de seneste kvartaler har fulgt en konstant stigende tendens, men at antallet af personer visiteret til et fleksjob som nævnt er steget endnu kraftigere. Der tegner sig dermed et billede af en situation, hvor arbejdsmarkedet ikke formår at absorbere antallet af personer, der visiteres til et fleksjob. Det er svært at give et bud på, hvad ledighedsprocenten for fleksjobbere bør være, men den konstante stigning i modtagere af ledighedsydelse giver anledning til at følge udviklingen tæt. Det bør således overvåges, om der udvikler sig en gruppe af langtidsledige fleksjobbere. Skånejob er et tilbud til personer med varige begrænsninger i arbejdsevnen, der allerede er tilkendt førtidspension, men som gerne vil have en vis tilknytning til arbejdsmarkedet. Der var i 2. kvartal personer i skånejob, hvoraf 54 pct. var i den offentlige sektor. Udviklingen i antallet af skånejob er fortsat meget træg. De seneste tre år er der således, netto, oprettet 938 skånejob, hvoraf de 192 er oprettet det seneste år, jf. tabel 2.5. Tabel 2.5 Deltagere i skånejob Offentlig Privat Uoplyst I alt 2. kvartal kvartal kvartal kvartal kvartal kvartal kvartal kvartal kvartal kvartal kvartal kvartal kvartal Andel af job, pct.,39,15 -,22 Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. 29

30 Den offentlige andel af skånejobbene er de seneste 2 år reduceret fra 57 til 54 pct. Udviklingen kan primært henføres til, at der siden 3. kvartal 1, netto, kun er oprettet 117 skånejob i den offentlige sektor. I den private sektor er der i tilsvarende tidsrum oprettet 423 nye skånejob. Det er således især i den offentlige sektor, at oprettelsen af nye skånejob er gået i stå. Man bør dog også for skånejobs vedkommende holde sig for øje, at den private andel, relativt set, fortsat er beskeden. Revalidering Antallet af personer på revalideringsydelse har ligget omtrent konstant i underkanten af. personer, siden Lov om aktiv socialpolitik trådte i kraft i 1998, jf. figur Det konstante antal helårsmodtagere dækker dog over, at færre personer forsøges uddannelsesrevalideret, men at personerne til gengæld revalideres i længere tid. Denne tendens er tegn på en uheldig adfærd, hvor det er de relativt stærke kontanthjælpsmodtagere, der forsøges revalideret - også kaldet creaming adfærd. Antallet af personer under forrevalidering er siden aftaget kraftigt, hvilket bekræfter tendensen til, at det kun er de stærkeste, der forsøges revalideret. Samtidig er antal modtagere af løntilskud ved optræning eller uddannelse aftaget til gennemsnitlig 1. personer i 1. halvår 3, hvilket er ca. en fjerdedel af niveauet i Det er en uheldig udvikling, da revalidering med løntilskud har ganske gode beskæftigelseseffekter. 3

31 Figur 2.21 Revalideringsydelse og løntilskud ved optræning/uddannelse 1. personer 1. personer Revalideringsydelse Kontanthjælp under forrevalidering Løntilskud ved uddannelse eller optræning (højre akse) Anm.: Figuren angiver det gennemsnitlige antal deltagere (sæsonkorrigeret). Data for kontanthjælp under forrevalidering er ikke tilgængelige før primo Kilde: Danmarks Statistik. 31

32 3. Beskæftigelsespolitikken Siden midten af 197 erne blev arbejdsmarkedspolitikken i takt med den stigende arbejdsløshed kraftigt udbygget. Med arbejdsmarkedsreformen fra 1994 skete der et skift over mod et mere decentralt og individuelt tilpasset system. Fra 1994 er aktiveringsindsatsen gradvis blevet intensiveret gennem øget aktivering, en mere målrettet indsats og en større vægt på ret og pligt til aktivering. Udviklingen i beskæftigelsespolitikken er beskrevet i afsnit 3.1. I afsnit 3.2 fokuseres på aftalen om Flere i arbejde, som trådte i kraft den 1. juli 3. Der bliver især lagt vægt på omlægningen af redskaberne i beskæftigelsespolitikken, inddragelse af andre aktører i aktiveringsindsatsen samt det sammentænkte system. Omlægningen af de beskæftigelsespolitiske redskaber betyder, at den hidtidige brede og uensartede redskabsvifte for kommuner og arbejdsformidlingen er blevet erstattet med tre fælles redskaber: Vejledning og opkvalificering, ansættelse med løntilskud samt virksomhedspraktik. Omlægningen har bl.a. medført, at uddannelsesredskabet er faldet betragteligt gennem 3. Et andet tiltag er en øget inddragelse af andre aktører i aktiveringsindsatsen, hvor erfaringerne fra første udbudsrunde viser, at lediges frie valg mellem andre aktører er begrænset, idet det i langt de fleste regioner er AF, der alene bestemmer, hvilke andre aktører ledige bliver henvist til. Endelig medfører aftalen en orientering mod et mere sammentænkt system, som skal udvikles på baggrund af det kommunale og det AF-funderede beskæftigelsessystem. Analyser viser dog, at hvor AF har en meget ensartet praksis og aktiveringsgrad, er det kommunale system i høj grad præget af stor spredning på de samme områder. Den overordnede arbejdsstyrkemålsætning kan blive svær at nå, hvis den sammentænkte indsats kommer til at bygge på det kommunale system. 3.1 Et beskæftigelsespolitisk overblik I modsætning til andre lande har den danske arbejdsmarkedspolitik siden 1978, hvor den første lov om arbejdstilbud til langtidsledige blev introduceret, været unik på den måde, at arbejdsmarkedspolitikken lægger stor vægt på, at ledige ikke skal være passive for længe. Det har til formål at hindre marginalisering og udstødning som følge af længerevarende ledighed. De vigtigste lovændringer er vist i boks 3.1. Den første store arbejdsmarkedsreform i 1994 var historisk, fordi den satte en grænse for, hvor længe ledige kan modtage dagpenge. Grænsen opstod reelt som følge af, at støttet beskæftigelse ikke længere kunne tælle med i opgørelsen af beskæftigelseskravet. Som led i arbejdsmarkedsreformen skete desuden et markant skift over mod decentralisering, målretning af indsatsen og individualisering. Som noget nyt blev den samlede periode, man kan modtage dagpenge, også kaldet ydelsesperioden, delt op i to perioder, startende med en såkaldt passivperiode (dagpengeperiode) og dernæst en aktivperiode. 32

33 Som led i finanslovsaftalerne frem til 1998 blev ydelsesperioden løbende afkortet fra først 9 dernæst 7 og til sidst 5 år. Aktiveringsindsatsen blev gradvis intensiveret, og som opfølgning herpå blev rådighedsreglerne skærpet. Derudover indførtes ungeindsatsen, der indebar, at dagpengemodtagere under 25 år skulle aktiveres allerede efter et halvt år. Hovedformålet med aftalerne i perioden var fortrinsvis at sikre, at det kraftige fald i ledigheden ikke førte til mangelsituationer og dernæst at nedbringe den langvarige ledighed, bl.a. via en øget aktiveringsindsats. I 1999 blev der sat yderligere fokus på den aktive del af arbejdsmarkedspolitikken, idet dagpengeperioden blev afkortet samtidig med, at retten og pligten til aktivering indtrådte allerede efter 1 år. I et forsøg på at hindre langtidsledighed blev der indført et krav om at ledige, når de efter et år overgik til aktivperioden, skulle aktiveres i mindst 75 pct. af tiden. I blev der indført fleksibilitet i aktiveringsindsatsen for de årige, idet pligten til at modtage aktiveringstilbud bortfaldt for denne gruppe. Desuden blev arbejdspraktik indført som et nyt aktiveringsinstrument. For langtidsledige over 48 år blev der endvidere tilbudt mulighed for servicejob. Som konsekvens af den lave ledighed blev der indført nye aktiveringsredskaber i 1, med det formål at sætte fokus på jobsøgning og en hurtigere og mere direkte vej til beskæftigelse. Servicejobordningen blev afskaffet i 2. Da 75 pct. kravet ikke blev opfyldt i flere tilfælde, fik ledige, der ikke havde modtaget aktivering i 75 pct. af tiden, mulighed for at modtage et supplerende aktiveringstilbud. Med aftalen om Flere i arbejde i efteråret 2 blev der indført meget store ændringer i de lovgivningsmæssige rammer for beskæftigelsesindsatsen 1. Ændringerne vedrørte bl.a. et mere individuelt tilpasset kontaktforløb med kontakt til den ledige mindst hver 3. måned, muligheden for inddragelse af andre aktører i kontaktforløbet og beskæftigelsesindsatsen samt en sammentænkning af beskæftigelsesindsatsen over for kontanthjælpsmodtagere og dagpengemodtagere. Dermed blev indsatsen over for personer, der kun har ledighed som problem, gjort uafhængig af om personen modtager dagpenge eller kontanthjælp. Endvidere blev aktiveringsredskaberne i de to systemer forenklet, således at der fremover kun er tre redskaber, som skal kunne bruges over for samtlige grupper. På grund af den stadig stigende ledighed indførte regeringen en følgelovgivning, som trådte i kraft samtidig med Flere i arbejde. Lovtiltaget indebærer, at der nu vil kunne gives tilskud til opkvalificering af personer, der er varslet ledige, uden at der på forhånd skal være en garanti for, at en anden virksomhed vil ansætte dem. Derudover blev der givet en midlertidig mulighed for, at ledige kan deltage i uddannelse i op til et år, hvis den ledige ikke umiddelbart kan finde arbejde inden for sit faglige område. Til formålet er der afsat en ramme på 5 mio. kr., som udløber medio 4. Initiativet omkring den målrettede indsats for særligt ledighedstruede grupper inde- 1) Aftalen er nærmere beskrevet i Øje På Beskæftigelsen, LO maj 3, og senere i afsnit