Konkurrenceudsættelse i Region Syddanmark

Transkript

1 Område: Økonomi og HR Journal nr.: 11/30691 Dato: 24. november 2011 Udarbejdet af: Brian Bønsdorff og Rikke Lykke Ravn Notat Konkurrenceudsættelse i Region Syddanmark 1. Indledning Region Syddanmark står over for en række udfordringer i de kommende år. En central udfordring er at tilpasse driften til de overordnede økonomiske rammer og vilkår, der gælder for 2011 og efterfølgende år. Det er derfor besluttet, at der i henhold til den lovpligtige udbudsstrategi til drøftelse i regionsrådet skal udarbejdes en bruttoliste med mulige områder, hvor der kan ske markedsafprøvning i forhold til eksterne leverandører. Det skal i samme forbindelse understreges, at konkurrenceudsættelse ikke nødvendigvis er en beslutning om, at opgaverne skal løses eksternt. Resultatet af konkurrenceudsættelse kan også blive, at opgaver fastholdes i regionalt regi. Formålet med notatet er at beskrive regionens udbudspolitik og strategi samt give en overordnet fremstilling af de normalt forekommende måder, man kan afholde et udbud efter. Dette med henblik på at den ovennævnte markedsafprøvning er i overensstemmelse hermed. Endvidere vil notatet beskrive regionens muligheder for at udarbejde kontrolbud samt spillereglerne med hensyn til medarbejderinddragelse i forbindelse med konkurrenceudsættelse. Afslutningsvis vises en oversigt med forslag til områder, som kan konkurrenceudsættes. 2. Region Syddanmarks overordnede udbudspolitik og strategi 2.1 Udbudspolitik Udbudspolitikken indeholder regionsrådets holdninger til og beslutninger om, hvordan udbud skal gennemføres. Ligesom det er et element i tilrettelæggelsen og styringen med hensyn til udviklingen af de opgaver, som regionen varetager. Tilsvarende er udbudspolitikken et element i regionens løbende indsats for at sikre, at de opgaver, som regionen har ansvaret for, udføres med den størst mulige effektivitet og bedst mulige kvalitet. Dette inden for de økonomiske rammer og under hensyn til de kvalitets og servicemål, som regionen fastlægger. Forinden stillingtagen til eventuelt udbud af en opgave skal der laves en beskrivelse af opgavens egnethed til udbud, krav til opgaveudførelsen, forventning til udvikling af kvalitet og service, muligheder for afgivelse af eget bud samt omkostninger ved gennemførelse af udbud. I forhold til den videre udvikling af løsningen af opgaverne skal det overvejes, hvordan fortsat udvikling og effektivisering kan indgå i udbudsprocessen. I udbudspolitikken indgår endvidere også følgende forhold:

2 at der lægges vægt på, at der i forbindelse med planlægningen af udbud gøres overvejelser i bredt perspektiv om, hvordan en opgaveløsning i regionen kan videreudvikles. at det skal indgå i overvejelserne, hvordan mål om effektivisering, fortsat udvikling og innovation bedst kan indgå i udbudsprocessen at der lægges vægt på samarbejde med andre regioner, kommuner, universiteter eller private virksomheder ved løsningen af opgaver, hvis dette vurderes at understøtte effektivitet, udvikling eller innovation i opgaveløsningen at hvor det er relevant, kan det overvejes at indgå i partnerskaber omkring opgaveløsningen Uanset at varetagelsen af en opgave overlades til en ekstern leverandør, har Region Syddanmark over for regionens borgere fortsat ansvaret for den måde, opgaverne varetages på, og den service/kvalitet, der tilbydes. Regionen er således forpligtet til at foretage den fornødne opfølgning på de udliciterede opgaver til sikring af de ydelser, regionen er ansvarlig for. Udbudspolitikken skal endvidere sikre: at der foreligger et kvalificeret og ensartet grundlag for beslutninger om udbud/udlicitering at grundelementerne i udbudsmaterialet er i orden at medarbejderne informeres og inddrages i overvejelserne på baggrund af KTO aftalen, samt at politikken i øvrigt er i overensstemmelse med gældende regler og personalepolitik i forbindelse med udlicitering at der sker en løbende opfølgning af de opgaver, som udføres eksternt, på mindst samme niveau som for regionens kontrol af de opgaver, regionen selv udfører Endvidere skal grundlæggende principper inden for forvaltnings og konkurrenceretten sikres i forbindelse med udbud: Konkurrence: Alle relevante virksomheder skal igennem fri konkurrence have mulighed for at få tildelt opgaver for offentlige myndigheder Ligebehandling: For at sikre at konkurrencen er fri, skal alle tilbudsgivere behandles ens og på samme vilkår Gennemsigtighed: Udbudsforretninger skal gennemføres på en sådan måde, at det kan dokumenteres, at alle bliver behandlet lige på et ensartet grundlag Forbud mod diskrimination: Alle virksomheder (herunder også udenlandske) skal gives samme muligheder for deltagelse i udbudsforretninger og udførelse af offentlige opgaver 2.2 Udbudsstrategi Regionsrådet skal inden udgangen af funktionsperiodens første år udarbejde en udbudsstrategi, jf. regionslovens 33. Udbudsstrategien skal indeholde en vurdering af, på hvilke områder regionen påtænker at anvende udbud, og hvordan anvendelsen af udbud kan øges. Målet med udbudsstrategien er, at opgaverne skal løses omkostningseffektivt og med høj kvalitet; uanset om opgaven løses i eget regi eller af en ekstern leverandør. Udbudsstrategien skal bl.a. indeholde: Side 2 af 8

3 En oversigt over de driftsområder, på hvilke regionsrådet påtænker at anvende udbud Konkrete mål for konkurrenceudsættelse af driftsopgaver, herunder de særligt udbudsegnede opgaver En beskrivelse af de initiativer, regionsrådet vil tage i anvendelse for at nå ovennævnte mål I bestræbelserne på at sikre innovation, udvikling og effektivisering lægger regionen vægt på en strategi om at være i løbende dialog med markedet og udvikle et samspil mellem offentlige og private opgaveløsninger. Udmøntningen af dette skal ske ved, at regionen skal arbejde for at udnytte mulighederne for maksimal serviceudvikling ved at indgå i partnerskaber. Ønsket er at skabe tæt offentlig privat samspil omkring udviklingen af nye produkter og services. Et stærkt offentlig privat partnerskab skal opdyrkes, så nye potentialer kan bringes i spil i mødet mellem de to sektorer. 3. Metoder til konkurrenceudsættelse Den ønskede konkurrenceudsættelse gennemføres på flere måder, dels ved analyse af markedssituationen, dels ved gennemførelse af udbud. Lovgivningen fastlægger på nogle områder, hvilke udbudsformer der skal benyttes. Nedenfor er en række muligheder beskrevet. 3.1 EU udbud Region Syddanmark er forpligtet til at udbyde indkøb af varer og tjenesteydelser, når kontraktværdien over en 4 årig periode overstiger tærskelværdien på godt 1,4 mio. kr. Under et EU udbud er der følgende udbudsformer: Offentligt udbud alle interesserede kan afgive tilbud Begrænset udbud tilbud kan kun afgives af dem, der er blevet opfordret eller indbudt hertil Konkurrencepræget dialog Valget mellem offentlig og begrænset EU udbud er frit. Regionen skal ved valg af udbudsform og tilrettelæggelse af udbuddet udnytte de muligheder, der måtte være for at sikre tilstrækkelig konkurrence og ligebehandling af tilbudsgiverne. Offentligt udbud Ved offentligt udbud kan alle interesserede virksomheder afgive tilbud på den udbudte opgave, alene under den forudsætning af, at de opfylder de kvalifikationskrav, som regionen har fastsat.fordelen ved et offentligt udbud er, at det giver mulighed for en bred afprøvning af markedet. Ulempen ved denne udbudsform er, at der i nogle tilfælde kan være mange tilbud at tage stilling til. Det vil tidsmæssigt være en fordel at anvende offentligt udbud, når der ikke forventes mange tilbud, eller når en forudgående vurdering af tilbudsgivernes virksomhed ikke er så afgørende, fordi indkøbet kan beskrives meget klart og præcist. Side 3 af 8

4 Begrænset udbud Denne udbudsform foregår i to trin. I første trin foretages en prækvalifikation af som hovedregel 5 tilbudsgiverne, hvorefter regionen i trin to vurderer tilbuddene fra de prækvalificerede virksomheder. Fordelen ved et begrænset udbud er, at det giver regionen mulighed for at vurdere de potentielle tilbudsgivere, inden der afgives tilbud og herefter udvælge det antal tilbudsgivere, som det er hensigtsmæssigt at lade byde på opgaven. Det vil være en fordel at anvende begrænset udbud, når der forventes mange tilbudsgivere, eller hvis der er tale om udbud af komplicerede ydelser, hvor en forudgående vurdering af tilbudsgivernes formåen er relevant for at mindske antallet af ukvalificerede tilbud. Konkurrencepræget dialog I tilfælde af særligt komplekse kontrakter, hvor anvendelsen af et offentligt eller begrænset udbud ikke gør det muligt at indgå kontrakt, kan der gøres brug af konkurrencepræget dialog. Udbudsformen har via dialogfasen til formål at indkredse og fastslå, hvordan et konkret behov bedst kan opfyldes. Denne udbudsform er i modsætning til ovennævnte udbudsformer ikke valgfri og betingelserne for at anvende konkurrencepræget dialog er ganske strenge. Alle udbud offentliggøres i EU tidende, på regionens hjemmeside og på regionsudbud.dk. Det skal af annonceringen bl.a. fremgå, hvilket af følgende kriterier der vil blive lagt til grund ved udvælgelsen blandt tilbuddene: Laveste pris Økonomisk mest fordelagtige tilbud Ved laveste pris er prisen eneste kriterium for valg af tilbud. Ved økonomisk mest fordelagtige tilbud lægges der vægt på både prisen og andre forhold så som kvalitet, teknisk værdi, service, leveringsbetingelser mv. Vægtningen af tildelingskriterierne skal oplyses i udbudsmaterialet. 3.2 Tilbudsindhentning På de områder, hvor der ikke gennem lovgivningen stilles krav om udbud ved køb af varer og tjenesteydelser samt bortforpagtning, kan regionen ved tilbudsindhentning afprøve markedssituationen og derved opnå den mest fordelagtige aftale. Regionen skal stadig sikre, at der skabes en konkurrencesituation, som opfylder almindelige krav til ligebehandling af tilbudsgivere mv. Der skal også udarbejdes et skriftligt udbudsgrundlag, som sikrer gennemsigtighed og dokumentation for ligebehandling og saglighed i markedsafprøvningen. I henhold til Lov om indhentning af tilbud på visse offentlige og offentlige støttede kontrakter annonceres en opgave mv. på regionens hjemmeside og på regionsudbud.dk. Udbud gennem annoncering kan undlades, hvis opgavens værdi er mindre end kr. i kontraktperioden, og omkostningerne eller tidsforbruget ikke står i rimeligt forhold til indkøbets størrelse. I disse tilfælde indhentes som hovedregel to tilbud, medmindre der er tale om bagatelindkøb. 3.3 Partnerskaber Side 4 af 8

5 En anden måde at opnå konkurrenceudsættelse på er ved en afprøvning af mulighederne for at indgå i partnerskaber med en privat part. Formålet er at skabe rammer, så viden og kompetencer kan udveksles mellem den private og den offentlige sektor. Offentlig Privat Partnerskab (OPP) er en anvendt metode til at håndtere større projekter om design, finansiering, byggeri, drift, vedligeholdelse og serviceydelser som én samlet opgave. I partnerskabet kan man fordele ansvar og risici for disse drifts og anlægsopgaver ud fra en konkret vurdering af, hvilken part, som bedst kan forudse og håndtere denne. Eksempelvis kan de konkrete forhold betyde, at man beslutter, at den private part har ansvaret for bygningsdrift og rengøring, mens den offentlige part har ansvaret for kantine. Partnerskabet vil ofte være af længerevarende karakter. I forbindelse med et OPP samarbejde udformes der en detaljeret kontrakt, som regulerer samarbejdsforholdet. Ved eksempelvis et byggeri efter OPP principper vil den offentlige part overgå fra være en traditionel bygherre til at have en bestillerrolle, og vil derfor i højere grad have til opgave at stille funktionskrav end udførelseskrav til byggeriet. Den private part får til gengæld et større råderum end ved sædvanlige projekter med hensyn til optimering af anlæg og drift. Denne rollefordeling medfører et stort incitament til at udtænke langtidsholdbare løsninger og til at løse opgaven rigtigt fra starten. 4. Kontrolbud og beregning Kontrolberegning En kontrolberegning er ikke et egentligt bud på opgaven. Organisationen opdeles derfor ikke. Et kontrolberegning er en beregning af regionens interne omkostninger angående den opgave, som sendes i udbud. En kontrolberegning giver regionen mulighed for at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at udlicitere den pågældende opgave. En kontrolberegning kan således danne grundlag for regionens friere overvejelser om den mest hensigtsmæssige organisering af opgaveløsningen på det pågældende område. Hvis kontrolberegningen skal vedrøre regionens egen udførelse på præcis de vilkår, som den udbudte opgave omfatter, så skal kontrolberegningen ske i henhold til reglerne om kontrolbud, jf. nedenfor. Kontrolbud Et kontrolbud er i udbudsretlig henseende heller ikke et egentligt tilbud, men blot en teknik, som gennem udarbejdelse af et kontrolbud giver regionen mulighed for at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at udlicitere den pågældende opgave. Hvis et kontrolbud er det mest fordelagtige, annulleres udbudsrunden. Side 5 af 8

6 Det er ofte relevant, at der udarbejdes et kontrolbud, således at det kan vurderes, om regionen skal beholde opgaven i eget regi eller overdrage opgaven til en ekstern leverandør. For at undgå habilitetsproblemer og mistanke om forskelsbehandling mellem den interne opgaveudfører og de eksterne tilbudsgivere, må de regionsmedarbejdere, som udarbejder kontrolbud, ikke deltage i udarbejdelsen af udbudsgrundlaget, vurderingen af tilbuddene mv. Det skal fremgå af udbudsannoncen og udbudsmaterialet, hvis der afgives kontrolbud. Et kontrolbud skal foreligge senest i forbindelse med tilbudsfristens udløb. For at sikre lige vilkår i forhold til eksterne tilbud skal et kontrolbud tage afsæt i en lovbestemt kalkule til opgørelse af de langsigtede gennemsnitsomkostninger. Kalkulen skal omfatte følgende: Direkte omkostninger Indirekte omkostninger Kapitalomkostninger Kalkulen bør til gengæld ikke omfatte: Omkostninger forbundet med politisk virksomhed og myndighedsfunktion Direkte omkostninger De direkte omkostninger er de omkostninger, der direkte kan henføres til den udbudte opgave. Eksempelvis materialeforbrug og lønninger til medarbejdere, som kun beskæftiger sig med den udbudte opgave. Indirekte omkostninger Er de omkostninger som bidrager til og understøtter den udbudte opgave. Disse henføres til den udbudte opgave ved fordelingsnøgler. Følgende er typiske eksempler på indirekte omkostninger: ledelse, administration, lokale, forsikringer samt afskrivninger. Kapitalomkostninger Medtagelse af kapitalomkostningerne har til formål at sikre lige konkurrence med hensyn til den investerede kapital. Der skal i kalkulen medtages forrentning af anlægskapitalen. Endvidere skal forrentning af driftskapitalen indregnes, hvis driftsaktiviteten medfører en væsentlig pengebinding. 5. Medarbejderforhold Region Syddanmark lægger særligt vægt på medindflydelse, medbestemmelse og medansvar i alle faser af regionens opgaveløsninger herunder ved større udbud, ud og indlicitering. Region Syddanmark tilstræber åbenhed, dialog og gensidig respekt mellem ledere og medarbejdere før og under administrative beslutningsprocesser, hvilket er i overensstemmelse med Region Syddanmarks bærende værdier. 5.1 Medinddragelse I KTO aftalen om medarbejdernes inddragelse og medvirken til omstilling, udbud og udlicitering er der fastlagt procedurer for medarbejdernes inddragelse og medvirken i forbindelse med udlicitering m.v. Side 6 af 8

7 Medarbejderinddragelsen tilrettelægges inden for den eksisterende medindflydelseskultur. Der er i Region Syddanmarks hovedudvalg i januar 2009 fastlagt uddybende rammer for medinddragelsen. Proceduren for medinddragelse i forbindelse med beslutninger vedrørende udbud og udlicitering er bl.a.: Tidlig drøftelse i MED organisationen, evt. projektgruppe Når det fra politisk eller administrativt hold overvejes at udbyde en regional tjenesteydelse, dagsordensættes dette til drøftelse i MED organisatioen. Denne drøftelse kan udmunde i, at ledelsen nedsætter en projektgruppe med deltagelse af ledelsen og berørte medarbejderrepræsentanter samt eventuelle interne eller eksterne konsulenter. Projektgruppens opgave vil typisk være at analysere de eksisterende forhold om opgaveløsningen i detaljer, og gennemgå alle relevante forhold omkring enhedens egen opgaveløsning, bl.a. tilrettelæggelse af arbejdsopgaver, økonomi, forslag til fremtidig opgaveløsning, personaleforhold samt arbejdsmiljøforhold. Projektgruppens arbejde indgår i ledelsens beslutningsgrundlag Projektgruppens udredning og analyse indgår i ledelsens endelige beslutning om, hvorvidt opgaven skal sendes i udbud, om opgaven skal effektiviseres/omlægges internt, eller en allerede udbudt opgave hjemtages. Inden beslutningen træffes, skal det relevante lokale MED udvalg høres. MED udvalget sikrer, at alle de direkte berørte medarbejdere informeres om den mulige ændring. Udbudsbeslutning Hvis det herefter besluttes, at opgaven skal i udbud, skal det samtidigt besluttes, om den berørte enhed skal have mulighed for at udarbejde et såkaldt eget udbud og/eller kontrolbud på lige vilkår med andre mulige leverandører. MED udvalget har mulighed for at bede om sagkyndig vejledning/bistand. De berørte medarbejdere informeres af regionen som arbejdsgiver om udbudsbeslutningen. Herefter er det som hovedregel indkøbsorganisationen, der udarbejder udbudsmaterialet i tæt samarbejde med ledelse og medarbejdere i den organisation, som vil være køber af ydelsen. I tilfælde af eget bud skal der være en 100 % adskillelse mellem udarbejdelsen af eget bud og beslutningstagerne vedrørende valg af leverandør. MED udvalgets medlemmer kan til enhver tid forlange udbudsmaterialet drøftet. MED udvalget skal bl.a. drøfte kravspecifikation i udbudsmaterialet, tilrettelæggelse af udarbejdelsen af kontrolbud, personalets løn, arbejds og ansættelsesforhold, herunder rammer for overførsel af personale, kontrakt og ansættelsesvilkår ved den fremtidige opgavevaretagelse samt konsekvenser hvis opgaven efter udbud skal varetages i regionens eget regi. Selve udbudsmaterialet godkendes af berørte ledelse, forinden udbudsforretningen sættes i gang. 5.2 Vilkår for personalet Ved overdragelse af ansvaret for en opgave fra regionen til en ekstern leverandør forudsættes det, at de berørte overenskomstansatte medarbejdere overdrages til den eksterne leverandør i overensstemmelse med lov om virksomhedsoverdragelse. Virksomhedsoverdragelsesloven fastsætter, at den eksterne leverandør indtræder i rettigheder og pligter for de medarbejdere, der overtages i forbindelse med virksomhedsoverdragelsen. Side 7 af 8

8 Leverandøren skal beskytte medarbejderne mod afskedigelse på baggrund af overdragelsen, dog kun i det omfang at afskedigelsen er begrundet i overdragelsen. At den eksterne leverandør indtræder i medarbejdernes rettigheder og pligter betyder, at denne overtager regionens overenskomster sammen med overenskomstansat personale, medmindre leverandøren frasiger sig regionens overenskomster. Det betyder konkret, at medarbejderen fortsætter på de samme vilkår som hos regionen. Tjenestemandsansatte medarbejdere er ikke forpligtet til at lade sig overføre til en ekstern leverandør. Det er muligt at indgå en udlånsaftale, Hvor tjenestemanden bevarer løn, pensions og øvrige ansættelsesvilkår hos regionen i udlånsperioden. Tjenestemanden har også mulighed for ansættelse hos den eksterne leverandør, såkaldt stillingsovergang. 5.3 Krav til leverandører Der skal i udbudsmaterialet stilles krav om, at evt. ekstern leverandør sikrer overholdelse af ovennævnte. Der skal også ved udbuddet stilles krav om, at der tages hensyn til sikkerheden og sundheden ved en opgave udførelse i henhold til arbejdsmiljølovens 33a. Region Syddanmark lægger ved vurderingen af tilbudsgiverens virksomhed og igennem kontraktvilkår vægt på, at medarbejdere, der overgår til en anden arbejdsgiver, sikres klare og gennemskuelige forhold samt god information om konsekvenserne af overgangen til en anden arbejdsgiver. Region Syddanmark ønsker ved udbud/udliciteringer at arbejde for udviklingen af det rummelige arbejdsmarked. Dette gøres bl.a. ved at stille krav om, at leverandører lever op til samme krav, som regionen stiller til egen virksomhed. Dette omfatter også arbejdsmiljøområdet, hvor leverandørerne forventes at lever op til de samme krav, som regionen stiller til sin egen virksomhed. Side 8 af 8