3F s skriftlige bemærkninger til vismandsrapporten, efteråret Kapitel 1: Konjunktur, offentlige finanser og aktuel økonomisk politik

Transkript

1 3F s skriftlige bemærkninger til vismandsrapporten, efteråret 2018 Kapitel 1: Konjunktur, offentlige finanser og aktuel økonomisk politik Vismændene vurderer, at dansk økonomi aktuelt befinder sig i begyndelsen af en højkonjunktur. Beskæftigelsen vurderes således i år at ligge omkring 1 pct. over det konjunkturneutrale/strukturelle niveau, svarende til personer. Væksten i dansk økonomi har været over 2 pct. de seneste 3 år, men forventes at være lavere i år på grund af midlertidige forhold. De næste par år ventes en BNP-vækst over 2 pct., mens den på lidt længers sigt ventes at aftage til omkring 1,75 frem mod Opsvinget vurderes at være bredt funderet. Vismændene mener, at der er et tiltagende pres på arbejdsmarkedet med en nettoledighed på under De skriver samtidig, at Danmarks Statistiks barometre melder om arbejdskraftmangel på niveau med før finanskrisen. Dog skriver de også, at andre indikatorer, så som udviklingen i lønningerne, viser et noget andet billede i forhold til at der skulle mangle arbejdskraft. 3F er overordnet enig i vækstbilledet og vurderingen af konjunktursituationen i Danmark. 3F mener dog fortsat ikke, at der er store kapacitetsproblemer i dansk økonomi eller på det danske arbejdsmarked. Konjunktursituationen er fortsat en helt anden, end vi så før krisen. Bruttoledigheden er fortsat på over , og beskæftigelsesgraden er fortsat et stykke fra 2008-niveau, ligesom udviklingen i beskæftigelsen har været meget konstant. Særligt blandt de årige er der fortsat mange ledige ressourcer, men også beskæftigelsesfrekvensen for kernetropperne (35-59-årige) er et stykke fra niveauet før krisen. Lønstigningerne er fortsat meget beherskede, og den største og mest omfattende undersøgelse af rekrutteringssituationen i Danmark (STAR s rekrutteringsundersøgelse) viser heller ikke tegn på store rekrutteringsudfordringer i Danmark. Med den store revision fra Danmarks Statistik af Nationalregnskabet er udviklingen i væksten højere grad i tråd med udviklingen på arbejdsmarkedet i 2015 og Beskæftigelsen vil ifølge vismændene stige de kommende år og er understøttet af en markant stigning af det strukturelle arbejdsudbud. Vismændene forventer derfor, at beskæftigelsen i de kommende år fortsat kun vil ligge lidt over det strukturelle niveau. Presset på arbejdsmarkedet ligger dog langt fra, hvad vi så tilbage før krisen, hvor beskæftigelsen ifølge vismændene lå mere end personer over det strukturelle niveau. Rapporten vurderer, at der en risiko for en overophedning, hvis presset på arbejdsmarkedet bliver for stort, men modsat også risiko for en opbremsning i væksten, såfremt en yderligere eskalering af handelskonflikten mellem USA og Kina bliver en realitet. Det er naturligt, at der kommer et øget pres på arbejdsmarkedet i takt med, at det går bedre i dansk økonomi. Det åbner som en positiv sidegevinst op for flere beskæftigelsesmuligheder for grupper på randen af arbejdsmarkedet. 3F er ligeledes enig i det hovedscenarie, som vismændene opstiller om, at især forøgelse af arbejdsudbuddet de kommende år vil holde presset på 1

2 arbejdsmarkedet nede. 3F ser dermed ikke den store risiko for, at der vil ske en overophedning i økonomien som følge af mangel på arbejdskraft. Vismændene forventer da heller ikke en øget stigning i beskæftigelsesgabet. Manglen på arbejdskraft i vores nabolande problematiseres, mens der ikke er fokus på de mange ledige ressourcer, der fortsat er i Sydeuropa, og som må kunne tiltrækkes, hvis udfordringerne om kapacitetsbegrænsningerne alligevel skulle blive et problem i de kommende år. Med de nyeste væksttal fra udlandet og flere danske indikatorer, der er dykket på det seneste, er der bekymring for, at vi er forbi toppen, og at der er opbremsning på vej for dansk økonomi. Den offentlige saldo har de senere år overrasket gang på gang. De nyeste tal for 2017 viser et overskud på de offentlige finanser på 1,2 pct. af BNP. Så sent som i februar 2018 skønnede vismændene et overskud på 0,1 pct. af BNP, og i efteråret 2017 ventede de et underskud på 0,9 pct. af BNP. Vismændene har for 2017 opjusteret den strukturelle saldo fra -1,1 pct. i efteråret 2017 til -0,7 pct. i foråret 2018 til nu -½ pct. i efteråret I 2018 er den strukturelle saldo for 2018 opjusteret fra -0,9 pct. i foråret 2018 til -0,5 pct. i den seneste opgørelse. Men med sidste års faktiske overskud på 25½ mia. kr. og med et strukturelt underskud ifølge vismandsrapporten på ca. 11 mia. kr. i 2017 skal konjunktur og andre særlige forhold sidste år have trukket op i saldoen med hele 36½ mia. kr. Det er givet, at 2017 vurderes som et nogenlunde konjunkturneutralt år, og at PAL-skatten kun forklarer godt 10 mia. kr. Det betyder, at andre særlige forhold altså skal trække markant op i saldoen. Det virker som en meget voldsom korrektion, der er markant større, end den Finansministeriet foretager. Her viser den seneste opgørelse til sammenligning et strukturelt overskud for 2017 på 0,1 pct. Vismændene beskriver den historiske udvikling for den strukturelle saldo og forklarer det gigantiske fald fra før til efter krisen med, at finanspolitikken blev lempet markant. Desuden fremhæves et stort negativt bidrag fra faldende Nordsø-provenu. 3F kvitterer for lidt mere forklaring på udviklingen i den strukturelle saldo, men mener fortsat, at det er svært at blive klog på, hvad der er sket. Måler man fra 2005 til 2011 er der tale om en underliggende forværring af de offentlige finansers sundhedstilstand på op imod 80 mia. kr. Samtidig er det umuligt at genfinde den genopretningspakke, som den borgerligere regering gennemførte i 2010, som skulle rette finanserne op med præcis 1½ pct. af BNP frem mod Virkede den ikke, og blev kriseregningen dermed ikke betalt som forventet? Den strukturelle beskæftigelse er ikke faldet, men steget fra top til bund, og trækker dermed op i sundhedstilstanden for de offentlige finanser. Det fremgår også, at det offentlige forbrug som en andel af strukturelt BNP nu er faldet så meget, at vi ligger under 2000-niveau, mens de offentlige investeringer kun ligger en smule højere. 2

3 I lyset af konjunkturvurderingen vurderes finanspolitikkens stramhedsgrad som passende. Det anbefales dog at have tiltag klar, der kan bremse økonomien, hvis det går hurtigere end ventet. 3F er enig i, at med det billede rapporten tegner, er tiden ikke til finanspolitiske lempelser. Der savnes dog perspektiv i forhold til et fortsat underforbrug i den offentlige efterspørgsel, der kan trække den anden vej, ligesom reaktionen på en mulig økonomisk opbremsning kunne være diskuteret mere. Er vi forbi toppen, skal man passe på med den finanspolitiske bremse. Vi mener heller ikke, at der hverken er behov, eller at det er hensigtsmæssigt i forhold til konjunkturerne med nye reformer, der løfter arbejdsudbuddet de kommende år. Det er ikke mangel på hænder og vækstbidrag fra arbejdsmarkedet, der er en udfordringen for danske økonomi. Er der en udfordring for danske økonomi må det være med produktiviteten. I folketingsåret skal budgetloven evalueres. Vismændene mener, der er behov for en grundig evaluering af de finanspolitiske rammer, og at et flerårigt fokus i finanspolitikken bør styrkes. Vismændene kritiserer desuden manglende dokumentation i politiske udspil og aftaler, især hvordan de påvirker den faktiske saldo, den strukturelle saldo, udgiftslofterne, den langsigtede holdbarhed og gælden. 3F er enig. Der bør i evalueringen af budgetloven også sættes fokus på metoden til opgørelse af den strukturelle saldo samt forklaringer på udvikling og revisioner, ligesom usikkerheden bør analyseres. Kapitel 2: Skat og arbejdsudbud Ud over en teoretisk gennemgang af de mulige effekter på arbejdsudbud, økonomi og offentlige finanser fra indkomstskatteændringer, en oversigt over de seneste 30 års skattereformer og en gennemgang af den empiriske litteratur omkring arbejdsudbuds- og indkomstelasticiteter med fokus på Danmark, er det helt centrale i kapitlet præsentationen af en helt ny opgørelse af arbejdsudbudselasticiteten 1 i Danmark (på den intensive margin). Den nye undersøgelse er baseret på de selvrapporterede arbejdstimer fra personer, der er interviewet til AKU-statistikken for perioden Det er en kortsigtet elasticitet, der er estimeret, og det vurderes, at der er et vist belæg for at forvente, at elasticiteten er større på længere sigt. Den nye undersøgelse finder en signifikant elasticitet på 0,1 pct., der fuldstændig matcher det, der anvendes i centraladministrationens regnemaskine i dag, og som ellers er baseret på et studie fra midten af 90 erne, som har været en del debatteret. Resultaterne viser samtidig en større og tilmed signifikant elasticitet for kvinder, der er 8 gange højere end mændenes, hvis elasticitet samtidig ikke er signifikant. 1 Arbejdsudbudselasticiteten med hensyn til timelønnen efter skat angiver, hvor mange pct. timearbejdsudbuddet ændrer sig, når timelønnen efter skat forøges med 1 pct. 3

4 Det er som udgangspunkt spændende og meget positivt, at der endelig bliver lavet en ny undersøgelse på et område, der fylder relativt meget i den økonomiske politiske debat, og som har stor betydning i de politiske forhandlinger, og som tidligere har været baseret på en meget gammel undersøgelse. Det er dog svært - om ikke umuligt - at vurdere validitet og robusthed i den nye undersøgelse grundet mangelfuld dokumentation af resultaterne. Det har således ikke - før rådsmødet - været muligt at få tilsendt baggrundsanalysen, der ikke har været godkendt til udlevering. Vi står således tilbage med flere spørgsmål end svar: Hvad sker der, hvis modellens specifikationer ændres, og hvor følsomme er disse? Hvad betyder det, når det fx antages, at en ændring i marginalskattesatsen på 1 pct. giver sig udslag i den samme absolutte ændring i den faktiske arbejdstid, uanset hvor meget den enkelte arbejder i udgangspunktet? Hvordan udvikler elasticiteterne sig over tid, hvor adfærden/ arbejdstidspræferencerne kan have ændret sig? AKU-stikprøven indeholder mange databrud og blev antalsmæssigt fordoblet tilbage i 2007, og var før da kun halvt så stor, som der gives indtryk af i kapitlet - hvilken effekt har det? Hvordan ser det ud med elasticiteten på forskellige grupper, fx alder, uddannelse og ikke mindst indkomst? Kan man, som vismændenes efterfølgende beregninger viser, anvende den helt samme elasticitet til skatteændringer i bunden som i toppen af indkomstfordelingen? Hvad er validiteten af de selvrapporterede arbejdstimer, som hele analysen er baseret på - ved beskæftigede - udover timelønnede - reelt hvor mange timer de arbejder og hvordan? Er der overensstemmelse mellem de selvrapporterede og betalte timer (som der i sidste ende betales skat af)? Er der fx lavet test på arbejdstimerne i forhold til de betalte timer i BFL og/ eller den præsterede arbejdstid i arbejdstidsregnskabet? De præcise arbejdstimer fra AKU-undersøgelsen anvendes så vidt vides ikke i større grad andre steder. Er der ingen af de tilpasningsomkostninger, som ellers beskrives i kapitlet? Med alle de skattereformer, der er gennemført over perioden, hvoraf nogle er rullet ud over flere år, er det så sikkert, at det er en kortsigtet elasticitet, der er identificeret? Er det ikke et problem, at der er insignifikante resultater for mænd, der fx udgør næsten ¾ dele af topskattebetalerne, og at kvinders elasticitet er 8 gange større? Vismændene bruger resultaterne til isolerede regneeksempler på både arbejdsudbud og offentlige finanser fra en lavere bundskat, topskat og topskattegrænse. Der gøres en del ud af usikkerheden, der svinger fra plus til minus. Ligeledes beskrives, at effekterne bliver mindre, jo mere skatten sættes ned, herunder at der er en aftagende selvfinansieringsgrad. Det er positivt, at der gøres så meget ud af usikkerheden i konsekvensberegningerne. Når usikkerheden er så stor, må man spørge om det er rimeligt at regne selvfinansiering fra afgifts- og skattelettelser ind i økonomisk-politiske tiltag allerede fra år 1. Et andet og nærliggende spørgsmål er, om man som centraladministrationen i vidt omfang gør i dag bare kan overføre arbejdsudbudselasticiteterne til beregning af effekter for ændrede 4

5 afgifter som PSO, registreringsafgift, slik, nødder, cigaretter og lignende? Til slut i kapitlet fastslås det, at der eksisterer en meget stor mængde forskning i adfærdseffekter som følge af ændringer i skattesystemet, men at der kun er få danske undersøgelser af effekterne på arbejdstid. Ligeledes at der ikke er nogen konsensus på baggrund af den internationale litteratur om de præcise størrelsesordener på arbejdsudbudselasticiteterne. Det er en noget anden konklusion end den, der ofte fremstår af den økonomiske debat herhjemme. Ikke mindst må man i det lys spørge, om vi har tilstrækkelig empirisk evidens til at regne så præcist, som man gør i centraladministrationen i dag? Kapitel 3: Ufaglærtes tilknytning til arbejdsmarkedet: Det sidste kapitel omhandler årsagerne til, hvorfor en større og større andel af ufaglærte med dansk baggrund over tid ender på langvarigt offentligt forsørgede, og om opkvalificering af ufaglærte til faglært niveau fører til en stigning i beskæftigelsen. Vismændene kommer med tre forklaringer på den stigende andel af langvarigt offentligt forsørgede blandt ufaglærte, hvoraf de to undersøges nærmere: 1) Det kan hverken be- eller afkræftes, at der har været en reduceret efterspørgsel efter ufaglært arbejdskraft, som bl.a. kan skyldes teknologisk udvikling, udflytning af arbejdskraft til lavtlønslande og øget udbud af udenlandsk arbejdskraft i Danmark. Det skyldes, at der samtidig er en stor modsatrettet effekt i form af færre danske ufaglærte i den danske befolkning. 2) Det konkluderes, at den primære årsag til billedet er, at de ufaglærtes arbejdsmarkedstilknytning og gruppen af ufaglærte generelt er blevet svagere over tid, og forskellen mellem ufaglærte og uddannede er steget. I takt med at uddannelsesniveauet i befolkningen er steget, er det kun de allermindst uddannelsesparate, som ikke får taget en uddannelse. Altså er gruppen af ufaglærte blevet endnu svagere. For det tredje er der overvejelser om, hvorvidt der kan ligge en forklaring i, at der er blevet nemmere adgang til offentlig forsørgelse for udvalgte grupper særligt på grund af fleksjobreformen. 3F mener, at man helt overordnet skal passe på med at opfatte alle ufaglærte danskere som en samlet gruppe. Mange af 3F s medlemmer står i de officielle statistikker med kun en grundskoleuddannelse, men mange er i virkeligheden specialiseret arbejdskraft, som bl.a. bliver brugt i industrien, og som er opkvalificereret på anden vis. Man bør som minimum skelne mellem de 5

6 ufaglærte danskere, som er henholdsvis enten i eller uden for arbejdsstyrken. Dagpengemodtagere og mange af 3F s arbejdende medlemmer kan ikke sættes i forbindelse med de mange sociale problemer mv., som ifølge rapporten kendetegner hele gruppen af ufaglærte danskere. 3F mener, at det er glædeligt, at analysen med alt tydelighed viser, at andelen af de ufaglærte er blevet mindre, og at opkvalificering fra ufaglært til fagligt har en gavnlig effekt, både hvad angår sociale faktorer og hvad angår tilknytningen til arbejdsmarkedet. På den anden side er den endnu et bevis på, at den økonomiske og sociale ulighed har været stigende i Danmark. Når der er en gruppe af ufaglærte, som er blevet markant svagere over tid, er det derfor særdeles vigtigt, at der bliver sat fokus på denne restgruppe. Det er dybt bekymrende, at der blandt de ufaglærte er kommet relativt flere børn, som er anbragt uden for hjemmet, og som har haft flere hospitalsindlæggelser i løbet af et år eller er blevet idømt en frihedsstraf sammenlignet med folk, der enten er faglært eller har en gymnasial uddannelse. Det lægger op til en social indsats, ligesom uddannelsessystemet fra folkeskolen og op bør tilpasse en hjælp til gruppen samt hele den horisontale uddannelsesindsats, hvor folk løftes fra en branche over i en anden. Det er investeringsvejen, helt modsat den sparevej vi har set de senere år. At Vismændene ikke finder tydeligere konklusioner på at efterspørgslen efter ufaglærte ikke skulle have ændret sig i negativ retning i forbindelse med det teknologiske fremskridt, globalisering og øget indvandring, synes vi i 3F er overraskende. Specielt viser udviklingen jo et fald i beskæftigelsesfrekvensen fra over 70 pct. i slut 00 erne til 60 pct. i 2016, som jo korrigerer for det faldende antal ufaglærte og det dermed lavere udbud. At hele effekten i den faldende beskæftigelsesfrekvens skulle ligge i, at de ufaglærte skulle blive svagere, mener vi ligeledes er tvivlsomt. Beskæftigelsesandelen for især de ufaglærte falder jo brat for de ufaglærte efter krisen og hvis der ikke var ændringer i efterspørgsel efter krisen, måtte man trods alt forvente, at beskæftigelsesfrekvensen blandt ufaglærte ville følge samme trend som tidligere og opleve en stigende beskæftigelsesfrekvens op til trendniveauet i forbindelse med opsvinget siden Vi efterlyser et mere empirisk grundlag i forhold til ufaglærte danskere og ufaglærte indvandrere, som i højere grad kunne belyse, om udenlandsk arbejdskraft har haft en effekt på efterspørgslen efter dansk ufaglært arbejdskraft. I 3F er vi slet ikke enige i gisningerne om, at de ufaglærte danskere samlet set skulle have fået nemmere tilkendelser til offentlig forsørgelse. Det undersøges ikke og underbygges ikke i rapporten, og der er flere argumenter for, at 6

7 udviklingen skulle være modsatrettet. Generelt er reglerne for ydelserne blevet strammet. Samtidig må man forvente, at fleksjobberne var endt på andre ydelser som fx førtidspension, hvis ikke de blev tilkendt et af de nye minifleksjob. Desuden er der intet i udviklingen i figuren over andelen af offentligt forsørget, der indikerer, at fleksjobreformen skulle have særlig stor indvirkning på de ufaglærte (kurven knækker endda den anden vej i 2013, hvor fleksjobreformen blev indført, og hvor der især har været en stigning i antallet af fleksjobbere). Vi mener, at der er tungere argumenter, som peger i den anden retning at andelen af offentlig forsørgede blandt ufaglærte er steget på trods af stramningerne i offentligt forsørgelsesydelser. Der er foretaget en ny analyse på, hvor meget beskæftigelsesomfanget ville kunne øges, hvis de ufaglærte blev opkvalificeret til faglært. Resultaterne viser, at beskæftigelsen kan øges med 14 procentpoint for dem, der har en sandsynlighed på over 90 pct. for at fuldføre en erhvervsuddannelse. Ser man på den samlede gruppe af ufaglærte, vil de kunne øge deres beskæftigelseseffekt meget markant med 29 procentpoint, hvis de blev opkvalificeret fra ufaglært til faglært. Analysen peger på, at beskæftigelseseffekten for dem med lavest sandsynlighed for at gennemføre en uddannelse vil have en markant større effekt af en opkvalificering end dem med størst sandsynlighed for at gennemføre en uddannelse. I 3F er vi glade for analysen, men det virker noget arbitrært, at man vælger at fokusere så benhårdt på de personer, der har over 90 pct. sandsynlighed for at gennemføre en erhvervsuddannelse. Denne gruppe er afgrænset til kun 100 personer, hvilket synes at være ekstremt indsnævret. Det må være mere end 100 personer, der er i spil, når vi taler om opkvalificering, og som der skal føres politik efter. Vi er enige i, at en gennemsnitsbetragtning ikke nødvendigvis er det bedste mål, men analysen vil have haft gavn af et bredere og mere nuanceret fokus. 3F er på den baggrund nervøse for, at rapporten bliver brugt politisk til at konkludere, at det kun kan betale sig at opkvalificere en meget lille gruppe af ufaglærte, som jo ikke er hvad vismændene siger. 3F mener der bør investeres i uddannelse til en målgruppe, som ifølge analysen har langt til beskæftigelse, og som i virkeligheden også har det største økonomiske potentiale. Alternativet - helt at opgive en meget stor del af målgruppen kompetencemæssigt - vil være en falliterklæring og er ikke et velfærdssamfund værdigt. Der skal givet en større indsats til for at få de svagere med, men lykkes det, er der enorme gevinster både for den enkelte, for samfundet og for de offentlige kasser. 7