Borgerens rolle ved ulykker og katastrofer - ressource eller problem?

Transkript

1 BORGEREN SOM PRIME RESPONDER ET FORSTUDIE Borgerens rolle ved ulykker og katastrofer - ressource eller problem? Er borgerne klædt på til at handle rationelt i en krisesituation, eller går de snarere i vejen og opfører sig uhensigtsmæssigt? Et forstudie på Katastrofe- og Risikomanager-uddannelsen har set nærmere på beredskabsmyndighedernes forestillinger om og forventninger til borgeren som Prime Responder (20. juni 2013). Af adjunkt, cand. comm. Thomas Halfdan Breck, Katastrofe- og Risikomanageruddannelsen, Institut for Teknologi, Professionshøjskolen Metropol. tbre@phmetropol.dk Når der sker en ulykke eller katastrofe er det i følge Beredskabsloven redningsberedskabets opgave at begrænse og afhjælpe skader på personer, ejendom eller miljøet. 1 Men også den enkelte borger har en rolle at spille i forbindelse med at forebygge, håndtere og afhjælpe ulykker. Det viser en række eksempler, hvor en tidlig indsats fra lokale borgere har været med til at redde liv eller reducere de menneskelige omkostninger ved en ulykke, som det fx var tilfældet, da en bus med børnehavebørn forulykkede i Nordsjælland i vinteren Men også det modsatte, nemlig de situationer, hvor borgernes passivitet eller ligefrem modstand imod at følge anvisninger fra politi eller redningsmandskab har forværret en i forvejen farlig situation. Som for eksempel i forbindelse med fyrværkeribranden i Seest i Helt konkret kan borgerne således både være behjælpelige og gå i vejen ved ulykker og katastrofer. Borgernes er rolle imidlertid ikke nær så 1 Beredskabsloven, LBK nr. 660 af 10. juni 2009, 1 2 Jesper B. Pedersen: Busulykken: Almindelige borgere var de virkelige helte, januar Nina Blom Andersen (2008): Risici og ramthed - vedtagelser, performance og definitionsmagt, Ph.d.- afhandling, Kommunikation/CBIT, RUC veldefineret som redningsberedskabets. Ganske vist er der også for borgeren en række lovmæssige forpligtelser. For eksempel har enhver borger pligt til at melde og, på anmodning, yde hjælp i forbindelse med brand. Ligesom man har pligt til at rette sig efter påbud, der udstedes af redningsberedskabet som fx at holde sig udenfor et afspærret område. 4 Desuden har alle borgere i medfør af straffeloven pligt til at komme hjælpeløse til undsætning. 5 Men bortset fra disse, og enkelte andre, lovbestemmelser er borgernes rolle i forbindelse med ulykker og katastrofer i vidt omfang baseret på en række mere eller mindre uudtalte forestillinger og forventninger. Fra beredskabsmyndighederne, fra medierne og fra offentligheden - og fra borgerne selv. Disse forestillinger og forventninger om, hvad der må anses for hensigtsmæssig adfærd, er afgørende for, om borgernes adfærd vurderes som fornuftig eller det modsatte i forbindelse med en ulykkes- eller katastrofesituation. Vurderinger der eksempelvis kan lægges til grund for politiske beslutninger om øgede bevillinger til kampagneog oplysningsaktiviteter eller befolkningsuddan- 4 Ibid Straffeloven, LBK nr af 24/10/2012, kap. 25, 250

2 2 nelse i forebyggelse, som det var tilfældet i det politiske forlig om beredskabet for Forestillinger om borgerens rolle i forbindelse med ulykker og katastrofer er med andre ord væsentlige størrelser, der kan få både menneskelige og samfundsmæssige konsekvenser. Konkret i forhold til tabte eller sparede menneskeliv og materielle tab, men også som grundlag for politiske prioriteringer af samfundets ressourcer. Det er derfor interessant at se nærmere på såvel eksplicitte som implicitte forestillinger om borgerens rolle i forbindelse med ulykker og katastrofer: Ses borgeren først og fremmest som en ressource - eller som et problem, når det handler om at forebygge, begrænse og afhjælpe skader? Det har et forstudie, Borgeren som Prime Responder 7 ved Katastrofe- og Risikomanageruddannelsen, Professionshøjskolen Metropol, set nærmere på. Det teoretiske afsæt Redningsberedskabet giver ofte udtryk for, at borgerne efter deres opfattelse handler uhensigtsmæssigt i forbindelse med ulykker og katastrofer. I stedet for at følge myndighedernes anvisninger om at gå indenfor, lukke døre og vinduer og lukke op for radioen, stimler folk sammen om ulykkesstedet og henter deres børn i daginstitutionen - eller de kører trods politiets advarsler ud under en orkan. 8 Hertil kommer, at befolkningens kendskab til betydningen af sirenevarsel ved tidspunktet for projektets start i følge myndighedernes opfattelse var forholdsvist ringe. En rapport udgivet af Beredskabsstyrelsen beskrev i 2003 situationen som en tillids- og forståelseskløft mellem offentligheden og beredskabs- myndighederne vedrørende opfattelsen af hensigtsmæssig risikoadfærd. 9 Prime Responder har valgt at forstå dette problemkompleks med udgangspunkt i en ramme hentet fra evalueringsteori, hvor man indenfor virkningsevaluering opererer med begrebet programteori. Ved en programteori forstås de tydeliggjorte og eksplicitte forestillinger om virkningen af en given indsats. På basis af en sådan programteori kan man opstille et diagram over, hvordan en given indsats var tænkt til at virke. Evalueringen foregår herefter ved, at man systematisk og kritisk undersøger hvert led i programteorien. 10 Som udgangspunkt for at fortolke myndigheders forestillinger om borgernes handlinger i forhold til katastrofe- og risikosituationer henter projektet inspiration fra beslutningsteori, i paradigmet om den rationelle aktør. 11 Det vil sige forestillingen om, at mennesker stillet overfor valget mellem muligheder, som indebærer forskellige risici, vil foretrække den mulighed, som med en given investering giver den største gevinst og den mindst mulige risiko for tab. I forhold til borgernes handling i forbindelse med en ulykke eller katastrofe kunne paradigmet om den rationelle aktør fx oversættes til, at borgeren vælger den handling i situationen, der begrænser risikoen mest muligt fx i forbindelse med en brand, et kemikalieudslip eller et terrorangreb. Hvis dette rationale kan opnås ved at gå inden døre og lukke op for radioen, vil flertallet, ifølge teorien om den rationelle aktør, vælge at følge denne anvisning. Imidlertid er paradigmet om den rationelle aktør blevet kritiseret for at være blind overfor socio- 6 Aftale om redningsberedskabet i , Beredskabsstyrelsen, Forsvarsministeriet, 12. november Betegnelsen Prime Responder anvendes i den beredskabsfaglige litteratur for at indikere, at borgere kan være på ulykkesstedet før de første reddere (First Responders). 8 Se fx Breck, Thomas (2001): Dialog om det usikre nye veje i risikokommunikation, s , Akademiske håndbøger 9 Beredskabsstyrelsen (2003): Beredskab, risikokommunikation og reaktionsmønstre, (kan downloades på 10 Dahler-Larsen, P & Krogstrup, H K (2009): Nye veje i evaluering, Academica (kap. 4 og 10) 11 Jaeger, Carlo C, Renn O, Rosa, Eugene A & Webler T (2001): Risk, Uncertainty and Rational Action, London: Earthscan

3 3 kulturelle, normative og værdimæssige præferencer, der er afgørende for det enkelte individs handlinger i en given situation. Ikke mindst situationer præget af usikkerhed eller modstridende informationer - om risikoens størrelse og betydning. 12 Overfor forestillinger om borgernes rationelle, nytte- og udbyttemaksimerende risikoadfærd står derfor en anden tilgang, som i højere grad betoner, at borgerne i konkrete risikosituationer tillægger risikoen betydning og vælger at handle på måder svarende hertil. Til grund for denne betydningstilskrivning kan ligge mange og komplekse forhold. Tilgangen lægger også vægt på, at, når risiko tillægges betydning, sker det ikke individuelt, men i interaktion med andre gennem sociale og kollektive processer. I følge sidstnævnte tilgang er trusler (risici) ikke på forhånd givne størrelser, der kan kommunikeres fra en afsender til en modtager, men socialt konstruerede eller vedtaget af en given aktør i en konkret social kontekst. De trusler, borgerne ser, kan derfor afvige fra dem, som beredskabsmyndigheder, medier eller andre tillægger betydning. I dansk sammenhæng er denne tilgang blandt andet anvendt af Nina Blom Andersen i hendes analyse af risikokommunikation i forbindelse med fyrværkeriulykken i Seest i Projektets metode Med dette afsæt har Projekt Prime Responder søgt at afdække på myndighedernes eksplicitte såvel som implicitte forestillinger om borgernes viden, holdninger og adfærd i forbindelse med ulykker og katastrofer, sådan som de kommer til udtryk i officielle redegørelser såsom regeringsrapporter, beredskabsmyndighedernes hjemmesider og kommunale beredskabsplaner for København, Brøndby og Aarhus kommuner. Materialet, der er kigget på, er fra perioden Ibid. Kap Se note 2 Der er herefter set nærmere på, i hvilket omfang borgeren ses som henholdsvis ressource eller problem i forhold til ulykkes- og katastrofesituationer. Herunder om forestillinger om borgeren kan indeholdes i et snævert paradigme om den rationelle aktør, eller om disse forestillinger snarere implicerer et bredere syn på borgerens risikoopfattelse som konstrueret i en situationsbestemt og sociokulturel kontekst. Endelig er de fundne resultater - forventningsbilledet anvendt til at opstille en programteori, med planlagte og tænkte sammenhænge mellem indsats (planer, varsling, formidling etc.) og effekt (særlig ønsket adfærd). 14 På baggrund af programteorien og de fundne resultater (forventningsbilleder), diskuteres de valgte strategier set i forhold til målet med indsatsen. Projektets resultater A. Eksplicitte forventninger: Det officielle Danmarks eksplicitte forventning til borgernes rolle i en krisesituation kommer fx til udtryk i følgende citat fra en regeringsrapport om beredskabet fra 2005: Det er ( ) regeringens forventning, at alle påtager sig et ansvar i en krisesituation det vil i realiteten sige alle lige fra offentlige myndigheder, organisationer, private virksomheder til hver enkelt borger. Således bør familie, venner og naboer eksempelvis hjælpe de ramte med omsorg og støtte i en krisesituation. ( ) Det skal bl.a. ske ved, at beredskabsplanlægningen aktivt fremmer den enkeltes ansvar for sig og sine og mulighed for at redde sig selv i en krisesituation. 15 Den officielle forventning er således, at borgerne tager et individuelt medansvar i tilfælde af en 14 Foruden forventninger til borgerne har projektet ligeledes set nærmere på eksplicitte og implicitte forventninger til de semi-professionelle som fx institutions- og mellemledere i stat og kommune. Disse resultater er ikke medtaget i nærværende artikel. 15 Et robust og sikkert samfund. Regeringens politik for beredskabet i Danmark, juni 2005

4 4 krise eller ulykke, og ikke alene lægger ansvaret på beredskabsmyndighederne. Ydermere bør borgeren ikke blot tage ansvar for sig selv, men også for andre, som er blevet ramt af ulykken. Der er således en eksplicit forventning til borgerne om at udvise kollektivt ansvar og solidaritet. Men hvornår er faren tilstrækkeligt overhængende til, at dette ansvar bør træde i kraft? Det er der ikke nødvendigvis enighed om. I en anden og omtrent samtidig regeringsrapport kan man således læse, at: Forskellige befolkningsgrupper kan have meget varierende opfattelser af, holdninger til og viden om den samme risiko 16 Derfor vil folk også reagere forskelligt i en ulykkes- og katastrofesituation, og det fremgår af samme officielle rapport, at man ikke har tilstrækkelig viden om disse befolkningsreaktioner. En særlig reaktionstype, som kan være afgørende i en krisesituation, er, hvordan befolkningen reagerer i forhold til sirenevarsel. Her fremgår det fx af regeringsrapport fra 2005, at: Regeringen vil arbejde for, at befolkningen får den fornødne viden om sirenevarslingssystemets betydning, således at den enkelte borger kan handle hensigtsmæssigt i en krisesituation 17 Der er med andre ord én bestemt adfærd i forhold til lyden af en sirene, som beredskabsmyndighederne anser for mest hensigtsmæssig. Det fremgår af ovennævnte, at regeringen ud fra en stimulus-respons tankegang imødeser denne bestemte rationelle adfærd fra borgerne, hvis de er oplyst om, hvad sirenesignalerne betyder. Det fremgår også, at det forventes, at borgerne har en forhåndsviden (i dette tilfælde om betydnin- 16 Udvalget for National Sårbarhedsudredning (2004): National sårbarhedsudredning, kan downloades på 17 Ibid. (2005), s. 21 gen af sirenevarsel), som de kan og vil anvende i tilfælde af en krise eller ulykke. Imidlertid viser erfaringer fra konkrete hændelser, at den ønskede rationelle respons langt fra altid indfinder sig. Således hedder det fx i evalueringen af indsatsen efter en brand i Frederiksværk Autodele i 2009, at: Politiet udsendte sirenevarsling for at få alle beboere inden for en radius af 400 meter fra værksstedet til at gå inden døre, men mange borgere ignorerede varslingen og gik mod brandstedet 18 Om dette reaktionsmønster skyldes manglende viden eller andre forhold i situationen, fremgår ikke. En analyse af sirenevarslingssystemet fra 2003 pegede på andre forhold end manglende viden som årsag til borgernes uhensigtsmæssige adfærd. Trods dette valgte myndighederne nogle år senere (2008) at lave en oplysningskampagne om betydningen af sirenevarsling. 19 En anden eksplicit forventning til borgernes adfærd er, at de i selve krisesituationen har behov for og aktivt opsøger information. I forbindelse med en officiel anbefaling om at oprette en central internetportal for kommunikation i krisesituationer, hed det således, at: 20 Portalen skal sikre, at offentligheden løbende kan søge oplysninger om beredskabsmæssige forhold eksempelvis via en spørge/svar-central. Internetportalen konstrueres til at kunne fungere selv i situationer, hvor der samtidigt er mange besøgende eksempelvis i forbindelse med information til befolkningen og medierne ved større hændelser Varslingssirener aktiveret under brand på autoværksted, artikel på 19 Reference 7, hovedafsnit 3 20 Portalen blev oprettet i 2006 og nedlagt i forbindelse med det politiske forlig om beredskabet i Reference 13, s. 21

5 5 I en rapport fra Beredskabsstyrelsen om planlægningen af amternes og kommunernes beredskab hedder det ligeledes: Der bør ( ) være planlagt for en bemanding af kommunens telefonomstilling mv., hvor borgerne hele døgnet kan henvende sig og få informationer. Til koordinering af henvendelser fra borgerne eller frivillige, der ønsker at deltage i en katastrofebekæmpende indsats, vil en call-center funktion kunne modtage og formidle disse henvendelser ( ) 22 Denne forventning om borgernes aktive informationssøgning kan genfindes i kommunale beredskabsplaner og i evalueringer af konkrete indsatser. Det fremgår fx af en evaluering af Københavns Kommunes indsats efter vandforureningen i 2011, at det forventes at borgerne aktivt søger information på internettet og at de ligeledes ønsker varsling via sms. 23 B. Implicitte forventninger. Bagved disse eksplicitte forventninger til borgernes adfærd i tilfælde af kriser og katastrofer, findes en række implicitte forventninger. Altså forhold, der så at sige antages eller forudsættes at være på en bestemt måde, for at de eksplicitte forventninger kan være opfyldt. Hvad angår den enkeltes ansvar i forbindelse med en krisesituation, forventes det således, at borgerne og de frivillige rent faktisk ønsker at afhjælpe katastrofen ved selv at deltage i arbejdet. Ydermere følger det af den eksplicitte forventning til borgerne om både at hjælpe ramte med omsorg og støtte i en krisesituation, at de borgere, som er tidligt på ulykkesstedet rent faktisk har viden og evner til at yde denne hjælp (fx i form af kompetencer i førstehjælp). Når det er forventningen, at borgerne i selve krisesituationen aktivt opsøger information, følger det implicit, at hensigtsmæssig borgeradfærd i krisesituationer primært kan påvirkes og styres gennem vidensformidling i form af information. Derfor lægges der i mange af de officielle redegørelser særligt vægt herpå. Et eksempel fra den tidligere nævnte rapport fra Beredskabsstyrelsen kan illustrere dette: Der bør udarbejdes en informationsplan, der bl.a. fastlægger, hvem der skal varetage informationsopgaven, såvel eksternt overfor befolkningen og medierne som internt i relation til kommunens forvaltninger, institutioner mv. 24 Det forventes ligeledes implicit, at hvis kommunen sørger for at informere på en forståelig måde, vil borgerne også handle derefter. En antagelse der som de tidligere nævnte eksempler viser - langt fra altid er belæg for i virkeligheden: Det må sikres, at relevante oplysninger om forhold, som kommunen eller amtet er ansvarlig for, når ud til befolkningen på det rigtige tidspunkt og i en form, der gør det muligt at handle i overensstemmelse med informationerne 25 Samtidig med at mange officielle redegørelser betoner det ekstraordinære i situationen, forventes det på samme tid, at borgerne i en krisesituation vil handle, som de gør til hverdag og fx henvende sig personligt til kommunen. 26 Hvad angår både statens og kommunernes brug af internettet som informationskanal, forudsættes det implicit, at borgerne rent faktisk har adgang til dette og er klar over, at de kan finde information på hjemmesiden Beredskabsstyrelsen (ikke dateret): Planlægning af amternes og kommunernes beredskab (vejledning), kan downloades på 23 Københavns Kommune (20XX): 24 Reference 21, s Jvf. reference Brøndby Kommune (2010): Beredskabsplan 27 Ibid. s. 12

6 6 Et overblik over beredskabsmyndighedernes eksplicitte og implicitte forestillinger og forventninger til borgerne i en krisesituation, som er fundet i projektet, findes i tabel 1. Eksplicitte forventninger Er beredt og klar til at deltage i en krisesituation Påtager sig et individuelt og kollektivt medansvar Hjælper ramte med omsorg og støtte Følger anvisninger i katastrofeog krisesituationer Ikke pådrager sig unødig risiko Handler hensigtsmæssigt på sirenevarsel Efterlever budskaber fra elektroniske medier Ønsker korrekt og rettidig information Opsøger aktivt information på internettet Implicitte forventninger Har forhåndsviden om hvad der bør gøres Føler moralsk forpligtelse eller kan se fordel Har kompetencer til at hjælpe (fx førstehjælp) Ser fordel i at følge anvisninger og har tillid til myndighederne Deler beredskabets risikovurdering Kan høre sirenen og kender signalets betydning Hører radio og ser TV Handler i overensstemmelse med informationen Har netadgang og ved hvor man skal søge Tabel 1: Eksplicitte og implicitte forventninger til borgerne som Prime Responders i forbindelse med en krisesituation Bearbejdning og analyse Beredskabsmyndighedernes bestræbelse for at få borgerne til at handle hensigtsmæssigt i en krisesituation bygger på en række eksplicitte og implicitte forventninger til borgenes viden, holdning og adfærd. Figur 1 viser et diagram over programteorien for denne indsats. Som det fremgår, består teorien dels af en række igangsatte aktiviteter med henblik på at informere borgerne, dels af en række trin på vejen imod det ønskede resultat, nemlig at befolkningen har viden om, hvordan de skal forebygge, begrænse eller handle i en krisesituation, at befolkningen kan bruge denne viden i praksis, samt at de rent faktisk følger anvisningerne. Det fremgår ligeledes af figuren, at en række forudsætninger skal være opfyldt, for at borgerne reagerer, som beredskabet ønsker det, og indsatsen derfor har virket efter hensigten. Nogle af disse forudsætninger er af teknisk og kommunikativ art, såsom at meddelelser faktisk udsendes rettidigt, at sirener virker som de skal etc. Andre har karakter af myndighedernes forestillinger om og forventninger til, hvad borgerne vil tænke og gøre i en given situation. Eksempelvis at borgerne rent faktisk hører radio eller ser TV, taler med andre borgere, kender signalers betydning, følger anvisninger etc. Det spiller en vigtig rolle for programteorien, at disse forestillinger og forventninger rent faktisk er i overensstemmelse med virkeligheden. Men som det allerede er fremgået er denne forudsætning langt fra altid til stede. De eksplicitte og implicitte forventninger til borgerne i tilfælde af ulykker og kriser, som projektet har afdækket, kan i vidt omfang forstås i lyset af paradigmet om den rationelle aktør. 28 Borgerne ses således overvejende som oplyste, fornuftige og ansvarlige individer, der handler rationelt med henblik på at beskytte sig selv og sine nærmeste mod fare, og som samtidigt tager kollektivt ansvar ved fx at deltage aktivt i at afhjælpe katastrofen og aktivt opsøge information. Svarende hertil eksisterer en udbredt forestilling blandt myndighederne om, at vejen til at påvirke, ændre og styre borgernes adfærd går via netop information. Derfor lægges der forholdsvis stor vægt på initiativer, som kan oplyse borgerne før, under og efter en krisesituation. Samtidig med denne dominerende og ideale forestilling om borgerne fremgår det dog også, at myndighederne godt er opmærksomme på, at disse ikke altid er oplyste og handler fornuftigt og ansvarligt. Dette er som nævnt tidligere fx blevet evident i forbindelse med en række konkrete 28 Jf. reference 9

7 7 Figur 1: Programteori for borgernes handling under en krise episoder gennem de senere år, hvor borgerne i krisesituationer har reageret på måder, som beredskabsmyndighederne efterfølgende betegnede som uhensigtsmæssige. Denne erkendelse har dog kun i forholdsvis ringe grad forplantet sig til de officielle dokumenter, som er indgået i projektet. Borgernes irrationelle adfærd ses således i høj grad som en afvigelse fra normen, snarere end som udtryk for det forventelige. Konsekvensen heraf er, at myndighedernes forestillinger om virkningen af en given indsats, fx en informationsindsats, ikke svarer til virkeligheden. Sagt på en anden måde vil programteorien for den indsats at få befolkningen til at handle hensigtsmæssigt i en krisesituation lide af en række svagheder, som svækker forventningen til resultaterne. Projektets konklusion Dette forstudie af borgeren som Prime Responder peger på, at beredskabsmyndighedernes forestilling om borgernes rolle ved ulykker og katastrofer i overvejende grad er præget af rationelle beskrivelser. Borgerne ses primært som oplyste, fornuftige og ansvarsfulde individer, der opsøger information og ønsker at medvirke aktivt til at minimere krisen ikke alene for egen sikkerheds skyld, men med et socialt ansvar og af hensyn til kollektive behov. I dette idealtypiske billede ses borgeren således primært som en ressource for beredskabet, som nogle der kan gøre en positiv forskel til gavn for eget og andres liv og helbred, miljøet og bestræbelserne på at minimere de materielle tab.

8 8 Heroverfor står en række mere uofficielle beskrivelser samt erfaringer fra evaluering af konkrete indsatser. Disse peger på, at borgerne i en række tilfælde ikke lever op til billedet af den rationelle og ressourcestærke aktør, men snarere udgør et problem og en belastning for redningsberedskabet. I nogle tilfælde endda så stort et problem, at det kan være med til at forsinke redningsindsatsen og forværre risikoen. Erfaringer med borgernes faktiske adfærd er imidlertid kun i mindre omfang eller slet ikke inkorporeret i de officielle strategier, der som nævnt hylder billedet af den rationelle og ressourcestærke borger. De socio-kulturelle, normative og værdimæssige præferencer samt de dilemmaer og modstridende hensyn, der kan påvirke individets handlinger i en krisesituation, afspejles derimod kun i ringe grad eller slet ikke. Opsummerende kan man sige, at forstudie bekræfter en divergens mellem myndighedernes ideale konstruktion af borgernes rolle ved katastrofer og ulykker på den ene side og en række gjorte erfaringer på den anden. En sandsynlig konsekvens heraf er, at strategierne ikke eller kun i begrænset omfang vil føre til det ønskede mål med indsatsen. Det vil være interessant at undersøge dette nærmere med henblik på at styrke arbejdet med at udvikle strategier, der i højere grad afspejler realistiske forventninger til borgernes adfærd i forbindelse med katastrofe- og risikosituationer. Forstudiet Borgeren Prime Responder har været ledet af specialkonsulent Therese Sachs samt af artiklens forfatter. Projektets empiriske del er udført af studerende ved Katastrofe- og Risikomanageruddannelsen, Professionshøjskolen Metropol, Charlotte Eriksen, Emil Petersen og Stefan Østbø.