Den danske elreform. Den danske elreform

Transkript

1 I begyndelsen af marts blev der indgået en aftale mellem regeringen, Det Konservative Folkeparti, Kristeligt Folkeparti, Venstre og SF om en ny ellov. Dette skete kun et par uger efter EU s frist for den endelige gennemførelse af det Eldirektiv, der blev vedtaget af Ministerrådet i juni Den nye ellov, der er mere vidtgående end krævet af EU, følger den nordeuropæiske tendens til åbne elmarkeder. Den må forventes at blive rammen for radikale omlægninger i elsektoren, herunder af den meget omfattende statslige styring for at sikre miljø og forsyningssikkerhed. Fremover bliver den dominerende opgave at tilgodese disse energipolitiske hensyn under konkurrencevilkår. Ole Jess Olsen, professor, dr.scient.adm., Roskilde Universitetscenter Baggrunden for elreformen Den nye ellov skal afløse elloven fra Denne lov lignede med de mange tilføjelser, der var kommet til gennem årene, mere og mere et kludetæppe. 2 Samtidig havde verden ændret sig på afgørende punkter. Ud over kravet om konkurrence var den danske elforsyning i 90 erne i stort omfang blevet integreret med de to andre ledningsbundne energiforsyninger, gas og fjernvarme. I stedet for at skrive videre på de eksisterende el- og varmelove var der derfor gode grunde til at lave en samlet energireform. I efteråret 1996 påbegyndte Energistyrelsen et reformarbejde, der fra starten var lagt meget åbent op (der indgik konferencer og diskussioner med både de berørte parter og med energiforskningsmiljøerne hos universiteter og sektorforskningsinstitutioner), og som ikke skulle være præget af hastværk. Efter et års tid blev dørene lukket, og ministeriet holdt nu kortene meget tæt til kroppen helt frem til sidste del af 1998, hvor de politiske forhandlinger mellem folketingets partier gik i gang. Det er interessant at sammenligne beslutningsforløbet bag de danske og svenske elreformer. I Sverige var den nye ellov, der blev vedtaget af Rigsdagen i 1995 med henblik på iværksættelse fra 1996, forberedt af et flerårigt, omfattende kommissionsarbejde, der grundigt vendte alle aspekter af den påtænkte reform. 3 I Danmark derimod var det første egentlige udspil et 13 siders internt notat, udarbejdet af Energistyrelsen i juli Første gang, offentligheden officielt blev informeret var i november måned, hvor der forelå et revideret notat som oplæg til de politiske forhandlinger. Det blev siden suppleret med en bygge af smånotater vedrørende de enkelte punkter i reformen, de fleste i form af korte svar på spørgsmål, der var rejst af medlemmerne af Energipolitisk Udvalg. Disse notater var tydeligvis udarbejdet under stort tidspres og var ofte ret intetsigende i deres indhold. Siden processen startede, er det, der oprindeligt skulle have været en energireform omfattende både el, gas og fjernvarme, endt med at blive en ren elreform. For fjernvarmens vedkommende er dette til at leve med, fordi den som følge af den overvejende fælles produktion også vil blive reguleret gennem elreformen. Derimod er det uheldigt, at gassen, der 5

2 er på vej til at blive det dominerende brændsel til elog varmeproduktion, helt er taget ud af reformarbejdet. Det kan frygtes, at mange års tradition med at træffe energipolitiske beslutninger ud fra snævre hensyn til gasselskabernes økonomi snarere end ud fra hensynet til den samlede energisektor vil fortsætte. Elreformens indhold Den nye ellov indeholder følgende hovedelementer: markedsåbning organisation prioritering af miljøvenlig produktion regulering Med hensyn til det første punkt indfører loven vilkår, der svarer til dem, der eksisterer i de andre nordiske lande. Med hensyn til prioriteringen af den miljøvenlige produktion har loven og dens bemærkninger mange lighedspunkter til diskussionen i Tyskland og Holland, der også har problemer med at overholde ambitiøse målsætninger for energisektorens CO 2 -udslip. For de to resterende punkters vedkommende, organisation og regulering, er der tale om et meget dansk indhold. Markedsåbning Elsektoren er hidtil blevet opfattet som et klassisk eksempel på et naturligt monopol, hvor konkurrence er samfundsøkonomisk uhensigtsmæssigt. Denne opfattelse er i det sidste årti blevet anfægtet, ikke bare for elforsyning, men også for andre offentlige forsyningsvirksomheder (telekommunikation, jernbaner mv.). Det er kun elnettene (de overordnede transmissionsnet, der flytter højspændt el mellem kraftværker og forsyningsområder, og de lokale distributionsnet, der forsyner slutkunderne), der i dag opfattes som naturlige monopoler. Derimod er der ingen grund til at medtage produktion og elhandel som en del af det naturlige monopol. Åbningen af elnettene for konkurrerende udbydere kan enten være fuldstændig eller begrænset (f.eks. til engrosmarkedet, hvor kun elselskaber og meget store industrivirksomheder deltager). I EU s direktiv kræves det i første omgang kun, at distributionsselskaber og store virksomheder med et årligt elforbrug på over 100 GWh (af de sidste findes der kun en håndfuld i Danmark) får adgang til at købe frit (såkaldt tredieparts adgang). Det danske forslag giver alle forbrugere tredieparts adgang fra 1. januar Men allerede fra april 2000 skal kunder med et forbrug på mindst 10 GWh og fra januar 2001 kunder med et forbrug på mindst 1 GWh have adgang til at handle frit. Betingelserne for adgang til elnettene er en anden vigtig dimension i elreformerne. Der sondres her mellem forhandlet og reguleret tredieparts adgang. Forhandlet adgang betyder, at en kunde og en leverandør, der indgår en kontrakt, som kræver brug af ledninger hos et elselskab, som ikke er part i kontrakten, skal forhandle med dette om adgangsbetingelser. Forhandlet tredieparts adgang findes i den nye tyske energilov fra foråret I de andre nordiske lande og i England benyttes reguleret tredieparts adgang. Dette indebærer, at der for hele elnettet er defineret ensartede adgangsbetingelser og -tariffer. Der betales det samme (pr. spændingsniveau og elmængde) for at bruge nettet, uanset hvem der indgås kontrakt med (netejeren kender kun de fysiske indmadninger og udtagninger i netpunkter og ikke den underliggende kontraktstruktur). Et sådant system opfattes som fremmende for konkurrencen i modsætning til systemet med forhandlet tredieparts adgang, der giver netejere, der også er elproducenter, for gode muligheder for at beskytte deres egen produktionsvirksomhed. I den danske ellov har man valgt at benytte det nordisk system. Dette er logisk, fordi Danmark i mange år har praktiseret en fordelagtig udveksling af el med norsk og svensk vand- og kernekraft. Det kunne derfor forventes at skabe vanskeligheder for en fortsættelse af dette samarbejde, hvis Danmark indførte helt andre regler end de andre nordiske lande. Udviklingen går i dag i retning af et udvidet netog børssamarbejde, hvor det nordiske elnet efterhånden vil blive administreret som en samlet infrastruktur, og hvor den fælles prisdannelse vil ske på den nordiske elbørs. Organisation Når en tidligere monopoliseret branche som elforsyningen åbnes for konkurrence, er det et centralt problem, at de eksisterende selskaber både varetager monopol- og konkurrenceaktiviteter (vertikal integration). I Danmark har de to elsammenslutninger, Elsam og Elkraft, været produktionsselskaber (konkurrenceaktivitet) og systemoperatører (monopol). Tilsvarende har distributionsselskaberne været 6

3 handels- og netselskaber. Under konkurrencevilkår må det frygtes, at integrerede elselskaber vil favorisere deres egen produktions- og handelsvirksomhed, når de administrerer den nødvendige adgang til netmonopolet. Der er flere måder at løse dette problem på. I EU s eldirektiv (og i den tyske energireform) er monopol- og konkurrenceaktiviteter kun krævet adskilt regnskabsmæssigt og organisatorisk inden for de eksisterende virksomheder. Den danske reform er på dette punkt mere vidtgående end forudsat af EU. Der er således krævet en gennemført adskillelse af monopol og konkurrence i selvstændige selskaber. De to elsammenslutninger skal udskille en systemoperatør (der varetager det overordnede transmissionsnet) i et selvstændigt selskab, som det allerede skete i Vestdanmark i 1998 med oprettelsen af Eltra. Tilsvarende skal distributionsselskaberne fremover udskille handel med el (konkurrence) i et selvstændigt selskab, hvis de ønsker at fortsætte med denne aktivitet. Tilbage bliver et netselskab, der kun skal administrere netmonopolet. 5 I den danske elreform omtales desuden en tredie type monopolselskab, forsyningspligtselskabet. Dette selskab skal stå til rådighed for de kunder, der ikke ønsker at benytte mulighederne for frit at vælge leverandør, men vil fortsætte med regulerede elpriser. Den danske elsektor er organisatorisk opbygget nedefra: Kommunale eller forbrugerejede distributionsselskaber ejer kraftværker og transmission. Bevarelsen af forbrugerejet har været et sine qua non i de politiske forhandlinger og er blevet omsat i lovforslaget på følgende måde: For at opnå den nødvendige koncession til at drive et distributionsnet skal et selskab have bestemmende forbrugerindflydelse i dets styrende organer (mindst 50 pct.). Forsyningspligtselskaberne skal også have forbrugerindflydelse (mindst en trediedel). Et andet vigtigt punkt i de politiske forhandlinger har været dispositionsretten til de værdier, som kraftværkerne repræsenterer. Løsningen på dette problem (flere har været forsøgt undervejs) består i at placere ejerskabet hos netselskabet. Hos systemoperatørerne har staten krævet sæde i de styrende organer, ligesom den får forkøbsret ved et eventuelt salg. Herved kommer de danske forhold til at ligne dem i de andre nordiske lande, hvor systemoperatørvirksomheden varetages af statsejede selskaber. Miljøvenlig el Der er hjemmel i EU s eldirektiv for at beskytte miljøvenlig energi som offentlig forpligtelse. I den sidste tilføjelse fra 1996 til den gamle ellov blev det bestemt, at naturgasfyret decentral kraftvarme (fjernvarmeværker, der i 90 erne har fået pålæg om at installere kraftvarmeanlæg) og vedvarende energi (vindmøller, biomasse, mv.) skulle prioriteres som miljøvenlig el. 6 Dette indebærer, at disse anlæg altid kan afsætte den producerede mængde el til en garanteret pris. De leverer i dag ca. 30 pct. af den samlede danske elproduktion, hvilket i de kommende år vil stige til omkring 40 pct., så det er en stor del af markedet, der beskyttes mod konkurrence. Disse bestemmelser overføres stort set uændrede til den nye lov. Systemoperatører og netselskaber er forpligtede til at aftage den prioriterede el til priser, der er fastsat i den politiske aftale bag loven, og som varierer mellem de forskellige anlægsteknologier. 7 Disse priser ligger langt over både produktionsprisen på de centrale kraftværker og timeprisen på den nordiske elbørs, der mere og mere fungerer som referencepriser for den danske elhandel. Merprisen i forhold til den gældende markedspris betales af alle kunder gennem et tillæg til netafgiften. Prisgarantier står ikke i høj kurs som politisk virkemiddel hos ret mange andre end modtagerne: De fører til overproduktion samt giver dårlige incitamenter til omkostningsbesparelser og til at tilpasse produktionsparken i takt med den teknologiske udvikling. Prisgarantier er også i modstrid med den grundlæggende idé om at lade konkurrencen mellem forskellige udbydere sikre en effektiv produktion. Sådanne overvejelser har ført til, at det nuværende system i den nye ellov foreslås erstattet med et særligt marked for vedvarende energi. Det består i at tildele producenter af vedvarende energi såkaldte»ve-beviser«for den mængde el, de har produceret. Det pålægges samtidig forbrugerne at aftage en af myndighederne fastsat andel af deres årlige forbrug (evt. gennem deres leverandør) ved køb af sådanne beviser. Da det er en ret kompliceret opgave at designe et sådant marked, er det i første omgang kun nævnt som en hensigt i lovforslaget. Kraftværker De centrale kraft(varme)værker skal fremover konkurrere med andre leverandører af el, hvilket først og fremmest vil sige udenlandske producenter. Det fastslås i den politiske aftale, at de ikke vil blive 7

4 kompenseret for investeringer i de mange miljøvenlige, men dyre anlæg, der i de senere år er opført som følge af forskellige politiske aftaler og pålæg. Hertil kommer, at kraftværkerne vil blive underlagt en årlig CO 2 -ramme, der nedsættes fra 23 mio. tons til 20 mio. tons i løbet af aftaleperioden. 8 Hvis kvoten overskrides, pålægges kraftværkerne en strafafgift. Som følge af den store mængde prioriteret el med lavt CO 2 -indhold, sigter denne bestemmelse især på at forhindre eksport i større omfang fra rene elproducerende kulværker. Den årlige CO 2 -ramme fordeles mellem de enkelte elproducenter, for hvem det er muligt at opspare og handle med de tildelte kvoter. Der er således tale om et system med omsættelige forureningstilladelser, der eventuelt i fremtiden kan udbygges i samarbejde med andre lande. De i loven fastlagte betingelser for kraftværkerne har vakt betydelig modstand i elsektoren og fik blandt andet CD til at springe fra under de afsluttende forhandlinger. Dele af sektoren er også stærkt utilfredse med beslutningen om at placere ejerskabet til kraftværkerne hos de forbrugerdominerede netselskaber. Det frygtes, at forbrugerne som ejere vil tænke mere på lave elpriser end på at sikre den nødvendige kapital til de danske kraftværkers overlevelse på længere sigt. Som følge af den hidtidige reguleringsform (»hvile i sig selv«) har kraftværkerne ikke haft mulighed for at opspare overskud. Men samtidig har de haft adgang til at finansiere deres anlæg gennem tillæg til elprisen i opførelsesperioden. Hvordan de danske kraftværker vil klare sig i international konkurrence er svært at forudsige. Prisen på det nordiske elmarked er for tiden meget lav, men den kan hurtigt stige som følge af ændrede nedbørsforhold, stigende forbrug eller politiske beslutninger om at lukke eksisterende kraftværker (f.eks. svenske kernekraftværker). Regulering På dette punkt indeholder lovforslaget en interessant fornyelse af dansk forvaltningstradition. Elforsyningen har hidtil været reguleret af Energistyrelsen og af Elprisudvalget under Konkurrencestyrelsen. Energistyrelsen har godkendt anlæg, udstedt bevillinger, administreret støtteordninger til vedvarende energi og energibesparelser, lavet oplæg til energibeskatning mv. Elprisudvalget har varetaget traditionel monopolbeskyttelse af forbrugerne. Udvalget nedlægges sammen med Gas- og Varmeprisudvalget, og alle beføjelser overføres til et nyoprettet Energitilsyn. Dette tilsyn får som følge af den ændrede regulering af energisektoren også ændrede opgaver i forhold til de nedlagte prisudvalg. Det skal både regulere de tilbageværende monopolpriser for elnet, systemtjenester, forbrugerpligtselskaber og fjernvarme (gas) og overvåge grænsefladen mellem monopol og konkurrence for at undgå konkurrenceforvridning. De egentlige konkurrencetjenester, produktion og handel, vil fremover blive underlagt konkurrenceloven. Energiprisudvalgene har i overensstemmelse med dansk forvaltningstradition været korporativt sammensatte med overvægt af repræsentanter for forsyningselskaber og forbrugere. Det nye Energitilsyn skal sammensættes helt uden deltagelse af partsrepræsentanter. Da det samtidig ikke vil være underlagt ministerens instruktionsbeføjelser, minder det en del om de uafhængige reguleringsmyndigheder, der især kendes fra engelsk og amerikansk reguleringstradition. Finanslovsvirkninger Det er almindelig kendt, at Finansministeriet i efteråret 1998 deltog aktivt i udarbejdelsen af regeringsoplægget til de politiske forhandlinger. Det er derfor ikke mærkeligt, at finanslovshensyn har en fremtrædende plads i elreformforslaget. Dette blev understreget i aftalen om finansloven for 1999, der pålægger elforbrugerne at bidrage med et par milliarder kroner årligt. Disse beløb kommer fortrinsvis fra indførelse af en særlig distributionsafgift samt fra en omlægning af de nuværende tilskud til vedvarende energi fra at være statsfinansierede til at være brugerfinansierede. Hertil kommer et mindre og meget usikkert bidrag fra at gøre elselskaberne skattepligtige. Afsluttende bemærkninger På trods af det lidt forkølede beslutningsforløb er den nye elreform egentlig både ret konsistent og på flere punkter fornyende. Den repræsenterer samtidig et dygtigt stykke politisk håndværk, hvor det er lykkedes at samle en bred vifte af partier gående fra Venstre til SF. Som udgangspunkt lægges der op til en tilpasning af dansk elforsyning til det system med adgang til frit at vælge leverandør og til at benytte elnettene på lige og enkle vilkår, som findes i de andre nordi- 8

5 ske lande. Herved bliver det muligt at fortsætte og udbygge udvekslingen af el med de norske og svenske vandkraftsystemer, som hidtil har været til stor fordel for den danske elforsyning, og som vil være endnu mere påkrævet i fremtiden som følge af de stigende mængder el fra vindmøller og decentrale kraftvarmeværker, som ikke styres i forhold til elbehovet. Reformen lægger op til en klar adskillelse mellem monopol og konkurrence, ligesom der tænkes i nye reguleringsformer, der bedre end de hidtidige skal sikre en neutral og saglig reguleringsmyndighed og effektivitetsfremmende incitamenter for de regulerede virksomheder. Med hensyn til miljømålene, som har en meget central rolle i den danske energipolitik, er det vigtigt at omstille til styringsinstrumenter, der spiller bedst muligt sammen med konkurrence. I en række modelberegninger fra de senere år er det blevet påvist, at en kombination af international konkurrence med økonomiske styringsmidler som emissionsafgifter eller omsættelige forureningstilladelser gør det muligt at nå elsektorens miljømål til lavere omkostninger end de hidtidige, nationalt definerede ordninger. 9 I lovforslaget er der lagt op til en start på en sådan omstilling, som selvfølgelig kun kan lykkes, hvis andre lande end Danmark går med. Intentionerne om et særligt marked for vedvarende energi er et eksempel på tilpasning til konkurrencevilkår. Man kan dog have sine tvivl om dets praktisering, fordi de politiske bindinger til de nuværende ordninger med garanterede priser er meget stærke. Uanset hvilken ordning, der vælges, vil den komme under pres fra det åbne nordiske marked, hvor det for tiden er muligt at købe CO 2 -fri el, der koster tre til seks gange så lidt som den danske vedvarende energi. Noter 1. Udkast til Forslag til lov om elforsyning, udgivet af Energistyrelsen d. 9. april Den seneste tilføjelse, der blev vedtaget i foråret 1996, havde til formål at stoppe et hul i lovgivningen, som var blevet aktualiseret af elliberaliseringen i de andre nordiske lande. Nogle sjællandske virksomheder ønskede at udnytte de nye muligheder for at købe billig el i Sverige, men blev forhindret af de lokale elselskaber, der nægtede adgang til deres net. Derfor klagede virksomhederne til Konkurrencerådet og fik medhold. Lovændringen havde til formål at stoppe dette hul, men blev udformet således, at den opfyldte det forventede EU-direktiv. Det hører med til historien, at Konkurrencerådets afgørelse senere blev ophævet af Konkurrenceankenævnet. 3. Se bl.a. Regeringens proposition 1993/94:162, Handel med el i konkurrens, og Energikommissionen, Ny elmarknad, SOU 1995: Se Ole Jess Olsen og Jørgen Bjørndalen, Udviklingen på det tyske elmarked før og efter liberaliseringen, Forskningsrapportserien nr. 32, Institut for miljø, teknologi og samfund, Roskilde Universitetscenter De danske netselskaber skal også administrere energipolitiske foranstaltninger som besparelsesfremme og aftag af prioriteret el. 6. Der er desuden i en overgangsperiode (indtil 2006) åbnet mulighed for at undtage de centrale kraftvarmeværker fra konkurrencen, hvis de økonomisk skulle komme i knibe. Begrundelsen er hensynet til varmekunderne. 7. Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov om udnyttelse af vedvarende energikilder. 8. Udkast til Forslag til Lov om CO 2 -kvoter for elproduktion. Kraftværkernes CO 2 -udslip har i løbet af 90 erne varieret mellem 20 mio. og 37 mio. tons. I vådår importeres meget el fra Norge og Sverige, medens Danmark er storeksportør til disse to lande i tørår. 9. Se Det Økonomiske Råd, Dansk Økonomi, Efterår 1997, Kap. III. 9