Bilag 9. Delrapport vedr. forsvarets potentiale til internationale operationer

Transkript

1 Arbejdsgruppen vedr. justering af forsvarets personelog uddannelsesstruktur Bilag 9 Delrapport vedr. forsvarets potentiale til internationale operationer

2 Indholdsfortegnelse Aktuelle udfordringer 2 Kapacitetsforhold... 2 Personelforhold... 2 Strukturens potentiale til INTOPS 3 Grundlag... 3 Strukturens potentiale 4 Personelkrav til indeværende forligsperiode... 4 Yderligere personelkapaciteter... 5 Aktuelt internationalt engagement versus aktuel fast struktur... 5 Det internationale engagement i slutmålet versus aktuel fast struktur... 6 Det internationale engagement i slutmålet versus fast slutmålsstruktur... 6 Personel 7 Sammenfatni ng 7 Strukturens redundans... 7 Strukturens sammensætning... 8 Ref.: a. FKO notat af (Notat vedr. periodiseret opstilling af kapaciteter). b. FKO rapport af (Udsendelsesperioder (USPER). c. FKO notat af (Notat nr. 38 vedr. FSV udsendelseskapacitet til INTOPS). Bilag: 1. Oversigt over aktuelt INTOPS engagement versus aktuel struktur. 2. Oversigt over INTOPS slutmålsengagement versus aktuel struktur. 3. Oversigt over INTOPS slutmålsengagement versus slutmålsstrukturen. 4. Personoversigt over aktuel INTOPS engagement. 1

3 Aktuelle udfordringer Kapacitetsforhold Præmissen for kontinuerlig udsendelse (i slutmålet) af op til personer eller kapaciteter svarende hertil for en merudgift på op til 900 mio. kr. tager afsæt i, at der for hærens vedkommende er tale om to større geografisk adskilte missionsområder med i alt ca personer, hvoraf ca. 600 personer er kontraktansatte. For søværnets og flyvevåbnets vedkommende er der tale om udsendelse af kapaciteter svarende til 500 personer, hvoraf hovedparten er fastansatte. Udover de egentlige operative kapaciteter er der tale om udsendelse af 100 soldater i FN/EU/OSCE eller andre missioner som enkeltmandsudsendelser. Forsvaret har aktuelt udsendt en række mindre bidrag, som består af samme personeltype som traditionelle enkeltmandsudsendelser. Da disse ikke er tilvejebragt gennem anvendelse af samlede operative enheder fra forsvaret struktur, betragtes de principielt som enkeltmandsudsendelser. En ændret sammensætning af det kontinuerlige internationale engagement til f.eks. at omfatte tre store missionsområder eller et forøget antal soldater af en bestemt kategori vil følgelig belaste strukturen yderligere, medens der for en række specialistfunktioner kan opstå flaskehalse. Det internationale engagement kan således ikke alene vurderes kvantitativt, idet en forøgelse af et værns bidrag til det internationale engagement, fx i forbindelse med antallet af missionsområder hhv. enkeltmandsudsendelser forøges, vil kunne skabe en personelmæssig belastning, der ikke er hensigtsmæssig. Samtidig vil fx forøgelse af antallet af missioner næppe give mulighed for udsendelse af op til 2000 personer for en merudgift på ca. 900 mio. kr. Forsvarsforligets ambitionsniveau for udsendelse af kapaciteter til internationale operationer er endvidere baseret på udsendelse af samlede operative enheder, in casu en kapacitetstilgang, som er under implementering. Et missionsbidrag, der stykvist sammensættes, forlænger dels behovet for tid til opbygning af styrkebidraget, dels er det vanskeligt gennem en hensigtsmæssig personelplanlægning at opretholde en tilnærmelsesvis ligelig belastning af personellet Personelforhold Uagtet at der i notatet er tillagt en strukturel tilgang må der fremhæves en række ikke strukturelle udfordringer, som forsvaret står overfor i forbindelse med det internationale engagement. Der er en række aktuelle personelmæssige områder, der kan virke hæmmende for en fuldstændig opfyldelse af engagementet eller som medfører, at udsendelsesfrekvensen stiger mærkbart for nogle specialistfunktioner. Dette hænger bl.a. sammen med, at hærens internationale engagement p.t. er tæt på slutmålet (1400 soldater) med en struktur, der er under opbygning og er 2200 årsværk under slutmålets. Rekruttering til forsvaret i indeværende forligsperiode vanskeliggøres af en række faktorer. Rekrutteringspotentialet er kvantitativt beskedent på grund af de små ungdomsårgange samtidigt med, at samfundet er i en højkonjunkturperiode. Hertil kommer, at det danske engagement i højintensitets operationsområder, som i det civile samfunds betegnes som krigszoner ubetinget påvirker såvel rekruttering som fastholdelse i negativ retning ikke mindst i forlængelse af hændelser, hvor soldater såres eller omkommer. Det skal endvidere fremhæves, at forsvaret fortsat har vanskeligt ved at rekruttere visse personelgrupper. Dette gælder specielt sundhedsfagligt personel hvor særlige 2

4 rekrutterings- og fastholdelsesmæssige tiltag er essentielle. Endvidere kan det konstateres, at det ikke længere er muligt at udsende militærjuridiske rådgivere med alle danske enheder, da det ikke er muligt at rekruttere og fastholde disse i nødvendigt omfang. En række specialister, som alle er helt essentielle for enhver enheds operative virke i missionsområder, er endog meget vanskelige at rekruttere og fastholde. Dette gælder især fagligt uddannet personel (mekanikere, kokke, bagere, IT-personel, regnskabsførere, bogholdere mv.). I forligsperioden forventes dette indtag øget med 250, men om de kan rekrutteres er uvist jf. ovenfor. Det er opfattelsen, at manglen på specialister inden for de nævnte personelkategorier medfører hyppige udsendelser for en for stor del af det faste personel. Tilvejebringelse af personel til INTOPS hæmmes for tiden yderligere af, at en del medarbejdere ikke kan udsendes pga. dårligt helbred. Personelsammensætningen er for tiden ikke optimal. Dette forhold er kendt og er en del af selve forligsimplementeringen. Transformationen fra til er i gang. Dette medfører, at antallet af civile medarbejdere på dette tidlige tidspunkt i forligsperioden ikke er nedbragt til fordel for flere militære. Dette kan videre ses i sammenhæng med, at hæren generelt er tæt på en slutmålstilstand f.s.v.a. kontinuerlig INTOPS, hvilket medfører en øget belastning for de militært fastansatte til det internationale engagement. Strukturens potentiale til INTOPS Grundlag Denne del af notatet analyserer den faste strukturs potentiale til at understøtte dels det nuværende internationale engagement, dels det internationale engagement i slutmålet, jf. ref. a. Analysen behandler med hvilket interval fast personel på de respektive funktionsniveauer forventes udsendt af seks måneders varighed i det internationale engagement fordelt på følgende tre situationer: Det i forliget forudsatte internationale engagement. Det aktuelle internationale engagement fordelt på funktionsniveauer opskrevet til kapaciteter svarende til soldater. Ovennævnte situation under hensyntagen til de erfaringsmæssige begrænsninger i antallet af militært personel, som kan udsendes. I analysen sammenlignes det aktuelle internationale engagement pr. marts 2006 med den aktuelle faste struktur (bilag 1) og, det forventede internationale engagement i 2009 sammenlignes med dels den aktuelle faste struktur (bilag 2), dels den faste slutmålsstruktur (bilag 3). Endvidere er medtaget en oversigt over det aktuelle antal personer der p.t. er udsendt (bilag 4). Dette er for at illustrere forskellen i forhold til bilag 1 opgørelsen, der beskriver det aktuelle forbrug af årsværk i det internationale engagement. Herefter er udsendelsesfrekvensen angivet ved et forholdstal, der efterfølgende er omsat til størrelsen af perioden mellem udsendelse angivet i år. I forbindelse med tidligere undersøgelser samt jf. ref. b, er det fastlagt, at udsendelsesfrekvensen for fast personel i forbindelse med seks måneders udsendelser bør være minimum to år mellem første og anden udsendelse, medens der herefter hensigtsmæssigt bør være minimum tre år mellem udsendelserne. I nærværende notat er der derfor anlagt en gennemsnitsbetragtning på 2,5 år mellem hver udsendelse. 3

5 Da notatet er udarbejdet ud fra en strukturel tilgang, er der benyttet data tilvejebragt fra Forsvarskommandoens økonomiske planlægningsgrundlag samt relevante opgørelser fra DeMars for at kunne udmåle strukturens redundans i forhold til det internationale engagement målt i årsværk. I den rådige struktur er den forventede personelomsætning fratrukket. På grundlag af opgørelse fra Forsvarets Personeltjeneste er der endvidere foretaget en reduktion 1 i den disponible struktur med henblik på at kompensere for ikke disponibelt personel. Øvrige beregningsmetoder fremgår af bilagene. Strukturens potentiale Personelkrav til indeværende forligsperiode Når forligets mål for den samlede personelkapacitet til anvendelse i internationale missioner er implementeret kan der, jf. ref. a., udsendes kapaciteter svarende til ca soldater som angivet i figuren nedenfor HRN SVN/FLV Total Vedrørende specielt hærens reaktionsstyrkeuddannelse (HRU) skal nævnes, at der kontinuerligt skal kunne udsendes en bataljonsværdi i halvårlige udsendelser, hvorefter personellet hjemsendes eller fastansættes i forsvaret. Da der her er tale om en dedikeret kapacitetsopbygning med henblik på varetagelse af det internationale engagement beregnes der ikke en egentlig udsendelsesfrekvens for denne struktur. Der er i alt afsat en årsværksramme på 629 konstabler og 240 befalingsmænd til reaktionsstyrkeuddannelsen. Det i forliget forudsatte ambitionsniveau for kapacitet til varetagelse af internationale opgaver udgør for hæren en mission med ca. 625 soldater fra 1. Brigade samt en mission med ca. 775 soldater fra 2. Brigade (175 fastansatte samt 600 kontraktansatte), in casu ca soldater. Herudover skal der fra søværnet og flyvevåbnet kunne udsendes kapaciteter svarende til ca. 500 soldater. I søværnet kunne bidraget eksempelvis udgøres af én større enhed (fleksibelt støtteskib, patruljeskib eller korvet) samt to mindre enheder eller yderligere en større enhed, in casu ca. 200 soldater kontinuerligt. Flyvevåbnets bidrag kunne eksempelvis udgøres af otte F-16 udsendt i et halvt år samt 1 x C130 i et halvt år, in casu kapaciteter svarende til ca. 300 soldater. Hertil kommer de respektive bidrag fra hele Forsvarskommandoens myndighedsområde til øvrige missioner (enkeltmandsudsendelser) svarende til ca. 100 soldater. 1 På baggrund af FPT opgjorte %-satser gældende for de respektive funktionsniveauer, er fratrukket for ikke disponibel personel indenfor kategorierne tjenestefrihed uden løn, helbredsbetinget uegnethed til udsendelse i mission samt for tjenesten i Forsvarsministeriet henholdsvis Forsvarets fterretningstjeneste. Der er i opgørelserne endvidere fratrukket for søværnets personel tjenestegørende på skibe i Nordatlanten, idet tjenestelængden herfor er nærlig samme længde med tjeneste i det internationale engagement og følgelig giver tilsvarende familiemæssige belastninger samt for udenlandske stillinger (international stabstjeneste VF160). 2 Inkl. ca. 100 personer der udsendes individuelt fra hele Forsvarskommandoens myndighedsområde i FN/EU/OSCE eller andre missioner. 4

6 En grundlæggende forudsætning for at de økonomiske forligsrammer for det internationale engagement, herunder 35 kontoen, kan overholdes, er at det planlagte forhold mellem fast personel og kontraktansatte 3 opretholdes, jf. ref. c. Yderligere personelkapaciteter Inden for hærens område er der etableret dels en pulje på ca. 400 officerer af reserven dels en pulje på ca soldater på reaktionsstyrkekontrakter. Puljen på de 400 officerer af reserven består af ca. 100 sprogofficerer og ca. 300 officerer uddannet til anvendelse i bataljonsstabe og til enkeltmandsudsendelse i observatørmissioner o. lign. Sprogofficererne fødes via sproguddannelserne på Forsvarsakademiet mens de øvrige officerer fødes via en reserveofficersuddannelse på Hærens Officersskole (ca. 20 elever årligt). Det er hensigten, at nyuddannede reserveofficerer fra Hærens Officersskole fortsætter direkte i en mission i det internationale engagement (svarende til ca. 10 årsværks i kontinuerlig international engagement), hvortil kommer en forventning om, at de 400 reserveofficerer er villige til at deltage i en mission i det internationale engagement (svarende til ca. 40 årsværk i kontinuerlig international engagement). Med løbende udskiftning af reserveofficerer i 400 mandspuljen forventes udsendelse med et mellemrum på 5 10 år. Af disse personelkapaciteter er der således i ref. c. planlagt på udsendelse af 50 reserveofficerer i det internationale slutmålsengagement. Disse 50 årsværk er medtaget i notatets slutmålsberegninger på M312 og M321 niveau. Aktuelt internationalt engagement versus aktuel fast struktur Beregningerne for det aktuelle engagement fremgår af bilag 1. Jf. bilag 1 kan det aktuelle engagement honoreres af den aktuelle faste struktur, ligesom den generelle udsendelsesfrekvens for militært personel samlet set kan opgøres til ca. 1:37 svarende til mere end 10 år mellem hver udsendelse. Hæren Hæren har, jf. bilag 1, for nærværende udsendt ca soldater. Det aktuelle engagement medfører for hæren en teoretisk udsendelsesfrekvens på mere end 10 år mellem hver udsendelse. Funktionsniveauet M312 er det mest belastede, idet dette funktionsniveau har en gennemsnitlig udsendelsesfrekvens på 4 år mellem hver udsendelse. Selv om hæren skal udsende personel op til soldater, ville udsendelsesfrekvensen fortsat være acceptabel, jf. ref. b. På denne baggrund vurderes det, at hærens struktur kan honorere det aktuelle engagement. Søværnet Søværnet har for nærværende udsendt ca. 20 soldater, hvilket strukturen kan honorere. Flyvevåbnet Flyvevåbnet har for nærværende udsendt ca. 110 soldater, hvilket strukturen kan honorere. Delkonklusion for aktuelt internationale engagement versus aktuel struktur Forsvarets nuværende faste struktur kan understøtte det nuværende internationale engagement. 3 Jf. ref. c. er planlægningsgrundlaget 625 kontraktansatte i det internationale engagement gennem hele forligsperioden. 5

7 Det internationale engagement i slutmålet versus aktuel fast struktur Den af Forsvarsministeriet ønskede beregning for det internationale engagement i slutmålet (2009) sammenlignet med den aktuelle faste struktur (2006) fremgår af oversigten i bilag 2. På trods af at strukturen er udmålt i forhold til det i forliget opsatte ambitionsniveau, der udgør kapaciteter svarende til soldater 4 for hæren, er udsendelsesfrekvenserne for alle personelkategorier inden for det acceptable. Som Forsvarskommandoen i forbindelse med udarbejdelse af opgavestillingen gjorde opmærksom på, vurderes det ikke relevant at sammenligne aktuel struktur i 2006 med det planlagte internationale engagement i slutmålet, fordi forudsætningen for dette engagement er, at forsvarets struktur er tilsvarende opbygget til slutmålsstrukturen. Følgelig kommenteres denne opgørelse ikke yderligere. Det internationale engagement i slutmålet versus fast slutmålsstruktur Beregningerne for det internationale engagement i slutmålet og de heraf affødte krav til den faste struktur fremgår af bilag 3. Det forventede engagement er opgjort ud fra en generisk kapacitets tilgang: For hærens vedkommende er anvendt to kampgrupper á 700 soldater. Der er med afsæt i organisationsskemaer for det aktuelle styrkebidrag i Irak sammensat en styrke, der samlet udgør 2 x 700 soldater. For søværnets vedkommende er anvendt to større enheder svarende til ca. 200 soldater. For flyvevåbnet udgør det generiske bidrag 8 x F-16 (i et ½ år) samt et C-130 bidrag (i et halvt år), hvilket kapacitetsmæssigt svarer til ca. 300 soldater kontinuerligt. I opgørelsen er medtaget respektive bidrag fra Forsvarskommandoens myndigheder til de øvrige missioner svarende til i alt ca. 100 årsværk, fratrukket 50 reserveofficersårsværk. En udmøntning af det forventede engagement medfører samlet set, en gennemsnitlig udsendelsesfrekvens for det militære personel på 1:14, svarende til ca. 6,5 år mellem hver udsendelse. Hæren Det forudsatte internationale engagement i slutmålet medfører, jf. bilag 3, at hæren opnår en gennemsnitlig udsendelsesfrekvens på ca. 1:12 svarende til ca. 5,5 år mellem udsendelserne. Idet udsendelsesfrekvensen for alle funktionsniveauerne ligger over det i ref. b. anbefalede, kan det konkluderes, at hærens slutmålsstruktur kan honorere slutmålets ambitionsniveau for det internationale engagement. Søværnet Det forudsatte internationale engagement i slutmålet medfører, jf. bilag 3, at søværnet opnår en gennemsnitlig udsendelsesfrekvens på ca. 1:15 svarende til ca. 7 år mellem udsendelserne. Idet udsendelsesfrekvensen for alle funktionsniveauerne ligger over det i ref. b. anbefalede, kan det konkluderes, at søværnets slutmålsstruktur kan honorere slutmålets ambitionsniveau for det internationale engagement. 4 Ekskl. hærens bidrag til enkeltmandsudsendelser. 6

8 Flyvevåbnet Det forudsatte internationale engagement i slutmålet medfører, jf. bilag 3, at flyvevåbnet opnår en gennemsnitlig udsendelsesfrekvens på ca. 1:21 svarende til ca. 10 år mellem udsendelserne. Idet udsendelsesfrekvensen for alle funktionsniveauerne ligger over det i ref. b. anbefalede, kan det konkluderes, at flyvevåbnets slutmålsstruktur kan honorere slutmålets ambitionsniveau for det internationale engagement. Delkonklusion for det internationale engagement i slutmålet versus slutmålsstrukturen Forsvaret kan inden for alle værn strukturelt honorere det forventede personelkapacitetskrav afledt af det internationale engagement. Personel Personelkapaciteten løser på en lang række områder andre opgaver end det internationale engagement. I tilfælde hvor forsvaret indsætter alle operative kapaciteter på samme tid, vil det ikke være muligt at opretholde et kontinuerligt internationalt engagement på op mod soldater eller kapaciteter svarende hertil. I alle andre scenarier skønnes det muligt at gennemføre en personelplanlægning, der muliggør en smidig og fleksibel anvendelse af personelkapaciteten, således at den tilstrækkelige personelkapacitet er til rådighed til det internationale engagement. Principielt er internationale operationer den prioriterede opgave i forsvaret. Den enkelte medarbejders udsendelse kan planlægges i balance mellem den enkeltes vilkår og forsvarets behov. Tilsvarende kan der planlægges på at rotere personellet mellem stillinger i de operative enheder, skolestrukturen og stabstjeneste mv., således at deltagelse i internationale operationer også i praksis er kerneopgaven for alle myndigheder og enheder i forsvaret. Heraf fremgår, at nyttiggørelsen af personelkapaciteten til udsendelse i missioner er mere en personelplanlægningsopgave frem for et strukturelt problem, da den nødvendige personelkapacitet er til stede i strukturen. I forbindelse med de egentlige strukturberegninger er der dog, i opgørelserne i bilag 1, 2 og 3, fratrukket de i note 1 kategorier af ikke disponibel personel. Sammenfatning Strukturens redundans Sammenfattende kan det konkluderes, at forsvarets struktur kan honorere kravene for dels det aktuelle internationale engagement, dels det internationale engagement i slutmålet, set i lyset af de anbefalede længder af udsendelsesperioder og under overholdelse af den fastsatte policy for udsendelsesfrekvensen. Ses dette i lyset af den kommende forøgelse af engagementet i Afghanistan (Stage III), der omfatter ca. 300 soldater, vil denne forøgelse selvsagt øge kravene til strukturen yderligere. Dette kan medføre, at den teoretiske periode mellem udsendelser kommer i nærheden af 2,5 år for enkelt funktionsniveauer, med mindre der reduceres i andre missionsområder. Men da dette forøgede engagement samtidig medfører, at hærens samlede engagement vil nærme sig soldater og dermed markant overstige det skitserede ambitionsniveau på soldater for 2006 jf. ref. a., er dette ikke et udtryk for ubalance i hærens struktur, men snarere et udtryk for større midlertidig strukturel belastning. Hærens internationale engagement har således p.t. nået det planlagte antal i slutmålet, men med en struktur der ca lavere end slutmålsstrukturen. 7

9 Det kan samtidig, jf. den lave udsendelsesfrekvens konkluderes, at søværnets og flyvevåbnet p.t. ikke belastes i den planlagte grad med hensyn til deltagelse i det internationale engagement. Herudover står forsvaret over for en række ikke strukturelle udfordringer i forbindelse med opfyldelsen af det internationale engagement. Der er således en række aktuelle personelmæssige områder, der kan virke hæmmende for en fuldstændig opfyldelse af engagementet eller som medfører, at udsendelsesfrekvensen stiger mærkbart for nogle personelgrupper. Strukturens sammensætning Denne strukturanalyse bør ses i lyset af principperne bag indeværende forsvarsforlig. Der er taget afsæt i en kapacitetstilgang og alene indført den netop tilstrækkelige stabs- og støttestruktur, der er nødvendig for at kunne varetage de til Forsvarskommandoen stillede militære opgaver. Dette netop tilstrækkeligt princip på stabs- og støtteområdet har givet mulighed for at etablere så mange operative kapaciteter, herunder en betydelig del med fastansat personel, at den operative målsætning (på en række kendte præmisser) på INTOPSområdet kan nås for en årlig merudgift på op til 900 mio. kr. En forøget anvendelse af kontraktansatte i INTOPS i forhold til planlægningsgrundlaget i forliget jf. ref. c, kan vanskeliggøres i relation til rammen på 35 kontoen. Sammenfattende vurderes den beskrevne struktur, herunder den til rådighed værende reserveofficersstruktur, generelt at være i balance og det forudsete internationale engagement forventes personelmæssigt generelt at kunne gennemføres med ikke mindre en 2½-3 år mellem de enkelte udsendelser. For enkelte personelkategorier eller på grundlag enkeltpersoner individuelle ønsker om deltagelse i INTOPS kan tiden mellem udsendelser afvige fra ovenstående. 8