Ejerskabets betydning for sagsbehandlingen

Transkript

1 Ejerskabets betydning for sagsbehandlingen en analyse af sagsbehandleradfærd i danske beskæftigelsesorganisationer Speciale skrevet af: Sem Ulver Dupont Birkler og Kristian Krag Nielsen # # Vejleder: Lotte Bøgh Andersen Institut for statskundskab Aarhus Universitet Afleveret den 28. februar 2008 Indeholder ord Side 1 af 140

2 Indholdsfortegnelse Tabeloversigt... 6 Figuroversigt... 6 Abstract Indledning og problemstilling (SDB + KKN) Reform af den danske beskæftigelsespolitik Specialets teoretiske udgangspunkt Implementeringsforskningen som ramme for specialets analyse Implementeringsforskningens top-down-perspektiv Policy-design Problemstilling Specialets fremgangsmåde Specialets empiriske kontekst: Flere i arbejde-reformen Indholdsmæssige ændringer i Flere i arbejde-reformen (KKN) Styringsmæssig ændring i Flere i arbejde-reformen (SDB) En revideret handlingsplan for Flere i arbejde-reformen i 2005 (KKN) Opsummering: Flere i arbejde-reformen (SDB) Fra Folketinget til sagsbehandlerkontoret en teoretisk argumentation Anvendelsen af private aktører i policy-designet (KKN) New Public Management Kontraktstyring på beskæftigelsesområdet: et principal-agent-perspektiv (SDB) Udfordringer i principal-agent-relationer Mulige løsninger på principal-agent-problemet Anvendelse af kontraktstyring på beskæftigelsesområdet i Danmark (KKN) Kontraktstyringens implicitte antagelser om præferencer og rationalitet Specialets antagelser om præferencer og rationalitet i private og offentlige beskæftigelsesorganisationer Opsummering: Kontraktstyring på beskæftigelsesområdet i Danmark Institutioners betydning i implementeringsprocessen (SDB) Konkrete institutionelle barrierer i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer (KKN) Lønsystemet i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Institutionelle forskelle mellem lønsystemer i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Rekruttering af medarbejdere som en institution i danske beskæftigelsesorganisationer: Et professionssociologisk argument Medarbejdersammensætningens betydning for compliance med ledelsesmotivet Adgangen til afskedigelse af medarbejdere i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Side 2 af 140

3 Opsummering: Institutionelle barrierer i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Afklaring af specialets afhængige og uafhængige variable (SDB) Specialets uafhængige variabel: Ejerskabsform Specialets afhængige variabel: Sagsbehandleradfærd Tre aspekter af sagsbehandleradfærd Opsummering: specialets afhængige og uafhængige variable Specialets forventninger Ejerskabets betydning for incitamenter og medarbejdernes uddannelsesbaggrund (KKN) Ejerskabets betydning for incitamenter Ejerskabets betydning for medarbejdernes uddannelsesbaggrund Betydningen af incitamenter og medarbejdernes uddannelsesbaggrund for sagsbehandleradfærd (SDB) Incitamenters indflydelse på sagsbehandleradfærden Professionsnormers betydning for sagsbehandleradfærd Interaktion mellem incitamenter og medarbejdersammensætning Ejerskabets direkte effekt på sagsbehandleradfærd (KKN) Ejerskabsargumentet betydningen af konkursrisiko Specialets forskningsdesign og metode Generelle forhold vedrørende anvendte metoder i undersøgelsen (SDB) Specialets case: beskæftigelsesindsatsen for forsikrede ledige i Danmark Én problemstilling, to metoder Hvorfor specialet ikke indebærer kontakt til ledige Data (KKN) Kvantitativt datamateriale Kvalitativt datamateriale Tidspunkterne for dataindsamling Anvendte analysemetoder (SDB) Anvendte kvantitative analysemetoder Signifikansniveau i specialets regressionsanalyser Forudsætningstest i specialets regressionsanalyser Anvendte kvalitative analysemetoder Operationalisering af variable (KKN) Operationalisering af kvantitative variable Operationalisering af ejerskab Operationalisering af incitamenter Operationalisering af medarbejdernes uddannelsesbaggrund Operationalisering af sagsbehandleradfærd Kvalitative analysedimensioner Generaliserbarhed af specialets resultater (SDB) Analyse af ejerskabets betydning for sagsbehandleradfærd Sagsbehandleradfærd i offentlige og private beskæftigelses-organisationer (KKN) Side 3 af 140

4 Den afhængige variabel: jobfokus i sagsbehandlingen Analysemodel for ejerskabets betydning for sagsbehandleradfærd Analyse af ejerskabets betydning for sagsbehandleradfærd Betydningen af resultatløn for graden af jobfokus Betydning af medarbejdernes uddannelsesbaggrund for graden af jobfokus Trodsighed hos socialt professionsuddannede Ejerskabets direkte betydning for jobfokus Andre aktørers begrænsede muligheder for øget jobfokus Interessante kontrolvariable Delkonklusion: Sagsbehandleradfærd i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Ejerskabets betydning for incitamenter og medarbejdernes uddannelsesbaggrund (SDB) Ejerskabets betydning for anvendelsen af resultatløn Den afhængige variabel: sagsbehandlernes resultatløn Analysemodel for ejerskabets betydning for resultatløn Analyse af ejerskabets betydning for resultatløn Ejerskabets betydning for medarbejdernes uddannelsesbaggrund Den afhængige variabel: medarbejdernes uddannelsesbaggrund Analysemodel for ejerskabets betydning for medarbejdernes uddannelsesbaggrund Analyse af ejerskabets betydning for medarbejdernes uddannelsesbaggrund Delkonklusion: Ejerskabets betydning for incitamenter og medarbejdernes uddannelsesbaggrund Analyse af institutionelle barrierer i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer (KKN) Analyse af fleksibilitet i lønsystemerne Lønforhandlinger og åbenhed Medarbejdermodstand i relation til lønforhold Opsummering: fleksibilitet i lønsystemerne Analyse af fleksibilitet i ansættelses- og afskedigelsesprocedurerne Fleksibilitet i ansættelsesprocedurer Fleksibilitet i afskedigelsesprocedurer Opsummering: fleksibilitet i ansættelses- og afskedigelsesprocedurerne Delkonklusion: institutionelle barrierer i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Analyse af institutionelle barrierers betydning i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer (SDB) Institutionelle barrierers betydning for anvendelsen af incitamenter i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Årsager til begrænset anvendelse af resultatløn Andre former for økonomiske incitamenter Side 4 af 140

5 Bevæggrunde for ansættelse og afskedigelse af sagsbehandlere i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Socialt professionsuddannede (u)attraktive i beskæftigelsesorganisationer? Kriterier i forbindelse med rekruttering af medarbejdere Erfaring fra offentlig beskæftigelsesorganisation en ulempe? Delkonklusion: Institutionelle barrierers betydning i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Samlet konklusion på analysen (KKN) Diskussion af muligheden og behovet for en effektanalyse Fra performance til outcome (SDB) Behov for en ny, mere grundig undersøgelse af beskæftigelseseffekter (KKN) Diskussion af effektanalysens mulige resultater (SDB) Andre aktørers kundefokus i forhold til AF og i mødet med de ledige (KKN) Opsummering: muligheder og behov for en effektanalyse (SDB) Konklusion og perspektivering (SDB + KKN) Teoretiske og empiriske implikationer Policy-design og institutionelle barrierer Frugtbarheden af specialets rationelle tilgang Økonomiske incitamenter og medarbejdersammensætning Inddragelsen af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen Appendiks A. Eksempel på interviewguide leder Appendiks B. Måling af variable Litteratur SDB = Sem Dupont Birkler KKN = Kristian Krag Nielsen Side 5 af 140

6 Tabeloversigt Tabel 1: Resultatløn af medarbejdere i AF (4. kvartal 2006) Tabel 2: Heinrichs dimensioner for organisationsformer Tabel 3: Kodning af variable for offentlig/privat og forprofit/nonprofit Tabel 4: Indekskonstruktion for jobfokus hos sagsbehandlerne (0-100) Tabel 5: Kodeliste til det kvalitative datamateriale Tabel 6: Sagsbehandlernes jobfokus (ustandardiserede regressionskoefficienter) Tabel 7: Anvendelsen af resultatløn i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer (procent) Tabel 8: Ejerskabets betydning for graden af resultatløn hos sagsbehandlere i danske beskæftigelsesorganisationer (ustandardiserede regressionskoefficienter) Tabel 9: Medarbejdernes uddannelsesbaggrund i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer (procent) Tabel 10: Ejerskabets betydning for medarbejdernes uddannelsesbaggrund i danske beskæftigelsesorganisationer (logitkoefficienter og odd ratio) Tabel 11: Sandsynlighed for at en sagsbehandler i en offentlig beskæftigelsesorganisation er socialt professionsuddannet (procent) Tabel 12: Sandsynlighed for at en konsulent i en privat nonprofit beskæftigelsesorganisation er socialt professionsuddannet (procent) Tabel 13: Institutionelle barrierer i lønsystemerne Tabel 14: Institutionelle barrierer i ansættelses- og afskedigelsesprocedurerne Tabel 15: Argumenter for og imod ansættelse af socialt professionsuddannede Tabel 16: Kriterier for ansættelse af medarbejdere i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer Figuroversigt Figur 1: Kausalmodel for specialets problemstilling Figur 2: Specialets analysemodel Figur 3: Jobfokus-indeks hos sagsbehandlerne (frekvensfordeling) Figur 4: Specialets analysemodel Figur 5: Sagsbandlernes jobfokus i danske beskæftigelsesorganisationer (frekvensfordeling) Figur 6: Illustration af interaktion mellem sagsbehandlernes uddannelse og resultatløn. 75 Figur 7: Specialets analysemodel Figur 8: Specialets analysemodel Figur 9: Specialets analysemodel Figur 10: Specialets analysemodel Figur 11: Specialets analysemodel Side 6 af 140

7 Abstract The influence of ownership on casework an analysis of caseworkers behavior in Danish job-training service providers. Taking a top-down approach, this thesis investigates the ability of national politicians to strategically shape the policy design in a manner that gives privilege to their policy goal. In 2002, the national employment reform, Putting More People into Work, rearranged the structural setting of the employment services in Denmark with the overriding goal of getting unemployed into jobs quickly. Along the lines of New Public Management, the reform enhanced the role of the private market in the provision of employment services. More specifically, the thesis addresses the influence of ownership (public / private) on the policy implementation of the state run employment service in Denmark. In addition to the direct influence on caseworkers performance, we examine, based on rational choice theory and the theory of professions, the indirect influence of ownership through the use of economic incentives and the occupational composition of employees. We hypothesize that private organizations, due to fewer institutional constraints, through these means to a larger extent than public organizations are able to achieve their caseworkers compliance with the national policy goal of getting unemployed into jobs quickly. Our research is based on nationwide surveys of employees from the public and private job-training service providers as well as interviews with caseworkers and managers from these entities. According to our analyses, the ownership has neither directly nor indirectly an influence on the caseworkers behavior and, hence, we find no support for our claim. Controlling for the for-profit/non-profit status of privately owned job-training service providers, the latter do not have a higher job emphasis in their casework than those with public ownership. In relation to this, the results show that performance related payment of caseworkers does not increase their job emphasis; in fact, it may be counter-effective under particular circumstances. Furthermore, the caseworkers job emphasis does not depend on their occupational background. Besides the first empirical analysis of the implementation of Putting More People into Work among publicly and privately owned job-training organizations, our main contribution is an unpacking of the causal links and consequences associated with contracting out public services. Although our findings do not constitute an empirical rejection of New Public Management and the notion of policy design, the case of the Danish employment service indicates that the private market is no shortcut to fulfillment of policy goals. As we point out in the conclusion, it is, however, pivotal to perform an outcome study prior to drawing any final conclusions. Side 7 af 140

8 1. Indledning og problemstilling 1.1. Reform af den danske beskæftigelsespolitik Folketingspolitikerne har med en række reformer af dansk arbejdsmarkedspolitik siden starten af 1990 erne forsøgt at stramme op over for de ledige i form af blandt andet øgede aktiveringskrav, reduktion af dagpengeperioden og skærpede rådighedskrav (Torfing, 2003). Politikerne har imidlertid oplevet, at deres beslutninger ikke er blevet implementeret problemfrit. Således er det blevet anført, at de offentlige aktører, der afleverede politikken til kontanthjælps- og dagpengemodtagerne, udgjorde hindringer for de politiske intentioner (Larsen & Andersen, 2004). Med andre ord har sagsbehandleradfærden ifølge denne påstand ikke været i tilstrækkelig overensstemmelse med de politiske intentioner. Arbejdsmarkedsreformen Flere i arbejde fra 2002 er i denne sammenhæng værd at studere nærmere, idet reformen indeholder nye styringsmæssige elementer. I tillæg til en række indholdsmæssige justeringer, åbnede politikerne nemlig op for en kvalitativ ændring af produktionsformen, idet private organisationer i højere grad end hidtil blev inddraget i udførelsen af beskæftigelsesindsatsen. Dette giver mulighed for et interessant implementeringsstudie, da det kan undersøges, hvorvidt styringsomlægningen påvirker sagsbehandleradfærden i forhold til de nye elementer i reformen. Konkret betød reformen, at det offentlige kan og i et vist omfang bliver pålagt at udlicitere sagsbehandlingen (vejlednings- og kontaktforløb) af ledige til andre aktører (private forog nonprofit organisationer) (Beskæftigelsesministeriet, 2002a). Reformen kan ses som et forsøg fra politikernes side på at ændre det organisatoriske set-up med henblik på at opnå en sagsbehandleradfærd, der i højere grad er i overensstemmelse med de politiske intentioner, nemlig en hurtigere vej i beskæftigelse (Regeringen, 2002). Der kan i forlængelse af dette argumenteres for, at det politiske rationale bag inddragelsen af andre aktører er todelt: Dels omgår politikerne de offentlige barrierer hos de traditionelle myndigheder (kommunerne og Arbejdsformidlingen, AF), og dels ønsker politikerne, inspireret af New Public Management-tankegangen, at anvende markedet som styringsredskab (Salamon, 2002; Torfing, 2003). Det er specialets overordnede formål at undersøge betydningen af policy-design i løsningen af offentlige opgaver. I det følgende indplaceres specialet i forskningslitteraturen, og det præciseres, hvorledes opgaven bidrager med ny viden såvel empirisk som teoretisk. Herefter diskuteres det overordnede teoretiske udgangspunkt for analysen, og i afsnit 1.3 vil specialets problemstilling blive præsenteret. Side 8 af 140

9 1.2. Specialets teoretiske udgangspunkt I såvel den nationale som den internationale litteratur findes et stort antal undersøgelser, der sammenligner den offentlige og private sektor i varetagelsen af forskellige opgaver. Studierne fokuserer hovedsageligt på tekniske ydelser, for hvilke det er relativt enkelt at specificere krav til leveringen (f.eks. ugentlig afhentning af husholdningsaffald eller vedligeholdelse af offentlige vejstrækninger). Studierne søger at vurdere hvem, der leverer den bedste ydelse, ud fra to overordnede parametre: pris og kvalitet (se Blom- Hansen, 2002, for en oversigt). Ifølge Blom-Hansen er den overordnede konklusion på den hidtidige forskning, at der synes at være vægtige argumenter for at bruge den private sektor til løsning af offentlige opgaver (ibid.: 189). Han gør i forlængelse heraf opmærksom på, at der dog samtidig er et klart behov for yderligere forskning i årsagerne til variation imellem offentlig og privat opgavevaretagelse (ibid.: 201). Det er ikke sikkert, at konklusionen om den private sektors overlegenhed også gælder i forhold til beskæftigelsesområdet i Danmark, idet den vare, der leveres på sidstnævnte, adskiller sig markant fra ovennævnte tekniske ydelser. Det er således mere vanskeligt at formulere specifikke produktionskrav til leveringen af en ydelse på beskæftigelsesområdet, hvor det faglige skøn er centralt. En anden grund til, at man ikke uden videre kan konkludere, at den private sektor også på beskæftigelsesområdet er bedre end den offentlige sektor, er, at man i Danmark ikke har nogen fortilfælde at sammenligne med. Det er nemlig første gang, at det offentlige udliciterer selve sagsbehandlingen af borgernes forhold til private aktører. Det er denne mangel på viden, der er udgangspunktet for nærværende opgave. I udlandet (bl.a. Australien, Holland og USA) har man nogen erfaring med udlicitering af ikke-tekniske ydelser, og ifølge Heinrich foreligger der omfangsrig forskning omkring både offentlig og privat organisationsform. Der er samtidig foretaget mange sammenlignende undersøgelser af de ydelser, som leveres af henholdsvis offentligt og privatejede organisationer, men der synes ikke at være nogen klare konklusioner (Heinrich, 2000: 233). Nogle forskere mener, at offentlig produktion af ikke-tekniske ydelser sikrer det bedste resultat (se f.eks. Weisbrod, 1977; Hansmann, 1980), mens andre argumenterer for, at denne type af opgaver med fordel kan varetages af den private sektor (se f.eks. Brody, 1996; Rose-Ackerman, 1996). Der er således behov for afklaring af de konkrete indholdsmæssige konsekvenser (tilsigtede og utilsigtede) af forskellige organisatoriske karakteristika, som følger i kølvandet af den stigende anvendelse af markedsinstrumentet i politikernes policydesign. Hvad er det specifikt ved inddragelsen af private organisationer, der forårsager en eventuel variation? (Heinrich, 2000: 233, 237). I forhold til den eksisterende litteratur på området er det specialets ambition at bidrage i to henseender. For det første vil specialet belyse konsekvenserne af den første udlicitering af sagsbehandling i Danmark empirisk, og for det andet er det specialets sigte Side 9 af 140

10 at tilvejebringe øget indsigt i processerne forbundet med henholdsvis offentlig og privat opgavevaretagelse samt implikationerne heraf i forhold til adfærden på sagsbehandlerniveau Implementeringsforskningen som ramme for specialets analyse Vi vil i specialet søge at bidrage til en afklaring af ovennævnte empiriske og teoretiske huller ud fra et implementeringsteoretisk perspektiv. Implementeringsforskningen beskæftiger sig med de processer, hvorved lovgivning, regler og andre generelle retningslinier og procedurer omsættes til praksis mellem offentlige/private organisationer og deres ansatte på den ene side og borgerne på den anden side. Endvidere forsøger implementeringsforskningen at forklare graden af målopfyldelse ved det offentliges præstationer eller effekter ved hjælp af disse implementeringsprocesser (Ploug & Søndergaard, 2007: 187; Winter, 1994: 55). Vi mener, at implementeringsteorien er et frugtbart udgangspunkt, idet vores genstandsfelt er den politik, som afleveres til borgerne, og fordi et sådan perspektiv desuden hjælper os til at stille skarpt på de forhold fra Folketinget til sagsbehandlerkontorerne der former politikken i såvel offentlige som private beskæftigelsesorganisationer. Specialets tilgang hviler på en værdipræmis om nationalt repræsentativt demokrati, og det er således et problem, hvis den faktiske adfærd adskiller sig fra de forskrifter, der er vedtaget med demokratisk legitimitet af politikerne i Folketinget (Winter, 1994: 15f). Normen om nationalt repræsentativt demokrati gør det relevant at interessere sig nærmere for, om den politik, der implementeres, er i overensstemmelse med de politiske forskrifter og intentioner Implementeringsforskningens top-down-perspektiv Som nævnt ovenfor vil vi i specialet undersøge anvendelsen af markedsinstrumentet og betydningen af dette for sagsbehandleradfærden. I denne analyse af policyimplementeringen på beskæftigelsesområdet vil vi anlægge et top-down-perspektiv. Ifølge denne tilgang analyseres implementeringsprocessen ved at tage udgangspunkt i de officielle mål for en lovgivning og vurdere enkelte dele af implementeringen op imod disse mål (Mazmanian & Sabatier, 1983). Selvom Mazmanian og Sabatier er opmærksomme på, at intraorganisatoriske værdier og holdninger kan påvirke institutionernes implementering af love (1983: 11f), er det top-down-teoretikernes Side 10 af 140

11 centrale pointe, at de implementerende institutioner kan styres som en samlet organisation. Politikerne har gennem udformning af love og implementeringsdirektiver mulighed for at strukturere den implementeringsproces, der foregår hos decentrale myndigheder, og i sidste ende få implementeringsorganerne til at realisere de politiske mål (ibid.: 25). Ifølge Mazmanian & Sabatier, der i implementeringslitteraturen er blandt de klareste eksponenter for top-down-tilgangen (Winter, 2003b: 213), bør politikernes lovarbejde bero på præcise målformuleringer, valide kausalteorier og en hierarkisk integration, der sikrer, at de implementerende myndigheder er styrbare. En sådan hierarkisk integration skal ikke blot forstås snævert som et egentligt hierarki, men kan desuden skabes ved at gøre brug af incitamenter og ved at indføre konkurrence mellem udbyderne. Endvidere peger Mazmanian & Sabatier blandt andet på betydningen af en personalesammensætning, der støtter lovgivningens intentioner og dermed er responsive i forhold til policy-ændringer (1981: 11ff; 1983: 25f). Til trods for top-down-tilgangen i specialets analyse anerkender vi, at et buttom-upperspektiv kan tilvejebringe frugtbare indsigter, når sagsbehandleradfærden skal forklares (Lipsky 1980). I de konkrete analysemodeller i kapitel 6 indgår derfor også de enkelte sagsbehandlere og deres individuelle karakteristika. Vores top-down-perspektiv skal ses i lyset af problemstillingen, hvor vi vil undersøge ejerskabets betydning, herunder om politikerne kan udnytte ejerskabsforholdet strategisk. Det forventes således ikke, at politikerne kan styre alt, men perspektivet er valgt, idet vi vil undersøge, om politikerne kan styre noget Policy-design Når Mazmanian & Sabatier skriver, at man kan udforme incitamentsstrukturen, så implementeringsorganerne tilskyndes til en større målrealisering (for eksempel gennem præstationsbaserede kontrakter eller ved konkurrence mellem udbydere), så er deres argument i tråd med teorien om policy-design (May, 2003: 224; Winter, 1994: 42). Ved policy-design forstås en politisk beslutnings kombination af mål, midler og instrumenter (Winter, 1994: 18; Winter, 2003a: 208). Policy-design indebærer således krav til udvælgelsen og udformningen af de organisationer, der skal implementere beslutningen samt krav til måden, hvorpå produktionsprocessen skal forløbe (Winter, 1994: 16). Den centrale påstand inden for teorien om policy-design er, at enhver policy kan disaggregeres til ét eller flere policy-instrumenter, og igennem en strategisk sammensætning af disse instrumenter har de politiske beslutningstagere mulighed for at påvirke den offentlige sektors præstationer og effekter (May, 2003: 223; Winter, 1994: Side 11 af 140

12 40; Winter, 2003a: 208). Ifølge May (2003) kan policy-design således påvirke implementeringsprocessen samt dennes resultater ved at konfigurere incitamentsstrukturen for de implementerende organisationer på en sådan måde, at disse får tilskyndelse samt evne til at udføre de politiske mål. Policy-design opfattes således som en politisk proces (Moe, 1989), hvor politiske aktører forfølger deres egne interesser og søger at opnå en struktur, der fører til bestemte resultater, og som tilgodeser deres langsigtede kontrol med implementeringsprocessen (May, 2003; Winter, 2003a). Mens policy-design-litteraturen er enig om, at implementeringsvanskeligheder kan imødegås gennem policy-design, mangler der som tidligere nævnt viden om de præcise kausalforhold imellem bestemte instrumenter og deres indvirkning på implementeringsprocessen (May, 1993; 2003: 224; Salamon, 1981: 262). Det er specialets ambition at bidrage til en nærmere afklaring af dette teoretiske hul ved at undersøge, hvad inddragelsen af andre aktører betyder for implementeringen af den danske beskæftigelsesindsats Problemstilling Det konkrete spørgsmål, som vi vil undersøge, er, om de lediges sagsbehandling afhænger af, hvorvidt denne varetages af en offentlig eller en privat organisation. Specialets problemstilling er: Hvad betyder ejerskab af beskæftigelsesindsatsen for sagsbehandleradfærd hos danske beskæftigelsesorganisationer? Der vil i specialet udelukkende blive fokuseret på den statslige beskæftigelsesindsats. Dermed koncentrerer vi analysen om Arbejdsformidlingen (AF) og på den indsats, som andre aktører varetager for AF. I afsnit begrundes dette valg af case for specialet. Endvidere vil problemstillingens centrale variable, ejerskab og sagsbehandleradfærd, blive diskuteret i afsnit og Foreløbig skal der alene gives en kortfattet definition: Med ejerskab fokuseres der på, hvorvidt produktionen varetages i offentligt eller privat regi. Der sondres imellem offentligt og privat regi afhængig af, om organisationens personale er reguleret efter Personalestyrelsens retlige regler, og om personaleforvaltningen er indbefattet af de forvaltningsretlige regler og grundsætninger. Hvis dette er tilfældet, kategoriseres organisationen som offentlig, hvis ikke, kategoriseres organisationen som privat. Side 12 af 140

13 Sagsbehandleradfærd afgrænses til sagsbehandlernes myndighedshandlinger, hvilket dækker over indsatsens omfang, instrumentvalget samt målretningen af indsatsen. I figur 1 herunder er specialets problemstilling illustreret i form af en kausalmodel. Det er specialets centrale påstand, at ejerskabet af beskæftigelsesindsatsen har en betydning for sagsbehandleradfærden, idet konsulenter i private beskæftigelsesorganisationer har en sagsbehandleradfærd, der i højere grad end sagsbehandleradfærden hos de offentlige sagsbehandlere svarer til de adfærdsforskrifter, som politikerne opstiller. Figur 1: Kausalmodel for specialets problemstilling Ejerskabsforhold Sagsbehandleradfærd 1.4. Specialets fremgangsmåde Det følgende kapitel 2 har til formål at give læseren relevant baggrundsviden om specialets case, Flere i arbejde-reformen. Kapitel 3 vil diskutere den teori, der ligger til grund for specialets analyser. Overordnet er formålet med teoriafsnittet at diskutere de teoretiske forventninger til betydningen af ejerskabsformen for sagsbehandlingen og derved præsentere det samlede teoretiske argument bag specialets centrale påstand. Denne teoretiske argumentation, som går fra Folketinget til sagsbehandlerkontorerne, består af fire dele. Under inddragelse af New Public Management-teori vil vi indledningsvist diskutere rationalet bag politikernes anvendelse af andre aktører i forbindelse med varetagelsen af beskæftigelsesindsatsen. Dernæst vil styringsrelationen imellem politikerne og de enkelte beskæftigelsesorganisationer samt mellem lederne og de enkelte sagsbehandlere blive blotlagt i et principal-agent-teoretisk perspektiv. I forlængelse heraf vil vi argumentere for, at forklaringen på den forventede forskel i sagsbehandleradfærden skal findes i institutionelle forskelle imellem ejerskabsformerne. Mere konkret vil der blive peget på tre institutionelle forskelle, henholdsvis lønsystemet, rekrutteringsforholdene samt adgangen til fyring. På baggrund af denne argumentation vil vi i kapital 4 opstille en række teoretiske forventninger og hypoteser, der alle relaterer sig til specialets problemstilling. Den samlede forventning er, at sagsbehandleradfærden vil være mere jobfokuseret blandt konsulenterne i private beskæftigelsesorganisationer end hos sagsbehandlerne i AF. Kapitel 5 vil belyse specialets metodiske forhold. I metodeafsnittet vil vi blandt andet argumentere for valg af case samt foretage operationalisering af specialets centrale Side 13 af 140

14 variable. Den efterfølgende analyse i kapitel 6 vil på baggrund af det indsamlede datamateriale undersøge specialets problemstilling, herunder de konkrete forventninger, der er udledt herfra. I kapitel 7 vil mulighederne og behovet for en effektanalyse af beskæftigelsesindsatsen i offentlige og private beskæftigelsesorganisationer blive diskuteret, og endelig vil vi i kapitel 8 konkludere på samt perspektivere analysens resultater. I offentlige beskæftigelsesorganisationer omtales de medarbejdere, der varetager vejlednings- og kontaktforløb med de ledige, sagsbehandlere, mens den samme type medarbejdere i private beskæftigelsesorganisationer typisk hedder konsulenter. Når begge medarbejdergrupper omtales under ét i specialet, anvender vi benævnelsen sagsbehandlere, mens de respektive betegnelser anvendes, når der er tale om en specifik gruppe. Side 14 af 140

15 2. Specialets empiriske kontekst: Flere i arbejde-reformen Dette kapitel sætter læseren ind i specialets empiriske kontekst i form af Flere i arbejdereformen med det formål at identificere de konkrete politiske adfærdsforskrifter til sagsbehandleradfærden. Flere i arbejde-reformen blev vedtaget i 2002 med støtte fra størsteparten af Folketingets partier (V, K, S, DF, RV og Kr.F.), og indebærer en række tiltag og ændringer på det beskæftigelsespolitiske område (Beskæftigelsesministeriet, 2002a). Aftalen fortsætter ad det spor, som også 1990 ernes beskæftigelsespolitik fulgte, som benævnes workfare-tankegangen (Torfing, 2004: 24), og på en række områder finjusterer reformen denne problemforståelse. I de første to afsnit bliver der redegjort for reformens væsentligste ændringer, idet der sondres mellem henholdsvis indholdsmæssige og styringsmæssige ændringer. Hvad angår indholdet, er reformen kendetegnet ved fokus på den hurtigste vej til arbejdsmarkedet, mens den styringsmæssige ændring primært består af andre aktørers nye rolle i beskæftigelsesindsatsen. I afsnit 2.3 gennemgås hovedtrækkene i en revideret handlingsplan for reformen fra 2005, og afslutningsvis samles der op på kapitlets vigtigste pointer Indholdsmæssige ændringer i Flere i arbejde-reformen Med afsæt i tanken om, at det skal kunne betale sig at arbejde, er der opstillet en række punkter, som skal gøre vejen til arbejdsmarkedet så kort som mulig for den enkelte ledige (Beskæftigelsesministeriet, 2002a: 1). Reformen ønsker at gøre det attraktivt for den enkelte ledige at komme i arbejde, hvilket understreges i følgende tekst: Det er afgørende for en vellykket beskæftigelsespolitik, at den enkelte får en økonomisk fremgang, når han eller hun begynder et ordinært ustøttet arbejde. Derfor skal beskæftigelsespolitikken indrettes, så det kan betale sig at arbejde (Beskæftigelsesministeriet, 2002b: 32). Incitamentet for indtrædelse på arbejdsmarkedet skal øges, og den stramning over for de ledige, der er forbundet hermed, er af indholdsmæssig karakter. Tanken om, at det skal kunne betale sig at arbejde, lanceres samtidig med, at beskæftigelsessystemet skal forenkles og afbureaukratiseres, så samarbejdet med blandt andre private virksomheder gøres enklere og mere gennemskueligt (Beskæftigelsesministeriet, 2002a: 12; Regeringen, 2002: 15). Et andet vigtigt punkt i reformen er kravet om individualiserede handlingsplaner for alle ledige, således at indsatsen rettes direkte mod indtræden på arbejdsmarkedet (Beskæftigelsesministeriet, 2002a: 2). Dette gøres ved at fastsætte krav om minimumskontaktforløb, hvor den enkelte ledige skal være i kontakt med myndighederne Side 15 af 140

16 minimum hver 3. ydelsesmåned. Reformen har desuden til formål at rette fokus væk fra aktivering og generel opkvalificering og i stedet anvende ressourcerne til formidling og konkret jobsøgning. Reformoplægget taler således om et farvel til aktiveringsfabrikken (Regeringen, 2002: 13). Ved at fokusere på den hurtigste og mest direkte vej til arbejdsmarkedet ønsker reformen kun at anvende uddannelsesorienterende foranstaltninger, hvor målet er arbejdsmarkedsrettet opkvalificering (Beskæftigelsesministeriet, 2002a: 5) Styringsmæssig ændring i Flere i arbejde-reformen Mens de indholdsmæssige ændringer således ligger i forlængelse af tidligere arbejdsmarkedstiltag (Clausen & Smith, 2007: 79), kan der argumenteres for en styringsmæssig ændring i reformen, der er af mere omfattende karakter. Hvor andre aktører tidligere er blevet benyttet som leverandører af konkrete serviceydelser så som afklaringsforløb, uddannelsestilbud og opkvalificering (Bredgaard & Larsen, 2006: 62), åbner reformen op for, at andre aktører kan varetage hele kontaktforløbet med den ledige (Beskæftigelsesministeriet, 2002a: 2). Specialets problemstilling er formuleret i direkte relation til denne kvalitativt nye organisering af beskæftigelsesindsatsen, hvorfor en yderligere præcisering er relevant. Om end reformteksten understreger, at der ikke sker myndighedsoverdragelse til andre aktører, herunder visitationsopgaver og sanktionsvurderinger, udstikker reformen alligevel en linje, som potentielt kan medføre en ganske omfangsrig opgavevaretagelse hos andre aktører (Beskæftigelsesministeriet, 2002a: 3). Selve kontaktforløbet, formidlingsarbejdet og gennemførelsen af arbejdsmarkedsrettede tilbud er således mulige for andre aktører at varetage. Reformen fastlægger i forlængelse heraf, at der i de årlige kontraktforhandlinger mellem de regionale arbejdsmarkedsråd, beskæftigelsesministeren og Beskæftigelsesrådet vil indgå nogle specifikke mål for i hvor stor del af indsatsen, AF skal inddrage andre aktører (ibid.: 4). Videre gælder det for AF-regionerne, at de skal fremlægge informationer om egne enhedsomkostninger, således at konkurrencevilkår og omkostningsforhold bliver gennemskuelige (ibid.). Dermed bliver de offentlige myndigheder automatisk aktører på det nye marked for beskæftigelsesindsatser. I forlængelse af denne nye konkurrenceprægede markedstilstand, skal den ledige selv have mulighed for at vælge i de situationer, hvor private såvel som offentlige aktører forventes med samme effektivitet at kunne få den ledige i beskæftigelse (ibid.). Det konkrete styringsinstrument, som de offentlige myndigheder skal anvende over for andre aktører, omtaler reformen kort: Som hovedregel bør inddragelsen af andre aktører Side 16 af 140

17 baseres på resultatafhængig betaling (Beskæftigelsesministeriet, 2002a: 4), men dette er dog ifølge reformen ikke et ufravigeligt krav, da den lediges afstand til arbejdsmarkedsmarkedet bør medtages i aflønningsstrukturen. Der åbnes altså op for, at der kan anvendes driftstilskud i større eller mindre grad afhængig af udsigten til at få den ledige i beskæftigelse. Inddragelsen af andre aktører skal ske efter gældende udbudsregler, men der fastsættes ikke fra centralt sted rammer for varighed, indhold og pris; det overlades til markedet at fastsætte. Samtidig afsættes der heller ikke en selvstændig økonomisk ramme til betaling af andre aktører, idet inddragelsen skal ske inden for de tilstedeværende økonomiske rammer hos AF (ibid.). Afslutningsvis bør nævnes et element ved reformen, som både er af indholdsmæssig og styringsmæssig karakter. Med henblik på at inddrage flest mulige andre aktører i beskæftigelsesindsatsen giver reformen mulighed for metode- og valgfrihed med hensyn til valg af aktiviteter til at få den ledige i arbejde (Regeringen, 2002: 14; Beskæftigelsesministeriet, 2002a: 2). Andre aktører får hermed mulighed for at tilrettelægge andre forløb end de, offentlige myndigheder traditionelt har tilbudt i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen. Der åbnes altså op for nytænkning og alternativ opgavevaretagelse, men den overordnede orientering mod at få den ledige i beskæftigelse er dog ufravigelig. Metodefriheden skal med andre ord stadig have et konkret jobfokus for at opfylde de politisk opstillede adfærdsforskrifter En revideret handlingsplan for Flere i arbejde-reformen i 2005 I 2005 altså ca. 3 år efter reformens gennemførelse udsendte regeringen en revideret handlingsplan (Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2005). Heri blev rammerne for inddragelsen af andre aktører justeret, men hovedelementerne og problemopfattelsen i reformen fastholdtes. Handlingsplanens nødvendighed begrundes i de første erfaringer med myndighedernes anvendelse af andre aktører, som hovedsageligt har været baseret på en ressourcestrategi (Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2004). Med dette menes, at andre aktører anvendtes som en ressourceaflastning, og dermed varetog arbejde, som de offentlige myndigheder selv kunne varetage, hvis de havde ressourcerne til det. Dette står i kontrast til reformens oprindelige krav om, at inddragelsen af andre aktører skal ske ud fra en kompetencestrategi, der sigter mod at realisere de ekstra kompetencer, som andre aktører forventes at kunne bibringe i beskæftigelsesindsatsen (Beskæftigelsesministeriet, 2002b: 13). Handlingsplanen har 4 punkter, som indbefatter ophør af minimumskontaktforløb hos andre aktører, hvor aftalen alene omhandler afholdelsen af kontaktsamtaler hver 3. Side 17 af 140

18 måned, højere grad af resultataflønning af andre aktører (ca. 75 %), større fokus på andre aktørers konkrete resultater samt skærpet tilsyn med brugen af andre aktører (Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2005). Disse ændringer i handlingsplanen ligger alle i forlængelse af den oprindelige reforms problemopfattelse og handlingsanvisninger Opsummering: Flere i arbejde-reformen I relation til specialets problemstilling indeholder reformen således to vigtige elementer. For det første er reformen udtryk for en styringsmæssig ændring, hvor inddragelsen af andre aktører, herunder brugen af resultatbaseret betaling, er en delvis markedsgørelse af indsatsen over for ledige. Det er hensigten, at andre aktører skal tilføje kompetencer på området, og deres inddragelse forventes at skabe basis for en højere grad af individualitet i handlingsplanerne for de enkelte ledige (Beskæftigelsesministeriet, 2002b: 12). For det andet rettes blikket i højere grad mod at sætte de ledige i kontakt med arbejdsmarkedet. Dermed indeholder reformen konkrete adfærdsforskrifter, som sagsbehandlerne bør følge. Disse politiske adfærdsforskrifter er et øget fokus på job og en generel strammere linje over for de ledige. Side 18 af 140

19 3. Fra Folketinget til sagsbehandlerkontoret en teoretisk argumentation Dette kapitel vil diskutere, hvordan politikernes ændring af policy-designet kan have betydning for sagsbehandleradfærden på beskæftigelsesområdet. Der vil blive argumenteret for, at politikerne gennem ændringer af centrale forhold i policy-designet (anvendelse af private aktører, kontraktstyring og økonomiske incitamenter) opnår den adfærd, de ønsker. Flere i arbejde-reformens politiske adfærdsforskrifter honoreres således i højere grad hos private beskæftigelsesorganisationer, hvor ejerskabsformen og de dertilhørende institutionelle forhold er den væsentligste og afgørende forskel i forhold til de offentlige myndigheder. Indledningsvist vil anvendelsen af markedet som policy-instrument blive gennemgået. Her sættes implementeringslitteraturen i perspektiv, og centrale elementer fra New Public Management diskuteres. Herefter inddrages et principal-agent perspektiv med henblik på at fastlægge den ramme, inden for hvilken kontraktstyringen anvendes som ledelsesværktøj. Det vil være en selvstændig del af den teoretiske gennemgang at argumentere for højere grad af compliance hos de private organisationer i forhold til de offentlige. I denne argumentation vil vi anvende en rationel institutionel forklaring til at identificere konkrete institutionelle barrierer. Med compliance menes de implementerende myndigheders efterlevelse af de adfærdsforskrifter, der er opstillet i Flere i arbejde-reformen. Teoriafsnittet vil ikke være snævert styret af én teori. Vores argumentation befinder sig generelt inden for en rationel ramme, og vi anvender de teoretiske begreber og sondringer, som vurderes at være mest frugtbare i forhold til det samlede argument Anvendelsen af private aktører i policy-designet Formålet med nærværende afsnit er at diskutere rationalet bag inddragelsen af markedet i forbindelse med løsningen af politiske opgaver. Flere steder i implementeringslitteraturen fremhæves det, at markedsmæssige mekanismer kan være hensigtsmæssige i implementeringsøjemed (Winter, 1994: 62f). Mazmanian og Sabatier betoner vigtigheden af, at policy-designet indeholder incitamenter, der ansporer til compliance og dermed bidrager til at gøre de implementerende myndigheder styrbare ( hierarkisk integration ) (Mazmanian & Sabatier, 1983: 27). Deres teori åbner således op for inddragelse af markedet som Side 19 af 140

20 styringsmekanisme. Bardach argumenterer i tråd hermed for, at beslutningstagerne skal basere deres politik på klare teorier og foretrække markedsmæssige mekanismer frem for bureaukratiske (Bardach, 1977: 114f, 253) (se desuden Elmore, 1982; 1985; Jensen et al., 1991). Et ændret ejerskab i forbindelse med sagsbehandlingen indebærer en ændring i de hidtidige styringsrelationer på policy-området. Med udgangspunkt i New Public Management-teori vil vi herunder diskutere de teoretiske bevæggrunde for inddragelsen af andre aktører New Public Management Et af de første og væsentligste bidrag til teorien om New Public Management er Christopher Hoods artikel A Public Management for All Seasons? fra Her argumenterer Hood for en ny måde at se den offentlige sektor på. New Public Management tilvejebringer således indsigt i og forslag til, hvordan produktiviteten i den offentlige sektor kan forbedres. Teoretisk trækker Hood på nyere økonomisk transaktionsomkostningsteori (new institutional economics) og principal-agent-teori samt ledelsesteorier og ledelseskoncepter fra den private sektor. Ifølge Hood er klare mål for performance, output-fokus, konkurrence og markedsgørelse samt effektiv ressourceudnyttelse centrale elementer af New Public Management-teorien (Hood, 1991: 4f). Flere i arbejde-reformen synes at være inspireret af New Public Management-tankegangen, idet disse karakteristika alle kan genfindes i reformteksten (jævnfør afsnit 2.1 og 2.2). Det lægges i New Public Management-litteraturen til grund, at adfærden påvirkes af økonomiske incitamenter (Lane, 2000: 194f). Såvel offentlige aktører som aktører på et almindeligt privat marked vil derfor handle i overensstemmelse med det, som incitamenterne tilskynder dem til. Argumentet for at bruge det økonomiske styringsinstrument, som inddragelse af organisationer med privat ejerskabsform indebærer, ligger i forlængelse heraf. Det økonomiske styringsinstrument erstatter på en enkel og automatisk måde regler samt bureaukratiske og institutionsmæssige opgaveløsninger med en bedre og mere responsiv produktion. Anvendt korrekt gives implementeringsorganerne nemlig et incitament til højere grad af målrealisering og større effektivitet i form af bedre kvalitet eller omkostningsreduktion (Winter, 1994: 41). Inspirationen fra det private marked fremgår tydeligt af Hoods centrale elementer for New Public Management, men det er vigtigt at være opmærksom på, at aktiv inddragelse af private virksomheder i form af udlicitering som det er tilfældet med Flere i arbejdereformen udgør blot én af flere mulige fremgangsmåder. Den offentlige sektor kan Side 20 af 140

21 således foretage både contracting in og contracting out (Lane, 2000: 7), og det har i løbet af de sidste 20 år kendetegnet udviklingen i den offentlige sektor i mange vestlige lande, herunder Danmark, at der er et vidt forgrenet net af kontraktforhold på tværs af organisationer og sektorer (Barzelay, 2001; O Toole, 2003). Når private forprofit eller nonprofit-organisationer inddrages i produktionen af offentlige ydelser (contracting out), sker det igennem kontrakter, hvor mål, krav og betalingsforhold er specificeret. Kontrakten udgør således det centrale kommunikationsmedium (Lane, 2000: 147), og for at en udlicitering skal virke efter hensigten, er det afgørende, at der er overensstemmelse imellem det, som incitamenterne i kontrakten tilskynder til, og den ønskede adfærd, som er udtrykt i policy-målet (Lane, 2000; O Toole, 2003). Mens det ligger uden for specialets rækkevidde at vurdere, hvorvidt inddragelsen af andre aktører giver en bedre og/eller billigere opgaveløsning, er det specialets forventning, at det valgte policy-instrument, det vil sige introduktionen af den private ejerskabsform, fører til en adfærd, der er tættere på de politiske adfærdsforskrifter end den, der kan observeres i tilsvarende organisationer med offentlig ejerskabsform. Vores forventning er begrundet i det forhold, at andre aktørers incitamenter understøtter policy-målet, og at de opererer på et marked, hvor vilkårene er grundlæggende anderledes. Vilkårene forstås her som de institutionelle faktorer, der enten kan besværliggøre compliance i organisationen, eller kan gøre det nemmere for organisationen at forfølge specifikke policy-mål. Vi vil udbygge argumentet til støtte for vores påstand i de følgende afsnit ved indledningsvist at belyse de principal-agent forhold, der kan være til stede, og som selvstændigt kan påvirke graden af compliance i policy-processen Kontraktstyring på beskæftigelsesområdet: et principal-agentperspektiv Som nævnt ovenfor kan kontraktstyring ske såvel in som out det vil sige, at kontrakter kan bruges både inden for det administrative offentlige hierarki og over for en organisation med privat ejerskabsform. Hood (1991) og flere af hans efterfølgere inden for New Public Management (Barzelay, 2001; Lane, 2000) har gjort brug af principalagent-teorien til at beskrive nogle af de udfordringer, som skal overkommes i forsøget på at skabe en velfungerende og effektiv offentlig sektor. Specialets problemstilling kan med fordel ses igennem en principal-agent-teoretisk optik. Herunder vil der indledningsvist blive redegjort for hovedelementerne i principalagent-teorien, hvorefter der peges på, hvordan teorien kan kaste lys over nogle af de vigtige aktører på beskæftigelsesområdet samt relationerne imellem disse. Afsnittet har Side 21 af 140

22 således til formål at diskutere en række af principal-relationer, som kan være til stede på beskæftigelsesområdet, og som et policy-design kan forsøge at imødekomme ved at anvende kontraktstyring Udfordringer i principal-agent-relationer Principal-agent-teorien bygger, ifølge Miller (2005: 204f), for det første på, at principalen og agenten, der begge er rationelle, har forskellige præferencer. For det andet har agentens handlinger indflydelse på principalens udbytte. På grund af informationsasymmetri imellem agenten og principalen, er det imidlertid kun resultatet af agentens adfærd (outcome), men ikke selve handlingen (performance), der kan observeres. Selv om det teoretisk ville være muligt at monitorere agentens handlinger, er det i praksis forbundet med uforholdsmæssigt store omkostninger for principalen at imødekomme informationsasymmetrien. Principalen kan altså ikke vurdere, om resultatet af agentens adfærd skyldes agentens (manglende) handlinger, eller om resultatet skyldes en påvirkning, der er uden for agentens kontrol. Informationsasymmetrien giver anledning til et moral hazard problem: agenten har et incitament til at optimere sin egennytte på bekostning af principalens payoff. Det er således op til principalens initiativ at iværksætte en foranstaltning, der kan regulere det indbyrdes forhold, herunder mindske moral hazard-problemet (Miller, 2005: 204f). Principalens regulerende foranstaltning skal minimere de tab (agency costs), der påføres denne, fordi han ikke er i stand til at skabe et perfekt match imellem sine egne og agentens præferencer. Ifølge Miller er implikationen af ovenstående antagelser, at der må anvendes incitamenter, der er baseret på den synlige adfærd (outcome) (ibid.: 205) Mulige løsninger på principal-agent-problemet I litteraturen peges på en række forskellige instrumenter (ex ante og ex post), som politikerne (principalen) kan tage i anvendelse for at løse principal-agent-problemet, det vil sige mindske informationsasymmetrien, manipulere forvaltningens (agentens) incitamenter og derved bringe dens adfærd tættere på politikernes ønsker. Blandt mulige fremgangsmåder er blandt andet signalering af policy-mål, afrapportering af forvaltningsadfærd, begrænsning af forvaltningens skøn, rekrutteringsstrategi samt manipulation af forvaltningens adfærd ved brug af bonus og sanktioner (Moe, 1989; Eisner et al., 2000; Huber & Shirpan, 2000). Det er politikernes brug af bonus og sanktioner i forbindelse med implementeringen af Flere i arbejde-reformen, der er interessant i forhold til specialets problemstilling. Netop Side 22 af 140