SLUTRAPPORT UNDERSØGELSE AF SELV- EJENDE DAGINSTITU- TIONERS VILKÅR OG RAMMEBETINGELSER

Transkript

1 Til Socialministeriet Dokumenttype Rapport Dato April 2011 SLUTRAPPORT UNDERSØGELSE AF SELV- EJENDE DAGINSTITU- TIONERS VILKÅR OG RAMMEBETINGELSER

2 SLUTRAPPORT UNDERSØGELSE AF SELVEJENDE DAGINSTITUTIONERS VILKÅR OG RAMMEBETINGELSER INDHOLD 1. Indledning Undersøgelsens formål Undersøgelsens gennemførelse og metode Analyseramme og vurderingsgrundlag Læsevejledning 7 2. Konklusion Hovedkonklusioner Delkonklusioner Perspektivering Perspektiveringens ramme og formål Tilgang til perspektiveringen Den overordnede ramme dagtilbudsområdets karakter Undersøgelsens hovedkonklusioner Perspektiveringens temaer og udfordringer Fremtidige "hovedveje" for udvikling af vilkår og rammebetingelser Dagtilbudsområdets karakter Baggrund Problemstilling Resultater Etableringsvilkår for selvejende og kommunale daginstitutioner samt privatinstitutioner Baggrund Problemstilling Resultater Driftsaftaler herunder indhold, vilkår, opsigelse mv Baggrund Problemstilling Resultater Anvendelsen af driftsgarantier og depositum ved godkendelse af privatinstitutioner Baggrund Problemstilling Resultater Tilskud til privatinstitutioner Baggrund Problemstilling Resultater Kommunale budgetmodeller Baggrund Problemstilling Resultater 83 Rambøll Hannemanns Alle 53 DK-2300 København S

3 10. Vilkår og mulighed for egen administration samt kommunens administrationstilskud Baggrund Problemstilling Resultater Bygningstilskud Baggrund Problemstilling Resultater selvejende daginstitutioner Resultater privatinstitutioner Vedligehold og ejerforhold til bygningerne Baggrund Problemstilling Resultater Delkonklusion vedrørende vedligehold og ejerforhold til bygningerne Muligheder og barrierer i forhold til at praktisere selvstændig profil Baggrund Problemstilling Resultater Delkonklusion i forhold til at praktisere selvstændig profil Områdeledelse og andre organisationsformer Problemstilling Resultater Delkonklusion vedrørende områdeledelse Kommunale tilsyn Baggrund Problemstilling Resultater Delkonklusion vedrørende det kommunale tilsyn Forældreindflydelse og arbejdet i selvejende daginstitutioners bestyrelser Baggrund Problemstilling Resultater Delkonklusion vedrørende forældreindflydelse og arbejdet i selvejende daginstitutioners bestyrelser Forældres valg af dagtilbud Baggrund Problemstilling Resultater Delkonklusion vedrørende forældres valg af dagtilbud Forældrebetaling Baggrund Problemstilling Resultater Delkonklusion vedrørende forældrebetaling Bilag 1: Metode Fase 1: Foranalyse og udredning af lovgivning Fase 2: Dataindsamling Fase 3: Analyse og perspektivering Bilag 2: Frafaldsanalyse for spørgeskemaundersøgelse blandt institutionsledere Frafaldsanalyse vedrørende daginstitutionstype Frafaldsanalyse vedrørende geografisk spredning Frafaldsanalyse vedrørende børnetal Analyse af spørgeskemaundersøgelse blandt forældre 171

4 21. Bilag 3: Tabeller Bilag til kapitel 4 Dagtilbudsområdets karakter Bilag til kapitel 5: Etableringsvilkår for selvejende og kommunale daginstitutioner samt privatinstitutioner Bilag til kapitel 6: Driftsaftaler herunder indhold, vilkår, opsigelse mv Bilag til kapitel 8 Tilskud til privatinstitutioner Bilag til kapitel 10: Vilkår og mulighed for egen administration samt kommunens administrationstilskud Bilag til kapitel 11: Bygningstilskud Bilag til kapitel 13: Muligheder og barrierer i forhold til at praktisere selvstændig profil Bilag til kapitel 14: Områdeledelse og andre organisationsformer Bilag til kapitel Kommunale tilsyn Error! Bookmark not defined Bilag til kapitel 17 Forældres valg af dagtilbud Bilag til kapitel 18: Forældrebetaling Baggrundsoplysninger 186

5 SIDE 5 AF INDLEDNING Nærværende undersøgelse gennemføres som resultat af en aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti, hvor parterne har ønsket at få belyst de selvejende daginstitutioners vilkår og rammebetingelser. Af aftaleteksten fremgår følgende om undersøgelsens baggrund: Formålet med en undersøgelse er at få belyst de selvejende daginstitutioners vilkår og rammebetingelser. I den forbindelse er det vigtigt at sætte de selvejende daginstitutioners forhold i relation til andre typer af tilbud, og undersøgelsen vil således også afdække de forskellige typer af tilbud, der er til børnefamilier, herunder de private leverandørers vilkår for at etablere sig og drive daginstitutioner, samt hvorledes de forskellige former for dagtilbud bidrager til variation, konkurrence og frit valg for forældrene. Undersøgelsen skal ses i lyset af de rammebetingelser, der er for de private leverandørers muligheder for at etablere sig, og udviklingen i de kommunale institutions- og organisationsformer. Undersøgelsen er gennemført af Rambøll i perioden fra juni 2010 til marts UdviklingsForum har som underleverandør givet løbende sparring og input til undersøgelsen. Nærværende rapport skal ses i sammenhæng med en udredning af lovgivningen på området, som er fremstillet i et selvstændigt juridisk responsum. Ligeledes skal rapporten ses i sammenhæng med en analyse af, hvor udbredt de tre ejerformer (kommunale daginstitutioner, selvejende daginstitutioner og privatinstitutioner) er i landets kommuner. Denne analyse er ligeledes afrapporteret i en selvstændig rapport. 1.1 Undersøgelsens formål I udbudsmaterialet for gennemførelse af undersøgelsen er defineret følgende formål med undersøgelsen: Undersøgelsen skal belyse vilkår og rammebetingelser for selvejende daginstitutioner i sammenligning med privatinstitutioner og kommunale daginstitutioner, med det formål at efterprøve lovgivers intentioner om at give muligheder for variation, konkurrence og frit valg på dagtilbudsområdet, herunder i hvilket omfang intentionen realiseres i praksis. Undersøgelsen har til formål, at: Etablere valid og fyldestgørende viden om lovmæssige såvel som praksisrelaterede rammebetingelser og vilkår for de driftsformer, der er gældende for daginstitutionsområdet. Vurdere og sammenligne de enkelte driftsformers muligheder og barrierer for at bidrage til konkurrence, frit valg og variation. Give viden om, hvilke parametre forældre lægger vægt på ved valg af dagtilbud, herunder om etableringsformen har selvstændig betydning. Præsentere de overvejelser og eventuelle anbefalinger undersøgelsens resultater giver anledning til i forhold til at understøtte variation, konkurrence og frit valg på dagtilbudsområdet, herunder en vurdering af de enkelte overvejelser og anbefalinger i forhold til undersøgelsens overordnede ramme.

6 UNDERSØGELSE AF SELVEJENDE EJENDE DAGINSTITUTIONERS VILKÅR OG RAMMEBETINGELSER SIDE 6 AF 187 Den overordnede ramme for undersøgelsen er gældende regulering af betydning for dagtilbuds- området. Undersøgelsen skal således foretages under hensyn til, at ansvaret for alle børn i dagtilbud samt at ansvaret for forsyningen af dagtilbudspladser, herunder pasningsgarantien, lovmæssigt er placeret hos kommunalbestyrelsen, ligesom dagtilbudsområdet er en del af den of- fentlige sektor. 1.2 Undersøgelsens gennemførelse og metode Figuren nedenfor viser det samlede analysedesign for undersøgelsen. I den indledende fase er der sket en grundig foranalyse og udredning af den eksisterende lovgivning. På den baggrund fo- retages en bredere analyse (fase 2), som afrapporteres i en selvstændig slutrapport (fase 3). Figur 2-1: Oversigt over forløbet af undersøgelsen udredning af lovgivning Interessentinterviews Eksplorative interviews i to kommuner Fase 1Foranalyse og Juridisk analyse af relevant lovgivning Fase 2 Dataindsamling Survey blandt kommunale dagtilbudschefer Survey blandt institutioner Survey blandt forældre Casestudier i 10 kommuner Kvalitative interviews med forældre Fase 3 Analyse og perspektivering Tværgående dataanalyse Perspektivering Sammenlignende analyse af muligheder og barrierer Afrapportering I den indledende foranalyse er der gennemført interview med to kommuner samt med interes- senter på området, dvs. en række af de selvejende daginstitutioners og privatinstitutioners paraplyorganisationer, KL, Socialministeriet, FOA og BUPL. Formålet med foranalysen var at kortlæg- ge og konkretisere de problemstillinger, som undersøgelsen skal afdække. På baggrund af undersøgelsens kommissorium og foranalysen har Rambøll inddelt problemstillingerne i en række temaer. Inden for hvert tema er der formuleret en række spørgsmål, som un- dersøgelsen skal besvare. Undersøgelsens følgegruppe bestående af repræsentanter fra Socihar haft mulighed for at se og kommentere disse undersø- alministeriet, KL, FOA, BUPL og DLO gelsesspørgsmål. Det er ovennævnte temaer og undersøgelsesspørgsmål, der strukturerer nærværende rapport. For at afdække undersøgelsesspørgsmålene er der gennemført følgende aktiviteter: Spørgeskemaundersøgelser blandt dagtilbudschefer i alle landets 98 kommuner (86 besvarelser, svarprocent: 88) Spørgeskemaundersøgelser blandt kommunale, selvejende daginstitutioner og privatinstituti- oner (941 besvarelser, svarprocent: 55) Spørgeskemaundersøgelser blandt et repræsentativt udsnit af forældre (1041 besvarelser, svarprocent: 62) Casestudier i 10 kommuner omfattende Interview med den kommunale forvaltningschef Interview med relevante medarbejdere i den kommunale forvaltning, herunder økonomi- medarbejdere, juridiske medarbejdere, pædagogiske konsulenter Interview med daginstitutionsledere Kvalitative interviews med forældre. Spørgeskemaundersøgelserne er gennemført med tilfredsstillende deltagelse blandt kommunale dagtilbudschefer er og forældre. Svarprocenten i undersøgelsen blandt dagtilbudsledere er i den la-ve ende, men der ligger et tilstrækkeligt antal besvarelser for hver af de tre ejerformer kommu- nal, selvejende og privatinstitution til, at det er muligt at belyse hver af ejerformerne.

7 SIDE 7 AF 187 De 10 kommuner til casestudier er udvalgt på baggrund af forekomsten af selvejende daginstitutioner og privatinstitutioner, således at der er udvalgt kommuner med både lille, middel og stor andel af selvejende daginstitutioner og privatinstitutioner. I bilag 1 er der redegjort nærmere for metoderne anvendt i undersøgelsen. 1.3 Analyseramme og vurderingsgrundlag I rapporten analyseres, om de problemstillinger, der behandles i rapporten, tager afsæt i: 1. Lovgivningen, herunder om der er uklarheder eller fravær af regulering 2. Den kommunale udmøntning af lovgivningen 3. Andre praksisrelaterede rammebetingelser. Flere steder er det vanskeligt at afgøre, om en problemstilling kan henføres til punkt 1, 2 eller 3, da der er tale om et samspil. Dette fremgår eksplicit af rapporten. Mens ovennævnte punkter kan være årsager til de problemstillinger, der belyses i undersøgelsen, er der en række konsekvenser af problemstillingerne i forhold til en række mål og værdier (i rapporten kaldet hensyn). Til grund for rapportens vurderinger er lagt tre overordnede hensyn: 1) Forskelsbehandling mellem de tre ejerformer dvs. om lovgivningen eller udmøntningen af lovgivningen resulterer i, at de tre typer af daginstitutioner forskelsbehandles. 2) Barrierer for selvejende daginstitutioners, privatinstitutioners eller kommunale daginstitutioners muligheder for at skabe konkurrence, frit valg og variation (muligheder for at have og praktisere eget pædagogiske og/eller idégrundlag). 3) Kommunernes styringsmulighed, dvs. hensynet til, at kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for området, herunder ansvar for alle børn i dagtilbud, for forsyningen af pladser og sikre pasningsgaranti, for økonomi og kvalitet i tilbuddene, samt for kommunens samlede økonomi og serviceniveau. Med andre ord belyses temaerne og undersøgelsesspørgsmålene i forhold til disse tre hensyn. Rapportens anbefalinger forholdes eksplicit til hensynene, således at konsekvenserne af ændret lovgivning eller praksis i forhold til de tre hensyn beskrives. En række af de problemstillinger, der belyses i rapporten, har karakter af at være dilemmaer mellem hensynene. I dette tilfælde er dilemmaet beskrevet og analyseret. Da der grundlæggende er tale om politiske valg mellem forskellige mål og værdier, er der ikke formuleret anbefalinger eller på anden måde taget stilling til disse dilemmaer. 1.4 Læsevejledning I kapitel 2 og 3 følger henholdsvis konklusion og perspektivering. Rapportens analysekapitler (kapitel 4 til 18) er opbygget efter de temaer, der belyses i undersøgelsen. Temaerne præsenteres i nedenstående rækkefølge.

8 SIDE 8 AF 187 Temaer i undersøgelsen Dagtilbudsområdets karakter Etableringsvilkår for selvejende og kommunale daginstitutioner samt privatinstitutioner Driftsaftaler herunder indhold, vilkår, opsigelse mv. Anvendelsen af depositum og driftsgarantier ved godkendelse af privatinstitutioner Kommunale budgetmodeller Tilskud til de forskellige ejerformer for daginstitutioner Vilkår og mulighed for egen administration samt kommunens administrationstilskud Bygningstilskud Vedligehold og ejerforhold til bygningerne Muligheder og barrierer i forhold til at praktisere selvstændig profil Områdeledelse og andre organisationsformer Det (kommunale) tilsyn Forældreindflydelse og arbejdet i selvejende daginstitutioners bestyrelser Forældres valg af dagtilbud Forældrebetaling For hvert tema præsenteres baggrund, som primært er en meget kort redegørelse for lovgrundlaget for temaet. Formen er holdt kort, da lovgrundlaget for temaerne er udfoldet i det juridiske responsum. I hvert afsnit præsenteres herefter den eller de problemstilling(er), som belyses under temaet. Afsnittene med problemstillinger er baseret på kommissoriet for undersøgelsen samt den eksplorative fase. Det er vigtigt at slå fast, at disse afsnit er helt og aldeles konklusionsløse, men udelukkende gengiver nogle af de oplevelser og vurderinger, som er blevet refereret i den eksplorative fase. Dette er blevet brugt som udgangspunkt for at formulere de undersøgelsesspørgsmål, som afdækkes i undersøgelsen. Endelig præsenteres resultaterne af undersøgelsen inden for hvert af de nævnte temaer, som baseres på analyser af data fra ovennævnte spørgeskemaundersøgelser og casestudier.

9 SIDE 9 AF KONKLUSION 2.1 Hovedkonklusioner Formålet med analysen har været at analysere forskelle og ligheder mellem kommunale daginstitutioner, selvejende daginstitutioner og privatinstitutioner og analysere evt. forskelsbehandling og barrierer for de forskellige ejerformers muligheder for at bidrage til variation, frit valg og konkurrence på dagtilbudsområdet. Analysen peger overordnet set på følgende: Selvejende daginstitutioner Den juridiske analyse identificerer forskelle i reguleringen af de forskellige typer af daginstitutioner, som i vid udstrækning skyldes forskelle mellem de tre ejerformer. Analysen har ikke i lovgivningen identificeret klare barrierer eller eksempler på forskelsbehandling af væsentlig betydning mellem kommunale daginstitutioner og selvejende daginstitutioner. I forhold til de temaer, der er indeholdt i kommissoriet er det Rambølls vurdering, at lovgivningen på den ene side ikke sætter væsentlige barrierer for drift og etablering af selvejende daginstitutioner. På den anden side er det dog væsentligt at bemærke, at lovgivningen heller ikke giver garantier for etablering af og/eller bevarelse af selvejende daginstitutioner. Det er således overordnet en kommunal beføjelse at vurdere, om driftsaftaler skal bevares, revideres eller afbrydes. Det betyder, at eksistensen af selvejende daginstitutioner grundlæggende er afhængig af disses evne til at gøre sig attraktive for kommunerne og i sidste instans af kommunalpolitisk ønske og (vel)vilje til at have selvejende daginstitutioner som en del af dagtilbudsporteføljen. Dette skal ses ift. at kommunalbestyrelsen har ansvaret for alle børni dagtilbud samt at ansvaret for forsyningen af dagtilbudspladser, herunder pasningsgarantien, lovmæssigt er placeret hos kommunalbestyrelsen, ligesom dagtilbudsområdet er en del af den offentlige sektor. Det er Rambølls vurdering at konkurrencelovens bestemmelser ikke finder anvendelse på dagtilbudsområdet. Dermed ligger det uden for konkurrencelovens bestemmelser at yde de selvejende daginstitutioner en beskyttelse svarende til den form for beskyttelse, der gives virksomheder under konkurrencelovens anvendelsesområde. Analysen har identificeret en række barrierer i forhold til den kommunale udmøntning. 63 pct. af dagtilbudscheferne peger på, at det er en udfordring at indpasse selvejende daginstitutioner i den kommunale organisering, og delvist i den kommunale styring af området. Dette gælder for organisering eksempelvis i forhold til områdeledelse. Mange selvejende daginstitutioner oplever vanskeligheder i samarbejdet med kommunen og ser udfordringer i at få skabt et stabilt grundlag for drift og udvikling af deres daginstitutioner, hvilket i et makroperspektiv udgør en udfordring i relation til bestanden af selvejende daginstitutioner. Yderligere udgør indførelse af centraliserede ledelsesmodeller en væsentlig kilde til konflikt mellem kommunerne og de selvejende institutioner. Tilsvarende er der en væsentlig problemstilling forbundet med en evt. overgang fra selvejende daginstitution til privatinstitution. Vi behandler den under overskriften selvejende daginstitutioner, da problemstillingen primært har konsekvenser for disse, qua det forhold, at denne problemstilling kan forhindre en smidig overgang. Konkret er der så væsentlig usikkerhed omkring både det generelle retsgrundlag samt de mere konkrete aftaleforhold i relationen kommuneselvejende daginstitution i mange kommuner (mere konkret i driftsaftaler og/eller vedtægter), at både mange kommuner og selvejende daginstitutioner ikke kan svare entydigt på, om en given selvejende daginstitution med ejerskab til den bygning, hvori der drives dagtilbud, vil kunne overføre denne til en privatinstitution eller ej. Det skal i den forbindelse anføres, at såfremt det er en ambition, at det skal være muligt at overføre et aktiv (bygning) fra en selvejende daginstitution til privatinstitution uden opgørelse af formuen, vil der være brug for en helt tydelig politisk stillingtagen samt etablering af en konkret model, der sikrer dette uden at kompromittere kommunerne i relation til deres forpligtelser i medfør af retssikkerhedsloven. Endvidere skal kort nævnes, at lovgivningen på den ene side sikrer de selvejende daginstitutioner en ret til at hjemtage administrationen under givne økonomiske vilkår, mens kommunerne på den anden side kan vælge at afvise det (via opsigelse af driftsaftalen), såfremt det er begrundet i saglige, eks. økonomiske, hensyn. Rambøll kan konstatere, at dette ikke i analysen har vist sig at give anledning til væsentlige konflikter. Det følger af de almindelige kommunalretlige grundsæt-

10 SIDE 10 AF 187 ninger, at kommunerne har en pligt til at udvise økonomisk forsvarlighed, hvilket også gælder i forhold til administration af daginstitutioner 1. Endelig skal det nævnes, at den kommunale praksis på en række af områderne i analysen ikke leder til forskelsbehandling mellem ejerformer eller udgør en barriere for variation, konkurrence eller frit valg. Dette gælder eksempelvis etableringsvilkår samt daginstitutionernes muligheder for at udøve en selvstændig pædagogisk profil. Privatinstitutioner Analysen har identificeret enkelte lovgivningsmæssige forhold, der stiller privatinstitutioner anderledes end kommunale og selvejende daginstitutioner. Det er en væsentlig fordel for privatinstitutioner i forhold til selvejende daginstitutioner, at der eksisterer en etableringsret, som indebærer et krav om at blive godkendt som privatinstitution, hvis man lever op til de af kommunen opstillede godkendelseskriterier. Det er til gengæld en barriere for privatinstitutionerne, at kommunalbestyrelsen kan stille krav om en driftsgaranti af betydelig størrelse efter dagtilbudslovens 20 (og i væsentligt omfang gør det). Derudover kan beregningen af bygningstilskuddet være en væsentlig barriere for etablering af nye privatinstitutioner, da regelgrundlaget de facto medfører, at tilskuddet sjældent vil modsvare de faktiske udgifter til husleje eller afdrag og renter. Analysen har identificeret få barrierer i forhold til den kommunale udmøntning. Generelt vurderer dagtilbudscheferne, at administrationen af privatinstitutioner er mindre kompliceret i forhold til de selvejende daginstitutioner, da der er et renere snit og en klarere afgrænsning i kompetencer og opgavefordeling. De kommuner, der har mange privatinstitutioner kan dog opleve en udfordring i forhold til forsyningsforpligtelsen, hvor det kan være vanskeligt at tilpasse sine egne tilbud ved en stigning i antallet af private tilbud, hvilket kan føre til perioder med overkapacitet. Privatinstitutioner oplever at have et distanceret forhold til forvaltning, og grundet de relativt få kontaktflader er der ikke grundlag for så mange konflikter. 2.2 Delkonklusioner Dagtilbudsområdets karakter Dagtilbudsområdet er karakteriseret ved, at kommunerne har forsyningsforpligtelse og skal sikre det nødvendige antal pladser i dagtilbud, så alle kommunens børn kan få tilbudt en plads inden for rammerne af pasningsgarantien. Kommunerne skal løbende tilpasse forsyningen af pladser til det aktuelle behov. De kommunale og selvejende daginstitutioner indgår i den kommunale forsyning af pladser, mens pladser i privatinstitutioner ikke er omfattet af den kommunale forsyning, idet kommunen ikke har anvisningsretten til disse pladser. Privatinstitutioner har en etableringsret, som indebærer, at kommunen er forpligtet til at godkende privatinstitutionen, hvis denne lever op til kommunens godkendelseskriterier og de centralt fastsatte krav til privatinstitutioner. Dette har betydning for kommunens løbende tilpasning af kapaciteten, idet etablering af privatinstitutioner kan have betydning for behovet for kommunale og selvejende daginstitutionspladser. Kommunerne har ikke pligt til at oplyse forældre om muligheden for at vælge privatinstitution men undersøgelsen viser på trods heraf, at langt de fleste kommuner oplyser om denne mulighed på kommunens hjemmeside. Undersøgelsen viser, at de kommunale dagtilbudschefer ikke ønsker at ændre væsentligt på sammensætningen af kommunale daginstitutioner, selvejende daginstitutioner og privatinstitutioner. I forlængelse heraf finder en betydelig del af de kommunale dagtilbudschefer det vanskeligere at indpasse selvejende daginstitutioner end kommunale daginstitutioner i organiseringen af dagtilbudsområdet. Casestudierne viser yderligere, at en stor del af dagtilbudsledere og medarbejdere i forvaltningerne giver udtryk for, at de selvejende daginstitutioner ikke adskiller sig væsentligt fra de kommunale daginstitutioner, og at de således heller ikke opleves at bidrage med variation i indholdet i kommunens daginstitutioner, jf. kommissoriets fokus på variation, frit valg og konkurrence. I denne gruppe er det samtidig en udbredt opfattelse, at det er positivt med pri- 1 Jf. det juridiske responsum, s. 30.

11 SIDE 11 AF 187 vatinstitutioner som et alternativ til de kommunale daginstitutioner. Selvejende daginstitutioner opfattes her af flere som en 'mellemform', der på den ene side er en del af den kommunale forsyning, men som kommunen på den anden side har ringe styringsmuligheder overfor. Dette opleves ikke positivt. En stor del af de selvejende daginstitutioner oplever ikke, at kommunerne støtter udbredelsen af selvejende daginstitutioner og privatinstitutioner, men oplever tværtimod, at kommunerne foretrækker kommunale daginstitutioner, hvilket næppe kan ses isoleret fra ovenstående beskrivelse Etableringsvilkår for selvejende og kommunale daginstitutioner samt privatinstitutioner Et tema for analysen har været at analysere forskelle og ligheder i etableringsvilkår med henblik på at identificere evt. forskelsbehandling eller barrierer for etablering og drift. Kommunerne skal opstille en række godkendelseskriterier i forbindelse med etablering af privatinstitutioner. I henhold til dagtilbudsloven skal godkendelseskriterierne være saglige og tage udgangspunkt i de krav, der stilles til kommunale og selvejende daginstitutioner. Kravene skal således være identiske med de krav, der stilles til kommunale og selvejende daginstitutioner. Undersøgelsen viser, at der er høj grad af variation i de kriterier, som kommunerne stiller. De mest hyppige godkendelseskriterier stilles i relation til privatinstitutionens fysiske forhold, at privatinstitutionen lever op til kommunens børne- og ungepolitik og krav om depositum samt driftsgaranti. Ses der bort fra de økonomiske krav (som behandles andetsteds) er godkendelseskriterierne i sig selv ikke grundlag for forskelsbehandling, idet kommunale og selvejende daginstitutioner ifølge lovgivningen skal leve op til samme krav. Ud over opfyldelse af selve kravene er der også en proceduremæssig dimension i forbindelse med godkendelse af privatinstitutioner, herunder tidsmæssige forhold. Flertallet af kommuner behandler ansøgninger løbende, og den gennemsnitlige sagsbehandlingstid er godt fire måneder. Privatinstitutionerne er i overvejende grad tilfredse med godkendelsesforløbet, men peger på, at forholdet omkring råd og vejledning fra kommunens side i forbindelse med oprettelsen af privatinstitutioner kan forbedres. Undersøgelsen finder derfor ikke grundlag for at konkludere, at proceduren omkring godkendelse udgør en væsentlig barriere for etablering af privatinstitutioner, med undtagelse af de ganske få kommuner, der opsætter urimelige krav (såsom godkendelse af ansøgninger kun én gang årligt) Driftsaftaler herunder indhold, vilkår, opsigelse mv. Rambøll har undersøgt anvendelsen af driftsaftaler, herunder udbredelse af standarddriftsaftalen, ændringer og tilføjelser hertil, samt oplevelser af hvordan forhandlinger om driftsaftalen opleves. Det er driftsaftalen der sammen med vedtægten for den selvejende daginstitution regulerer den selvejende daginstitution og relationen. Den mest udbredte model for driftsaftale mellem den selvejende daginstitution og kommunen er standarddriftsaftalen i modificeret form, mens 16 pct. anvender standarddriftsaftalen i den oprindelige form. De områder, som oftest reguleres af driftsaftalen, er økonomi, åbningstid og børnenormering. Der hersker dog en del usikkerhed blandt de selvejende daginstitutionsledere om indholdet i driftsaftalen, hvorfor opgørelsen skal tages med forbehold. Kommunerne er de mest aktive i forbindelse med forhandling af driftsaftalen. Processen opleves ikke som ligeværdig af de selvejende daginstitutioner, dels pga. kommunens bedre adgang til specialiseret viden, dels pga. kommunens mulighed for at ikke at ville indgå driftsaftalen. Undersøgelsen viser, at der primært er foretaget rettelser til standarddriftsaftalen inden for emnerne bygninger, herunder vedligeholdelse og pant, samt økonomi og administration. De mest typiske tilføjelser til standarddriftsaftalen er fælles indkøbspolitik og personalepolitik. Endelig viser undersøgelsen, at ændringer til driftsaftalen vurderes at have et begrænset potentiale i forhold til at skabe klarere rammer for samarbejdet mellem den selvejende daginstitution og kommunen.

12 SIDE 12 AF Anvendelsen af depositum og driftsgarantier ved godkendelse af privatinstitutioner Undersøgelsen har analyseret på, i hvilket omfang kommunerne stiller krav om depositum og driftsgaranti i forbindelse med godkendelse af privatinstitutioner, og i hvilket omfang dette udgør en barriere for privatinstitutioner. I forbindelse med godkendelse af privatinstitutioner kan kommunen således stille krav om henholdsvis depositum, der refunderes når behandlingen af ansøgningen er afsluttet, og driftsgaranti, der deponeres på særskilt bankkonto i hele privatinstitutionens levetid. 69 pct. af kommunerne stiller krav om driftsgaranti og 71 pct. stiller krav om depositum. Driftsgarantien er typisk svarende til tre måneders drift af en tilsvarende kommunal daginstitution, mens depositummet ofte udgør kr. Satserne bygger ikke på en konkret vurdering, men er implementeret på baggrund af det oprindelige lovforslag. Kommunerne fremhæver, at såvel depositum som driftsgaranti sikrer seriøsitet og er en indikator på kvalitet hos ansøger. Endvidere udgør driftsgarantien en økonomisk sikring mod de uforudsete udgifter, kommunen måtte få qua forsyningsforpligtelsen ved privatinstitutionens ophør. Privatinstitutionerne oplever i nogen eller i mindre grad stillelse af driftsgarantien som en barriere for etablering, mens det at skulle stille depositum ikke betragtes som en barriere. Låneudgiften til stillelse af driftsgaranti udgør i et konkret regneeksempel godt 2 pct. af en privatinstitutions årlige budget, men denne udgift vil afhænge af den enkelte privatinstitutions lånemulighed eller eventuelle formue. Rambøll vurderer, at de økonomiske krav, der stilles ved etablering af privatinstitutioner, udgør en betydelig kilde til forskelsbehandling, idet kommunale og selvejende daginstitutioner ikke skal opfylde tilsvarende krav. Forskelsbehandlingen kommer til udtryk i form af en barriere ved etablering, men ligeledes i den løbende drift grundet låneudgiften til stillelse af driftsgaranti. Betydningen af denne forskelsbehandling vurderes dog ikke af privatinstitutionerne som værende en alvorlig trussel. Diskussionen af disse forhold skal ses i lyset af, at kommunerne grundet forsyningspligten står med et ansvar for de børn, som bliver passet i privatinstitutioner. Rationalet bag de økonomiske krav er derfor plausibelt i den forstand, at kommunen ikke skal kunne påføres væsentlige merudgifter, som konsekvens af privatinstitutioners ophør. Ligeledes argumenterer kommunerne for, at de økonomiske krav er en sikkerhed for privatinstitutionernes økonomiske bæredygtighed, som kommunen ikke på anden vis har mulighed for at føre tilsyn med. Rambøll kan konkludere, at der er væsentlige argumenter både for og imod stillelse af driftsgaranti, da hensynene til henholdsvis privatinstitutioner og kommunernes økonomiske sikring er væsentlige, men også går i hver sin retning. Rambøll finder dog, at diskussionen af størrelsen på driftsgarantien er relevant, idet den ikke bygger på en konkret risiko- eller udgiftsberegning. Samtidig kan Rambøll konstatere, at værdien af midlerne afsat til driftsgarantier på tværs af kommuner nødvendigvis vil overstige den samlede risiko forbundet med privatinstitutioners ophør (i.e. den enkelte kommunen skal sikre sig, men det vil i sagens natur ikke være alle privatinstitutioner, som eksempelvis går konkurs på samme tidspunkt). På den baggrund anbefaler Rambøll, at der etableres en ordning for driftsgaranti på tværs af kommuner, som kan sikre kommunerne i forbindelse med en privatinstitutions ophør. Det er Rambølls vurdering, at en sådan ordning kan indrettes på en måde, hvor der bindes færre midler i ordningen samtidig med at den giver kommunerne en tilstrækkelig sikkerhed Tilskud til privatinstitutioner Kommunernes udregning af bruttodriftsudgiften (BDU) for dagtilbud (som gennemsnitberegning pr. barn i forskellige dagtilbudstyper) danner grundlag for driftstilskuddet til privatinstitutioner, hvilket vil sige de driftsmidler, privatinstitutionen modtager fra kommunen. BDU er ligeledes bestemmende for størrelsen på forældrebetalingen for børnepasning i kommunale og selvejende daginstitutioner. 2 En sådan ordning er kendt på andre områder, eksempelvis den såkaldte rejsegarantiordning.

13 SIDE 13 AF 187 Undersøgelsen viser, at udregningen af BDU oftest foretages ved, at samtlige driftsudgifter på dagtilbudsområdet (konto 5) indregnes, mens der efter konkret skøn tages stilling til kommunale fællesudgifter og administration (konto 6). I henhold til dagtilbudsvejledningen bør udregningen af BDU foretages i henhold til et konkret skøn på tværs af kontering og titel. På baggrund af casekommunernes konkrete beregninger kan Rambøll udlede, at der er en betydelig grad af variation i udregningen af BDU. Disse variationer ses tydeligst omkring visse udgifter på konto 6, herunder konsulentbistand, centrale puljer og PPR. Rambøll vurderer dog samtidig, at variationerne i udregningen af BDU på baggrund af de fundne eksempler ikke giver anledning til forskelsbehandling af privatinstitutioner af betragtelig økonomisk betydning. Denne vurdering skal ses i lyset af, at privatinstitutionerne almindeligvis har mulighed for at trække på de samme ydelser i den kommunale forvaltning som kommunale og selvejende daginstitutioner, og at privatinstitutionerne derfor ikke skal kompenseres for ydelserne i driftstilskuddet. I forlængelse af ovenstående er der imidlertid en række eksempler på ydelser, som ikke indregnes i BDU, og som privatinstitutionerne ikke kompenseres for. Det mest tydelige eksempel er itassistance, som kommunale og selvejende daginstitutioner benytter sig af. Det er Rambølls vurdering, at den økonomiske konsekvens af denne forskelsbehandling er uden større betydning. Forskelsbehandlingen bunder i, at kommunen vanskeligt kan opgøre alle konto-udgifter på områder og alder. Med hensyn til selvejende daginstitutioners adgang til ydelser viser undersøgelsen, at disse har samme adgang som kommunale daginstitutioner. Dette understøttes både af besvarelser fra de kommunale dagtilbudschefer, ogn nok så vigtigt også af lederne fra de selvejende daginstitutioner. Dagtilbudsloven foreskriver, at kommunerne skal indregne udgiften til dagplejen i de samlede bruttodriftsudgifter til aldersgruppen. Undersøgelsen peger på, at der i casekommunerne er væsentlig variation i forhold til, hvorvidt udgiften til dagplejen indregnes i BDU for aldersgruppen med betydelige økonomiske konsekvenser for både kommunen og privatinstitutionerne. I tilfælde, hvor dagplejen indgår i grundlaget, afhænger den økonomiske konsekvens af dagplejens andel i den pågældende kommune samt udgiftsdifferencen mellem dagpleje og vuggestue. I en kommune med 60/40-fordeling mellem dagpleje/vuggestue viser en beregning, at privatinstitutionerne ville modtage ca. 9 pct. højere tilskud, hvis dagplejeudgiften ikke indgik i beregningsgrundlaget Kommunale budgetmodeller For at belyse de økonomiske rammebetingelser for de tre ejerformer, har undersøgelsen belyst kommunernes budgetmodeller på området. Kommunerne udmønter de økonomiske rammebetingelser for kommunale og selvejende daginstitutioner gennem budgetmodellerne, der fastsætter fordelingen af det samlede økonomiske grundlag/budget blandt de enkelte daginstitutioner. Privatinstitutionernes økonomi afhænger af øvrige forhold. Undersøgelsen viser, at de kommunale budgetmodeller grundlæggende tager højde for børnetallet og den fysiske institutionsstørrelse. Disse kriterier bygger på et helt centralt argument om, at hovedparten af kommunens midler på dagtilbudsområdet følger barnet, mens enkelte udgifter, herunder rengøring, typisk relaterer sig til daginstitutionens bygning. I forhold til budgetmodellen kan der tages en række øvrige hensyn, herunder til institutionsstørrelsen (børnetallet) forstået sådan, at små daginstitutioner tilgodeses relativt ud fra en præmis om, at det er forholdsmæssigt dyrere at drive små daginstitutioner. Undersøgelsen viser, at omkring halvdelen af kommunerne har indbygget et sådant hensyn i deres budgetmodel. Rambøll kan ikke entydigt konkludere, hvorvidt de økonomiske hensyn, der tages eller ikke tages til små daginstitutioner, er til fordel for henholdsvis kommunale eller selvejende daginstitutioner. Andelsmæssigt er der flere selvejende daginstitutioner med lavt børnetal (<40), mens der antalsmæssigt er flere kommunale daginstitutioner med lavt børnetal. I tillæg hertil bør det nævnes, at udviklingen går imod større kommunale daginstitutioner, og at budgetmodellerne vil udvikles i takt hermed. Dette kan betyde et fremtidigt scenarie, hvor hensynet til små daginstitutioner fylder mindre i budgetmodellerne, hvilket potentielt vil ramme mange af de selvejende daginstitutioner.

14 SIDE 14 AF 187 Områdeledelse, eller lignende ledelsesformer, kan have konsekvenser for den kommunale budgetmodel. Undersøgelsen viser, at der i nogle kommuner ændres i budgetmodellens fordelingskriterier ved overgang til områdeledelse, så der i mindre grad tages hensyn til små daginstitutioner. Andre kommuner har dog bevaret hensynet til små daginstitutioner i budgetmodellen. En anden økonomisk problematik i forhold til områdeledelse, som undersøgelsen har behandlet, er forholdet omkring finansiering af områdeledelsen. Undersøgelsen viser, at casekommunerne finansierer områdelederen inden for områdets budget. Der er derfor ikke fundet eksempler på, at selvejende daginstitutioner, der ikke indgår i områdeledelsen, er med til at finansiere udgiften til områdelederen indirekte. Rambøll finder, at områdeledelse i de undersøgte kommuner derfor ikke giver grundlag for økonomisk forskelsbehandling mellem kommunale og selvejende daginstitutioner. Områdeledelse er dog i visse tilfælde forbundet med ændringer i budgetmodellen, der vil være til ulempe for små daginstitutioner. Rambøll kan endvidere konkludere, at budgetmodellerne i samtlige kommuner er identiske for kommunale og selvejende daginstitutioner, hvorfor der ikke i budgetmodellernes tildeling af midler er grundlag for forskelsbehandling. I forhold til adgang til ydelser/midler findes der heller ikke på baggrund af undersøgelsens data forskelsbehandling af selvejende daginstitutioner Vilkår og mulighed for egen administration samt kommunens administrationstilskud Det følger af dagtilbudsloven, at selvejende daginstitutioner har mulighed for at hjemtage egen administration, hvortil daginstitutionen modtager et tilskud fra kommunalbestyrelsen. Undersøgelsens kommissorium efterspørger belysning af en række forhold i forbindelse hermed. Data viser, at flertallet af selvejende daginstitutionen har hjemtaget administrationen (66 pct.), mens 25 pct. af daginstitutionerne får varetaget administrationen i den kommunale forvaltning. De selvejende daginstitutioner hjemtager oftest (38 pct.) de fem gængse administrative opgaver, som er fastsat i bekendtgørelsen til dagtilbudsloven. Blandt selvejende daginstitutioner, der kun har hjemtaget dele af administrationen (23 pct.), er de mest udbredte hjemtagne opgaver bogføring, budget/regnskab og revision. 5 pct. af de selvejende daginstitutioner har hjemtaget flere end de fem administrative opgaver, som er fastsat af vejledningen til dagtilbudsloven. De selvejende daginstitutioners motivation for at hjemtage administrationen er hovedsageligt et ønske om selvstændighed og frihed, hensigtsmæssighed samt bedre opgaveløsning. Når administrationen hjemtages, oplever de selvejende daginstitutioner, at den kommer tættere på. Dagtilbudsloven fastsætter ikke niveauet for administrationstilskuddet, men definerer en tilbagefaldsregel, som finder anvendelse, hvis kommunen ikke i forvejen har selvejende daginstitutioner, der modtager administrationstilskud på grundlag af en aftale med kommunalbestyrelsen, eller hvor der ikke er selvejende daginstitutioner, der varetager alle fem administrationsopgaver. Undersøgelsen har ikke kunnet finde validt grundlag for at belyse niveauet i administrationstilskud, da såvel dagtilbudschefer som dagtilbudsledere har et begrænset kendskab til dette. Den manglende viden omkring fastsættelsen af administrationstilskuddet blandt såvel dagtilbudschefer som institutionsledere er en indikator på, at der i forhold til dagtilbudslovens hovedregel for fastsættelsen af administrationstilskuddet hersker en vis grad af usikkerhed. Det er dog Rambølls indtryk, at en overvejende del af kommunerne bruger tilbagefaldsreglen, hvorefter driftstilskuddet til den selvejende daginstitution forhøjes med et beløb svarende til 2,1 pct. af de gennemsnitlige budgetterede bruttodriftsudgifter pr. barn i et aldersvarende dagtilbud i kommunen. Den mest benyttede leverandør på markedet for administrative ydelser til daginstitutioner er Frie Børnehaver og fritidshjem, der har en markedsandel på 38 pct. blandt undersøgelsens respondenter. Derefter følger Menighedernes Daginstitutioner, Børneringen og Danske Daginstitutioner, der alle har en markedsandel på omkring 10 pct. De selvejende daginstitutioner har i en vis udstrækning mulighed for at til- og fravælge, hvilke administrative opgaver, der ønskes løst hos leverandøren. Dog kræver enkelte leverandører, at daginstitutionen får løst de fem gængse opgaver. Løsningen af administrative opgaver for selvejende daginstitutioner kan ikke efter Rambølls vurdering siges at foregå på markedsvilkår. Dels er der kun 13 pct., som på noget tidspunkt har indhentet et tilbud på løsning af opgaven fra forskellige leverandører, dvs. at konkurrenceelementet er lavt, dels angiver de selvejende daginstitutioner selv, at deres primære motiver for at

15 SIDE 15 AF 187 vælge en konkret leverandør er kvalitet og tilhørsforhold, mens pris spiller en meget begrænset rolle Bygningstilskud Undersøgelsen har belyst det tilskud, som kommunerne skal yde til privatinstitutioner og selvejende daginstitutioner til at dække ejendomsrelaterede udgifter. Kommunen dækker i henhold til driftsoverenskomsten selvejende daginstitutioners udgifter, herunder ejendomsudgifter, medmindre andet måtte være aftalt. Der er i øvrigt ikke konkrete regler for dette. Undersøgelsen viser, at kommunerne betaler de selvejende daginstitutioners faktiske udgifter til husleje, renter og afdrag samt vedligehold (samme beløb som kommunale daginstitutioner modtager). Tilsvarende skal kommunen yde et tilskud til dækning af privatinstitutioners ejendomsudgifter (bygningstilskud). Bygningstilskuddet skal som hovedregel udregnes som et gennemsnit af bygningstilskud pr. barn i samme aldersgruppe i de selvejende daginstitutioner i kommunen. Hvis der ikke findes selvejende daginstitutioner i kommunen, beregnes bygningstilskuddet efter en tilbagefaldsregel, som skitserer et fast beregningsgrundlag for bygningstilskuddet. Størstedelen af kommunerne anvender hovedreglen til beregning af bygningstilskud til privatinstitutioner. En række kommuner med selvejende daginstitutioner beregner imidlertid bygningstilskuddet til privatinstitutioner på baggrund af tilbagefaldsreglen, hvilket er i uoverensstemmelse med lovgivningen. Dette skyldes i nogle tilfælde usikkerhed om lovgivningen, i andre tilfælde et bevidst valg, fordi bygningstilskuddet til privatinstitutioner ellers opleves at blive for lavt. Dette understøtter således nedenstående konklusion om størrelsen af tilskuddet. Privatinstitutionerne oplever, at størrelsen af bygningstilskuddet ikke er tilstrækkeligt til at dække etablering af en daginstitution i en bygning, der ikke tidligere er godkendt til formålet, og at dette derfor er en væsentlig barriere for etablering af flere privatinstitutioner. Dette skal ses i forhold til, at reglerne er formuleret på denne måde for at sikre, at etablering af privatinstitutioner ikke fører til et øget udgiftspres for kommunerne. Størrelsen af bygningstilskuddet er derfor et eksempel på en barriere for etablering og drift, der hviler mellem på den ene side privatinstitutioners ønske om bedre etableringsvilkår og deraf følgende større variation i daginstitutionernes ejerform og på den anden side et behov for styring af kommunernes økonomi. Omvendt gælder principielt for privatinstitutioner, der etableres i en bygning, hvor der tidligere har været drevet selvejende daginstitution i henhold til driftsoverenskomst med en kommune, at reglerne om bygningstilskud kan betyde, at en privatinstitution opnår bygningstilskud, der er højere end institutionens faktiske ejendomsudgifter. Rambøll finder i datagrundlagets konkrete talmateriale en vis usikkerhed, som gør det vanskeligt at konkludere entydigt om størrelsen af tilskuddet. Herunder bl.a. det forhold at besvarelserne viser, at ca. 45 pct. af de angivne vedligeholdelsesudgifter går til dagligt/almindeligt vedligehold, og at udgiften til almindelig daglig vedligeholdelse er indeholdt i beregningsgrundlaget for driftstilskuddet og derfor ikke kan sammenholdes med bygningstilskuddet. I forhold til privatinstitutioner viser undersøgelsen dog, at bygningstilskuddet ikke vurderes at være tilstrækkeligt til at dække de faktiske udgifter for en overvægt af privatinstitutionerne og derfor udgør en de facto barriere Vedligehold og ejerforhold til bygningerne Et af undersøgelsens væsentlige temaer er spørgsmålet om vedligehold og ejerskab til bygninger, som tidligere har givet anledning til op til flere retssager mellem kommunen og selvejende daginstitutioner, særligt i forhold til opsigelse af driftsaftaler og de heraf afledte konsekvenser i relation til formueopbygning i bygningen. I disse sager har kommuner og selvejende daginstitutioner ikke været enige om ejerforholdet, og hvad der skal ske med den formue, som bygningen repræsenterer, såfremt driftsaftalen med kommunen opsiges. Dette spørgsmål aktualiseres i tilfælde, hvor en hvor en selvejende daginstitution ønsker at overgå til privatinstitution.

16 SIDE 16 AF 187 Undersøgelsen viser, at spørgsmålet om ejendomsret og særligt formueopbygning ikke giver anledning til konflikter i det daglige men at der eksisterer en betydelig usikkerhed om retstilstanden på området helt generelt. Samtidig viser undersøgelsen, at alle parter lægger stor vægt på at have afklarede forhold omkring ejerforholdet til bygninger. Undersøgelsen viser, at der i de fleste tilfælde er klarhed om vedligeholdelsesopgaven i selvejende daginstitutioner, og at dette spørgsmål kun sjældent fører til konflikt. Hvis der opstår konflikt er dette primært i relation til den generelle vedligeholdelsesstandard, som af daginstitutionerne vurderes at være lav. Dette er en oplevelse, der deles af selvejende og kommunale daginstitutioner, og som således ikke afspejler eller indebærer forskelsbehandling af kommunale og selvejende daginstitutioner Muligheder og barrierer i forhold til at praktisere selvstændig profil I undersøgelsens kommissorium ønskes muligheder og barrierer for daginstitutioners adgang til at praktisere en selvstændig profil belyst, dette være sig af pædagogisk, særlig idébaseret eller religiøs karakter. Data fra undersøgelsen viser, at daginstitutionerne generelt set ser positivt på deres muligheder for at praktisere en selvstændig pædagogisk profil. Privatinstitutionerne vurderer i særlig høj grad, at de har frie rammer i forhold til at praktisere en selvstændig pædagogisk profil. I forhold til mulighederne for at praktisere en særlig idébaseret eller religiøs profil, er ledere af kommunale og selvejende daginstitutioner en smule mere tilbageholdende, mens privatinstitutionerne igen vurderer, at de i høj grad har frie rammer. Undersøgelsen kigger ligeledes på, hvilke forhold, der udgør barrierer i forhold til, at daginstitutionerne kan praktisere en selvstændig pædagogisk, særlig idébaseret eller religiøs profil. Data peger på, at dagtilbudslederne ikke kan udpege specifikke forhold, der i væsentlig grad står til hinder for, at dagtilbuddene kan praktisere en selvstændig profil. Dette gælder såvel for kommunale og selvejende daginstitutioner som for privatinstitutioner. Temaet omkring praktisering af en selvstændig profil er særlig relevant i forhold til at sikre variation og mangfoldighed på dagtilbudsområdet. Dagtilbudslederne er i forlængelse heraf blevet spurgt om, i hvor høj grad de vægter praktiseringen af en selvstændig pædagogisk profil, og hvorvidt dagtilbuddet kendetegnes af en særlig idébaseret eller religiøs profil. I besvarelsen af dette spørgsmål ses en række forskelle på tværs af ejerform. Ledere af privatinstitutioner vægter i særlig høj grad, at institutionen praktiserer en selvstændig pædagogisk profil, selvom dette forhold ligeledes er af høj betydning for ledere af kommunale og selvejende daginstitutioner. Angående en særlig idébaseret eller religiøs profil er forskellen mere markant, idet særligt privatinstitutioner kendetegnes ved at bygge på en sådan Områdeledelse og andre organisationsformer Indførelse af områdeledelse eller andre mere centraliserede ledelsesformer på daginstitutionsområdet indeholder et konfliktpotentiale mellem kommune og selvejende daginstitutioner som følge af de selvejende daginstitutioners særlige status i forhold til økonomisk ansvar, arbejdsgiveransvar og bestyrelsens særlige rolle. Dette spørgsmål er derfor også blevet belyst i undersøgelsen. Undersøgelsen viser, at der set fra en kommunal synsvinkel i de fleste tilfælde ligger en kombination af økonomiske (stordriftsfordele, besparelse på ledelsestid mv.) og faglige (kombination af styrket strategisk ledelse og den daglige ledelse tæt på børnene) rationaler til grund for beslutninger om at indføre centraliserede ledelsesmodeller. Undersøgelsen viser, at flertallet af kommunale dagtilbudschefer vurderer, at de selvejende daginstitutioner udgør en særlig udfordring i forhold til at etablere nye ledelsesformer. Samtidig er det dog relativt få dagtilbudschefer, der vurderer, at indførelse af områdeledelse har givet anledning til egentlig konflikt. Casestudierne viser samtidig, at indførelse af områdeledelse er blevet grebet meget forskelligt an, og at viljen til at lytte til de selvejendes daginstitutioners ønsker har været ret forskellig gående fra en opsigelse af driftsaftalen med alle selvejende daginstitutioner i forbindelse med indførelse af områdeledelse til udformning af modeller, der i højere grad tager højde for de selvejende daginstitutioners særlige juridiske status. Uanset processen er det dog tydeligt, at indfø-

17 SIDE 17 AF 187 relse af centraliserede ledelsesformer har et stort konfliktpotentiale i relation til selvejende daginstitutioner. I kommunerne vælges forskellige modeller for, hvordan selvejende daginstitutioner skal indgå i relation til den centrale ledelsesstruktur. Der er eksempler på, at selvejende daginstitutioner indgår i samme område som kommunale daginstitutioner, at de danner eget område udelukkende bestående af selvejende daginstitutioner, og endelig på at de selvejende daginstitutioner har opsagt driftsaftalen med kommunen med henblik på at fusionere til én samlet daginstitution og indgå en ny driftsaftale med kommunen på dette grundlag. Når selvejende daginstitutioner skal indgå i et samarbejde, skal dette baseres på en aftale mellem den selvejende daginstitution og området. Og da der er tale om et aftaleanliggende, er den enkelte områdeleder og leder af den selvejende daginstitutions personlige kompetencer og relation afgørende for samarbejdet. Som følge heraf findes der i casestudierne også eksempler på både velfungerende samarbejde, ligesom der findes eksempler på konflikter, som både kan skyldes at områdelederen overskrider sine ledelsesbeføjelser; at områdelederen og den selvejende daginstitutionsleder har forskellig opfattelse af omfanget af samarbejdet; eller at de blot ikke har formået at få skabt klarhed over de fremtidige samarbejdsmuligheder inden emnet er blevet så betændt, at det ikke har været muligt at nå en fælles løsning. Samlet set er indførelse af centraliserede ledelsesformer en af de centrale problemstillinger i relationen mellem kommunerne og de selvejende daginstitutioner, som nemt kan føre til konflikt, hvis parterne er uvillige til at indgå i dialog. Indførelse af centraliserede ledelsesformer indebærer således et potentielt dilemma mellem kommunale ønsker om økonomiske rationaliseringer og styrket faglighed på den ene side, og selvejende daginstitutioners ønske om at opretholde selvbestemmelse på den anden side Det kommunale tilsyn I undersøgelsens indledende fase er visse forhold omkring kommunernes tilsyn i forhold til de forskellige ejerformer blevet problematiseret, herunder indholdsmæssige forskelle. Daginstitutioner oplever generelt, at det kommunale tilsyn fungerer efter hensigten om end det hverken tids- eller indholdsmæssigt fylder det store for daginstitutionerne. Indholdet i tilsynet er grundlæggende ens på tværs af ejerformer, men privatinstitutioner oplever i højere grad, at tilsynet ikke berører en række relevante forhold. For de selvejende daginstitutioners vedkommende opleves det, at tilsynet i mindre grad vedrører økonomi end for de kommunale daginstitutioner. I forlængelse heraf vurderer en overvejende del af lederne af selvejende dagtilbud, at tilsynet ikke i tilstrækkelig grad berører økonomiske forhold. Uden at kunne dokumentere en egentlig forskelsbehandling mener Rambøll, at dette forhold er af væsentlig karakter, idet det klart fremgår af dagtilbudsloven, at kommunalbestyrelsens tilsynsforpligtelse også inkluderer tilsyn med de økonomiske forhold i tilbuddet. Kommunale og selvejende daginstitutioner oplever det for hovedpartens vedkommende ikke som problematisk at sondre mellem kommunens dobbeltrolle i form af kontrol og rådgivning i forbindelse med tilsynet. Privatinstitutionerne finder i højere grad denne skelnen vanskelig. Kommunerne oplever ikke i almindelighed, at enkelte daginstitutioner af en bestemt ejerform er mere modvillige til at efterleve forhold, som tilsynet har peget på. Enkelte kommuner har dog erfaret, at privatinstitutioner i højere grad er genstand for påtale i forbindelse med tilsynet Forældreindflydelse og arbejdet i selvejende daginstitutioners bestyrelser Dagtilbudslederne vurderer på tværs af de tre ejerformer, at der ikke er grundlæggende forskel i forhold til de områder, som forældrene primært bruger deres indflydelse i henholdsvis kommunale og selvejende daginstitutioner samt privatinstitutioner. Således er det pædagogik og forhold, der direkte vedrører børnene, der har bestyrelsernes primære interesse. Enkelte dagtilbudsledere fremhæver dog, at de oplever, at bestyrelserne for privatinstitutioner er mere engagerede i praktiske forhold vedrørende institutionens vedligehold mv. De fleste af lederne af selvejende daginstitutioner oplever, at bestyrelsen har tilstrækkeligt kendskab til deres kompetencer. Samtidig efterlader undersøgelsen et indtryk af, at der er stor varia-

18 SIDE 18 AF 187 tion i hvor velfungerende bestyrelserne er. Undersøgelsen giver et blandet billede af, i hvilken grad kommunen respekterer de selvejende daginstitutioners kompetencer Forældres valg af dagtilbud Baggrunden for forældres valg af dagtilbud er blevet belyst med særligt fokus på, hvilken betydning ejerform har for valget. Undersøgelsen viser, at forældre særligt vægter dagtilbuddets afstand fra hjemmet og afstanden til søskendes skole. Flere forældre lægger derudover vægt på egne eller bekendtes erfaringer med det pågældende dagtilbud, samt pædagogikken og de fysiske rammer. Dagtilbuddets ejerform tillægges for størstedelen af forældrene ingen selvstændig værdi, men de kvalitative data peger på, at forældre, der er bevidste om dagtilbuddets ejerform, knytter visse værdier til de forskellige ejerformer, herunder forældreindflydelse (selvejende daginstitutioner og privatinstitutioner) og stordriftsfordele (kommunale daginstitutioner). Undersøgelsen viser dog grundlæggende, at der for en stor del af forældrenes vedkommende er uklarhed om den faktiske ejerform i barnets dagtilbud, særligt i forhold til at skelne selvejende daginstitutioner fra kommunale daginstitutioner. Rambøll kan på baggrund af undersøgelsens data udlede, at ejerform og dens afledte betydning opleves som vigtig for forældre til børn i privatinstitution, mens forældre med børn i kommunale og selvejende daginstitutioner ofte ikke skelner mellem de to ejerformer. Af de forældre, der har erfaring med bestyrelsesarbejdet i barnets dagtilbud, fremgår det, at bestyrelserne primært beskæftiger sig med overvejelser i forbindelse med f.eks. madordning og evt. områdeledelse, samt for privatinstitutioner og selvejende daginstitutioners vedkommende også ansættelse og afskedigelse af personale og ledelse. Bestyrelserne beskæftiger sig i mindre grad med dagtilbuddenes økonomi og den pædagogiske retning. Det er dog netop pædagogiske overvejelser, som størstedelen af de adspurgte forældre faktisk ønsker at have indflydelse på Forældrebetaling Undersøgelsen har afdækket, om der er forskel på forældrebetalingen for privatinstitutioner i forhold til kommunale og selvejende daginstitutioner. Her viser undersøgelsen, at der ikke er forskel på taksten i kommunale og selvejende daginstitutioner. Kommunerne fastsætter taksten ud fra en gennemsnitsberegning af bruttodriftsudgiften for samtlige alderssvarende daginstitutioner. Forældrebetalingen i privatinstitutioner er for 21 pct. af privatinstitutionernes vedkommende højere end den kommunale takst, 16 pct. har sat taksten lavere og 59 pct. opkræver samme takst som kommunen. Privatinstitutioner med højere takst begrunder oftest dette med et eller flere af følgende forhold: øget personalenormering, øget åbningstid eller færre antal lukkedage. Privatinstitutioner med lavere takst begrunder typisk dette med, at der holdes en kortere åbningstid. Undersøgelsen viser på baggrund af ovenstående, at lidt mere en hver tredje privatinstitution benytter sig af mulighed for at fastsætte forældrebetalingen forskelligt fra den kommunale takst. Rambøll finder endvidere en indikation i data af, at privatinstitutionernes mulighed for at fastsætte egen takst bidrager til variation mellem dagtilbuddene primært i form af forskelle i personalenormering, åbningstid og antallet af lukkedage. Der er således tale om en mulighed, som finder reel anvendelse og ligeledes møder en reel efterspørgsel.

19 SIDE 19 AF PERSPEKTIVERING Rambøll perspektiverer i dette afsnit undersøgelsens resultater samt præsenterer et antal anbefalinger. 3.1 Perspektiveringens ramme og formål Som en del af undersøgelsen af de selvejende daginstitutioners vilkår og rammebetingelser er der ønsket en perspektivering. Denne skal indeholde en afdækning af, hvilke overvejelser og eventuelle anbefalinger undersøgelsens resultater giver anledning til i forhold til variation, konkurrence og frit valg på dagtilbudsområdet, samt en vurdering af muligheder og barrierer forbundet med de enkelte overvejelser og eventuelle anbefalinger, herunder en vurdering af de enkelte overvejelser i forhold til undersøgelsens overordnede ramme. 3 Perspektiveringen skal bidrage til en fremadrettet diskussion og vurdering af, om de nuværende lovregulerede rammebetingelser er hensigtsmæssige. 3.2 Tilgang til perspektiveringen Rambøll har med afsæt i ovenstående formuleringer fra kommissoriet valgt en tilgang, hvor perspektiveringen bygger ovenpå undersøgelsens resultater 4 og rummer en perspektiverende og helt bevidst mindre datarefererende diskussion af de temaer (udfordringer), der efter Rambølls vurdering er de væsentligste i forhold til en fremadrettet diskussion og vurdering af de lovregulerede rammebetingelser på dagtilbudsområdet. Nogle temaer giver en karakteristik af dagtilbudsområdet og særligt vilkårene for de forskellige ejerformer; en karakteristik, der efter Rambølls vurdering er nødvendig for at sikre en dybere forståelse af de konflikter, der præger området. Andre temaer indeholder i modsætning hertil en diskussion af de muligheder og barrierer, vi ser i forhold til at understøtte variation, konkurrence og frit valg, set i forhold til undersøgelsens overordnede ramme, dvs. den gældende regulering af betydning for dagtilbudsområdet, herunder at forsyningsforpligtelsen og pasningsgarantien lovmæssigt er placeret hos kommunalbestyrelsen, ligesom dagtilbudsområdet er en del af den offentlige sektor, jf. afsnit 3.3 i kommissoriet Perspektiveringens struktur Vi har indledt med kort at præsentere rammen for perspektiveringen, herunder dens formål samt vores tilgang, jf. dette og det foregående afsnit (afsnit 3.1 og 3.2). Vi præsenterer derefter helt kort centrale forhold vedrørende den overordnede ramme, som udgør en nødvendig del af forståelseshorisonten for perspektiveringen. Dette afsnit (afsnit 3.3) trækker i væsentligt omfang på afsnittet i rapporten om "Dagtilbudsområdets karakter". Efterfølgende præsenteres i afsnit 3.4 undersøgelsens hovedkonklusioner med afsæt i den tredeling, der har været gennemgående i hele analysen (lovgivning, udmøntning og fortolkning af lovgivning samt øvrige praksisrelaterede rammebetingelser). Dette er i en vis forstand overlappende med hovedkonklusionen i afsnit 2.1, men er vurderet nødvendigt som afsæt for den egentlige perspektivering og medfører samtidig, at perspektiveringen kan læses separat. Selve perspektiveringen (afsnit 3.5) omfatter mere konkret følgende emner: Et højt konfliktniveau Forældrenes valg af daginstitution, herunder differentiering af pædagogisk profil Kommunalt ansvar for løbende udvikling af dagtilbudsområdet Etableringsvilkår for privatinstitutioner 3 Se a) kommissoriets formålsbeskrivelse, afsnit punkt, b) kravene til undersøgelsens indhold, afsnit 3.4 punkt 6 (Perspektivering) samt c) afsnit 3.5, undersøgelsens indhold, afsnit 3,5, ad 6) Perspektivering ovenstående sammenskriver disse tre punkter, som i al væsentlighed er ensartet formuleret. 4 Dvs. de øvrige afsnit i nærværende rapport, samt det juridiske responsum og notat om udbredelse af ejerformer, der foreligger som separate dokumenter.

20 SIDE 20 AF 187 Muligheder for overgang fra selvejende daginstitution til privatinstitution, herunder spørgsmålet om formueopbygning De selvejende daginstitutioners retsstilling (emnet er mere overordnet end de øvrige og skal i en vis forstand ses som en overligger i forhold til nogle af de efterfølgende afsnit) Hjemtagelse af administration vs. kommunal-økonomiske hensyn. I forlængelse af de overvejelser, som perspektiveringen på den måde giver, følger herefter i afsnit 3.6 en opsamling i form af fem forskellige fremtidige "hovedveje" for udviklingen af vilkår og rammebetingelser på dagtilbudsområdet: Kontraheringspligt for selvejende daginstitutioner Fastholdelse af status quo Partnerskaber på dagtilbudsområdet Et rent snit kommunale dagtilbud og privatinstitutioner Øget markedsdannelse. 3.3 Den overordnede ramme dagtilbudsområdets karakter Kommunerne har ifølge dagtilbudslovens 4 en forsyningsforpligtelse, som skal sikre det nødvendige antal pladser i dagtilbud, så alle kommunens børn kan få tilbudt en plads inden for rammerne af pasningsgarantien. Det er kommunen, som har ansvaret for, at alle børn, hvor forældrene ikke har valgt anden løsning (privatinstitution eller anden privat pasning) kan få en plads i et dagtilbud, der bl.a. er karakteriseret ved at skulle efterleve formålsbestemmelsen for dagtilbud og bestemmelserne om pædagogiske læreplaner. Kommunerne har ansvaret for at overholde pasningsgarantien, der gælder fra barnet er 30 uger og indtil skolestart, herunder at der er pladser til børn med særlige behov. Det er kommunen, der fastsætter udgiftsniveauet og serviceniveauet og herunder vælger, hvordan dagtilbudsstrukturen skal tilrettelægges for de tilbud, hvor kommunen kan anvise en plads. Det drejer sig konkret om kommunale og selvejende daginstitutioner, der således begge er underlagt kommunalpolitikerne. Dertil kommer privatinstitutionerne, hvor kommunen ikke kan anvise plads, og hvor kommunen ikke fastsætter et øvre serviceniveau, men kun et nedre serviceniveau. Der er heller ikke et loft over forældrebetalingen. Jf. gennemgangen af dette i rapportens afsnit om dagtilbudsområdets karakter. Kommunerne skal herunder tilpasse dagtilbudsstrukturen, så den så vidt muligt passer til familiernes behov og forudsætninger, samt så vidt muligt give fleksible løsninger og mulighed for at vælge mellem forskellige tilskud og tilbud, herunder mellem offentlige og private tilbud. Pasningsgarantien indebærer dog ikke en garanti for en plads i et bestemt dagtilbud. Når kommissoriets punkt om en perspektivering taler om, at der skal udarbejdes "en vurdering af de enkelte overvejelser i forhold til undersøgelsens overordnede ramme" er det ovenstående ramme, der skal tages afsæt i. Dvs. at overvejelser og evt. anbefalinger i forhold til at understøtte variation, konkurrence og frit valg nedenfor tager afsæt i, at der er tale om en kommunal forsyningsforpligtelse og pasningsgaranti; eks. at det er kommunens ansvar at sikre pladser til børn "fra" privatinstitutioner, som må lukke eller omvendt, at det er kommunens ansvar at tilpasse kapaciteten, når der godkendes en ny privatinstitution og behovet inden for kommunens forsyning derfor bliver mindre. Konkrete forslag, som kan understøtte variation, konkurrence og frit valg skal på den måde også vurderes i forhold til de konsekvenser, de vil have, set i forhold til den overordnede ramme og den ansvarsplacering, som denne indebærer. 5 5 Det bemærkes, at der pt. er stor fokus på kvalitet og indhold på dagtilbudsområdet. Bl.a. skal kommunerne ifølge økonomiaftalen fra 2010 oplyse om den faglige kvalitet på dagtilbudsområdet hvert andet år, senest inden udgangen af Kvalitet er således i tillæg til rapportens konklusioner og anbefalinger i forhold til variation, konkurrence og frit valg en væsentlig parameter at tage i betragtning, ikke mindst i forhold til de forskellige hovedveje eller scenarier, som afslutter perspektiveringen. Da undersøgelsen ikke specifikt har haft fokus på de forskellige ejerformers bidrag til at skabe kvalitet på dagtilbudsområdet, men alene på vilkår og rammebetingelser, finder Rambøll det dog metodisk ikke korrekt på det foreliggende grundlag at inddrage kvalitetsaspektet eksplicit i de vurderinger, der indgår i forhold til hver af hovedvejene/scenarierne.