Afgifts- & tilskudsanalyserne 5. oktober Jens Holger Helbo Hansen Skatteministeriet

Transkript

1 Afgifts- & tilskudsanalyserne 5. oktober 2016 Jens Holger Helbo Hansen Skatteministeriet

2 Hvorfor afgifter på energi? God skattepolitik: Alene punktafgifter på særlige varer, hvis der er en særlig (god) grund God udgiftspolitik: Alene særlige tilskud til særlige varer, hvis der er en særlig (god) grund Mange grunde fremføres Nogle af de dårlige grunde: A. Skat på hestekræft i stedet for arbejdskraft øger arbejdsudbud dobbelt dividend B. Beskæftigelse bedre ved brug af dyre VE brændsler end ved billige fossile brændsler C. Afgifterne er gode til at finansiere offentlige udgifter D. Borgere og erhverv bruger mere energi end det, der er til eget bedste E. Forsyningssikkerhed Gode grunde: F. Kan internalisere nationale eksterne (miljø) omkostninger G. Kan opfylde internationale forpligtigelser mest omkostningseffektivt H. Kan forbedre bytteforhold (godt for nation dårligt for verden)

3 Afgifter på forbrug af energi er også skatter på arbejdskraft Skatter på arbejdskraft via fx indkomstskat reducerer arbejdsudbuddet og skaber forvridninger. Men afgifter på varer, hvor forbruget betales med arbejdsindkomst, er også skatter på arbejdskraft. Ved same fordelingsvirkning og nettoprovenu er punktafgifter mere belastende for skatteyder og arbejdsudbud pr. provenukrone end ensartede indkomstskatter. Derfor er fiskale afgifter mere skadelig for arbejdsudbuddet end indkomstskatter.

4 Hvordan virker en (miljø)afgift? Pris Afgiftssats t = P1-P0 Provenu A = t x Q1 Forvridningsomkostning C = ½ x t x (Q1-Q0) Miljøgevinst M = E x (Q1-Q0) P1 A C P0 Q1 Q0 Mængde

5 Meromkostning ved differentiering Dobbelt afgift Ingen afgift Ens afgift Ens afgift

6 Differentierede afgifter og tilskud giver større samfundsøkonomiske omkostninger Differentierede afgiftssatser giver højere samfundsøkonomiske forvridningsomkostninger end ved ens satser, når mængdefaldet er ens. Ofte vil det også give lavere provenu. Eller For samme samfundsøkonomiske omkostninger kan man opnå en større mængdereduktion ved ens afgiftssatser end ved differentierede satser. Differentierede tilskudssatser giver højere samfundsøkonomiske forvridningsomkostninger end ved ens satser, når mængdestigningen er ens. Oftest vil det også give større udgifter. For samme samfundsøkonomiske omkostninger kan man opnå en større mængdestigning ved ens tilskudssatser end ved differentierede satser.

7 Miljøafgifter er omkostningseffektive hvis design er rigtig. Borgere og virksomheder opfatter med rette afgifter som en omkostning. Man kan undgå/reducere omkostningen ved at bruge mindre af det, der er afgift på. Borgerne mv. er villige til at afholde omkostninger op til afgiftssatsen for at undgå afgiften. Sættes afgiften på et forbrug på 100 GJ en smule op fra fx 49 kr./gj til 50 kr./gj og forbruget herefter falder 1 GJ er virkningen: Borger Stat Samfund 1 kr./gj x 100 GJ Provenu uændret adfærd kr./gj x 1 GJ Ændret adfærd sparet afgift (49+50)/2 kr./gj x 1 GJ Omkostninger for at spare afgift -49,5 0-49,5 I alt før miljø (og arbejdsudbud) -99, ,5 E x 1 GJ Miljø +E +E I alt samfund E-99,5 +50 E-49,5

8 Omkostningseffektiv design af afgifter Omkostningen ved at nå en marginal miljøforbedring eb ved afgifter måles ved afgiftssatsen t. Derfor skal værdien af bedre miljø eb = t afgiftssatsen. Afgiftssatsen skal være ens på tværs af brændsler, teknologier, anvendelser og tid. Ingen andre instrumenter kan blive mere omkostningseffektive end afgifter. Hvis myndighederne har fuldstændig indblik og kan gennemføre alt hos alle, kan regulering og tilskud eventuelt blive lige så billig. Men disse forudsætninger er langt langt langt fra opfyldt. Hovedparten af miljøomkostningerne ved anvendelse af energi kommer fra: Kvælstofilter NOx Svovldioxid SO2 Partikler PM Klimagasser

9 Luftforurening og klimagasser fra stationær forbrænding i husholdninger og fjernvarmekedler højst 50 MW g/gj Brænde i hus Halm i hus Olie i hus Gas i hus Træ fjernvarme Gas fjernvarme SO NOx NMVOC CH , CO CO2 ( ) ( ) ( ) N2O NH TSP ,1 19 0,1 PM ,1 13 0,1 PM ,

10 Eksterne omkostninger fra forbrænding af brændsler i 2013 Fra ikkemobile energikilder National omkostninger husholdninger I alt nationale miljø omkostninger Globale miljøomkostninger Luftforurening % Million Kr. Million Kr. Million Kr. NOx SO PM(2.5) NH3,NMVOC,CO I alt luftforurening Drivhusgasser (Pris EU CO2 kvoter i 2013) CO CH4, N2O I alt drivhusgasser 176 1,

11 God afgiftspolitik Afgiftsats bør være det højeste af: -Miljøomkostninger mv. for danskere ved danske udledninger -Den mindste ensartede sats, der er nødvendig for at nå internationale forpligtigelser. Miljøargumenter (danskernes helbred) kan begrunde afgifter på NOx, SO2 og partikler fra fx brændeovne. Satsene på NOx og SO2 er måske i underkanten af de eksterne omkostninger for danskerne. Der var ingen politisk opbakning til energiafgift på VE brændsler, da lovudkast (Forsyningssikkerhedsafgift) hertil blev præsenteret. Der er internationale forpligtigelser vedrørende klimagasser uden for kvotesektoren. Idealt bør CO2 afgift og -kvotepris være identisk man bør kunne opfylde forpligtigelse uden for kvotesektoren ved at staten opkøber og destruerer kvoter. Men hvis det ikke er muligt, kan det begrunde en højere CO2 afgift på udledninger uden for kvotesektoren. Hovedparten af afgifterne energiafgifterne og tilskud til VE kan vanskeligere miljøbegrundes med mindre særlige nationale politiske mål.

12 Klimagasser uden for kvotesektoren = dansk ansvar 2014* Mio. t I alt klimagasser 33,1 Metan 6,9 Lattergas 5,1 Flourgasser 0,9 CO2 fra ej energi -0,7 CO2 fra energi 20,8 Mindre varmeværker mv. 0,9 Transport 14,4 Landbrug 1,2 Industri 1,0 Fiskeri og bygge anlæg 0,7 Handel og service 0,6 Husholdninger 2,1 Andet end CO2 fra energianvendelse 12,3 Motor 16,4 Varme, el og proces 4,4 * Dog 2013 for andet end energi

13 EU krav til danske udledninger af klimagasser uden for kvotesektoren vil fordre reduktioner til omkring 23 mio. t. Reduktioner af udledninger fra motorer er ofte meget dyre CO2 er overreguleret for biler. Reduktioner fra landbruget kan være administrativt bøvlet og reducerer dansk landbrugsproduktion betydeligt. Afgørende for at omkostningerne ikke bliver meget høje eller dansk landbrugsproduktion - særlig kvæghold - skal skæres kraftigt ned, er muligheder for at opfylde forpligtigelse med ETS kvoter eller landekvoter.

14 Afgifter og tilskud, der skal understøtte nationale målsætninger Særlige nationale ambitiøse nationale mål ud over forpligtigelser og lokal luftforurening giver Danmark nettoomkostninger med ingen (kvotesektoren) eller langt lavere miljøeffekt end de danske reduktioner lavere dansk forbrug = lavere priser på fossil energi = andre bruger mere. Men Danmark kan være et eksempel, der kan inspirere andre lande til mere ambitiøs politik Struktur og niveau. Afgifts- og tilskudsanalysen vil ikke pege på niveau. Det afhænger af politiske ambitioner. Men ved store ambitioner stiger omkostningerne alt andet lige. Ved kvantitative mål kan omkostningerne blive meget meget høje. Men det kan også være at man for få omkostninger kan få de ønskede virkninger på fossilforbruget. Ambitionsniveauet bør udtrykkes ved satser og ikke kun mængder. Afgifts- og tilskudsanalysen vil pege på omkostningseffektiv struktur = ensartede satser

15 Omkostningseffektiv satsstruktur 2 veje Afgifter på NOx, SO2, partikler og CO2 udenfor kvotesektoren + Enten Hvis Danmark vil være forbillede og det vises ved mindre fossilt forbrug i Danmark omkostningseffektivt: - Ensartet afgift på alt fossilt brændsel, ingen elafgift intet tilskud til VE el= Højere afgifter på brændsel til proces og brændsel til el-fremstilling + Eller Hvis Danmark vil være forbillede og det vises ved mindre fossilt forbrug i Danmark med strukturel udenrigshandels korrektion - Ensartet afgift på alt fossilt brændsel, en vis afgift på elforbrug på samme niveau som tilskud til dansk el-produktion

16 Nuværende satsstruktur og niveau udover egentlige miljøafgifter GJ og kwh Kr./GJ Øre/kWh Kr./GJ* Øre/kWh brændsel* Brændsel til rumvarme indenfor kvotesektor Brændsel til rumvarme udenfor kvotesektoren 54,9 19,8 54,9 19,8 Brændsel til proces ej særligt lempet 4,5 1,6 4,5 1,6 Brændsel til fremstilling af el samt proces særligt lempet Elektricitet eksklusive fiskale tariffer El afgift + PSO + fiskale tariffer Husholdninger mv. 134,9 56,2 Elvarmeafgift + PSO +tariffer 84,7 35,3 Elafgift + PSO + tariffer proces ej særligt lempet 39,8 16,6 Landvindmøller og biomasse el til net ca. 15 6,2 Havvindmøller 35 14,6 Solel til eget brug hos dem, der betaler fuld afgift 134,9 56,2 Solel til nettet 0 0 Under forudsætning af at 1 GJ el = 1 GJ brændsel * Under forudsætning af at 1 GJ el = 2,4 GJ brændsel

17 Elafgifter på forbrug af elektricitet i DK Alm. el fuld sats Elvarme Alm. proces Proces lempet Grundlag mia. kwh 12,3 2,3 14,6 3,7 Elafgift til Skatteministeriet øre/kwh 90,5 40,3 0,4 0,4 PSO afgift til statslig A/S øre/kwh 19,4 19,4 19,4 8,7 Fiskale tariffer til Energinet.dk og lokale elselskaber stor variation Øre/kWh I alt øre/kwh 134,9 84,7 39,8 19,1

18 Fire veje til at reducere dansk fossil el-produktion med 1 mia. kwh Det kan ske ved: 1. Afgift på fossil produktion (afgiften stiger 1,667 øre/kwh mere end markedsprisen) 2. Tilskud til VE produktion (markedsprisen falder med 1,667 øre/kwh) 4. Afgift på elforbrug (markedsprisen falder med 1,667 øre/kwh) 3. Afgift på fossil produktion virkning for forbruger og vindmøller neutraliseres Samfund: mio. Kr mio. Kr mio. Kr mio. Kr. Meget store forskelle i samfundsøkonomiske omkostninger = muligheder for store gevinster ved ret afgifts- og tilskudsstruktur.

19 Tariffer mere vægt på ægte omkostningsægte også i struktur Tarifferne bør afspejle de marginale omkostninger leverandører og aftager af el og gas påfører ledningsejerne. De marginale omkostninger er lavere end de gennemsnitlige jf. at der er betydelige stordriftsfordele Hidtil har det hovedsagligt været forbrugerne, der har betalt tarifferne. Men hvis det er leverandørerne, der forårsager netudbygninger mv. bør det være dem der betaler. Hvis DK forsynes 100 pct. med vindkraft /solkraft vil der i de timer, hvor det blæser mest/ der er mest sol blive fremstillet ca. 3/8 gange forbruget = vindkraft forårsager udbygning og forstærkning af det overordnede transmissionsnet. Solkraft kan samme lokalt. Overgang fra tariffer på forbrug (pr. kwh) til effekt. Afbrydelige kunder fx varmepumper ved fjernvarmefremstilling bør som udgangspunkt ikke betale tarif, med mindre elselskaber positivt kan sandsynliggøre at forbruget påfører elselskaberne omkostninger.

20 Opretholdelse af produktionskapacitet - forsyningssikkerhed er en markedsopgave ikke en reguleringsopgave Nuværende spotpris svarer i hovedparten af tiden til variable omkostninger på clearing marginale termiske værk. For de fleste termiske værker vil prisen være mindst de kortsigtede marginale omkostninger ellers ville de ikke producere men under de langsigtede marginalomkostninger der er ikke nok til at forrente og afskrive anlæg = der bygges ikke nye termiske anlæg. Det kan bringe fysisk forsyningssikkerhed i fare. Men i et marked er der aldrig fysisk mangel på varen. Der er eventelt en meget høj pris. Forbrugere kan sikre sig mod den meget høje pris ved at købe til fast pris. Derfor er forward fastpris typisk og i gennemsnit højere end gennemsnittet af spotpriser i forward året. Forskellen vil i et marked i ligevægt svare til kapacitetsomkostningerne.

21 Danske afgiftssatser for el og brændsler 2016 ej tarif Kr./GJ Energiafgift CO2 afgift NOx afgift (3) SO2 afgift (3) Satser 2016 kr./gj 171 kr./t CO2 5 kr./kg NOx fra 1. juli 11,6 kr./kg SO2 Fyringsolie opvarmning 54,9 12,7 0,3 0 -Proces udenfor kvotesektor 4,5 (1) 12,7 0,3 0 -Proces indenfor kvotesektor 4,5 (1) 0- (2,8) * 0,3 0 Naturgas opvarmning 54,9 9,8 0,2 0 - Proces udenfor kvotesektor 4,5 (1) 9,8 0,2 0 - Proces indenfor kvotesektor 4,5 (1) 0- (2,1)* 0,2 0 Kul opvarmning 54,9 16,2 0,5 1,6 - Proces udenfor kvotesektor 4,5 (1) 16,2 0,5 1,6 - Proces indenfor kvotesektor 4,5 (1) 0 -(3,5)* 0,5 1,6 Halm og træ mv ,5 0-1,8 El husholdninger mv. 245,8+55,6 (2)+69,4 (3) El opvarmning 106,4+55,6 (2)+69,4 (3) El proces 1,4+55,6 (2)+55,6(3) (1) For metallurgiske processer mv.0, (2)PSO sats ca. 20 øre/kwh lempelser for ca. 20 pct. Af el til proces ((3) fiskale tariffer 25 øre/kwh, dog 20 øre for store( 4) For dem der ikke måler For dem, der måler afhængig af forurening * Kvoteomkostning ved kvotepris ca. 5 Euro/t

22 Ændring Ændring Ændring Ændring Afgift på Tilskud afgift på Afgift på før kulel til vind kulel mv. elforbrug Markedspris øre/kwh 20,00 0,417-1,667 0,833-1,667 Produktion kulværker mv. Mia. kwh 13, Produktion vindmøller Mia. kwh 20,00 0,417 3, ,667 Nettoimport Mia. kwh 0,00 0,5-2,0 1-2 Forbrug Mia. kwh 33,33-0,083 0, ,667 Provenu afgift forbrug 45 øre/kwh Mio.kr yy -37,5 150,0-277,8 5066,7 Tilskud (15 øre/kwh) Mio. kr XX -62,5-1666,7 166,7 250,0 Provenu afgift produktion Mio. kr. 0,00 256,9 0,0 308,3 0,0 Ændring stat Mio. kr. 156,9-1516,7 197,2 5316,7 Ændringen forbruger mio. kr. -138,7 558,3 0,0-7233,3 Ændring vindejer Mio. kr. 84,2 722,2 0,0-319,4 Ændring kulværk ejer Mio. kr. -213,9-213,9-213,9-213,9 Ændring samfund mio. kr. -111,5-450,0-16,7-2450,0 Ændring udlændinge 1,0 16,7 4,2 16,7 Afgift sort produktion øre/kwh 0 2, ,500 0 Tilskud grøn produktion øre/kwh ,000-0,833 0 Afgift elforbrug Øre/kWh ,833 25

23 Provenu fra afgifter på energi 2015 I alt mio. kr Elafgift til staten PSO afgift på el Olieafgift Benzinafgift Naturgasafgift I alt mia. kr. 45,7 Biler 17,7 El 18,5 Brændsler 9,5 Kulafgift CO2 afgift Kvotesalg 532 NOx afgift 820 CFC afgift 65 SO2 afgift 42