Notatet er lavet for LO og SAMAK og præsenteret på en Østersøkonference den 2. og 3. februar 2005.

Transkript

1 11. marts 2005/AV Resumé: Af Anita Vium - Direkte telefon: KONOMISK POLITIK I ET UDVIDET EU Alle lande i EU (med undtagelse af Storbritannien) skal opfylde reglerne i stabilitets- og vækstpagten, også de nye medlemslande fra Central- og Østeuropa. Det vil bl.a. sige, at de nye medlemslande skal holde det offentlige underskud under 3 procent af BNP og så vidt muligt have balance på de offentlige finanser på mellemlangt sigt. Begge dele er uhensigtsmæssigt for disse lande af flere årsager: For det første der er brug for store offentlige investeringer i infrastruktur, offentlige bygninger etc. Disse investeringer skal på længere sigt give afkast i form af øget vækst og beskæftigelse. Derfor kan det være hensigtsmæssigt, at have underskud på de offentlige finanser på mellemlang sigt. I tabellen ses, hvor mange af de 10 nye medlemslande, der har overskredet 3 procents grænsen for offentligt underskud de sidste fire år. Som det ses overskred mere end halvdelen af landene denne grænse i Tabel. Antal lande, der har overskredet 3 procents-grænsen for offentligt underskud Antal nye medlemslande over 3 procents-grænsen Antal EU-15 lande over 3 procents-grænsen Kilde: Eurostat For det andet har hovedparten af de nye medlemslande kun en lille offentlig gæld, hvilket betyder, at offentlige underskud i en periode er uden langsigtede problemer. For det tredje viser erfaringerne fra de seneste år, at mange Øst- og Centraleuropæiske lande har store udsving i væksten, når konjunkturerne svinger. Det betyder, at 3 procents grænsen for det offentlige underskud kan betyde, at landene må føre procyklisk politik - altså stramme finanspolitikken under lavkonjunktur. Alt dette betyder, at stabilitets- og vækstpagten bør revideres - f.eks. således at der skelnes imellem offentligt forbrug og offentlige investeringer, når det vurderes om den økonomiske politik er holdbar. Alternativt bør de Centralog Østeuropæiske medlemslande få undtagelser i forhold til Pagten. Fastholdes de nuværende budgetregler risikerer de nemlig at komme i en endog værre økonomiske skruestik end en del af EU lande allerede er i nu. Regler for den økonomiske politik, der hæmmer væksten og dermed den økonomiske catch-up for disse lande, vil være en katastrofe. Notatet er lavet for LO og SAMAK og præsenteret på en Østersøkonference den 2. og 3. februar P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2005\eu-av.doc

2 2 ØKONOMISK POLITIK I ET UDVIDET EU De nye medlemmer af EU kan få store problemer med at opfylde kravene til den økonomiske politik, fordi de har særlige karakteristika. Bl.a. har de behov for store offentlige investeringer og har mere voldsomme svingninger i BNP end de nuværende medlemslande, hvilket kan give problemer i forhold til grænsen for offentligt underskud på 3 procent. Ifølge traktaten og stabilitets- og vækstpagten skal alle lande i EU opfylde målsætningerne om saldoen på de offentlige finanser. Og dermed gælder reglerne også for de nye medlemslande. Budgetreglerne Den Økonomiske og Monetære Union er en central del af EU s økonomiske politik, der bl.a. indebærer at medlemslandene koordinerer deres økonomiske politik via de overordnede økonomiske retningslinjer [til oversætterne: Broad Economic Policy Guidelines ] og at medlemslandene undgår uforholdsmæssigt store offentlige underskud. Begge dele er fastsat i traktaten, og omfatter dermed alle EU-lande med undtagelse af Storbritannien, der har en række forbehold på dette område 1. Delen med de uforholdsmæssigt store offentlige underskud er nærmere beskrevet i stabilitets- og vækstpagten, som specificerer målsætningen således, at landene skal have den "mellemfristede målsætning om en budgetsaldo tæt på balance eller i overskud". Samtidigt må et land ikke have et underskud på mere end 3 procent af BNP og en offentlig gæld større end 60 procent af BNP. Vurderingen i stabilitets- og vækstpagten er, at hvis et land har balance på sine budgetter, har det også tilstrækkelig margen til at blive under 3 procents grænsen, når det oplever lavkonjunktur. Stabilitets- og vækstpagten forbindes ofte kun med euro-landene, men alle EU-lande er omfattet af pagten med undtagelse af Storbritannien, der har fået indført et forbehold på dette punkt. I stabilitets- og vækstpagten skelnes der dog imellem eurolande og andre EU medlemslande. Eurolandene er nemlig omfattet af omfattende sanktioner, hvis de ikke opfylder kravene bl.a. i form af at de kan blive tvunget til at deponere et beløb hos Den Europæiske Centralbank. Det er denne del, der har været diskussioner om i forbindelse med de store offentlige underskud i Frankrig og Tyskland.

3 3 EU medlemslande, der ikke er medlem af euroen, har også via traktaten og stabilitets- og vækstpagten forpligtet sig til i deres konvergensprogrammer at undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud. Men sanktionsmulighederne her begrænser sig til henstillinger fra Kommissionen. Traktatens regler om de offentlige budgetter er taget uændrede med over i den nye Traktat om en forfatning for Europa, der i de kommende år skal til afstemning i mange EU lande 2. Stabilitets- og vækstpagtens nominelle grænser for det offentlige underskud og den offentlige gæld behandles i en protokol til traktaten. Stabilitets- og vækstpagten vil altså bestå uændret ved indførelsen af den nye traktat. Regeringskonferencen har altså den opfattelse, at alle EU s medlemslande bør have overskud på de offentlige finanser, hvilket bl.a. kommer til udtryk i en erklæring vedrørende den nye traktat, hvori det bl.a. hedder: Konferencen er enig om, at medlemsstaterne bør udnytte perioder med økonomisk opsving til aktivt at konsolidere deres offentlige finanser og forbedre deres budgetmæssige stillinger. Målet er gradvis at opnå budgetoverskud i opgangsperioder, hvilket skaber det nødvendige råderum til at tilpasse sig økonomiske nedgangsperioder og således bidrage til de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt (Kilde: Erklæring 17 ad artikel III-184, bilag 1 i Traktat om en forfatning for Europa ). Ser man nærmere på de nye medlemslande, kan disse begrænsninger i den økonomiske politik blive meget snærende. I tabel 1 ses de nye medlemslandes saldo på de offentlige budgetter fra 2000 til I tabellen ses, at i denne periode var det meget sjældent, at et land havde balance eller overskud på de offentlige budgetter. Og hvert år overskred cirka halvdelen af landene grænsen for underskud på 3 procent af BNP. Kun Estland overholder målsætningen om en offentlig saldo tæt på balance eller i overskud i hele perioden. Det illustrerer, at en stor del af disse lande skal igennem voldsomme besparelser for at kunne opfylde kriterierne i stabilitets- og vækstpagten. 1 Storbritannien er ikke omfattet af de gældende regler på området, men bestræber sig dog ifølge sit forbehold på at undgå et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud.

4 4 Tabel 1. Offentligt budget for nye EU medlemslande I procent af BNP Tjekkiet -3,7-5,9-6,8-12,6 Estland -0,6 0,3 1,4 3,1 Cypern -2,4-2,4-4,6-6,4 Letland -2,8-2,1-2,7-1,5 Litauen -2,5-2,0-1,5-1,9 Ungarn -3,0-4,4-9,2-6,2 Malta -6,2-6,4-5,9-9,7 Polen -0,7-3,8-3,6-3,9 Slovenien -3,5-2,8-2,4-2,0 Slovakiet -12,3-6,0-5,7-3,7 Kilde: Eurostat I de seneste år har flere af de gamle EU lande også haft problemer med at holde det offentlige underskud under 3 procent af BNP. I 2003 lå 5 lande således under grænsen svarende til en tredjedel af de gamle EU-lande. Til sammenligning overskred mere end halvdelen af de nye medlemslande denne grænse i Tabel 2. Antal lande, der har overskredet 3 grænsen for offentligt underskud Antal nye medlemslande lande over 3 procent Antal EU-15 lande over 3 procent Kilde: Eurostat Balance på de offentlige finanser De nye Øst- og Centraleuropæiske EU-lande har meget lavere levestandard end de gamle EU medlemmer. Derfor skal de kommende årtier bruges til at opbygge økonomierne og indhente standarden i forhold til resten af EU. Dette skal bl.a. gøres ved hjælp af store offentlige investeringer i infrastruktur, kommunikation og bygninger (skoler, hospitaler etc.). I de nye medlemslande udgjorde de offentlige investeringer således i gennemsnit 3,4 procent af BNP i 2003, mens det tilsvarende tal for de gamle medlemslande 2,4 procent (jf. Eurostat). De større offentlige underskud kan altså delvist forklares af højere offentlige investeringer. På lidt længere sigt skal disse investeringer resultere i højere vækst og beskæftigelse, og dermed også i større skatteindtægter. Derfor er 2 Traktat om en forfatning for Europa, artikel III-184, artikel III-197 (undtagelser for ikke-eurolande), protokol 10 (nominelle størrelse) og protokol 13 (UK s undtagelse).

5 5 det hensigtsmæssigt for de nye EU lande at køre med store offentlige investeringer og et deraf følgende underskud på de offentlige finanser i en periode, da det bidrager til en hurtigere stigning i levestandarden. På samme måde som virksomheder lånefinansierer deres investeringer. I den forbindelse skal man også være opmærksom på, at langt de fleste nye medlemslande har en relativt beskeden offentlig gæld. Det betyder, at økonomien ikke vil blive kørt i sænk, hvis landet i en periode har underskud på de offentlige finanser. Den offentlige gæld i de nye EU lande kan ses i figur 1. Figuren viser den offentlige gæld i procent af BNP. Det ses, at de eneste nye medlemslande, der har en offentlig gæld over stabilitets- og vækstpagtens grænse på 60 procent af BNP er Malta og Cypern. Til sammenligning har syv ud af 15 af de gamle EU lande en offentlig gæld på mere end 60 procent af BNP (og tre af disse har en gæld over 100 procent af BNP). Så de nye medlemslande har generelt meget mere "luft i økonomien" end de gamle medlemmer. Figur 1. Offentlig gæld i de nye EU lande, Percent of GDP Malta Cyprus Hungary Poland Slovakia Czech Republic Slovenia Lithuania Latvia Estonia Kilde: Eurostat Tilstrækkelig margen i de offentlige finanser Udover at de nye Øst- og Centraleuropæiske medlemslande umiddelbart vil få svært ved at holde deres budget i balance, kan de også få større problemer, fordi de har større variation i væksten. I figur 2 er variationen i BNP mellem 1997 og 2006 vist. Hver søjle illustrerer spændet imellem den højest og den laveste vækst i perioden for EU landene. Punktet på søjlerne angiver

6 6 den gennemsnitlige vækst i perioden. Det ses, at generelt har svingningerne i de nye medlemslande været betydeligt større end i de nuværende medlemslande. Et mål for variationen er standardafvigelsen som for de nye medlemslande i gennemsnit var 1,8 i perioden, mens den i de gamle EU lande var 1,3. Som en tommelfingerregel resulterer et fald i væksten på et procentpoint i gennemsnit til en forværring af de offentlige budgetter på 0,35 procent af BNP i de Central- og Østeuropæiske lande (jf. Coricelli og Ercolani 3 ). Hvis et land som udgangspunkt har et strukturelt underskud på 1 procent af BNP, kan væksten i landet derfor afvige 5,7 procent fra gennemsnitsvæksten, før det kommer under 3 procents grænsen. Tager man perioden 1997 til 2006 som eksempel, ville de to lande med størst variation i BNP (Litauen og Estland) have overskredet 3 procents grænsen simpelthen på grund af den store variation i væksten. Udfra mere avancerede beregningsmetoder viser det sig, at flere af de nye medlemslande som f.eks. Polen og Ungarn skal have et strukturelt overskud på de offentlige budgetter, for at være sikker på at holde sig over 3 procents grænsen i dårlige tider (jf. Coricelli og Ercolani). Figur 2. Højeste og laveste vækst, Estonia Luxembourg 8 Latvia Growth per year Poland Portugal Ireland Finland Slovakia Slovenia Cyprus France Austria Spain Hungary Greece UK 0-2 Lithuania Malta Sweden Czech Republic Netherlands Belgium Denmark Italy Germany -4 Anm.: Væksten i er forecast. Kilde: Egen bearbejdning fra Eurostat 3 Fabrizo Coricello and Valerio Ercolani "Cyclical and structural deficits on the road to accession: Fiscal rules for an enlarged European Union", CEPR no

7 7 Ingen justeringer Budgetpolitikken i EU diskuteres løbende i lyset af de problemer nogle af de nuværende medlemslande har med at overholde stabilitets- og vækstpagten. Kommissionen har fremlagt et forslag til en ændret fortolkning og implementering af pagten, som er opsummeret i boks 1. Den del af forslaget, der umiddelbart vedkommer de nye medlemslande mest er punkt iv). Her foreslår kommissionen, at afvigelser fra målsætningen om balance på de offentlige finanser kan afviges, hvis den offentlige gæld ligger under 60 procent af BNP. Til gengæld fastslår kommissionen, at der skal være tilstrækkelig sikkerhedsmargin ned til grænsen for underskud på 3 procent af BNP, hvilket jf. ovenfor betyder at de nye medlemslande ikke umiddelbart kan få glæde af en sådan lempelse. Stats- og regeringscheferne udtalte sig på regeringskonferencen også om stabilitets- og vækstpagten, men der var ingen nye synsvinkler på sagen eller umiddelbar opblødning i forhold til de nuværende rigide regler. Erklæringen lagde dog op til, at stabilitets- og vækstpagten kunne komme til debat i fremtiden. Boks 1. Kommissionens forslag til styrket koordinering af budgetpolitikken Forslagene kræver hverken ændring af traktaten (at undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud) eller af stabilitets- og vækstpagten (at have en mellemfristet målsætning om budgetsaldo i balance eller i overskud). Forbedret fortolkning af stabilitets- og vækstpagten: i) Lave et budgetmål, der tager hensyn til den økonomiske cyklus (strukturelle budgetunderskud). ii) Ved strukturelt underskud skal planen for tilpasning også defineres i f.t. det strukturelle underskud f.eks. en forbedring af det strukturelle budgetunderskud på 0,5 procent af BNP pr. år. iii) De automatiske stabilisatorer skal virke symmetrisk, så man må ikke lempe finanspolitikken under gode konjunkturer, men skal lade de automatiske stabilisatorer virke. Aktiv stabiliserende finanspolitik må kun benyttes af lande med balance på finanserne. iv) Afvigelser fra balance på budgettet kan kun accepteres, hvis gælden ligger under 60 procent af BNP. Underskuddet skal ligge i en passende "sikkerhedsmargin" fra grænsen på 3 procent. v) Bæredygtige offentlige finanser skal være kernemålsætning, så der skal mere vægt på at få den offentlige gæld under 60 procent af BNP. Lande, hvor det ikke er tilfældet, skal lægge en strategi. Kilde: "Strengthening the co-ordination of budgetary policies", ECFIN/581/02-EN-REV3

8 8 I øjeblikket bliver flere EU lande holdt i en økonomisk skruestik, hvor væksten er lav, mens mulighederne for økonomisk politik er begrænsede på grund af reglerne for budgetunderskud i stabilitets- og vækstpagten og på grund af en forholdsvis stram pengepolitik. Fastholdes de nuværende budgetregler risikerer de nye EU lande fra Øst- og Centraleuropa at komme i den samme eller endog i en værre - skruestik. Regler for den økonomiske politik, der hæmmer væksten og dermed den økonomiske catch up for disse lande, vil være en katastrofe. Derfor bør stabilitets- og vækstpagten hurtigst muligt revideres, bl.a. således at der skelnes imellem offentligt forbrug og offentlige investeringer, når man vurderer om den økonomiske politik er holdbar.