Implementering og udnyttelse af udbudslovgivning ved offentlige udbud. Lasse Aagaard-Møller Michael Holst Christensen Nireka Yogendran

Transkript

1 Implementering og udnyttelse af udbudslovgivning ved offentlige udbud Lasse Aagaard-Møller Michael Holst Christensen Nireka Yogendran

2

3 Studienævn for Byggeri & Anlæg Fibigerstræde Aalborg Ø Telefon Fax Synopsis: Titel: Implementering og udnyttelse af udbudslovgivning ved offentlige udbud Tema: Kandidatspeciale, Civilingeniør i Byggeledelse Projektperiode: Forårssemestret 2015 Projektgruppe: BL4 Gr.4 Deltagere: Lasse Aagaard-Møller Michael Holst Christensen Nireka Yogendran Vejleder: Erik Bejder Oplagstal: 5 Sidetal: 86 Appendiks & bilag: 62 + CD Afsluttet den: Dette speciale omhandler implementering og udnyttelse af udbudslovgivningen ved offentlige udbud med særlig fokus på den kommende udbudslov, som i skrivende stund er i behandling og forventes vedtaget ultimo Nærværende speciale opbygges indledningsvis med et motivations- og videnskabsafsnit, hvor projektgruppens baggrund for specialets emnevalg og metodiske overvejelser fremlægges. Gennem et artikelstudie underbygges rapportens indledende teser, hvorefter specifikke problemstillinger opstilles. Disse kortlægges i foranalysen hvor der, ved brug af en tidligere udført spørgeskemaundersøgelse, redegøres for den faktiske udbudsadfærd. Med baggrund i de indledende kapitler opstilles specialets problemformulering, som søges besvaret via efterfølgende detailanalyse, hvor udvalgte interessenter med tilknytning til branchen interviewes. Med afsæt i informanternes holdninger samt projektgruppens observationer præsenteres specialets løsningsforslag i form af Håndbog i Udbudsloven - Offentlige bygge- og anlægsarbejder. Slutteligt forholder projektgruppen sig kritisk over for måden, hvormed det er besluttet at implementere Udbudsdirektivet i dansk retspraksis. Rapportens indhold er frit tilgængeligt, men offentliggørelse (med kildeangivelse) må kun ske efter aftale med forfatterne.

4

5 Implementering og udnyttelse af udbudslovgivning ved offentlige udbud Af Lasse Aagaard-Møller, Michael Holst Christensen & Nireka Yogendran Nærværende specialeafhandling er udarbejdet i forbindelse med det fjerde og sidste semester af kandidatuddannelsen cand.polyt. i Byggeledelse ved det Teknisk- Naturvidenskabelige Fakultet på Aalborg Universitet. Udformningen af specialet er foregået i perioden 2. februar 2015 til 2. juni Afhandlingen er udarbejdet med bidrag fra interne og eksterne aktører i byggebranchen. Herfor vil projektgruppen gerne rette en stor tak til følgende aktører: Erik Bejder, Lektor ved Institut for Byggeri & Anlæg, Aalborg Universitet Niels Henriksen, Konsulent og Civilingeniør, Konsulent Niels Henriksen Jens Hammer, Bygningschef, AaK Bygninger Bitten Munk Warmdahl, Udbudsretslig projektdirektør, COWI Henrik Lindved Bang, Direktør, Bygherreforeningen Karina Topp, Souschef, Aarhus Vand

6

7 Aalborg Universitet Abstract This study examines Implementation and utilization of the law about procurement for Public Procurement with particular focus on the upcoming Law of Procurement, which is a Danish National law. The law is currently in the initial consultation and is expected to be adopted at the end of This thesis is created in the course of the fourth and last semester of the Master s degree, Master of Science (MSc) in Engineering (Management in the Building Industry), at the Faculty of Engineering and Science at Aalborg University. The design of the thesis took place from 2 nd February 2015 to 2 nd June The thesis takes point of departure in a previous thesis from primo 2015 concerning; The tender culture in the Danish construction industry. The previous study and the members of this project group s experiences during 3 rd semester s traineeship at an Engineering Company are the main reasons for the choice of the subject. The thesis is based on the constructivist paradigm with a social science perspective. Quantitative method in the form of survey and qualitative method through interviews are used to collect empirical data. The Danish Government are trying to create a new and more flexible way of implementing Public Procurement qua to the upcoming law by increasing the focus on optimization of the Danish construction industry and massive public investments. As the building sector represents a considerable size of the Danish economy, it is also essential that the relationship between public entities and private bidders is effective and adds value to both parties. This thesis examines a wide range of public entities views on the Danish procurement culture in the context to their latest tender. The aim is to examine if the current legislation gives rise to issues in relation to public tenders. Furthermore, the thesis also represents interviews with stakeholders, whose points and views towards the current and forthcoming legislation are submitted. The findings of the thesis revealed that there is a need to guide the public entities in the use of the upcoming Law of Procurement. In that context the thesis presents a guidance to the Handbook, which is a manual of the Law of Procurement for public construction works, and a suggestion to how the implementation should appear. Even though the Handbook is a product of this thesis, it appears as a separate document and shall be considered as a first draft, which means that it must be adjusted after implementation. v

8

9 Aalborg Universitet Forord Afhandlingen har til formål at undersøge, hvorvidt den gældende udbudslovgivning udnyttes hensigtsmæssigt ved udbud af offentlige byggerier. Gennem et artikelstudie fremlægges problematikken med hensyn til det offentliges uhensigtsmæssige udnyttelse af udbudsreglerne. Denne uhensigtsmæssige udnyttelse vil i værste fald kunne afstedkomme projekter, hvis potentiale ikke er udnyttet optimalt. Ved potentiale forstås opnået produktværdi i forhold til projektets totaløkonomi. I Danmark har offentlige ordregivere en tendens til at benytte sig af sent udbud med tildelingskriteriet Laveste pris. Dette kan fungere hæmmende over for innovative løsninger i den danske byggebranche, grundet manglende involvering og udnyttelse af den udførende parts kompetencer i en tidlig fase. I afhandlingen undersøges årsagerne til den manglende innovation blandt offentlige ordregivere. For at bedre dette udarbejdes en håndbog på baggrund af den kommende udbudslovgivning. Indeværende afhandling henvender sig til alle byggeriets parter, dog med særlig henblik på de offentlige ordregivere, offentligt støttede ordregivere samt disses rådgivere. Det anbefales læseren at have kendskab til de gældende udbudsregler. I forbindelse med udarbejdelsen af dette speciale vil projektgruppen gerne rette en særlig tak til vejleder, lektor Erik Bejder ved Institut for Byggeri & Anlæg, for hans støtte og konstruktive vejledning gennem hele afhandlingens forløb. Hvor projektgruppen har fundet det anvendeligt, har denne benyttet sig af materiale fra egne tidligere semestre efter aftale med vejleder Erik Bejder. Lasse Aagaard-Møller Michael Holst Christensen Nireka Yogendran vii

10

11 Aalborg Universitet Læsevejledning Nærværende læsevejledning har til formål at give læseren et overordnet billede af specialeafhandlingens opbygning, ligesom der gives en introduktion til, hvordan afhandlingen skal læses og forstås. Af figur 0.1 fremgår afhandlingens faseopdeling. Specialet skal læses og forstås i kronologisk rækkefølge, idet oplysninger fra den forudgående fase fungerer som fundament for forståelsen af den derpå følgende fase. Figur 0.1. Rapportens faseopdeling. Igennem afhandlingen vil der løbende blive henvist til forskellige delelementer. Disse henvisninger vil forekomme som referencer til et overskriftsnummer, der findes i overskriften. Antallet af cifre angiver, hvor langt nede i overskriftsstrukturen, der refereres til. I det nedenstående fremgår overskriftsbenævnelserne for indeværende rapport. x Kapitel x.x Afsnit Nummerering af figurer og tabeller forefindes som fortløbende nummerering i indeværende kapitler med individuelt identificeringsnummer. Det første tal i figurteksten (Figur 1.1) henviser til det konkrete kapitel, mens det andet tal (Figur 1.1) angiver figurnummeret i det igangværende kapitel. Gennem afhandlingen henvises der til appendiks og bilag. Appendiks fremgår af den tilhørende appendikssamling, alt imens bilag forefindes på den medfølgende bilags-cd. Hvert appendiks er påført et unikt løbende identifikationsbogstav, eksempelvis A, B, C osv. Citater, eller direkte uddrag fra navngivne kilder, fremtræder som centreret med kursiv skrift og citationstegn. I specialet vil der fremtræde kildehenvisninger efter Harvard-metoden, som alle er samlet i en kildeliste. Kilderne er opdelt i bøger, artikler, hjemmesider og rapporter. Ved bøger henvises på følgende måde; 1

12 forfatter, titel, ISBN-nummer, udgave, forlag, årstal. For artikler henvises der ved; forfatter, titel, udgiver, dato, årstal. Ved hjemmesider henvises der med; forfatter, titel, URL-adresse, årstal, anvendt dato. For rapporter henvises der ved; forfatter, titel, årstal. Hvis en kildehenvisning står før et punktum, henviser den til den pågældende sætning, mens den henviser til hele det foregående afsnit, hvis den står efter et punktum. Tabeller og figurer er nummereret efter kapitel og rækkefølge. Tabeller og figurer uden kildeangivelse er selvfabrikerede. Ved tabeller og figurer med påtegnelsen redigeret har projektgruppen fundet rådataen i den angivne kilde, men selv udarbejdet figuren. 2

13 Aalborg Universitet Indholdsfortegnelse Kapitel 1 Indledning Motivation og inspiration Relevans Kapitel 2 Videnskabelige og metodiske overvejelser Paradigme Videnskabelige overvejelser Afhandlingens formål og metodiske overvejelser Rapportstruktur Metode- og kildekritik Kapitel 3 Udbudsregler i bygge- og anlægssektoren Grundlæggende udbudsretlige principper Udbudsdirektivet Forsyningsvirksomhedsdirektivet Tilbudsloven Den kommende udbudslov Ligheder og forskelle mellem Udbudsdirektivet og Tilbudsloven Kapitel 4 Artikelstudie Artikelsøgning og udvælgelse Artikel 1: Offentlige udbud giver juridiske slagsmål Artikel 2: Udbudsregler koster offentlige bygherrer dyrt Artikel 3: Klage-frygt hæmmer fri konkurrence Vurdering og diskussion af artikelstudie Kapitel 5 Fokusering Initierende problemstilling Kapitel 6 Foranalyse Oplysninger om ordregivere Markedsundersøgelse Udbudsmaterialet Dialog i forbindelse med udbud Vurdering og tildeling Klager Evaluering af udbudskulturen Kapitel 7 Problemformulering 49 3

14 INDHOLDSFORTEGNELSE Kapitel 8 Detailanalyse Oplysninger om informanter Resume Ordregiver (AaK Bygninger) Resume Rådgiver (COWI) Resume Interesseorganisation (Bygherreforeningen) Komparativ analyse Rammeaftaler Kapitel 9 Løsningsforslag Løsningsforslag Håndbogens formål og opbygning Læsevejledning Implementering Kapitel 10 Diskussion Høringsversion af Udbudsloven Den danske udbudskultur Alternativ implementering af Udbudsdirektiv (2014/24/EU) i Danmark Kapitel 11 Konklusion 75 Kapitel 12 Perspektivering 77 Kapitel 13 Samarbejdsevaluering Internt samarbejde Eksternt samarbejde Litteratur 81 Tabeller 83 Figurer 85 A Appendiks 1 B Appendiks 3 C Appendiks 17 D Appendiks 51 E Appendiks 57 F Appendiks 62 4

15 Aalborg Universitet Indledning 1 I nærværende kapitel redegøres der for hvilken motivation og inspiration, der danner grundlag for udvælgelsen af specialets indhold. Endvidere vil dette blive relateret til byggebranchens udviklingsstadie, for herved at kunne verificere emnevalget. 1.1 Motivation og inspiration Indeværende speciale tager blandt mere udgangspunkt i kurset Byggeriets rammebetingelser som projektgruppen deltog i på 1. semester af kandidatuddannelsen Byggeledelse på Aalborg Universitet. Kurset havde til hensigt at give et indgående kendskab til, hvilke juridiske rammer byggebranchen er omfattet af, og dermed skal agere i forhold til. Denne viden sammenholdt med projektgruppens virksomhedsophold på 3. semester gav efterfølgende anledning til undren over særligt offentlige ordregiveres, og disses rådgiveres, mangelfulde nytænkning ved valg af udbudsform. Der hersker en udpræget traditionsbundethed blandt især offentlige bygge- og anlægsarbejder, hvor projekterne oftest udbydes som kravspecifikke udbud. Dette understreges yderligere af Klima-, Energi- og Bygningsminister Rasmus Helveg Petersen under Lean Constructions årsmøde 2014: "Det offentlige, pr. definition, er mindre fleksible, fordi at udbudsreglerne er så faste for offentlige udbud, og det vil så sige, at de krav man møder entreprenøren, er meget firkantede". [Rasmus Helveg Petersen, Klima-, Energi- og Bygningsminister, 2014] Ministerens udsagn om, at udbudsreglerne bevirker mindre fleksibilitet ved offentlige udbud, understøttes yderligere af Deloittes hovedrapport fra 2013; Analyse af den danske byggesektor, hvori det bl.a. beskrives: "Ved at stille krav som led i det offentlige byggeri kan det offentlige være med til at initiere brugen af nye metoder, udbudsformer og samarbejdsformer. Der er dog flere eksempler på udbud, der fører til en ineffektiv byggeproces, og udbud, der medfører et betydeligt spild. På baggrund af de gennemførte interview blev der desuden tegnet et billede af, at der i det offentlige overvejende er fokus på at undgå fejl, hvorfor der holdes fast i traditionelle processer. Det offentlige er dermed ikke i tilstrækkelig grad medvirkende til at udfordre de nuværende udbudsprocesser og samarbejdsformer". [Deloitte, 2013] Det pointeres yderligere i Deloittes hovedrapport, at det offentlige oftest anvender sent udbud i form af fag-, stor- og hovedentreprise. Kendetegnende for disse udbudsformer er, at den ordregivende, samt dennes rådgiver, varetager den behovsafklarende og løsningsorienterede rolle, og derfor først sent, efter kortlæggelse af design og projektering, inddrager den/de pågældende entreprenører. Deliottes 5

16 1. Indledning hovedrapport bygger på flere interviewede virksomheder og brancheorganisationer, som blandt andet påpeger, at de offentlige ordregivere i fortsat stor udstrækning fokuserer på laveste pris, og derved ikke har fulgt udviklingen fra de private ordregivere. [Deloitte, 2013] Det tilkendegives endvidere af tilbudsgiverne, at der fra offentlige ordregivere i fremtiden bør være større fokus på alternative entrepriseformer såsom totalentrepriser og funktionsudbud, hvor den ordretildelende entreprenør foruden opførelsen også varetager projekteringen. Dette ønske understøttes yderligere af figur 1.1, som illustrerer, at omtrent 80 % af alle offentlige udbud udbydes som sent udbud. [Deloitte, 2013] Figur 1.1. Fordeling af udbudsformer i offentlige udbud. [Deloitte, 2013] - redigeret For at imødekomme denne udvikling understreger Klima-, Energi- og Bygningsminister Rasmus Helveg Petersen endvidere: "En af hovedudfordringerne er at skabe fornuftige rammer for byggebranchen. Vi vil gerne have, at vi får fremmet vækst, produktivitet og innovation i branchen. Og give de rammevilkår der skal til for, at vi får en byggebranche, der kan levere det, vi er interesseret i. Den danske byggebranche er selvfølgelig afhængig af, hvor omfattende, kompliceret og hvor mange regler der er for at opføre bygninger. Derfor skal byggeriet have bedre vilkår. Vi skal se på en mere intelligent regulering af byggeriet". [Rasmus Helveg Petersen, Klima-, Energi- og Bygningsminister, 2014] Foruden ovenstående motivation har projektgruppen fundet inspiration i en tidligere AAU specialeafhandling fra primo 2015; Udbudskultur i den danske bygge- anlægsbranche. I denne sammenhæng findes det essentielt at understrege, at projektgruppen agter at skrive videre på dette speciale, ved at anvende afhandlingens indsamlede kvantitative empiri i form af spørgeskemabesvarelser. Hovedfokus i indeværende specialeafhandling vil derfor ligge på udarbejdelsen af et interviewstudie samt udviklingen af et håndgribeligt løsningsværktøj til optimal udnyttelse af udbudslovgivning. 6

17 Aalborg Universitet 1.2 Relevans Byggebranchen er en branche, der er kendt for at være konservativ og særdeles traditionsbundet. Den har gennem de senere år været udsat for en hård kritik baseret på branchens lave produktivitet, ustrukturerede processer og manglende organisering. [Anlægsteknikforeningen, 2012] Specielt byggebranchens langsomme eller ligefrem manglende værditilvækst er et kritikpunkt. Byggesektoren er dog stadig en central bidragsyder til væksten i den danske økonomi, idet den genererer 5-6 % af bruttonationalproduktet. Samlet set beskæftiger den danske byggesektor mere end arbejder, hvis der medtages entreprenører, rådgivere, producenter og leverandører inden for byggematerialer i form af produktion og handel. [Deloitte, 2013] At den danske bygge- og anlægssektor har haft en stagnerende produktivitetsvækst gennem en længere årrække, underbygges af figur 1.2, der viser bygge- og anlægssektoren i forhold til dansk industri, handel og transport. Med produktivitet forstås bruttoværditilvækst pr. arbejdstime. Figur 1.2. Dansk produktivitet inden for byggeri, industri, handel og transport med indeks 100 = år [Danmarks Statistik, 2015] - redigeret Foruden det faktum, at den danske bygge- og anlægsbranche er kendetegnet ved manglende organisering, ustrukturerede processer og konservativ tankegang, har branchen været ramt af lavkonjunktur, hvilket har afstedkommet en reduceret produktionsværdi ved nybyggeri for boliger, erhvervsbygninger og offentlige bygninger jf. figur 1.3 på næste side. 7

18 1. Indledning Figur 1.3. Produktionsværdi ved nybyggeri for boliger, erhvervsbygninger og offentlige bygninger. [Dansk Byggeri, 2014] - redigeret Af figuren fremgår det, at produktionsværdien ved offentlige byggerier som den eneste er øget i perioden , mens såvel nybyggeri af boliger som erhvervsbygninger er reduceret. Denne stigning i offentlige byggerier skal ses som et politisk forsøg på at vende den negative udvikling. Blandt flere offentlige investeringer kan nævnes nye motorvejsstrækninger, letbaner i de større byer, supersygehuse samt udarbejdelsen af Vækstplan DK 2013 og [Dansk Byggeri] Trods nedgangstider i bygge- og anlægsbranchen vil der alligevel, jf. Dansk Byggeri, være fremgang i hele landet en del år frem. Trods økonomisk tilbageholdenhed blandt private investorer, forventes staten, regionerne og kommunerne at bygge for 64 mia. kr. frem mod [Dansk Byggeri] Af figur 1.4 fremgår, hvorledes det offentliges byggeplaner i perioden fordeles på landsbasis. Figur 1.4. Offentlige byggeplaner i perioden på landsplan. [Dansk Byggeri] - redigeret 8

19 Aalborg Universitet Foruden planerne for offentlige investeringer i bygge- og anlægsbranchen på 64 mia. kr., indkøbes der årligt for 290 mia. kr. af offentlige ordregivere. Med disse massive investeringer in mente påpegede regeringen i 2013, at: "Effektive offentlige indkøb skal sikres ved at købe det ind, der svarer til behovene, bedst til prisen over tid og med færrest mulige transaktionsomkostninger. Der kan ligeledes frigives væsentlige ressourcer ved at koordinere det offentlige indkøb og udnytte stordriftsfordele, ligesom en optimal organisering og tilrettelæggelse af det offentlige indkøb må sikres. Det kan ske ved at udbrede bedste praksis på indkøbsområdet til hele det offentlige område samt ved at fjerne barrierer og mindske transaktionsomkostningerne ved at gennemføre udbud". [Regeringen, 2013] På baggrund af ovenstående citats angivne problemstillinger, omhandlende gennemførelse af offentlige udbud, har regeringen nedsat et udvalg, der med baggrund i EU Udbudsdirektiv (2014/24/EU), skal gøre den europæiske lovgivning mere håndgribelig for danske ordregivere. Dette udbudsdirektiv er tænkt implementeret gennem en national udbudslov, som er gældende for de selvsamme tærskelværdier. De føromtalte problemstillinger understreges yderligere af forhenværende Erhvervs- og Vækstminister Annette Vilhelmsens pressemeddelelse fra 2013, omhandlende modernisering af udbudsreglerne: "Mange oplever, at det er svært at gennemføre og deltage i offentlige udbud. Det er afgørende, at offentlige udbud foregår effektivt og uden unødvendige omkostninger, når det offentlige køber ind for 290 mia. kr. årligt hos private leverandører svarende til en sjettedel af Danmarks BNP"... "Vi nedsætter nu et bredt sammensat udbudslovsudvalg, der skal udarbejde forslag til en samlet og overskuelig dansk udbudslov til glæde for både ordregivere og de private leverandører. Jeg håber, at de nye regler kan bidrage til, at de offentlige ressourcer bruges på at købe bedst muligt ind - ikke på regelfortolkning og administrativt arbejde". [Erhvervs- og Vækstministeriet, 2013] På baggrund af indeværende inspirationskilder findes det i afhandlingens videreforløb relevant at undersøge følgende hovedtese, med dertilhørende underteser, nærmere gennem et artikelstudie. Offentlige ordregivere fravælger alternative entrepriseformer grundet den traditionsbundne udbudskultur i branchen. De offentlige ordregivere, og disses rådgivere, mangler viden omkring optimal udnyttelse af eksisterende udbudsregler. Offentlige ordregivere formår ikke at udnytte de tilbudsgivendes kompetencer tilstrækkeligt, hvorfor mængden af innovative løsninger formindskes. Alternative udbudsformer fravælges i stor stil grundet ordregiverens frygt for rejsning af erstatningskrav. 9

20

21 Aalborg Universitet Videnskabelige og metodiske overvejelser 2 I indeværende kapitel beskrives kort, hvilket paradigme der ligger til grund for nærværende speciale. Ligeledes redegøres der for afhandlingens videnskabelig og metodiske valg samt overvejelser, hvorved formålet med speciale samt opbygningen af rapportstrukturen også fremgår. Slutteligt foretages metode- og kildekritik af de i rapporten anvendte metoder samt kilder. 2.1 Paradigme Det er ved læsning af afhandlingen vigtigt at forstå, at konklusioner og lignende, der bliver præsenteret, skal anses som velargumenterede forslag nærmere end den endegyldige sandhed. Dette skyldes, at der arbejdes i et konstruktivistisk paradigme, hvilket betyder, at idet der ikke findes et fælles udgangspunkt for alle, findes der heller ikke en fælles sandhed. Da alt er relativt, vil der altid være flere perspektiver af en sag. Det er derfor vigtigt at forstå, at data, indhentet gennem eksempelvis samtaler eller kvalitative interviews, er induktiv teori, som hviler på den adspurgte persons egne erfaringer, viden, holdning, sociale status, osv. Objektivitet findes ikke, da et individ altid vil tage subjektive beslutninger. Derfor anvendes den indsamlede empiriske data med forbehold, og det vurderes derfor af projektgruppen, i hvilken grad de indsamlede informationer er valide. 2.2 Videnskabelige overvejelser Da specialet er foretaget som et studie, hvor den praksis, som mennesker er involveret i, studeres, har specialet et samfundsvidenskabeligt perspektiv. De udvalgte samfundsvidenskabelige metoder, som benyttes i afhandlingen, er valgt med henblik på at skulle belyse og producere en viden om samfundet. Nærmere bestemt om generelle adfærd blandt offentlige ordregivere. Der anvendes indledningsvis kvantitativ metode til at påvise sammenhænge i virkeligheden, mens der senere benyttes kvalitativ metode til at tolke på de påviste sammenhænge. Disse to metoder beskrives yderligere med konkrete værktøjer i det følgende afsnit. 2.3 Afhandlingens formål og metodiske overvejelser Formålet med specialet er, som nævnt, at foretage en vidensproduktion til at løse et samfundsmæssigt problem. Det skal derfor klarlægges, hvad der undersøges samt hvordan og hvorfor det undersøges. Der skelnes mellem niveauopdelte kategorier af undersøgelsesformål i henhold til Ib Andersen: Den skinbarlige virkelighed: Vidensproduktion i samfundsvidenskaberne. Hvert kapitel i indeværende afhandling bygger således på overvejelser om forskellige undersøgelseskategorier. Nedenstående figur 11

22 2. Videnskabelige og metodiske overvejelser afbilleder en skematisk oversigt over formålet med de forskellige niveauer af undersøgelsesdesign. [Andersen, 2013] Figur 2.1. Niveauer af undersøgelsesdesign. [Andersen, 2013] Med det beskrivende formål i centrum, skal figuren opfattes således, at de forskellige undersøgelseskategorier er indlejret i hinanden, hvilket betyder, at formålet med det ydre undersøgelsesdesign forudsætter, at andet yderste undersøgelsesdesigns formål er opfyldt. Således fortsætter forudsætningerne ind til kernen, hvis formål også forudsættes at være opfyldt. Figur 2.2 illustrerer hvilke undersøgelsesdesign, der anvendes til at opfylde afhandlingens respektive faser. Figur 2.2. Anvendelse af undersøgelsesdesign. Som angivet på figuren har indledningen til formål at beskrive inspirationen og motivationen bag afhandlingens emnevalg, mens forundersøgelsens artikelstudie og analysedelens foranalyse har til formål at identificere eksplorative observationer. Analysedelens detailanalyse derimod, har til formål at forklare og forstå årsagerne til disse observationer. Disse tre kategorier af undersøgelsesdesignet bliver sammen med det problemløsende løsningsforslag primært behandlet i indeværende speciale, og udgør dermed størstedelen af afhandlingen. Afhandlingens omfang samt dens varighed begrænser muligheden for at implementere og afprøve løsningsforslaget, hvorfor en interventionsorienteret undersøgelse forekommer som et sekundært behandlingsområde i nærværende rapport. 12

23 Aalborg Universitet Afhandlingens kronologiske opbygning fremkommer således ved at opfylde undersøgelseskategorierne fra kernen og ud. Desuden anvendes udvalgte analyseværktøjer fra Logical Framework Approach metoden løbende gennem udarbejdelsen af specialet. Metoden fremtræder kun indirekte i specialet, da den ikke følger forfatterens oprindelige faseinddeling i sin rene form. Den er dog valgt med henblik på at sikre en grundig problemanalyse og anvendes de steder, hvor metoden findes brugbar. Kvantitativ og kvalitativ metode Til indsamling af empiri anvendes der indledningsvis kvantitativ metode i form af spørgeskemaundersøgelse. Denne har til formål at påvise sammenhænge i virkeligheden. Derefter foretages der et interviewstudie, som en kvalitativ metode til at tolke på årsagerne og virkningerne ved de påviste sammenhænge. Valget af metodetriangulering, dvs. kombinering af kvalitativ og kvantitativ metode skyldes, at spørgsmålene, der har været relevante at stille i forbindelse med analyserne, enten har karakter af fakta eller ekspertviden. Spørgsmålene dækker naturligvis ikke alle aspekter, men er forsøgt udvalgt, så alle relevante aspekter afdækkes. Interviewstudiet For at sikre kvaliteten af de afholdte interviews, samt at alle projektgruppens spørgsmål besvares, er der taget udgangspunkt i Interviewguiden - Introduktion til et håndværk af Steinar Kvale [Kvale, 2009]. Som led i Steinar Kvales interviewguide formuleres der indledningsvis forskningsspørgsmål, hvorfra de endelige spørgsmål afledes. Herved sikres det, at de stillede spørgsmål afdækker de ønskede problemstillinger. Den endelige interviewproces ses i tabel 2.1. Teoretisk ramme Refleksioner Interviewspørgsmål Hvad siger teorien? -Vi vil gerne vide... -Hvordan får vi det af vide... Tabel 2.1. Interviewguide. [Kvale, 2009] - redigeret 2.4 Rapportstruktur Specialet er struktureret med afsæt i overvejelserne om undersøgelsesdesignet. Behandlingen af specialets indhold er således inddelt i seks faser; Indledning, Forundersøgelse, Analyse, Løsningsforslag, Diskussion og Epilog. Figur 2.3 på næste side angiver afhandlingens struktur og opbygning. 13

24 2. Videnskabelige og metodiske overvejelser Figur 2.3. Rapportstruktur. Gennem denne rapportstruktur sikres proceduren med at indsnævre afhandlingens indhold i takt med rapportens kronologiske faseinddeling. Den danner således en tragtformet tilgang til indholdet, som illustreret på figur 2.4 på modstående side. 14

25 Aalborg Universitet Figur 2.4. Rapportens tragtformede forløb. Figuren viser, hvordan det brede spektrum med indledning og forundersøgelse danner en bred og forholdsvis åben tilgang til dannelse af teser og de initierende problemstillinger. Herefter afgrænses undersøgelsesfeltet, således problemformuleringen står skarp for sig selv. Den samlede konklusion dannes efter at have indsnævret afhandlingen til udvalgt løsningsforslag, og der er foretaget en vurdering af det udarbejdede materiale og baggrunden herfor. 2.5 Metode- og kildekritik For at sikre kvaliteten af undersøgelsens resultater vurderes der løbende på indholdets reliabilitet og validitet. Desuden er der foretaget kildekritik på alt anvendt materiale i forhold til artikler, bøger og publikationer inden disse er benyttet i rapporten. Parametrene, som projektgruppen har stillet sig kritisk over for ved anvendelse af kilder, er som følger: Forfatterens troværdighed samt faglige- og erfaringsmæssige baggrund Hvor er kilden opstået (geografi, samfund, miljø) Kildens relevans (ift. kontekst og formål) Kildens udgiver (forlag, fakultet, medie m.m.) Kildens udgivelsesdato Reliabilitet Undersøgelser, der foretages gennem et interviewstudie, betragtes som en social proces, der hviler på den antagelse, at det enkelte individs opfattelser, holdninger og meninger er unikke og subjektive. Ved sådanne undersøgelser kan der derfor ikke tales om reliabilitet i traditionel forstand, hvorfor der rettes særlig opmærksomhed på informanternes baggrund og subjektivitet ved tolkning af de udførte interviews. Det er derimod nemmere at foretage kontrollerede observationer ved kvantitative undersøgelser gennem spørgeskemaer. Dataene herfra kan anvendes til at vurdere graden af konsistent for udvalgte målingsparametre. Konkret foretages vurderingen på repeterbarheden og reproducerbarheden af de resultater, der konkluderes i nærværende rapport. 15

26 2. Videnskabelige og metodiske overvejelser Validitet Ved anvendelse af interviewstudiet er den økologiske validitet sikret ved at undersøge, hvorvidt resultaterne afspejler fænomener, der skulle være fremkommet ved artikelstudiet og spørgeskemaundersøgelsen. Desuden sikres validiteten ved at få informanten til at godkende eller forkaste det bearbejdede interviewdata. Overordnet anvendes validiteten til at vurdere resultaternes gyldighed og relevans. [VUC Aarhus] 16

27 Aalborg Universitet Udbudsregler i bygge- og anlægssektoren 3 I nærværende kapitel beskrives de gældende udbudsregler i bygge- og anlægsbranchen. Gennem kapitlet gives en overordnet gennemgang af de grundlæggende udbudsretslige principper, det europæiske udbudsdirektiv og den nationale tilbudslov. Der redegøres for, hvornår de enkelte lovgivninger er gældende, samt hvilke udbudsformer de omfatter. De væsentligste forskelle på den europæiske og den nationale lovgivning fremdrages, for afslutningsvis kort at fremhæve tiltag i den kommende udbudslov, som i skrivende stund er i behandling. 3.1 Grundlæggende udbudsretlige principper Gældende for alle offentlige indkøb er, at de er underlagt en række grundlæggende udbudsretlige principper kaldet EUF-principper. Disse principper følger direkte EUF-traktaten. EUF-principperne er gældende for såvel europæiske som nationale udbud. I det nedenstående gennemgås traktatens principper stykvis [Berg, 2012]. Ligebehandlingsprincippet; Princippet indebærer et krav om, at alle tilbudsgivere behandles objektivt og ensartet. Konkret betyder dette, at ordregiveren under udbudsprocessen ikke må forfordele en tilbudsgiver med viden, som de øvrige tilbudsgivere ikke tildeles. Overholdes ligebehandlingsprincippet ikke, risikeres det, at en tilbudsgiver vil stå stærkere i pågældende udbud. Gennemsigtighedsprincippet; Princippet indebærer, at alle påkrævede oplysninger, i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter, er tilgængelige for alle relevante aktører. Det være sig både selve udbuddet, kriterier for valg af tilbudsgiver samt tilbuddet. Proportionalitetsprincippet; Princippet bevirker i al sin enkelhed, at ordregiveren ikke må stille større krav til tilbudsgiver, end hvad der er nødvendigt og rimeligt set i forhold til den udbudte opgaves omfang. Ikke-diskriminationsprincippet; Princippet stiller krav om, at ordregiveren i sit udbudsmateriale ikke må forskelsbehandle nogle økonomiske aktører ved at stille bestemte krav, som gør, at ydelsen kun kan opfyldes af en tilbudsgiver, som har hjemsted eller forretningsområde på en bestemt lokalitet. 3.2 Udbudsdirektivet Alt offentligt indkøb, i og blandt EU s medlemslande, reguleres i dag af to gældende regelsæt, såfremt kontraktsummerne overstiger visse tærskelværdier. Det primære retsgrundlag findes i EF-traktaten, hvori specielt bestemmelserne om fri bevægelighed gør sig gældende. [Steinicke, 2008] 17

28 3. Udbudsregler i bygge- og anlægssektoren Som supplement til EF-traktaten blev der primo 1970 erne udformet de første udbudsdirektiver med henblik på at bremse medlemslandenes favorisering af nationale virksomheder ved offentlige indkøb. Direktiverne fra start 70 erne omhandlede alene bygge- og anlægsarbejder samt vareindkøb. Det var først i 1990 erne, at direktiverne også omfattede såvel regulering af tjenesteydelser som forsyningskontrakter. I 2004 reviderede den Europæiske Union den europæiske udbudslovgivning, således denne, fremfor at bestå af fire selvstændige direktiver, blev sammenskrevet til to direktiver; Udbudsdirektivet og Forsyningsvirksomhedsdirektivet. Den seneste revidering af Udbudsdirektivet fandt sted medio 2013, hvor et udvalg havde til hensigt at opdatere normsættet, således det forekommer mere tidssvarende. Et af de primære forbedringsområder var at fremføre nye tiltag til lovgivningen, som ville være med til at nedbringe transaktionsomkostningerne for såvel ordregiver som tilbudsgiver, for herved at skabe bedre rammer for offentlige indkøb. Måden, hvormed udvalget ønskede transaktionsomkostningerne nedbragt på, var bl.a. ved lettere adgang for ordregiveren til brug af udbudsformerne konkurrencepræget dialog og udbud med forhandling. To udbudsformer, som beskrives mere detaljeret i det efterfølgende. Endvidere blev der åbnet op for ordregivers mulighed for at medtage totaløkonomiske overvejelser i forbindelse med tildeling af projekter. [Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, 2013] Den Europæiske Union har vedtaget, at det nye udbudsdirektiv senest skal være implementeret i EU s medlemslande primo Det er i Danmark valgt at implementere dette ved en national udbudslov. Udbudsdirektivet i praksis Der er i Udbudsdirektivet (2014/24/EU) fastsat regler for, hvornår en ydelse skal udbydes i EU-udbud. Direktivet er gældende for såvel vareindkøb og tjenesteydelser som for bygge- og anlægsarbejder, der overstiger tærskelværdien for EU-udbud. En tærskelværdi er et udtryk for en grænseværdi (ekskl. moms). Hvis et projekt overstiger denne værdi, påkræves det, at projektet udbydes i EU-udbud. Årsagen hertil skal findes i ovenstående afsnit 3.1 på foregående side, Grundlæggende udbudsretlige principper, hvor det bl.a. ifølge ikke-diskriminationsprincippet fremhæves, at ingen tilbudsgivere må favoriseres qua deres lokalisering. I tabel 3.1 fremgår tærskelværdierne for henholdsvis indkøb af varer, tjenesteydelser samt bygge- og anlægsopgaver. Statslige myndigheder Regionale/kommunale myndigheder og offentligretlige organer Vareindkøb Vareindkøb Delydelser Tjenesteydelser Tjenesteydelser Bilag IIA Delydelser Bygge- og anlægsarbejder Bygge- og anlægsarbejder Delarbejder Tabel 3.1. Tærskelværdier for Udbudsdirektivet i danske kr. anno 2015 [Udbudsportalen]. 18

29 Aalborg Universitet De afrundede beløb i ovenstående tabel skyldes, at den europæiske tærskelværdi fastsættes i euro, men er omregnet til danske kr. Det er tærskelværdierne, som ordregiveren skal skele til, inden denne sender en opgave i udbud. Vurderes opgaven/ydelsen at overstige de ovenfor bragte tærskelværdier, skal projektet udbydes efter Udbudsdirektivets procedurer. Ordregiverens vurdering kan give anledning til megen spekulation, idet denne reelt set først ved, hvorvidt ydelsens pris overstiger tærskelværdierne efter modtagelse af tilbud/-ene. Stilles der sidenhen tvivl omkring vurderingen, skal ordregiveren kunne redegøre for, hvilke overvejelser der er gjort i forbindelse med den anslåede ydelsespris. [Berg, 2012] I tabel 3.1 på forrige side fremgår de hyppigst anvendte ydelser. For tjenesteydelser, som er omfattet af Udbudsdirektivet, gælder det, at disse opdeles i to kategorier henholdsvis Bilag IIA og Bilag IIB. Eksempler på IIA-tjenesteydelser er affaldsindsamling, rengøring og revision. Fælles for bilag IIA ydelserne er, at disse altid skal i udbud, mens ydelser i Bilag IIB kun i yderst begrænset omfang er omfattet af Udbudsdirektivets forskrifter. [Jesper Fabricius, 2006] Foruden de ovenstående tærskelværdier indeholder Udbudsdirektivet også de udbudsformer, som en offentlig ordregiver kan benytte ved tilbudsindhentning. De mest almindelige udbudsformer er: Offentligt udbud og begrænset udbud. Årsagen hertil er, at ordregiveren ved brug af disse udbudsformer i mindst mulig udstrækning er begrænset af udbudsreglerne. Der forefindes yderligere udbudsformer, som også præsenteres i det nedenstående. Disse anses dog som mere komplekse, hvorfor anvendelsen ikke er lige så hyppig som de to ovenfornævnte udbudsformer. [Jesper Fabricius, 2006] Offentligt udbud: Alle interesserede aktører har mulighed for at afgive bud på offentliggjort udbudsmateriale. Dette sikrer den bredeste konkurrence, men kan også være et mere ressourcekrævende forløb. Begrænset udbud: Udbudsformen følger en procedure, hvor kun aktører, som har modtaget opfordring, kan afgive bud. Herved bliver proceduren todelt med en prækvalifikation og en egentlig tilbudsfase. Kun aktører, som opfylder ordregiverens egnethedskrav kommer i betragtning til at afgive tilbud. Konkurrencepræget dialog: Efter prækvalifikation udvælger ordregiver x antal tilbudsgivere til i en dialog at udvikle løsninger, som kan opfylde ordregiverens ønsker. Det er sidenhen, på baggrund af disse ønsker, tilbudsgiverne skal forme deres tilbud. Denne udbudsform må alene benyttes under særlige forhold. Udbud med forhandling: Denne udbudsform legitimerer, at ordregiveren forhandler med tilbudsgiver. Udbud med forhandling har til hensigt at imødekomme de situationer, hvor offentligt eller begrænset udbud ikke kan efterleve ordregiverens krav til egnede tilbud. Herfor kan udbudsformen også kun bruges i begrænset omgang. Det være sig eksempelvis i tilfælde af fortrolighedsbehov, udbud efter funktionskrav eller når der kun afgives uacceptable tilbud i forbindelse med et offentligt eller begrænset udbud. Projektkonkurrence: Udbudsformen kan anvendes i forbindelse med tjenesteydelser, og finder ofte sin anvendelse ved arkitektkonkurrencer. Heri er det en komité, som udvælger det bedste tilbud. Endvidere er formen specielt anvendelig i forbindelse med større bygge- og anlægsarbejder som eksempelvis supersygehus, hvor deltagende tilbudsgivere økonomisk præmieres for deres deltagelse. Dynamiske indkøbssystemer: Elektronisk indkøbsproces for almindelige indkøb, som er generelt tilgængelige på markedet, og som opfylder ordregiverens krav. 19

30 3. Udbudsregler i bygge- og anlægssektoren Innovationspartnerskaber: Det nye udbudsdirektiv åbner muligheden for at benytte en ny udbudsprocedure, som tilgodeser innovative indkøb. Denne udbudsprocedure muliggør indgåelse af en eller flere længerevarende partnerskabskontrakter med henblik på udvikling af et produkt eller en ydelse, som understøtter innovation. [Regeringen, 2014] 3.3 Forsyningsvirksomhedsdirektivet Forsyningsvirksomhedsdirektivet finder anvendelse ved vareindkøb, tjenesteydelser samt bygge- og anlægsarbejder, der overskrider tærskelværdien for EU-udbud på forsyningsområdet. Det være sig energi, vand, gas, transportforsyning m.v. I modsætning til Udbudsdirektivet gælder Forsyningsvirksomhedsdirektivet for såvel offentlige som private forsyningsvirksomheder. Forsyningsvirksomhedsdirektivets tærskelværdier fremgår af tabel 3.2. Offentlige myndigheder og offentligretlige organer Vareindkøb og tjenesteydelser Vareindkøb og tjenesteydelser Delydelser Bygge- og anlægsarbejder Bygge- og anlægsarbejder Delydelser Tabel 3.2. Tærskelværdier for Forsyningsvirksomhedsdirektivet i danske kr. anno 2015 [Udbudsportalen]. 3.4 Tilbudsloven Den gældende tilbudslov forekommer som en revidering af den tidligere gældende 2001-Tilbudslov, der i sin tid erstattede Licitationsloven. Licitationsloven blev udformet tilbage i 1967, og har indtil 2001 skabt rammerne for private og offentlige ordregiveres indhentning af tilbud på bygge- og anlægsarbejder af alle størrelser under de europæiske tærskelværdier. [Kaltoft, 2008] Licitationslovens hensigt var at begrænse datidens ordregivere i at skabe størst mulig konkurrence om ordren, forstået på den måde, at ordregiveren ikke måtte spille tilbudsgiverne ud mod hinanden ved samtidig forhandling med flere tilbudsgivere. Umiddelbart før udfærdigelsen af 2001-Tilbudslov var licitationsloven og dennes eksistens til politisk overvejelse. Årsagen hertil skulle findes i, at den daværende manglende konkurrence på området havde affødt utilsigtet høje bygge- og anlægspriser sammenlignet med omkringliggende lande. Fremfor at afskaffe lovgivningen fuldstændigt blev det fra politisk side valgt at indsnævre anvendelsesområdet til alene at omhandle offentlige ordregivere og offentligt støttede ordregivere. Endvidere blev der søgt inspiration i de gældende EU-regler, hvorfor den nationale lovgivning i markant større udstrækning med overgangen til 2001-Tilbudslov nu mindede om EU s udbudsdirektiv. Hovedparten af normerne fra Licitationsloven overgik i stedet til Konkurrenceloven. [Kaltoft, 2008] Sidenhen har Tilbudsloven gennemgået revidering i 2005 og 2007 med det primære formål at forbedre konkurrencen i Danmark. Specielt revideringen i 2007 var mærkbar. I denne revidering indtrådte afsnit II, omhandlende ordregivers konkurrenceudsættelse af vareindkøb og tjenesteydelser, i Tilbudsloven. 20

31 Aalborg Universitet Tilbudsloven i praksis Den nationale tilbudslov indeholder de danske udbudsregler for indgåelse af offentlige kontrakter under Udbudsdirektivets tærskelværdier. Den danske tilbudslov inddeles i to dele: Afsnit I gældende for bygge- og anlægskontrakter, og afsnit II gældende for vareindkøb og tjenesteydelser. I nedenstående tabel ses Tilbudslovens grænseværdier. Ud fra disse grænseværdier vurderes det, hvorvidt tilbuddet er omfattet af Tilbudsloven, Udbudsdirektivet eller er helt undtaget for udbud. I Tilbudsloven skelnes der til forskel fra Udbudsdirektivet ikke mellem Statslige myndigheder, regionale/kommunale myndigheder og offentligretlige organer, når bygge- og anlægskontrakter indgås. Afsnit I (bygge- og anlægskontrakter) Ingen krav til udbudsform Underhåndsbud Licitation Afsnit II (Vareindkøb og tjenesteydelser) Annonceringspligt (Statslig) Annonceringspligt (regional, kommunal og offentlig organ) Tabel 3.3. Grænseværdier for Tilbudsloven i danske kr. anno 2015 [Berg, 2012]. Som det fremgår af tabellen, er der afgørende forskel mellem at indhente tilbud efter Tilbudslovens afsnit I og afsnit II. Kravene til tilbud efter afsnit I er markant mere omfattende end de, der forefindes til afsnit II, som kun er pålagt annonceringspligt. Afhængig af kontraktsummen skal bygge- og anlægskontrakter indhentes ved licitation eller underhåndsbud. Ved udbud med licitation opereres der med henholdsvis offentlig licitation eller begrænset licitation. [Niels Henriksen, 2013] Offentlig licitation: Denne udbudsform annonceres i pressen eller på elektroniske medier, eksempelvis udbud.dk. Annoncen er tilgængelig for alle, og ordregiver fastsætter selv en ansøgningsfrist. Begrænset licitation: Udbudsformen kan forekomme i to typer. Begrænset licitation med prækvalifikation, hvor der annonceres på samme vis som ved offentlig licitation, eller som begrænset licitation uden prækvalifikation (også kaldet indbudt licitation), hvor ordregiver henvender sig direkte til et antal tilbudsgivere. Med prækvalifikation: Som omtalt i det ovenstående kan alle ansøge om deltagelse i begrænset licitation med prækvalifikation. I annoncen skal det fremgå tydeligt, hvilke udvælgelses- og tildelingskriterier ordregiver favoriserer, samt hvor mange tilbudsgivere ordregiveren agter at prækvalificere. Uden prækvalifikation: Ved en begrænset licitation uden prækvalifikation kan ordregiver henvende sig direkte til minimum 5 tilbudsgivere, hvoraf mindst en af de adspurgte skal være uden for lokalområdet. Ordregiveren kan frit beslutte, hvilke entreprenører denne ønsker at indbyde. Qua udbudsformens tilgang kaldes denne også indbudt licitation. Såfremt bygge- og anlægskontraktsummen befinder sig inden for grænseværdien kr. kan ordregiver benytte sig af underhåndsbud. I det nedenstående redegøres der for denne udbudsform. 21

32 3. Udbudsregler i bygge- og anlægssektoren Underhåndsbud: I modsætning til de ovenstående udbudsformer er underhåndsbud begrænset af, at der maksimalt må være tre indbudte aktører. Denne begrænsning kan dog øges til fire tilbudsgivere, såfremt den fjerde tilbudsgiver kommer uden for lokalområdet. Rent praktisk indbyder ordregiver direkte tilbudsgiveren til at afgive tilbud. 3.5 Den kommende udbudslov Det er regeringens hensigt med udarbejdelsen af den kommende udbudslov, at den sker i overensstemmelse med grundlaget for implementering af Udbudsdirektivet (2014/24/EU). Den skal således sikre størst mulig klarhed og fleksibilitet med lavest mulige transaktionsomkostninger for såvel ordregiver som tilbudsgiver. [Regeringen, 2014] Udbudsloven finder anvendelse ved offentlige udbud over gældende europæiske tærskelværdier. Hovedformålet er at sætte godt købmandsskab i centrum, således offentlige indkøbere får bedst mulige rammer for at gennemføre indkøb med færrest mulige ressourcer. Større klarhed Det er i lovudkastet forsøgt præciseret, hvornår en ordregiver kan tilbagekalde tildelingsbeslutninger, hvornår ordregiver kan afvise unormale lave tilbud, og hvordan ordregiver kan gøre brug af muligheden for at anmode om sideordnede tilbud. Der er endvidere skabt klarhed omkring, hvornår ordregiveren kan anmode tilbudsgiverne om supplerende eller præciserende oplysninger, hvis et tilbud er ufuldstændigt eller fejlbehæftet. Foruden ovenstående præciseringer er der i lovudkastet skabt klarhed ved, at udvalget på en række punkter kodificerer retspraksis ved eksempelvis spørgsmålet om mulighed for dialog før og under udbuddet. 39 En ordregiver kan, inden der iværksættes en udbudsprocedure, gennemføre markedsundersøgelser med henblik på at udforme udbuddet og informere økonomiske aktører om ordregiverens udbudsplaner og krav i forbindelse med udbuddet. Ordregiveren kan i den forbindelse have dialog med og modtage rådgivning fra økonomiske aktører. Rådgivningen kan anvendes i planlægningen og gennemførelsen af udbuddet, forudsat at dette ikke medfører en overtrædelse af de grundlæggende principper i 2. [Regeringen, 2014] Større fleksibilitet Den forøgede fleksibilitet forsøges på en række områder indført gennem bredere adgang til fleksible udbudsprocedurer, hvor blandt andet udbud med forhandling, konkurrencepræget dialog og mulighed for innovationspartnerskaber tilgodeses. Endvidere skabes der større fleksibilitet i de traditionelle udbudsprocedurer: Offentlig udbud og begrænset udbud. Dette sikres gennem hensynstagen til muligheden for at ændre kontrakten undervejs i kontraktperioden samt i enkelte tilfælde at tillade ændringer i konsortier, der har afgivet bud. Ligeledes tillades ordregiverne under visse omstændigheder at kunne anmode en tilbudsgiver om indsendelse af yderligere dokumentation efter tilbuds- eller ansøgningsfristen med henblik på eksempelvis rettelse af bagatel fejl. For at sikre ordregiverne større fleksibilitet med hensyn til fastsættelse af tidsfrister vil kortere tidsfrister ved mindre og ukomplicerede udbud være muligt. 22

33 Aalborg Universitet 93 En ordregiver skal fastsætte passende tidsfrister for indsendelse af ansøgninger og tilbud jf. 93. Fristen for modtagelse af tilbud og ansøgning om deltagelse skal som minimum overholde minimumsfristen for den pågældende udbudsprocedure. [Regeringen, 2014] Reducerede transaktionsomkostninger Da et udbud indebærer transaktionsomkostninger for såvel ordregivere som tilbudsgivere, ønskes det i lovforslaget at bidrage til reducering af disse. Dette sker bl.a. ved forenkling af reglerne for indkøb af varer og tjenesteydelser under tærskelværdierne. Ved mindre udbud foreslås det, at annonceringspligten i Tilbudsloven erstattes af et krav om, at købet i stedet foregår på markedsmæssige vilkår, hvilket medfører en ændring af de nationale regler. Ligeledes lægges der i lovudkastet op til en reducering af udgifter forbundet med fremskaffelse af dokumentation. Der skal endvidere fremadrettet anvendes et fælles europæisk udbudsdokument (ESPD), hvilket forventes at gøre det nemmere og hurtigere for ordregivere at forholde sig til dokumentationen. 151 Før tildeling af kontrakten skal en ordregiver kræve, at den tilbudsgiver, som ordregiveren har besluttet at tildele kontrakten, fremlægger dokumentation i henhold til 152, for de oplysninger, der er afgivet i det fælles europæiske udbudsdokument i henhold til 148, jf. dog stk. 3 og 5. Ordregiveren skal fastsætte en passende tidsfrist for tilbudsgiveren til at fremlægge dokumentationen. [Regeringen, 2014] 3.6 Ligheder og forskelle mellem Udbudsdirektivet og Tilbudsloven Der forekommer en lang række ligheder mellem den europæiske og den nationale lovgivning. De grundlæggende udbudsretlige principper om ligebehandling og gennemsigtighed er ens for begge lovgivninger. Derved er terminologien og en stor del af normerne overført til Tilbudslovens afsnit I, heriblandt krav til tildelingskriterier og muliggørelse af kriteriet Økonomisk mest fordelagtige tilbud. Der forekommer dog også enkelte forskelle ved de to regelsæt. Den mest markante forskel er, at Tilbudsloven indeholder langt mere fleksible udbudsformer end Udbudsdirektivets ditto. Når et tilbud skal indhentes i henhold til Udbudsdirektivet, skal det offentliggøres i en udbudsbekendtgørelse, som skal bringes i EU-tidende. I denne udbudsbekendtgørelse skal der anvendes gængse annonceskabeloner samt de dertilhørende krav om eksempelvis tidsfrister. I henhold til Tilbudsloven skal udbudsannoncer blot offentliggøres ved offentlige licitationer eller begrænsede licitationer med prækvalifikation. Der forekommer ingen krav til annonceringsmediet, ligesom der heller ikke forefindes bestemte skabeloner, som skal anvendes. Herved oplever ordregiveren langt større frihed ved nationale udbud. Forhandlinger med bydende part efter afgivelse af tilbud var tidligere mere eller mindre umuligt i henhold til Udbudsdirektivet qua forhandlingsforbuddet. Til gengæld er dette muligt i henhold til Forsyningsvirksomhedsdirektivet. Formålet med forhandlingsforbuddet er at undgå konkurrencefordrejende aftaler. I Tilbudsloven er forhandlingsforbuddet ikke medtaget, hvilket øger muligheden for, at tilbudsgiver og ordregiver kan nå hinanden trods mindre uoverensstemmelser efter tilbudsafgivelse. [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] 23

34

35 Aalborg Universitet Artikelstudie 4 I indeværende kapitel ønskes det at bearbejde de opstillede teser i afsnit 1.2, Relevans. Dette gøres for at opsamle og centrere den opnåede viden om og til hvilke årsager og virkninger, de beskrevne teser kan afstedkomme. Ydermere skabes der grundlag for afhandlingens kommende undersøgelser, ligesom der dannes et videnskabeligt afsæt for den resterende del af specialet. Det ønskes, med udgangspunkt i de forudgående kapitler samt indeværende artikelstudie, at tilpasse og viderebygge den opnåede viden, hvorved projektgruppens emnevalg underbygges. 4.1 Artikelsøgning og udvælgelse Der er ved udvælgelse af anvendte artikler taget udgangspunkt i søgning efter relevant og forskningsrelateret litteratur. Det er valgt at anvende anerkendte artikler bragt i troværdige tidsskrifter, eftersom denne form for litteratur er valideret og minded på bygge- og anlægsbranchen. Artiklerne findes valide, grundet tidsskrifternes brug af primære kilder med tæt tilknytning til branchen og dennes fremtrædende aktører. Det foretagende artikelstudie har afledt følgende: Artikel 1: Offentlige udbud giver juridiske slagsmål [Hoffmann, 2013]. - Offentlige ordregiveres dialog i forbindelse med udbud hæmmes af de eksisterende udbudsregler. Artikel 2: Udbudsregler koster offentlige bygherrer dyrt [Berlingske Business, 2013]. - Offentlige ordregivere vælger til stadighed traditionelle udbudsformer, hvilket hæmmer anvendelsen af tilbudsgivernes kompetencer og innovative løsninger. Artikel 3: Klage-frygt hæmmer fri konkurrence [Licitationen, 2012]. - Offentlige ordregivere fravælger, af frygt for rejsning af erstatningskrav, traditionelle og gennemprøvede udbudsformer, uden hensynstagen til det pågældende udbud. Der vil i det følgende blive redegjort for artiklernes indhold samt projektgruppens vurdering og diskussion af samme. Behandlingen af artiklerne foretages efter følgende procedure: Præsentation af artikel Projektgruppens tolkning og anvendelse i afhandlingen 4.2 Artikel 1: Offentlige udbud giver juridiske slagsmål I artiklen fremhæver Hoffmanns adm. direktør Torben Bjørk Nielsen, at virksomheden fremadrettet udelukkende vil gå efter private udbud. Han begrunder valget af den fremtidige strategi med, at 2/3 dele af de tvistesager Hoffmann er involveret i, finder sted i større offentlige udbud. Direktøren mener, at manglende involvering af entreprenøren i projekteringsfasen er en af hovedårsagerne til konflikterne mellem ordregivere og tilbudsgivere. Desuden tager de juridiske 25

36 4. Artikelstudie slagsmål ofte afsæt i den ringe kvalitet af udbudsmaterialet. Han får medhold af den sagkyndige dommer i Klagenævnet for Udbud, Knud Erik Busk, i sit udsagn om, at den offentlige sektor er dårlig til at lave udbud. Direktør i Bygherreforeningen Henrik Lindved Bang erkender også problemet med udbudssystemet blandt offentlige ordregivere, men påstår, at forskellen mellem den offentlige og private sektor skyldes udbudsreglerne, som det offentlige er underlagt. Reglerne hæmmer det offentlige i at føre en effektiv konkurrence i byggesagerne. Friheden til at føre bedre dialog ved udbud praktiseres blandt private ordregivere, men hæmmes blandt det offentlige grundet reglerne. Denne mangel i det offentlige anses for at være en kilde til de mange konflikter. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens kontorchef Line Nørbæk mener dog, at EU s nye udbudsdirektiv lægger op til mere dialog, og at det er ordregiverne, der ikke gør brug af muligheden for dialog under udbud. Projektgruppens tolkning Artiklen viser tilbudsgivernes skepsis over for deltagelse i sent udbud. Årsagen hertil skal findes i, at det som oftest er disse former for udbud, der ender som tvistesager. Tvivlsspørgsmålene opstår særligt, eftersom udbudsmaterialet er af så ringe kvalitet uden skelen til, hvad der praktisk er muligt. I artiklen fremhæves udbudsreglerne, eller rettere udnyttelsen af disse, som den afgørende årsag til, at ordregiverne ikke udnytter dialogen med tilbudsgiverne optimalt. Der herskede tidligere strenge krav til dialog mellem ordregiver og tilbudsgiver. Disse krav er der imidlertidig løsnet op på i forbindelse med EU s nye udbudsdirektiv. Med ovenstående uddrag in mente findes det fortsat yderst relevant at arbejde videre med den tidligere opstillede tese: De offentlige ordregivere, og disses rådgivere, mangler viden omkring optimal udnyttelse af eksisterende udbudsregler. 4.3 Artikel 2: Udbudsregler koster offentlige bygherrer dyrt I artiklen mener direktør i Bygningsstyrelsen Carsten Jarlov, at konkurrencesituationen blandt de store offentlige byggeopgaver er utilstrækkelig og utilfredsstillende. Det er især ved de komplekse byggesager til en værdi på over 200 mio. kr., hvor udfordringen i at få de store entreprenører til at byde ligger. Det er blevet sværere at få prækvalificeret tilstrækkeligt mange, og enkelte virksomheder falder endda fra efter prækvalifikationen, hvorefter de reelt bydende viser sig at være et mindre antal end tiltænkt. Artiklen gør rede for entreprenørernes primære valg af samarbejde med private bygherrer frem for offentlige. Entreprenørerne foretrækker at kunne være med tidligt i processen, så arbejdet tilrettelægges hensigtsmæssigt. Desuden udnyttes alle involverede aktørers kompetencer herved maksimalt. Da denne arbejdsgang ofte hindres ved offentlige udbud grundet udbudsreglerne, foretrækker de store entreprenører at samarbejde med private bygherrer. Bygherreforeningens direktør Henrik Lindved Bang ser også udbudsreglerne som en hæmsko i det offentlige, da de kun i meget begrænset omfang kan gå i dialog med markedet og forhandle med interesserede entreprenører tidligt i idé- og projekteringsfasen. Han mener dog, at problemet snarere ligger i den måde, de danske myndigheder har valgt at tolke EU s udbudsdirektiv på. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens kontorchef Line Nørbæk påpeger, at Udbudsdirektivet allerede tillader muligheden for dialog og forhandling, men udbyderne har valgt at følge et forsigtighedsprincip, hvilket er årsagen til, at det ikke praktiseres. Et tiltag til at forbedre denne situation er det nye udbudsdirektiv samt den danske vejledning. 26

37 Aalborg Universitet Projektgruppens tolkning I artiklen ytres det, ligesom det gjorde sig gældende i den foregående artikel, at tilbudsgiverne ønsker tidligst mulig deltagelse i projektet i forbindelse med offentlige udbud. Herved opnås optimal udnyttelse af tilbudsgiverens praktiske kompetencer, hvilket vil kunne afstedkomme en øget mængde af innovative løsninger til glæde for ordregiveren og de fremtidige brugere. At offentlige ordregivere i stigende grad fravælger tilbudsgiverens involvering, ved i hovedtræk at lave sent udbud, har affødt, at de store entreprenørfirmaer foretrækker samarbejde med private ordregivere, som tydeligvis formår at udforme udbud i et samarbejde. En af årsagerne til det offentliges manglende involvering af tilbudsgiverne skal findes i, at det offentlige er underlagt udbudsregler. Ved at inddrage en bestemt tilbudsgiver i udarbejdelsen af udbudsmaterialet kan denne part tilegne sig viden, som de øvrige tilbudsgivere ikke er i besiddelse af, hvorfor der er grundlag for en klagesag. Frygten for disse klagesager anses af projektgruppen som en af de primære hæmsko i det offentliges udnyttelse af udbudsreglerne. Af ovenstående uddrag fremgår det klart, at offentlige ordregivere ikke udnytter den udførende parts kompetencer tilstrækkeligt, hvorfor tesen: Offentlige ordregivere formår ikke at udnytte de tilbudsgivendes kompetencer tilstrækkeligt, hvorfor innovative løsninger formindskes, stadig findes yderst aktuel. 4.4 Artikel 3: Klage-frygt hæmmer fri konkurrence I artiklen fremlægger formanden for den offentlige indkøbscentral IKA, Tom Wienke, sin holdning til, at det kommunale udbudsområde er inde i en negativ og defensiv udvikling, hvor de offentlige udbydere lader sig styre af frygten for klager ved udbud. Frygten for at ende i Klagenævnet for Udbud forårsager, at ordregivere vælger en sikker, men samtidig mindre udfordrende udbudsform, hvor der anvendes kravspecifikke udbud på snævre detailområder. Dette medfører mindre konkurrence og innovation, hvilket er hæmmende for både konkurrence og produktudvikling. Tom Wienke foreslår, at kommunerne i stedet burde udbyde i funktionsudbud eller OPP-samarbejde. Herved undgår kommunerne at bruge unødvendige ressourcer på at udarbejde løsninger, som risikerer at være mindre optimale. Ved at lade de professionelle virksomheder udarbejde optimale løsninger på arbejdsopgaver, de er specialister inden for, øges konkurrencen og innovationen, samtidig med at det offentlige regi slipper for at tænke i helheder. Desuden fremhæver Tom Wienke, at kommunerne er nødsaget til at betale deres egne omkostninger ved sager, der ender i klagenævnet. Dette gør sig gældende ved såvel tabte som vundne sager. Da der ved klagesager er forbundet en masse tidsmæssig og økonomisk ressourcespild, vælger det offentlige den traditionelle og sikre udbudsløsning. Projektgruppens tolkning Gennem artiklen beskyldes offentlige ordregivere for at være bange for klagesystemet, og dette med god grund. Foruden et stort ressourceforbrug i forbindelse med en klagesag, har det offentlige også, uafhængigt af sagens udfald tidligere, været underlagt de økonomiske følger, klagesager afstedkommer. I artiklen pointeres det, at offentlige ordregivere lader sig styre af frygten for at ende med klagesager, når disse skal fastsætte udbuddets udbudsform. Valg af udbudsform bygger i størstedelen af tilfældene herfor ikke på, hvad der findes optimalt forholdene taget in mente, men nærmere hvilke udbudsformer, som med størst sandsynlighed ikke medfører en klagesag. Dette faktum er direkte destruktiv over for 27

38 4. Artikelstudie innovativ tankegang. De ovenstående udsagn underbygger i stor stil projektgruppens tese: Alternative udbudsformer fravælges i stor stil grundet ordregiverens frygt for rejsning af erstatningskrav, hvorfor denne tese findes aktuel at arbejde videre med. 4.5 Vurdering og diskussion af artikelstudie I det foretagne artikelstudie er generelle tendenser i den offentlige udbudskultur fremhævet. De udvalgte artikler påpeger både årsager og virkninger til de opstillede teser, hvorved relevansen af disse fremgår. Observationer på tværs af artiklerne giver et entydigt billede af udbudskulturen blandt offentlige ordregivere. Ordregiverne, og disses rådgivere, vælger konsekvent at udføre sent udbud, hvor de, uden inddragelse af tilbudsgiverens kompetencer i en tidlig fase, selv udarbejder udbudsmaterialet. Som artikel 1 og 2 fremhæver, er der en bred enighed i branchen om, at dialog og forhandling fremmer byggeriets processer og samarbejdet aktørerne imellem. Da udbudsreglerne sætter visse grænser, kan dialog og forhandling dog ikke udnyttes i samme frie omfang hos offentlige ordregivere som hos private. De offentlige ordregivere er derfor varsomme med anvendelse af dialog før og under udbud, da de frygter at ende i tvistesager, som kan føre dem videre til Klagenævnet for Udbud. Det offentlige helgarderer sig således ved at træffe en sikker traditionel løsning, hvor ordregiveren med eventuelle rådgivere selv udarbejder udbudsmaterialet. Dette indeholder oftest kravspecifikationer, der hæmmer muligheden for at præsentere innovative løsninger. Ordregivernes manglende hensyntagen til entreprenørernes praktiske viden og erfaring, som følge af at der ikke sparres med disse i en tidlig fase, medfører at entreprenørernes fagkundskaber ikke bliver udnyttet optimalt. Denne manglende hensyntagen bevirker, at udbudsmaterialerne til stadighed fremstår af ringe kvalitet. Den ringe kvalitet kan yderligere afføde tvistesager, som også ender i Klagenævnet for Udbud, hvorfor denne traditionelle løsning, som de offentlige antager for at være den sikre løsning, ikke er garanteret mindre klagesager. Et andet følge, som denne udbudsform har medført, er tab af store entreprenørvirksomheders interesse i at afgive tilbud ved offentlige udbud. Artikelstudiet har yderligere påpeget relevansen af at undersøge hovedtesen: Offentlige ordregivere fravælger alternative entrepriseformer grundet den traditionsbundende udbudskultur i branchen. De bearbejdede artikler er fra henholdsvis 2012 og 2013, og anklager alle i mere eller mindre grad udbudsreglerne for at være syndebukken. Da Udbudsdirektivet er blevet revideret og første udkast til en kommende udbudslov er i behandling, vil arbejdets videreforløb tage udgangspunkt i datamateriale fra 2014 og om muligt

39 Aalborg Universitet Fokusering 5 I indeværende kapitel kortlægges et uddrag af, hvilke ændringer den kommende udbudslovgivning medfører for den danske bygge- og anlægsbranche. Ændringerne ønskes kortlagt for at kunne sammenholde disse med de opstillede teser i afsnit 1.2, Relevans, som senere blev bekræftet i kapitel 4, Artikelstudie. Som det fremgår af afsnit 3.1 på side 17, Grundlæggende udbudsretlige principper, er alle offentlige indkøb underlagt de udbudsretlige EUF-principper for at sikre overholdelse af en ligeværdig konkurrence. Som tidligere beskrevet er de udbudsretlige principper indført for at sikre ligebehandling, gennemsigtighed, proportionalitet samt ikke-diskrimination ved udbud. Ud over EUF-principperne er offentlige indkøb ligeledes underlagt Udbudsdirektivet (2014/24/EU), hvis bestemmelser blandt andet indeholder de udbudsformer som en offentlig ordregiver kan anvende ved indhentning af tilbud. Af afsnit 3.2 på side 17, Udbudsdirektivet, defineres de tilgængelige udbudsformer som er: Offentlig udbud, begrænset udbud, konkurrencepræget dialog, udbud med forhandling, projektkonkurrence, dynamiske indkøbssystemer og innovationspartnerskaber. Foruden de fælles europæiske bestemmelser er de offentlige ordregivere underlangt den nationale tilbudslov. I afsnit 3.4 på side 20, Tilbudsloven, beskrives de danske udbudsregler for indgåelse af offentlige kontrakter under Udbudsdirektivets tærskelværdier. Tilbudsloven fokuserer hermed på, hvorledes den offentlige ordregiver skal indgå og indlede kontraktforhandlinger med tilbudsgiver, under forudsætninger af kontraktens omfang og økonomiske værdi. I kapitel 4 på side 25, Artikelstudie, blev den faktiske holdning til den gældende udbudskultur i den danske bygge- og anlægsbranche undersøgt. Samstemmig konkluderer de anvendte artikler, at de offentlige ordregivere i stor udstrækning lader sig styre af frygt for unødig lovovertrædelse og heraf tids- og økonomikrævende klagesager grundet den daværende lovgivning. 5.1 Initierende problemstilling På baggrund af ovenstående sammenholdelse af kapitel 3 på side 17, Udbudsregler i bygge- og anlægssektoren, og 4 på side 25, Artikelstudie, med dens beskrivelser af konkrete problemstillinger findes det derfor i afhandlingens videreforløb relevant at undersøge om de offentlige ordregivere har formået at anvende mulighederne, som det reviderede udbudsdirektiv åbner op for ved deres senest afholdte udbud. Med afsæt i dette er følgende initierende problemstillinger fundet relevante at arbejde videre med: Anvender offentlige ordregivere markedsundersøgelser før udarbejdelse af udbudsmaterialet, i så fald, hvilke afklaringsområder afstedkommer dette? I hvor høj grad udnytter offentlige ordregivere muligheden for at bruge de fleksible udbudsformer, 29

40 5. Fokusering som lovgivningen tillader? Hvorledes anvendes dialog før og under udbud med henblik på at udnytte tilbudsgivernes kompetencer? Hvilke evalueringsmodeller anvendes hovedsageligt blandt offentlige ordregivere, og hvad er disses primære fokus i forbindelse med udbud? Hvorvidt vurderer ordregiverne vigtigheden af at undgå klager, når disse udarbejder udbudsmaterialet. Der vil i afhandlingens videreforløb blive fokuseret på at undersøge de ovenfor listede problemstillinger gennem en kvantitativ undersøgelse. 30

41 Aalborg Universitet Foranalyse 6 I indeværende kapitel kortlægges et udsnit af de offentlige ordregiveres faktiske udbudsadfærd ved seneste udbud. I henhold til tidligere reference, har projektgruppen taget afsæt i resultaterne fra en tidligere AAU specialeafhandling: Udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche. Denne afhandling lægger hovedvægt på analysedelen af de offentlige ordregiveres udbudsadfærd. Sammenholdt med at denne afhandlings resultater blot er et halvt år gammelt i skrivende stund, findes der fra projektgruppens side ikke belæg for at henvende sig til de selvsamme offentlige ordregivere og tilbudsgivere og stille spørgsmål, hvis essens er lig den tidligere omtalte afhandling. Herfor er det efter aftale med projektgruppens vejleder, lektor ved Institut for Byggeri & Anlæg, Erik Bejder, aftalt at genanvende den tidligere afhandlings resultater, omend projektgruppen agter at lave egne fortolkninger og grafiske afbildninger af ordregivernes og tilbudsgivernes afgivne svar. I det oprindelige spørgeskema har den tidligere afgangsgruppe adspurgt såvel ordregivere som tilbudsgivere omkring deres adfærd i forbindelse med respondenternes seneste udbud. Grundet nærværende speciales vinkel, er tilbudsgivernes svar kun anvendt i begrænset omfang, hvor dette er fundet relevant. Ligeledes har projektgruppen undladt enkelte af de formulerede spørgsmål, da disse ikke er en del af specialets fokussering. Det oprindelige spørgeskema i dets fulde omfang fremgår af appendiks B på side 3. De nedenfor bragte resultater bygger på besvarelser fra 67 ordregivere. Ved udarbejdelsen af Evaluering af udbudskulturen er det undtagelsesvist fundet relevant også at medtage besvarelser fra 68 tilbudsgivere, da udbudskulturen omfatter både ordregivere og tilbudsgivere. Resultaterne af undersøgelsen er valgt opdelt i følgende overordnede afsnit: Oplysninger om ordregivere Markedsundersøgelse Udbudsmaterialet Dialog i forbindelse med udbud Vurdering og tildeling Klager Evaluering af udbudskulturen I undersøgelsen er ordregiverne blevet bedt om at svare på spørgsmålene i forhold til deres senest afholdte udbud. Herved får besvarelserne faktuel karakter, og behandler herfor udbudsprocessen før, under og efter udbuddet. Dette har til formål at klarlægge den faktiske udbudskultur i den danske bygge- og anlægsbranche. 6.1 Oplysninger om ordregivere I nærværende afsnit præsenteres de faktuelle oplysninger omkring de deltagende ordregivere. I undersøgelsen udsendte den tidligere afgangsgruppe spørgeskemaet til 91 ordregivere. Ordregiverne 31

42 6. Foranalyse fremgår af appendiks A på side 1. Afgangsgruppen fik 66 fuldt besvarede spørgeskemaer returneret. Resultaterne heraf kan findes i appendiks C på side 17. Hertil havde yderligere én ordregiver påbegyndt spørgeskemaet uden dog at færdiggøre dette. Idet det påbegyndte spørgeskema var mere end 50 % gennemført, er resultaterne herfra medtaget i undersøgelsen. Af tabel 6.1 fremgår ordregivernes faktuelle oplysninger. Ordregivere Antal besvarelser Andel i procent [%] Kommuner Regioner 4 6 Statslige myndigheder 6 9 Offentligretlige organer I alt Tabel 6.1. Ordregivernes faktuelle oplysninger. [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Af ovenstående tabel fremgår det, at de kommunale ordregivere står for omtrent 70 % af besvarelserne. Den primære årsag hertil skal findes i, at der findes markant flere kommunale ordregivere end regionale og statslige. I forlængelse af de faktuelle oplysninger om respondenterne blev disse adspurgt, hvorvidt de benyttede sig af rådgivning i forbindelse med det senest afholdte udbud. Resultatet af dette spørgsmål fremgår af figur 6.1. Da det har været muligt at angive flere svarmuligheder, udgør procentsummen mere end 100. Figur 6.1. Hvilken form for rådgivning blev anvendt ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Som det fremgår af figuren, benyttede mere end halvdelen af de adspurgte ordregivere ingeniørrådgivning i forbindelse med deres seneste udbud, mens der i 43 % af tilfældene blev anvendt arkitektrådgivning. 21 % af de adspurgte svarede, at de havde benyttet sig af juridisk rådgivning, mens 18 % af ordregiverne havde anvendt anden form for rådgivning. Kategorien anden rådgivning dækker over rådgivningstyper såsom; totalrådgivning, bygherrerådgivning (ekstern eller intern), miljørådgivning og lignende. Slutteligt havde 21 % af respondenterne ikke anvendt nogen form for rådgivning. Årsagen, til at procentsatserne samlet set overstiger 100 %, skal findes i, at respondenterne er bedt afkrydse flere 32

43 Aalborg Universitet svarmuligheder, såfremt de har gjort brug af flere former for rådgivning i forbindelse med deres seneste udbud. 6.2 Markedsundersøgelse I dette afsnit behandles spørgsmål omhandlende markedsundersøgelse og dialog mellem ordregivere og tilbudsgivere forud for udbuddet. Der klarlægges desuden, hvilke uafklarede problemstillinger markedsundersøgelsen har anskueliggjort, samt hvilke bevæggrunde ordregiverne har for ikke at anvende markedsundersøgelse inden udbuddet. Relevans Et af de væsentlige elementer i en god udbudskultur er, at der er en god og konstruktiv dialog mellem ordregivere og tilbudsgivere før udbuddet. Ved formuleringen før udbuddet menes der perioden frem til og med udarbejdelsen af det endelige udbudsmateriale, men inden offentliggørelse heraf. Ved anvendelse af markedsundersøgelser og dialog før udbuddet kan ordregiveren opnå bedre viden om markedet, nye produkter og tekniske løsninger, som markedet kan tilbyde. Herved gøres det nemmere for ordregiveren at udforme udbudsmaterialet, således det afspejler de muligheder og erfaringer, der er i det nuværende marked. Markedsundersøgelser og dialog kan endvidere give den ordregiverende et overblik over, hvorvidt opgaven egner sig bedst til at blive udbudt ved en detaljeret fastlæggelse af krav, eller om opgaven med fordel kan udbydes med funktionskrav. Data og databehandling Ordregiverne har i spørgeskemaundersøgelsen skulle svare på, hvorvidt de ved det seneste udbud havde indsamlet nye oplysninger om markedet før udbuddet. Af figur 6.2 ses det, at 42 % af de ordregivende indhentede oplysninger før udbuddet, mens 58 % fravalgte muligheden. Figur 6.2. Blev der anvendt markedsundersøgelse før seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Indsamlingen af nye oplysninger kan ske på forskellige måder afhængigt af det enkelte projekts omfang og udformning. Dog vil indsamlingen som oftest forekomme ved dialog med leverandører, brancheorganisationer/eksperter og andre ordregivere med lignende projekter. De 42 %, som indhentede oplysninger om markedet før udbuddet, blev desuden adspurgt, hvad de fik ud af at undersøge markedet. Svarene hertil fremgår af figur 6.3 på næste side. Da det har været muligt at angive flere svarmuligheder, udgør procentsummen ikke

44 6. Foranalyse Figur 6.3. Hvorfor anvendtes markedsundersøgelse? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Som det fremgår af figuren, har 61 % af ordregiverne oplyst, at de har fået afklaret, hvad markedet kan tilbyde, og hvad der kan fås, mens 50 % har fået oplysninger, som gør, at der kan laves et bedre udbudsmateriale. Endvidere har ca. en tredjedele af ordregiverne fået afklaret, hvad de ikke skal stille krav om, mens 18 % fik bekræftet det, de på forhånd havde kendskab til. Endeligt har markedsundersøgelserne i 7 % af tilfældene givet oplysninger om nye produkter og markedsudvikling m.v. Samlet ses det, at ordregiverne overvejende har fået meget ud af deres markedsundersøgelser, idet ingen har tilkendegivet, at de fik ingenting eller næsten ingenting ud af deres indhentede oplysninger. I alt har 58 % af ordregiverne oplyst, at de ikke indsamlede nye oplysninger før seneste udbud. Disse ordregivere er ligeledes blevet bedt om at oplyse, hvorfor de ikke foretog en undersøgelse af markedet. Svarene fremgår af figur 6.4. Det har været muligt at angive flere svar, hvorfor procentsummen ikke udgør 100. Figur 6.4. Hvorfor fravalgtes markedsundersøgelse? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Af figuren ses, at den væsentligste begrundelse for ikke at lave en markedsundersøgelse er, at ordregiverne mener, at de har kendskab nok til markedet, og derfor ikke har behov for yderligere undersøgelser. Denne begrundelse er angivet af hele 95 % af de ordregivere, som ikke har indhentet nye oplysninger før seneste udbud. Det fremgår i øvrigt, at ingen ordregivere har undladt markedsundersøgelse af frygt for at skulle udelukke tilbudsgiveren efter dialog. Dog anviser en mindre andel, at årsagen til manglende markedsundersøgelse skyldes begrænsede ressourcer, kompetencer og tidsfrister. 34

45 Aalborg Universitet Sammenfatning Som det fremgår af ovenstående resultater har de offentlige ordregivere i lidt under halvdelen af tilfældene indhentet oplysninger om det pågældende marked inden udformning af det endelige udbud. Det vurderes som et udtryk for en ikke ensformig forundersøgelseskultur, som kan skyldes forskellige markedssituationer. Med dette in mente er de pågældende ordregivere blevet adspurgt, hvilke årsager der har dannet grundlag for eller imod udformning af markedsundersøgelse. Hertil svarede 95 % af ordregiverne, som fravalgte markedsundersøgelsen, at de havde den nødvendige viden, og derfor ikke så grund til at indhente yderligere information. Modsat svarede over havdelen af de ordregivende, som udførte markedsundersøgelsen, at de havde fået afklaring om markedet, og derfor kunne udforme et bedre udbudsmateriale. 6.3 Udbudsmaterialet Nærværende afsnit behandler de adspurgte ordregiveres udbudsmateriale og udbudsform i forbindelse med senest afholdte udbud. Foruden at afgøre hvilke udbudsregler, der er mest udbredt blandt offentlige ordregivere, anskueliggøres også, hvorvidt udbuddet er et førstegangsudbud eller et genudbud. I forlængelse heraf forsøges årsagerne til eventuelle genudbud klarlagt ved uddybende spørgsmål. Relevans Det findes indledningsvist relevant at klarlægge, hvilke udbudsregler og -former de offentlige ordregivere hyppigst benytter sig af. Dette for, at projektgruppen sidenhen kan sammensætte et løsningsforslag, som i videst mulig udstrækning tager højde for de offentlige ordregiveres udfordringer. Endvidere findes det væsentligt at undersøge, hvorvidt de offentlige ordregiveres seneste udbud var et genudbud eller et førstegangsudbud. I tilfælde af genudbud ønskes årsagerne hertil specificeret for, at projektgruppen ligeledes kan inkorporere disse udsagn i løsningsforslaget. Data og databehandling Jf. ovenstående er de offentlige ordregivere blevet adspurgt, hvilke udbudsregler deres seneste udbud var omfattet af. I henhold til figur 6.5 svarede 52 %, at det var Udbudsdirektivets bestemmelser, som var gældende. 35 % svarede Tilbudslovens afsnit I (bygge- og anlægsarbejder), mens de resterende 13 % havde gjort brug af Tilbudslovens afsnit II (vareindkøb og tjenesteydelser). Figur 6.5. Hvilke udbudsregler blev anvendt ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret 35

46 6. Foranalyse I forlængelse heraf blev ordregiverne bedt svare på, hvorledes udbudsformen til de ovenfor omtalte udbud havde været. Hertil svarede 67 %, at deres seneste udbud var blevet udbudt som begrænset udbud. I henhold til Udbudsdirektivet udbydes begrænset udbud med prækvalifikation, mens begrænset udbud i Tilbudslovens øjemed enten kan udbydes med eller uden prækvalifikation. 29 % havde anvendt offentligt udbud, hvor alle interesserede tilbudsgivere havde mulighed for at afgive tilbud, mens 4 % havde anvendt en anden udbudsform. Blandt de ordregivere, som har afkrydset muligheden andet, var de hyppigst anvendte udbudsformer: Rammeaftaler og Underhåndsbud. Dette ses illustreret af figur 6.6. Figur 6.6. Hvilken udbudsform blev benyttet ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Ydermere er de offentlige ordregivere blevet adspurgt, hvorvidt deres seneste udbud var et førstegangsudbud, et genudbud eller andet. I henhold til figur 6.7 svarede 87 % af de adspurgte, at deres seneste udbud havde været et førstegangsudbud. 7 % af tilfældene angav genudbud, hvilket kunne være forekommet, hvis f.eks. ordregiveren havde annulleret et udbud, på grund af budgetoverskridelser eller hvis udbuddet ikke overholde udbudsreglerne. Slutteligt valgte 6 % svarmuligheden andet. Et eksempel på et udbud, som ville kategoriseres som andet, er tilfælde, hvor en ordregiver ser sig nødsaget til at genudbyde en del af et projekt i mindre fagentrepriser. Figur 6.7. Var seneste udbud et førstegangsudbud eller genudbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret 36

47 Aalborg Universitet En af de væsentligste årsager til genudbud anses af projektgruppen som uklart udbudsmateriale. Herfor er besvarelserne omhandlende et forståeligt udbudsmateriale fundet relevant. Resultatet af denne besvarelse ses af figur 6.8. Figur 6.8. Hvilke tiltag blev ved seneste udbud anvendt for at skabe klarhed? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Af ovenstående figur fremgår det, at alle ordregivere er bevidste om og bruger relativt mange ressourcer på at gøre udbudsmaterialet klart og tydeligt. Dette resultat bør dog tages med forbehold, da det ikke er forventeligt, at ordregiverne ville indrømme i tilfælde af, at de ikke havde brugt ressourcer på at gøre udbudsmaterialet entydigt. Hvis de angivne svar analyseres, viser det sig dog, at over halvdelen af de adspurgte bruger megen tid på at beskrive den konkrete opgave klart og tydeligt. I 46 % af tilfældene angiver svarene, at der anvendes standardiseret udbudsmateriale, som de tilbudsgivende er fortrolige med. Endvidere er det værd at bemærke, at procentsatsen afviger fra 100. Dette skyldes, at ordregiverne er bedt afkrydse flere udsagn, såfremt disse var gældende. Afslutningsvist blev respondenterne bedt forholde sig til, hvilke udvælgelseskriterier de stillede ved seneste udbud. Resultatet heraf ses af figur 6.9. Igen er ordregiverne bedt tage stilling til flere udsagn, såfremt disse var gældende. Figur 6.9. Udvælgelseskriterier anvendt ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Jf. figuren stillede omtrent 3/4 af alle ordregiverne krav til referencer fra lignende opgaver. Et sådant krav tolkes af projektgruppen opsat, da byggeprojekter oftest er komplekse foretagender, 37

48 6. Foranalyse som ikke nødvendigvis indeholder standardiserede løsninger. Ligeledes bør fremhæves kravet til medarbejderkvalifikationer. Den primære årsag hertil skal findes i samme forklaring, som gjorde sig gældende for referencer til lignende opgaver. Sammenfatning Som det fremgår af ovenfor bragte resultater, anvender de offentlige ordregivere hovedsageligt Udbudsdirektivet. Dette er et udtryk for, at de offentlige indkøb ofte beløber sig til summer, der overskrider gældende tærskelværdier. Med denne iagttagelse in mente, vurderes det også af projektgruppen, at der forefindes et solidt grundlag for, at offentlige udbud bør behandles professionelt. Ligeledes blev det eftervist, at relativt mange udbud ender i en eller anden form for genudbud. Dette er en fordyrende proces, som helst skal undgås. Ifølge ordregivernes udsagn skal årsagen til de mange genudbud, derfor ikke findes i utydeligt udbudsmateriale. Det findes herfor nærliggende for projektgruppen at tro, at den egentlige udbudsprocedure ikke fungerer optimalt for en del af de offentlige ordregivere. 6.4 Dialog i forbindelse med udbud I indeværende afsnit klarlægges det, hvorvidt de offentlige ordregivere har haft dialog med tilbudsgiverne under udbuddet, og i givet fald hvad parterne har fået ud af dialogen. Ved effektiv udnyttelse af dialog vil ordregiveren sandsynligvis kunne mindske risikoen for fejl i udbudsmaterialet. Dette vil med al sandsynlighed indbyde til, at flere tilbudsgivere deltager og herved øger konkurrencen. Samtidig vil dialog under udbuddet forekomme givtigt for tilbudsgiveren ved, at denne har mulighed for at få afklaret eventuelle misforståelser, hvilket medfører mindsket risiko for klagesager og herved meromkostninger. Det er dog essentielt, at dialogen overholder kravene til ligebehandlingsprincippet og gennemsigtighedsprincippet. Relevans Det er projektgruppens opfattelse, at mange ordregivere i videst mulig omfang bevidst undgår dialog med tilbudsgiverne. Dette skyldes hovedsageligt manglende viden omkring de gældende regler. Ordregivere, der udbyder i henhold til Udbudsdirektivet, er underlagt forhandlingsforbud. Dette betyder imidlertid ikke, at ordregiverne er udelukket fra at føre dialog med tilbudsgiverne. Forhandlingsforbuddet beskriver alene, hvad der er legitimt at føre dialog om ordregiver og tilbudsgiver imellem. Eksempelvis er det helt legitimt for ordregiveren at præcisere eller på anden vis uddybe oplysningerne i udbudsmaterialet, når blot informationerne er tilgængelige for alle tilbudsgivere. I forlængelse af ovenstående skal det benævnes, at Tilbudslovens rammer for forhandling efter afgivelse af tilbud er betragtelig mere lempelige. Dog gælder fortsat EUF-principperne om ligebehandling og gennemsigtighed. Data og databehandling I henhold til ovenstående relevans er de adspurgte offentlige ordregivere blevet bedt forholde sig til, hvorvidt de havde ført dialog med tilbudsgiverne efter offentliggørelse af udbudsmaterialet. Resultatet af denne forespørgsel ses af figur 6.10 på modstående side. 38

49 Aalborg Universitet Figur Anvendte ordregiveren dialog under udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Som det fremgår af ovenstående figur, havde 78 % af de adspurgte ordregivere ført dialog med tilbudsgivere efter offentliggørelse af udbudsmaterialet. De 78 %, hvis svar var ja, blev efterfølgende spurgt, hvorledes dialogen foregik. Som det fremgår af figur 6.11, foregik hovedparten af kommunikationen skriftligt. I 31 % af tilfældene blev dialogen ført på fællesmøder, hvor ordregiver havde indbudt samtlige tilbudsgivere, mens blot 4 % af ordregiverne svarede, at dialogen foregik på separate møder. Årsagen, til at så få af ordregiverne tilbyder individuelle møder, er øjensynligt af frygt for at overtræde ligebehandlings- og gennemsigtighedsprincippet. Figur Hvilken dialogform blev anvendt under udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Ydermere blev 78 % af ordregiverne, som havde svaret ja til dialog efter offentliggørelse af udbudsmateriale, spurgt, hvad der kom ud af dialogen. Resultatet af dette kan ses af figur 6.12 på den følgende side. 39

50 6. Foranalyse Figur Hvad var udbytte af dialog under udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Som det fremgår af besvarelserne, er det hovedsageligt uklarheder/mindre fejl og mangler i udbudsmaterialet, der blev rettet op på efterfølgende. I sidste ende kan den tid ordregiveren har investeret i forbindelse med dialogen afføde, at enkelte tvistesager udebliver. Jf. figur 6.10 på foregående side svarede 22 % af de adspurgte ordregivere, at disse ikke havde ført dialog med tilbudsgiverne efter offentliggørelse af udbudsmaterialet. Årsagen hertil fremgår af figur 6.13, hvor de ordregivere, som svarede, at de ikke havde ført dialog efter offentliggørelse af udbudsmaterialet, blev bedt uddybe, hvorfor de havde undladt at gøre brug af denne mulighed. Figur Hvad var årsagen til at dialog under udbud blev undladt? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Som figuren illustrerer, svarede hovedparten af de adspurgte, at årsagen, til at de ikke havde ført dialog med tilbudsgiverne, var, at disse ikke havde stillet nogen form for skriftlige spørgsmål. En mulig årsag hertil kan være, at tilbudsgiverne ikke er bekendte med, at det er legitimt at stille ordregiveren spørgsmål under udbuddet. En anden mulig forklaring kan være, at udbudsmaterialet ikke gav anledning til yderligere spørgsmål. Sammenfatning Som det fremgår af ovenstående udsagn, anvender hovedparten af ordregiverne dialog under udbud. De, som anvender muligheden, tilkendegiver samtidig, at det findes yderst givtigt i og med, at uklarheder eller ligefrem fejl og mangler i udbudsmaterialet fanges tidsnok. 40

51 Aalborg Universitet Analysen viser også at de, som ikke anvender muligheden, primært undlader at gøre det, da der ikke findes belæg herfor. At afholde spørgemøder kræver store ressourcer, samtidig med at enkelte ordregivere muligvis er nervøse for at overskride ligebehandlings- og gennemsigtighedsprincipperne, for herved at ende med en klagesag. Det kan dog vise sig, at de investerede ressourcer i forbindelse med et spørgemøde er godt givet ud, hvis antallet af fremtidige tvistesager mindskes markant. 6.5 Vurdering og tildeling I dette afsnit præsenteres og behandles de adspurgte offentlige ordregiveres anvendte evalueringsmodeller i forbindelse med deres senest afholdte udbud. I den anledning er ordregiverne blevet bedt om at angive, hvilket fokus de primært har, når en opgave sendes i udbud. Det være sig fokus på pris, kvalitet, kombination af pris og kvalitet, færre klager eller lignende. Derudover er der gennem spørgeskemaundersøgelsen forsøgt at anskueliggøre processen med tilbagemelding til tilbudsgiverne, der ikke har vundet opgaven. Relevans Hensigten, med at fastlægge hvilke evalueringsmodeller ordregiverne anvender, bunder i at undersøge, om der eksisterer en generel tendens til at anvende en bestem model blandt offentlige ordregivere. Relevansen skal findes i, om denne tendens samtidig også er den mest hensigtsmæssige for ordregiverne. Løsningsforslaget vil således tage udgangspunkt i både tendenserne blandt ordregiverne samt projektgruppens vurdering af, hvad der er mest gavnligt for ordregiverne med afsæt i gældende regler. Endvidere undersøges, hvorvidt tilbagemeldingsprocessen finder sted. Formålet med dette er at indikere, om denne proces finder sted problemfrit eller om denne ofte medfører konflikter, og dermed fremstår som kilde til klagesager. Data og databehandling Til fastlæggelse af den mest anvendte evalueringsmodel blandt offentlige ordregivere, blev respondenterne bedt angive, hvilken model de havde gjort brug af til evaluering ved deres seneste udbud. I henhold til figur 6.14 på næste side svarede knap halvdelen, nærmere 49 %, at de modtagne tilbud blev evalueret efter tildelingskriteriet laveste pris. Den næstmest anvendte metode var en pointmodel til identificering af det økonomisk mest fordelagtige tilbud (hvor priser blev omregnet til point). Denne model anvendte 42 % af respondenterne. De sidste to modeller, som er en sproglig evaluering (uden for eksempel pointgivning) til identificeringen af det økonomisk mest fordelagtige tilbud og en prismodel til identificering af det økonomisk mest fordelagtige tilbud (opfyldelse af kvalitative kriterier omregnet til priser), er kun anvendt af et mindre antal af respondenterne. Svarene er på henholdsvis 6 % og 3 %. 41

52 6. Foranalyse Figur Anvendt evalueringsmodel ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hertil blev ordregiverne bedt om at angive, hvorvidt den anvendte evalueringsmodel fremgik af udbudsmaterialet. Det fremgår af figur 6.15, at 54 % delvis havde offentliggjort evalueringsmodellen, ved at informere om underkriterier og vægtning. 39 % havde offentliggjort hele modellen, mens 7 % angav svarmuligheden andet. Figur Hvor meget af evalueringsmodellen var på forhånd oplyst? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret I forbindelse med tildeling og afslag på tilbud blev ordregiverne spurgt, hvorledes tilbagemelding til de forbigåede tilbudsgivere foregik. Hertil svarede 67 % af de adspurgte, at de kun angav en overordnet begrundelse, mens 22 % havde afgivet en meget specifik begrundelse. Kun 2 % af ordregiverne havde tildelt denne proces ekstra fokus ved at indkalde til en uddybende dialog. Det er bemærkelsesværdigt, at 9 % af de adspurgte har angivet svarmuligheden andet. Det har dog ikke i denne kontekst været muligt at finde frem til, hvad der menes med andet. Ordregivernes svarresultater fremgår af figur 6.16 på næste side. 42

53 Aalborg Universitet Figur Hvilken tilbagemelding fik afviste tilbudsgivere? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Det er endvidere fundet essentielt at undersøge, hvorvidt de tilbudsgivende har responderet på det tilsendte afslag. Her tilkendegav hele 72 % af ordregiverne, at de ikke havde modtaget tilbagemeldinger fra tilbudsgiverne, mens 18 % af tilbudsgiverne havde efterspurgt en bedre forklaring på afslaget. 4 % havde søgt aktindsigt. Som det fremgår af figur 6.17, er det bemærkelsesværdigt, at afslag ikke har været årsag til klager hos Klagenævnet for Udbud. Figur Foretog afviste tilbudsgivere sig yderligere efter afslag? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Sammenfatning Det findes bemærkelsesværdigt, at halvdelen af de offentlige ordregivere vælger at anvende evalueringsmodellen laveste pris, mens 42 % anvender en pointmodel til identificering af det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Størstedelen har i udbudsmaterialet offentliggjort enten hele modellen eller angivet vægtningen af underkriterierne. Evalueringsmodellerne fremgår derfor i bred forstand af udbudsmaterialerne. Ordregiverne, der har anvendt det økonomisk mest fordelagtige tilbud, kan, grundet frygt for at blive anklaget for ikke at have anvendt modellen som foreskrevet, have valgt kun delvis at offentliggøre denne. I forbindelse med tilbagemelding til de forbigåede tilbudsgivere, har de fleste ordregivere blot givet en overordnet begrundelse. Dog findes dette ikke problematisk, da et overvejende flertal af tilbudsgiverne 43

54 6. Foranalyse ikke havde protesteret yderligere mod den modtagne tilbagemelding. 6.6 Klager Nærværende afsnit behandler klagesager med afsæt i ordregivernes vurdering af vigtigheden af at undgå selvsamme. Desuden begrundes deres vurdering af vigtigheden. Relevans Det er relevant at undersøge, hvorvidt respondenterne vurderer vigtigheden af at undgå klagesager, da dette muligvis kan fremstå som bevæggrund for ordregivernes valg af udbudsform. Som det fremgår af kapitel 4 på side 25, tyder artikelstudiet på, at klagesagerne spiller en afgørende rolle for de offentlige ordregiveres valg af traditionelt sent udbud. Desuden begrunder respondenterne med udvalgte svarmuligheder, hvorfor klagesager tildeles særlig fokus. Data og databehandling I henhold til ovenstående relevans er de adspurgte offentlige ordregivere blevet bedt forholde sig til, hvorvidt betydningen for undgåelse af klagesager har haft indvirkning ved seneste udbud. Dertil svarede 55 % af de adspurgte, at undgå klager er vigtigt for dem, men f.eks. kvalitet, pris og innovative løsninger også er vigtige aspekter. 24 % angav, at de forsøger at undgå klagesager, men kvalitet, pris og innovative løsninger er vigtigere, mens 10 % angav, at det vigtigste er kvalitet, pris og innovative løsninger, mens risikoen for klager ikke spiller en større rolle. Det er bemærkelsesværdigt, at kun 8 % har vurderet, at klager er deres vigtigste fokus, og dermed har meget stor betydning. Fordelingen af de offentlige ordregiveres vurdering fremgår af figur 6.18 Figur Hvad er klagernes vigtighed i forbindelse med udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Ordregiverne som angav, at deres vigtigste fokus er at undgå klagesager, samt de der svarede, at de forsøger at undgå klagesager, blev yderligere bedt om at begrunde vigtigheden, ved at markere en eller flere af de oplistede svarmuligheder som årsag. Som det fremgår af figur 6.19 på næste side, finder 59 % af disse ordregivere det vigtigt at undgå klager, da det koster for mange personaleressourcer. 56 % påpeger, at det er vigtigt, at de ikke bliver opfattet som en myndighed, der begår fejl. Da det har været muligt at angive flere svarmuligheder, udgør procentsummen ikke 100. Afstemningen af de øvrige opstillede årsager fremgår af figuren. 44

55 Aalborg Universitet Figur Årsager til vigtigheden af at undgå klagesager. [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Sammenfatning Det konkluderes, at meget få ordregivere finder det yderst vigtigt at undgå klagesager. De ligestiller snarere vigtigheden af at undgå klagesager med kvalitet, pris og anvendelse af innovative løsninger. De primære årsager til at klagesager får tildelt fokus skal findes i omkostninger, der er forbundet med de påkrævede personaleressourcer til behandling af klagesager. Desuden spiller ordregivernes omdømme også en betydelig rolle, da mange ikke ønsker at fremstå som en myndighed, der begår fejl. 6.7 Evaluering af udbudskulturen Som det fremgår af de ovenstående afsnit, findes der en række relevante faktorer ved en god og konstruktiv udbudskultur. I det foregående afsnit er den ordregivenes faktiske udbudsadfær, ved det seneste udbud, blevet klarlagt. I dette afsnit ses der på, hvordan ordregivere og tilbudsgivere synes, at udbudskulturen er, og hvad der kan forbedres. Modsat de ovenstående afsnit er der i indeværende afsnit valgt at inkludere tilbudsgivernes respons for at undersøge, hvorvidt der er overensstemmelse mellem ordregiverens udsagn og de tilbudsgivendes ønsker. Relevans En god udbudskultur kan medvirke til at skabe et velfungerende konkurrencemiljø om opgaverne, så ordregiveren kan få gevinster ved at sende projekter i udbud. Gevinsterne kan f.eks. være i form af økonomiske besparelser, forøget kvalitet eller alternative og innovative løsninger. Endvidere vil en god udbudskultur kunne medvirke til et fald i klagesager eftersom eventuelle uoverensstemmelser i stor stil vil blive fanget i opløbet. Hvis der omvendt ikke forekommer en god udbudskultur, vil dette kunne afføde, at ordregivere har særlig fokus på regeloverholdelse, undgåelse af klagesager eller fortsættelse af det vanlige. Data og databehandling Indledningsvis er ordregiverne og tilbudsgiverne blevet adspurgt om deres vurderinger af udbudskulturen, og om der på nuværende tidspunkt er de fornødne rammer til at opretholde en god udbudskultur. Af besvarelserne på figur 6.20 på den følgende side ses det, at hele 88 % af de ordregivende og 57 % af de tilbudsgivende mener, at de nødvendige rammer er til stede. 45

56 6. Foranalyse Figur Er rammerne for en god udbudskultur til stede? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Det må vurderes, at der er en overvejende opfattelse blandt såvel ordregivere og tilbudsgivere af, at de nødvendige rammer for en god udbudskultur er til stede. Der er dog en mindre afvigelse i svarforholdene, hvor tilbudsgiverne vurderer rammerne dårligere end ordregiverne. Respondenterne, der til foregående spørgsmål svarede nej/delvis, er endvidere blevet spurgt, hvilke konkrete tiltag der kan forbedre rammerne for udbudskulturen. Af figur 6.21 fremgår besvarelserne, som er basseret på 8 ordregivere og 29 tilbudsgivere. Figur Hvad kan forbedres? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Som det fremgår af figuren påpeges det, at udbudsreglerne er den rammebetingelse, flest respondenter finder problematisk for en god udbudskultur. Desuden mener halvdelen af ordregiverne, at en forbedring af deres interne ressourcer vil kunne afstedkomme en bedre udbudskultur. Dette synspunkt deles dog ikke af tilbudsgiverne, som i stedet anser bedre information/vejledning som et væsentligt forbedringspunkt. Respondenterne er efterfølgende blevet bedt om at konkretisere de valgte forbedringspunkter. Jf. appendiks C på side 17 er der især fremhævet følgende forbedringsområder. Rigide regler er det tema, som de fleste ordregivere anser som et kritikpunkt af de nuværende udbudsregler. Endvidere understreges det, at der sættes et for stort fokus på reglerne, hvorfor udbudsprocessen bliver tungere end nødvendigt. 46

57 Aalborg Universitet Bedre muligheder for dialog tilkendegives ligeledes som et generelt forbedringspunkt. Af selvsamme appendiks, C på side 17, udtrykker tilbudsgiverne følgende forbedringspunkter i henhold til udbudsreglerne. Ligebehandling ved tildelings- og udvælgelseskriterier påpeges som et kritikpunkt, i det der ønskes flere underkriterier. Det konkretiseres endvidere, at enkelte tilbudsgivere oplever konkurrenceforvridende udvælgelseskriterier, da de påkrævede referencer stiller krav til specialisering af bestemte typer af byggerier. Omfattende udbudsregler pointeres ligeledes, som tilfældet var ved de ordregivende. Bedre mulighed for dialog ses som et mangelpunkt. Det fremhæves særligt, at muligheden for dialog om opgaveløsningen og den tekniske afklaring vil betyde, at tilbudsgiverne i mindre omfang vil blive afvist på baggrund af mindre fejl eller misforståelser. Efterfølgende er såvel ordregivere som tilbudsgivere blevet adspurgt, hvilke områder de ordregivende kan gøre mere for at forbedre udbudskulturen. Svarmulighederne har hovedsageligt omhandlet de tidligere omtalte emner i indeværende kapitel. Figur På hvilke punkter kan ordregiverne gøre mere for, at der forekommer en god udbudskultur? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Af figur 6.22 ses det, hvorledes svarene fra ordregivere og tilbudsgivere tegner et billede af, at det primært er før og under udbuddet, at den ordregivende kan medvirke til en forbedring af udbudskulturen. Hovedsageligt peger svarene på, at ordregiverne med fordel kan gøre mere ud af 47

58 6. Foranalyse at udforme et bedre og mere klart udbudsmateriale samt indbyde til dialogmøder både før og under udbuddet. De punkter hvor de fleste har påpeget, at ordregiverne kan gøre mere, omhandler dialog og udformning af udbudsmaterialet. Ordregiverne kan derfor med fordel gøre sig nogle tiltag, så der foretages bedre markedsundersøgelser, samtidig med at der føres dialog med tilbudsgiverne forud for udbud. Endvidere kan der inviteres til dialogmøder under udbud, hvor eventuelle spørgsmål til det udsendte udbudsmateriale hurtigt kan afklares. Til begge disse emner har omtrent 40 % af ordregiverne og ca. halvdelen af tilbudsgiverne påpeget, at ordregiverne kan gøre mere for at bedre udbudskulturen. Desuden er der blandt de adspurgte enighed om, at der kan gøres mere for at forbedre udbudskulturen på andre punkter, som omhandler processer før og efter selve udbuddet. Ordregiverne kan her blive bedre til at sikre, at tilbudsgiverne afleverer konditionsmæssige tilbud, og samtidig gøre mere ud af at informere forbigåede tilbudsgivere. Ydermere påpeges det, at der kan ses på transaktionsomkostningerne forbundet med deltagelse i licitationerne for såvel ordregiver som tilbudsgiver. Af figur 6.22 på foregående side ses der ligeledes en klar tendens til, at der på næsten samtlige parametre er en større andel af tilbudsgivere, som påpeger, at ordregiverne kan gøre yderligere for at sikre en god udbudskultur. Sammenfatning Som det fremgår af ovenstående, tilkendegiver størstedelen af de offentlige ordregivere, og lidt over halvdelen af de tilbudsgivende, at der med baggrund i de nuværende direktiver er grundlag for en god udbudskultur. Blandt de ordregivere og tilbudsgivere, som er af anden opfattelse, fremhæves især udbudsreglerne og vejledning herom som et væsentligt forbedringspunkt. Endvidere ønsker halvdelen af ordregiverne flere ressourcer, mens tilbudsgiverne ønsker bedre information og vejledning i udbudsreglerne for at forbedre udbudskulturen. Foruden de nuværende rammer er der undersøgt, hvilke konkrete forbedringspunkter de offentlige ordregivere med fordel kan have fokus på for at fremme udbudskulturen. Sammenfattende er det processerne før og under udbuddet, hvor ordregiverne med fordel kan gøre mere for at forbedre udbudskulturen. Ordregiverne kan særligt gøre mere for at indlede dialog med tilbudsgiverne både forud for udbuddet og under udbuddet. Derudover efterspørger tilbudsgiverne bedre og klarere udbudsmateriale, hvilket en vejledning i udbudsreglerne vil kunne afhjælpe. Det vurderes derfor på baggrund af indeværende afsnit, at der er behov for et konkret og håndgribeligt materiale, som på en nem og brugervenlig måde kan informere byggeriets parter i de gældende udbudsregler. 48

59 Aalborg Universitet Problemformulering 7 Den endelige problemformulering for indeværende specialeafhandling tager afsæt i de forudgående udsagn og analyser i kapitel 1 på side 5, Indledning, kapitel 4 på side 25, Artikelstudie, og kapitel 6 på side 31, Foranalyse. Med udgangspunkt i nævnte kapitler fremgår det tydeligt, hvad angår kravspecifikke udbudsprocedurer, at offentlige ordregivere i udpræget grad er påvirket af branchens traditionsbundethed. Af frygt for tvistesager udnyttes de gældende udbudsregler ikke til fulde, hvilket bevirker fastholdelse af traditionelle udbudsformer og -procedurer. Herved udelukkes entreprenørernes input som oftest også. Dette til trods for, at der blandt de offentlige ordregivere hersker en bred bevidsthed om, at dialog og samarbejde fremmer byggeriets processer. Den mangelfulde inddragelse af entreprenørerne allerede i projekternes tidlige fase afskærer de offentlige ordregivere fra at udnytte den viden og erfaring entreprenøren besidder. Denne manglende hensyntagen afstedkommer, at udbudsmaterialet, langt oftere end nødvendigt, fremstår af ringe kvalitet. Dette bevirker endvidere, at en relativ stor andel af de offentlige udbud skal genudbydes. Ifølge ordregivernes egne udsagn skal den manglende involvering af tilbudsgiverne, tidligere i processen, findes i, at de gældende udbudsprincipper i stor udstrækning ikke tillader dette. Af projektgruppen vurderes de gældende udbudsregler dog ikke som selve hæmskoen i denne sammenhæng. I stedet anses de offentlige ordregiveres fortolkning og udnyttelse af reglerne som den hæmmende faktor. Ovenstående udsagn har givet anledning til den nedenfor bragte problemformulering, som den resterende del af nærværende speciale tager udgangspunkt i. Hvordan kan offentlige ordregivere på optimalvis gøre brug af den kommende udbudslov, således fleksible udbudsformer i øget grad vinder indpas. For at besvare problemformuleringen ønskes det i projektet, på baggrund af ovenstående: At indsamle empirisk data, der retfærdiggør branchens behov for information og vejledning i den kommende lovgivning, samt hvilke muligheder denne lovgivning medfører. At udarbejde en håndbog, på baggrund af den kommende lovgivning, til brug ved offentlige udbud. Afgrænsning Idet det ikke er muligt at belyse alle emner inden for specialets overskrift Implementering og udnyttelse af udbudslovgivning ved offentlige udbud er problemformuleringen af hensyn til projektets omfang afgrænset på følgende område. 49

60 7. Problemformulering Fremadrettet behandler afhandlingen alene den ordregivende myndighed. Fremadrettet afgrænses specialet til alene at behandle bygge- og anlægsarbejder. Fremadrettet afgrænses afhandlingen til alene at behandle den kommende nationale lovgivning, Udbudsloven. Fremadrettet behandler specialet kun de elementer, som knytter sig til Udbudlovens normer omhandlende bygge- og anlægsarbejder. 50

61 Aalborg Universitet Detailanalyse 8 I indeværende kapitel ønskes det at afstemme de behov, der kræves opfyldt for at bearbejde problemformuleringen udarbejdet i kapitel 7 på side 49, Prolemformulering. Denne uddybende analyse har til formål at identificere konkrete muligheder og kritikpunkter ved at undersøge holdninger til de nuværende samt kommende udbudsregler blandt udvalgte aktører i branchen. Relevansen af de udvalgte informanter skal findes i deres daglige arbejdsgang, hvilket udbudsreglerne er en naturlig del af. 8.1 Oplysninger om informanter Med udgangspunkt i at imødekomme offentlige ordregiveres ønsker og behov for at fremme udbudskulturen samt på bedre vis at gøre brug af den kommende udbudslov, er informanterne til interviewstudiet udvalgt med henblik på at fremlægge ordregiveren og dennes rådgiveres holdninger. Der er derfor som informanter valgt en ordregiver, en rådgiver, en interesseorganisation og en kommunal instans. Informant Virksomhed Stilling Jens Hammer [JH] Aalborg Kommune Bygningschef Bitten Munk Warmdahl [BMW] COWI Udbudsretslig projektdirektør Henrik Lindved Bang [HLB] Bygherreforeningen Direktør Karina Topp [KT] Aarhus Vand Souschef for Plan og Projekt Tabel 8.1. Oplysninger om informanter. Jens Hammer er uddannet arkitekt og arbejder som bygningschef for AaK Bygninger, som er en ud af de seks afdelinger hos Borgmesterens Forvaltning ved Aalborg Kommune. AaK Bygninger har ansvaret for en bygningsportefølje på ca. 1 mio. m 2 i Aalborg Kommune, hvor ledelse og styring af projektering samt bygningsvedligeholdelse for kommunens samlede bygningsområde er en af de væsentligste arbejdsområder. Bitten Munk Warmdahl er uddannet jurist og arbejder for COWI som projektchef i afdelingen for bygherrerådgivning. Derudover er BMW overordnet leder for udbudsnetværket, hvor hun koordinerer COWI s udbudsrådgivning på tværs af hele den danske forretning. Rådgivningen om udbud og kontrahering henvender sig især til offentlige bygherrer, idet disse er underlagt en række love og regler. Henrik Lindved Bang er uddannet civilingeniør fra DTU og Ph.d. fra CBS. Han har været del af Bygherreforeningen de sidste 12 år, og opererer i dag som direktør for foreningen. Bygherreforeningens 51

62 8. Detailanalyse arbejdsområder spænder fra almindelige foreningsarbejder til behandling af opgaver med politisk karakter som eksempelvis påvirkning og tilpasning af nye love, således disse imødekommer bygherrens behov. Informanternes holdninger behandles separat, hvorefter disse sammenholdes i en komparativanalyse. Heri vil ligheder og forskelle mellem informanternes udsagn blive tydeliggjort. Som afslutning på indeværende kapitel vil begrebet rammeaftaler blive defineret. Denne definition har til hensigt at belyse, hvilke muligheder offentlige ordregivere har for effektiv udbudshåndtering ved kontinuertlige ordrestrømme. Til afklaring heraf er der gennemført et interviewstudie med Karina Topp. KT er uddannet diplomingeniør med en videreuddannelse som diplomleder fra PROBANA. Hun arbejder for Aarhus Vand som souschef for Plan og Projekt. Her beskæftiger KT sig med udbud af rammeaftaler for Aarhus, Favrskov og Odder Kommune. Disse rammeaftaler udarbejdes med juridisk afsæt i Forsyningsvirksomhedsdirektivet. I det efterfølgende bringes et resume af de udførte interview, som findes i fuld længde på bilags-cd. Respons fra informanterne, hvori de verificerer resumeerne, fremgår ligeledes af bilags-cd. 8.2 Resume Ordregiver (AaK Bygninger) Nuværende udbudsregler AaK Bygninger beskæftiger sig primært med byggerier og tjenesteydelser, som befinder sig inden for grænseværdien for Tilbudsloven. Alene i få tilfælde opereres der med Udbudsdirektivet. Ofte har kommunen brug for at indgå hurtige og enkle aftaler til små beløb, hvorfor underhåndsbud er den hyppigst anvendte udbudsform hos AaK Bygninger. Ved større projekter har kommunen for vane at benytte rådgivere, til at udarbejde udbudsmateriale m.v. Hertil finder Jens Hammer det ønskeligt, at grænseværdierne for tjenesteydelser hæves i forbindelse med den nye udbudslovgivning. JH finder de gældende udbudsregler en smule for rigide, når det drejer sig om ad hoc opgaver, der kræver en hurtig løsning. Hos Aalborg Kommune opereres der oftest med tildelingskriteriet økonomisk mest fordelagtige tilbud, hvilket afstedkommer, at kommunen skal bruge en del ekstra ressourcer ved tildeling af kontrakter. Det er dog kommunens klare opfattelse, at der fås det bedste resultat på denne vis. JH fremhæver, at Aalborg Kommune, i modsætning til mange mindre kommuner, har mulighed for at benytte økonomisk mest fordelagtigt tilbud qua kommunens størrelse, og herfor de tilknyttede kompetencer blandt medarbejderne. Hos kommunen har JH ikke oplevet nævneværdige klagesager. Han tilskriver dette, at de enkelte tilbudsgivere ikke ønsker at komme i uføre med kommunen, da de er bekendt med, at AaK Bygninger hovedsageligt benytter underhåndsbud, og herved risikerer at blive set bort fra ved næste udbud. I modsætning til andre ordregivere har OPP og totalomkostningsbegrebet endnu ikke vundet det store indpas hos Aalborg Kommune. JH kan sagtens se fordelene heri, men fremhæver samtidig at årsagen til den manglende totaløkonomiske tankegang sandsynligvis er resultatet af den manglende politiske opbakning herfor. Kommende udbudsregler Grundlæggende er JH positivt stillet over for den kommende udbudslov, der har til formål at håndgribeliggøre Udbudsdirektivet. Herved vil offentlige ordregivere i stigende grad kunne blive fortrolige med de muligheder lovgivningerne åbner op for. AaK Bygninger finder det dog ønskeligt, at 52

63 Aalborg Universitet grænseværdierne for annonceringspligten hæves med særlig henblik på tjenesteydelser. Jf. overstående afsnit oplever AaK Bygninger alene et fåtal af klagesager, hvorfor dette ifølge dem ikke bør være incitamentet for en ny udbudslovgivning. Håndbog til udbudsregler JH er yderst positiv i forhold til projektgruppens idé om at udfærdige en håndbog, hvis hensigt er at vejlede offentlige ordregivere i udbudsproceduren. Det er JH s klare overbevisning, at håndbogen vil medføre øget brug af alternativer til de gængse udbudsformer offentligt udbud og begrænset udbud. Som det fremgår af det ovenstående benytter Aalborg Kommune sig dog primært af rådgivere til udfærdigelse og afholdelse af udbud, hvorfor han fandt det relevant at forhøre sig ved sådanne, for at få dybere faglige input til idéen om en håndbog. 8.3 Resume Rådgiver (COWI) Nuværende udbudsregler Som omtalt indledningsvist i indeværende kapitel er Bitten Munk Warmdahl udbudsretslig projektdirektør hos COWI. BMW s primære kunder er offentlige eller offentligretlige organer, hvorfor BMW betragtes som en yderst relevant kilde. Under interviewet fremhæver BMW, at de nuværende udbudsregler anses som relativ restriktive for så vidt angår regelsættet som fortolkningen heraf. De nuværende udbudsregler muliggør ikke den dialog, og forhandling som markedet efterspørger. Deslige fremhæves det, at Klagenævnet for Udbud har en yderst restriktiv praksis for behandling af klager set i lyset af, at udbudsreglerne er meget juridiske, og svære at tolke for den gængse bygherre. BMW påpeger dog, at det ikke alene er bygherrernes manglende juridiske kompetencer eller Klagenævnets restriktive praksis, som er skyld i de mange klager. Ligeledes fremhæves det, at der de seneste 3-5 år har været en stigende tendens til, at tabende tilbudsgivere er ærgerlige over ikke at have vundet den pågældende opgave, hvorfor disse indgiver klage til Klagenævnet. De mange klager skyldes dels, at der den seneste årrække har været hård kamp om opgaverne grundet den finansielle krise, men i stor grad også at det er for nemt og billigt at klage. En klageproces forstyrrer udbudsprocessen, hvorfor den kommende udbudslov bør tage hånd herom. Hertil er det dog væsentligt at understrege, at regler er til for at blive overholdt, hvorfor proceduren ikke bør strammes i en sådan grad, at tilbudsgivere helt fraholdes fra at klage. Det er en balance. Kommende udbudsregler Med indførelsen af den nye lovgivning er der lagt op til, at ordregivere i højere grad skal have materiale parat allerede i udbuddets spæde opstart. Dette har til hensigt at sænke transaktionsomkostningerne for tilbudsgiverne. Annonceringspligten afskaffes, ligesom udbudsmaterialet og evalueringsmodellen allerede skal foreligge samtidig med udbudsbekendtgørelsen. Herved kan tilbudsgiver lettere gennemskue, hvorvidt projektet er attraktivt at bruge ressourcer på eller ej. Førnævnte gør tilsammen, at BMW og COWI forholder sig positivt over for den nye udbudslovgivning. I forlængelse af de nuværende udbudsregler ønsker BMW dog at understrege, at det ikke er hendes opfattelse, at de gældende regler er dårlige, men at hun i stedet forholder sig positivt over for de muligheder den nye udbudslovgivning tilgodeser. Endvidere forudser BMW, at ordregiverne til en start vil bruge forhandlingsmulighederne i et hvert henseende, eftersom denne mulighed nu er realiseret. Dette vil øjensynligt øge tilbudsomkostningerne 53

64 8. Detailanalyse betragteligt til en start. Herefter antages det, at udbudsformerne med forhandlingsmulighederne finder et naturligt leje, og herfor opnår hensigten med de reducerede transaktionsomkostninger. BMW ser tiltagene som, at projektløsningerne sættes i fokus frem for, at det alene er prisen på løsningen der vurderes og vælges ud fra. Ved implementering af den nye lovgivning er det opfattelsen, at fokusset på kvalitet øges. Håndbog til udbudsregler Da projektgruppen foreholder informanten dennes idé om udfærdigelse af en vejledende håndbog til brug af offentlige ordregivere og disses rådgivere, reagerer BMW positivt, ligesom hun bestemt kan se anvendelsesmulighederne heri. Specielt idéen om at gøre denne version interaktiv findes spændende og brugbart. 8.4 Resume Interesseorganisation (Bygherreforeningen) Nuværende udbudsregler Det er Bygherreforeningens umiddelbare opfattelse, at udbudslovgivningens implementering har haft en negativ påvirkning på samarbejdet i byggeriet. Udbudslovgivningerne hindrer den naturlige dynamik, som ofte efterspørges blandt offentlige ordregivere. Idet offentlige ordregivere er underlagt udbud ved hvert byggeprojekt over kr., forhindres disse i at kunne bygge videre på tidligere succesfulde samarbejder. Ydermere stiller udbudslovgivningerne store krav til bygherrens juridiske evner. Gennem interviewet fremhæver Henrik Lindved Bang, direktør ved Bygherreforeningen, endvidere, at der er en stigende tendens til, at tilbudsgivere decideret fravælger offentlige byggeprojekter på grund af den bureaukrati, som implementeringen af reglerne hos de offentlige instanser er underlagt. Som tillæg hertil benævnes det, at offentlige bygherrer som oftest har en byggefaglig baggrund, hvorfor disse i mange tilfælde ikke har de tilstrækkelige juridiske kompetencer, som udbudslovgivningen stiller krav til for fuld udnyttelse heraf. Derfor bygger en relativ stor andel af alle offentlige udbud også på frygten for at begå fejl, fremfor at udnytte de alternativer udbudslovgivningen opsætter. Som afledt heraf vælges oftest de samme gennemprøvede udbudsformer fremfor de kommercielt mest optimale. Kommende udbudsregler Som udgangspunkt forholdt Bygherreforeningen sig positivt over for den nye nationale udbudslov. Disse var samme med flere af byggeriets parter blevet stillet i sigte, at den nye lov skulle sætte fokus på det gode købmandsskab, og gøre op med overimplementeringen af udbudsregler, der påvirker byggebranchen. Denne positivitet er sidenhen blevet erstattet af en overvejende kritisk indstilling over for den nye udbudslov, efter Udbudslovsudvalget har nedfældet deres bud på den fremtidige lovgivning. Det er Bygherreforeningens opfattelse, at den nye lovtekst langt fra overskueliggør Udbudsdirektivets normer, som lovningen gik på, da Bygherreforeningen m.fl. var indbudt til at give deres besyv med i processens indledende fase. Fremfor at sætte det gode købmandsskab centrum er det Bygherreforeningens opfattelse, at man gentager mønsteret fra de seneste år, hvor offentlige ordregivere hovedsageligt fokuserer på at undgå fejl, og herved klagesager. Med inspiration i den engelske model efterspørger Bygherreforeningen specielt, at Udbudslovsudvalget havde udarbejdet den kommende udbudslov som en mere fokuseret vejledningsbaseret skrivelse fremfor den omstændelige lovmæssige udformning, som det nuværende format bærer præg af. Dette anses af 54

65 Aalborg Universitet HLB som en mulig indikation af, at de i udvalget siddende personer muligvis ikke har haft føling med, hvilke paragraffer der er essentielle for ordregiverne i byggeriet. Håndbog til udbudsregler Til projektgruppens idé omhandlende udarbejdelse af en håndbog til forståelse og tolkning af den nye udbudslov forholdte HLB sig overvejende positivt. HLB ser flere positive perspektiver heri, såfremt denne gennemarbejdes. Den eneste bekymring HLB umiddelbart har er, at han i en webbaseret håndbog kan stille spørgsmålstegn ved, hvorvidt ordregiverne fanger samspillet mellem de enkelte faser. Endvidere råder HLB projektgruppen til klart og tydeligt at fremhæve, at dennes vejledning ikke bør anses som den endegyldige løsning, og at måske kun forklarer 90 % af den fuldstændigt korrekte løsning. Slutteligt redegører HLB for, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i skrivende stund er i kast med at udarbejde vejledninger til den nye lovgivning. Men HLB bekendt er ingen af disse vejledninger interaktive - et element direktøren for Bygherreforeningen bestemt ser muligheder i. 8.5 Komparativ analyse Nærværende afsnit har til hensigt at sammenholde givne oplysninger gennem en komparativ analyse af interviewstudiet. Af figur 8.1 på den følgende side fremgår de væsentligste uddrag og holdningstilkendegivelser fra interviewstudiet. Efter figuren præciseres de enkelte informanters udsagn gennem en delkonklusion. Analysens formål er at få klarlagt branchens generelle holdning til udbudskulturen og den forestående revidering af gældende lovgivning, samt hvorvidt de involverede parter ser perspektiver i projektgruppens idé om udfærdigelse af et løsningsværktøj, som vejleder offentlige ordregivere i anvendelse af den nye udbudslovgivning. For at afdække alle interesser inden for udbydning af offentlige udbud, er der inddraget henholdsvis en ordregiver, en rådgiver samt en interesseorganisation. 55

66 8. Detailanalyse Figur 8.1. Komparativ analyse af interviewstudiet. Delkonklusion Som det fremgår af ovenstående komparativ analyse, er der en bred enighed blandt de tre informanter om, at den gældende udbudslovgivning er tung og har en overvejende negativ indvirkning på samarbejdsforholdene i den offentlige byggesektor. De juridiske rammer, som i sin tid blev pålagt de offentlige ordregivere for at øge konkurrencen, virker i stigende grad hæmmende og omkostningstunge, hvilket medfører enorme krav til ordregivernes juridiske og kommercielle kompetencer. Dette underbygges ligeledes tydeligt af Aalborg Kommunes brug af juridisk rådgivning, såfremt udbuddene ikke kan indgås via underhåndsbud. Endvidere er Bygherreforeningen af den opfattelse, at de offentlige udbudslove burde tilstræbe fastholdelse af succesfulde samarbejder for at sikre effektiviteten i branchen. Med hensyn til de adspurgtes holdning til den kommende udbudslov er meningerne derimod mere splittede. Hos AaK Bygninger er holdningen relativ neutral. Kommunens byggesagsbehandlere har endnu ikke forholdt sig til den nye, endnu ikke vedtagede, udbudslov. Dog er de hos AaK Bygninger positivt stillet over for den tiltænkte håndgribeliggørelse af Udbudsdirektivet gennem Udbudsloven. 56

67 Aalborg Universitet Hos rådgivningsvirksomheden COWI er den generelle opfattelse, at Udbudsloven er yderst favorabel for offentlige ordregivere og disses rådgivere. Specielt elementerne i den nye lovgivning, hvor der åbnes op for mulighederne for øget dialog og forhandling, forventer COWI, afstedkommer et kvalitetsløft i den offentlige byggebranche. Bygherreforeningen er derimod relativ fortørnet over for de forslag Udbudsudvalget er fremkommet med. Det var Bygherreforeningens klare opfattelse, at den nye lovgivning skulle favorisere de offentlige ordregivere og sætte godt købmandsskab i centrum. Af Bygherreforeningen fremstår Udbudsloven i sin nuværende udformning som en tro kopi af Udbudsdirektivet, og der er derfor ikke foretaget nogle tiltag, som skulle hjælpe ordregiverne og sætte det gode købmandsskab i centrum. Specielt efterspørger Bygherreforeningen vejledning i, hvordan lovteksten skal forstås og anvendes. På projektgruppens forespørgsel, omkring hvorvidt informanterne så perspektiver i dennes påtænkte løsningsværktøj, var responsen igen enstemmig. Alle tre informanter var overvejende positive over for projektgruppens idéer om udformning af et interaktivt værktøj til vejledning i den nye udbudslov. Specielt fremhævede AaK Bygninger og COWI, at idéen om at gøre dokumentet interaktivt ville være yderst attraktivt for brugerne af dokumentet, mens Bygherreforeningens melding var, at det præcis var et sådant værktøj markedet efterspurgte. Herfor findes der i vid udstrækning grundlag for at arbejde videre med denne idé i det følgende kapitel. 8.6 Rammeaftaler I det nedenstående redegøres der for, hvad der forstås med rammeaftaler, hvornår sådanne aftaler finder deres anvendelse samt hvilke praktiske tilgange der er knyttet til rammeaftalebegrebet. I indeværende afhandling er formålet med behandlingen af rammeaftalebegrebet at udbrede kendskabet til disse aftaler blandt offentlige ordregivere. Definition på rammeaftaler I det gældende udbudsdirektiv defineres rammeaftaler som en aftale, der er indgået mellem en eller flere ordregivende myndigheder og en eller flere økonomiske aktører. Rammeaftalens formål er at fastsætte gældende vilkår for de kontrakter, der på baggrund af rammeaftalen indgås under dens løbetid med hensyn til pris og mængde. En rammeaftale er derved karakteriseret ved at fastsætte rammerne for de kontrakter, der senere indgås samt klarlægge gældende vilkår for efterfølgende arbejder. En rammeaftale indeholder som udgangspunkt ikke en forpligtelse hos ordregiveren til at benytte rammeaftalen. Ønsker ordregiveren at entrere med anden part end den økonomiske aktør, som er tilknyttet rammeaftalen, skal det pågældende arbejde udbydes på ny [Foreningen af rådgivende ingeniører, FRI, 2013]. Ved konkrete behov for leverancer omfattet af den gældende rammeaftale giver denne dog ordregiveren mulighed for at afgive bestilling til den økonomiske aktør, der er tilknyttet aftalen. Modsat ordregiveren er den økonomiske aktør under rammeaftalens løbetid forpligtet til at imødekomme bestillingen på de vilkår, der er fastsat i rammeaftalen. Anvendelsesområder Det findes behændigt for offentlige ordregivere at anvende rammeaftaler, hvis der ikke på forhånd er klarhed over mængden af et givet arbejde eller ydelse, samt hvornår ordregiverens behov må forventes at indtræde. En ordregiver, hvis rammeaftale har været i udbud i henhold til den kommende udbudslov, kan tildele en økonomisk aktør ordren uden igen at skulle gennemføre et selvstændigt EU-udbud. Ordregivere er derfor fritaget for at skulle gennemføre selvstændige udbudsprocesser 57

68 8. Detailanalyse i rammeaftalens løbetid, når konkrete behov, i henhold til rammeaftalens aftalte vilkår, opstår. Rammeaftalen findes derfor anvendelig for ordregivere i at opnå fleksibilitet i ordreporteføljen. Endvidere kan indgåelse af rammeaftaler reducere transaktionsomkostningerne for både ordregivere og tilbudsgivere, da der ikke bruges ressourcer på gennemførelse af en række mindre selvstændige udbud. Da ordreporteføljen i forbindelse med rammeaftaler, som oftest er et kontinuerligt og ensartet arbejde, vil der gennem kontraktens løbetid kunne opnås effektivisering og derved reduktion i enhedspriserne. Den tilbudsgivende vil ligeledes drage fordel af rammeaftalen, da muligheden for optimering af arbejdsprocesserne vil kunne afstedkomme en reduktion i dennes udgifter. Praktisk tilgang til rammeaftaler I henhold til det gældende udbudsdirektiv er fremgangsmåden for udarbejdelse af rammeaftaler opdelt i følgende faser for bygge- og anlægsarbejder: Annoncering (EU-udbudsbekendtgørelse) Prækvalifikation Udsendelse af udbudsmateriale Tilbudsperiode, inkl. orienteringsmøde Forhandlingsrunde (møde med samtlige tilbudsgivere) Modtagelse af tilbud Stand-still periode Kontrahering Rammeaftaler er ofte suppleret med en partneringsaftale aktørerne imellem. Denne samarbejdsform tilstræber at etablere et samarbejde, hvor der arbejdes efter fælles målsætning samt etablering af åben og ærlig kommunikation. Der findes ikke nogen entydig definition på partnering, ligesom der heller ikke findes en klar definition på, hvor vidtrækkende tiltagene i en sådan samarbejdskontrakt skal være. Det ses dog jævnligt, at ordregiver opsætter incitamentsmodeller, hvor parterne indfører over-/underskudsdeling på projekter. 58

69 Aalborg Universitet Løsningsforslag 9 I indeværende kapitel præsenteres det udarbejdede løsningsforslag, som er fremkommet ved at undersøge mulighederne for, hvordan offentlige ordregivere på bedre vis kan anvende fleksible udbudsformer med den kommende nationale lovgivning in mente. Løsningsforslaget fremstår som en vejledning til anvendelse af Udbudsloven, hvis udkast på nuværende tidspunkt er i behandling. Vejledningen skal i forhold til tidligere lovgivning i højere grad synliggøre fordelene ved og mulighederne for at bruge fleksible udbudsformer såsom udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog. 9.1 Løsningsforslag Løsningsforslaget tager sit afsæt i tilkendegivelser fra offentlige ordregivere og disses rådgivere. Disses holdninger er fremlagt gennem henholdsvis spørgeskemaundersøgelsen i foranalysen og interviewstudiet i detailanalysen. Det blev i foranalysen belyst, at kun lidt over halvdelen af de adspurgte ordregivere anvendte markedsundersøgelse, til trods for at samtlige seneste udbud var udbudt som enten offentligt udbud eller begrænset udbud, med undtagelse af kun 4 %, der blev udbudt som underhåndsbud. Der er derfor i løsningsforslaget lagt vægt på at fremhæve fordelen ved at anvende markedsundersøgelse, samt i hvilke tilfælde dette er relevant. Desuden fremgår det af både spørgeskemaundersøgelsen og interviewstudiet, at der er et stort ønske om forbedringer af udbudsreglerne, hvad angår den nuværende udbudskultur. Hertil hører også bedre informationer og vejledning herom. Godt 80 % af de adspurgte tilbudsgivere i spørgeskemaundersøgelsen, har tilkendegivet, at ordregiveren med fordel kan arbejde på at udforme bedre og klare udbudsmaterialer, for at fremme en god udbudskultur. Med disse iagttagelser in mente har projektgruppen valgt at udarbejde en håndbog, der vejleder i den kommende udbudslov. Som det fremgår af kapitel 3 på side 17, Udbudsregler i bygge- og anlægssektoren, skal Udbudsdirektivet implementeres i dansk retspraksis ved en kommende udbudslov. I den anledning er der i skrivende stund fremsat et lovforslag i Folketinget, som har til hensigt, at forbedre de nuværende udbudsregler. Indeværende afhandlings løsningsforslag fremstår som et udkast til vejledning i anvendelse af dette lovforslag. Det påpeges, at løsningsforslaget er udarbejdet med afsæt i Udbudsloven, som afventer vedtagelse i Folketinget. Der tages derfor forbehold for eventuelle ændringer, der kan nå at forekomme, inden den endelige udbudslov vedtages. 59

70 9. Løsningsforslag 9.2 Håndbogens formål og opbygning Håndbogen, som er et løsningsforslag i afhandlingen, baserer sig på Forslag til Udbudslov fremsat af Erhvervs- og Vækstminister Henrik Sass Larsen [Erhvervs- og Vækstministeriet, 2015]. Forslaget til Udbudsloven er på nuværende tidspunkt under behandling, og forventes vedtaget ultimo Der tages derfor forbehold for eventuelle ændringer i forbindelse med lovens vedtagelse. Håndbogen skal ud over en revidering som følge af ændringer i loven også tilpasses løbende i forhold til de erfaringer, der gøres i forbindelse med implementering. Formål Håndbog i Udbudsloven er en vejledning om god praksis i håndtering af de juridiske rammer for udbud ved offentlige og offentligt støttede bygge- og anlægsarbejder. Den har til formål: At give den offentlige bygherre et overblik over mulighederne for anvendelse af udbudsformer ved bygge- og anlægsarbejder. At vejlede omkring rammerne og procedurerne for et udbud samt anvise praktiske fremgangsmåder. Håndbogen er indledningsvist bygget op med læsevejledning, hvori det er beskrevet, hvordan håndbogen anvendes. Dernæst er essentielle begreber fra Udbudsloven defineret i et begrebsstudie, med det formål at skabe en entydig forståelse og gennemsigtighed i håndbogen. Herefter følger en kort beskrivelse af Udbudsloven, hvoraf dens formål og anvendelsesområder fremgår. Dette kapitel afsluttes med en beskrivelse af tilfælde, hvor loven undtagelsesvis ikke er gældende jf Efterfølgende er håndbogen opbygget efter fremgangsmåden for et udbud, hvor Forberedelse af udbud er første punkt i udbudsproceduren. Der vejledes omkring hver fase ved et udbud, hvortil der er knyttet nogle gode råd til ordregiverne. Samtidig præsenteres relevante lovparagraffer under den tilhørende udbudsfase. Udbuddets faseinddeling er som følger: Forberedelse af udbud Udbudsform Offentliggørelse af udbudsbekendtgørelse/invitation til deltagelse Anmodning om deltagelse Prækvalifikation Dialog/Forhandling med indbudte deltagere Opfordring til tilbudsafgivelse/projektudviklingsfase Licitation Tilbudssammenligning med evaluering Ordretildeling Meddelelse til tilbudsgivere og stand-still periode Håndbogen indeholder alene lovtekster fra Udbudsloven, som relaterer sig til offentlige bygge- og anlægsarbejder. 60

71 Aalborg Universitet 9.3 Læsevejledning I det følgende beskrives, hvordan håndbogen er tænkt anvendt på computer eller tablet. Som eksempel tages der udgangspunkt i proceduren for gennemførelse af udbudsformen Udbud med forhandling. Dokumentet er udarbejdet med krydshenvisninger fra og til side 14 i håndbogen, hvoraf den samlede figur af procedurerne for udbudsformerne fremgår. Krydshenvisningerne gør det lettere for brugeren på interaktiv vis at finde frem til den aktuelle vejledning. Brugeren er således ikke nødsaget til at bladre rundt i hele dokumentet for at læse om et bestemt punkt i de forskellige udbudsfaser. Figur 9.1 illustrerer nærmere, hvordan systemet er opbygget. Figur 9.1. Samlet procedure af udbudsformerne. 61

72 9. Løsningsforslag Fremgangsmåde Vælges det at følge udbudsproceduren for Udbud med forhandling, ses det af figur 9.2, at der ikke er en decideret forberedelsesfase til denne udbudsform. Figuren illustrerer hvilke punkter, ordregiveren skal gennemgå ved valg af Udbud med forhandling. Figur 9.2. Fremgangsmåde for udbudsformen Udbud med forhandling. Som figuren illustrerer, er fremgangsmådens første punkt for Udbud med forhandling offentliggørelse af udbudsbekendtgørelsen. Samtidig hermed skal udbudsmaterialet samt evalueringsmodellen offentliggøres. I bekendtgørelsen fremgår det, hvor mange tilbudsgivere ordregiveren vil prækvalificere. Dernæst anmoder ansøgerne om deltagelse i prækvalifikation. I prækvalifikationen udvælges sædvanligvis mindst 5 ansøgere, som opfylder de opstillede mindstekrav og egnethedskrav, på objektiv vis. Der forhandles herefter med de prækvalificerede økonomiske aktører, hvorefter disse afgiver et tilbud. Derefter finder licitationen, tilbudsevaluering og ordretildeling sted. Sluttelig skal ordregiveren som minimum skriftligt informere de forbigåede tilbudsgivere omkring afgørelsen. Kontrakten med den endelige tilbudsgiver må først finde sted efter en såkaldt stand-still periode. 62

73 Aalborg Universitet Krydshenvisning Figur 9.3 illustrerer det samlede system for udbud. Den røde markering på figuren angiver, at der ved at klikke på ikonet Udbud med forhandling bliver henvist fra side 14 direkte videre til side 22, der alene omhandler Udbud med forhandling. Figur 9.3. Illustration af ikonet Udbud med forhandling. Hvert afsnit har slutteligt en rubrik med angivelsen "Retur til Udbudsprocedure", da afsnittet omhandlende Udbud med forhandling ender på side 26, er denne rubrik at finde på selvsamme side, hvilket fremgår af figur 9.4. Figur 9.4. Retur ruprikken. Ved at trykke på denne rubrik, henvises der direkte tilbage til den samlede figur af procedurerne for udbudsformerne på side 14. Hvert punktafsnit er opbygget med tilhørende vejledning, gode råd og lovparagraffer, hvilket figur 9.5 på den følgende side illustrerer. På figuren fremgår opbygningen af punktafsnittet Udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse omhandlende Udbudslovens lovparagraffer om Udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse. 63

74 9. Løsningsforslag Figur 9.5. Opbygning af punktafsnit. Vejledningen er en sammenfattende fortolkning af lovparagraffer, der tilhører de enkelte kapitler. I dette afsnit fremhæves vigtige opmærksomhedsområder. Gode råd angiver punkter, der ikke nødvendigvis fremgår af Udbudsloven, men som ordregiveren med fordel kan gøre brug af, uden at dette strider imod loven. Til dette afsnit er der angivet eksempler, hvor det findes relevant og anvendeligt. Lovparagrafferne er direkte afskrift fra Forslag til Udbudsloven. [Erhvervs- og Vækstministeriet, 2015] Enkelte lovparagraffer er så konkrete, at disse ikke har tilknyttet gode råd. Disse er derfor kun 64

75 Aalborg Universitet understøttet af en vejledning. I det nedenstående redegøres der for, hvorledes det tænkes, at en fremtidig implementering og videreudvikling af det ovenfor omtalt løsningsforslag kan gribes an. 9.4 Implementering Da produktet Håndbog i Udbudsloven i nærværende speciale udelukkende skal anses som et første udkast, vil en senere revision øjensynligt være påkrævet for en løbende implementering. Af afhandlingens tidligere indhold er der arbejdet med effektivitetsbegrebet på virksomhedsniveau. Som det blev eftervist i afsnit 6.3 på side 35, Udbudsmaterialet, havde flere af de offentlige ordregiveres seneste udbud anden karakter end førstegangsudbud, hvorfor det må konkluderes, at der på virksomhedsniveau hovedsageligt arbejdes med ydre effektivitet frem for indre effektivitet. Ved den ydre effektivitet forstås, hvorvidt virksomhedens hovedfokus er på at lave de rigtige ting, hvorimod den indre effektivitet har fokus på at lave tingene rigtigt. Dette fremgår af nedenstående figur 9.6. Figur 9.6. Effektivitet på virksomhedsniveau og projektniveau [Anlægsteknikforeningen, 2012]. Ved udarbejdelse af Håndbog i Udbudsloven er det projektgruppens intentioner, at den offentlige ordregiver på projektniveau vil have et øget fokus på den indre effektivitet. Herved skulle det øgede fokus på at lave tingene rigtigt gerne kunne afhjælpe problematikker eller misforståelser affødt i de pågældende arbejdsprocesser. Synergieffekten de to niveauer imellem in mente vil medføre, at en øget fokus på at lave tingene rigtigt på projektniveau afføder selvsamme på virksomhedsplan. For at sikre en anvendelig udarbejdelse af håndbogen, tages der udgangspunkt i et generelt styringskoncept for udviklingsopgaver. Af figur 9.7 på næste side illustreres det, hvorledes et generelt styringskoncept kan opbygges. 65

76 9. Løsningsforslag Figur 9.7. Et generelt styringssystem koncept [Anlægsteknikforeningen, 2012]. Af figuren ses det, hvorledes den første fase omhandlende Udvikling og justering af et generelt system (GS) tilføres Initierende systemudviklings input og Generelle input. Ved anvendelse af styringskonceptet for udviklingsopgaver skal (GS) ses som den i specialet udarbejdede håndbog, mens diverse generelle inputs skal forstås som f.eks. Udbudsdirektivet og interesseorganisationernes holdninger. Ligeledes fremstår afhandlingens hovedrapport som det initierende systemudviklings input. Med afsæt i Håndbog i Udbudsloven (GS) fra første fase videreføres denne til anden fase, Udvikling og justering af projektspecifikt system (PS), hvor håndbogen anvendes i en mere konkret praksis, og tredje fase Anvendelse af PS. I anden fase tilgår håndbogen Projektspecifikke input. Disse inputs konkretiserer, hvilken praksis håndbogen anvendes i. Herved forstås, hvilken udbudsform håndbogen anvendes i forhold til. I tredje fase anvendes håndbogen i praksis. Som illustreret skal anden og tredje fase forstås som en praktisk anvendelse af håndbogen, hvorfor disse naturligvis vil have en cirkulær interaktion med hinanden. Som input til fjerde og sidste fase, Behandling af erfa data, opsamles de foregående fasers Erfaringsdata. Den indsamlede erfaringsdata anvendes i fjerde fase som input til tilretning eller omskrivning af den i første fase udarbejdede håndbog. Denne arbejdscyklus vil herved kunne afstedkomme et produkt, der til fulde opfylder håndbogens hensigt, som en hjælp til forståelse og overskueliggørelse af anvendelige udbudsformer. En implementering af før omtalte løsningsforslag kræver som oftest en strukturændring i den berørte organisation, hvorfor Leavitts systemmodel bliver aktuel, se figur 9.8 på modstående side. Da løsningsforslaget i forhold til indeværende speciale har indflydelse på den pågældende 66

77 Aalborg Universitet projektorganisation, skal implementeringen ses i forhold til denne. I henhold til Leavitts systemmodel er det ikke muligt at ændre på enkelte dele af en organisations grundlæggende elementer, uden at dette får konsekvenser for de resterende elementer. Formålet med modellen er derfor at synliggøre, hvorledes en teknologiændring, i form af en udfærdiget håndbog, har af indflydelse på den samlede projektorganisations strukturering. Figur 9.8. Leavitts systemmodel [Anlægsteknikforeningen, 2012]. Ses det generelle styringskoncept i relation til Leavitts systemmodel, kan denne tilkobles styringskonceptet, hvis modellen betragtes som et opgavesystem bestående af fire delopgaver. De fire delopgaver i Leavitts systemmodel vil derfor, som skitseret på figur 9.9, alle have sammenfattende opgavesystem med de enkelte delopgaver i styringskonceptet. Figur 9.9. Sammenkobling af styringskoncept med Leavitts systemmodel [Anlægsteknikforeningen, 2012]. 67

78 9. Løsningsforslag Koblingen kan efterfølgende være bevæggrund for, at der for hver delopgave i styringskonceptet overvejes hvilken struktursammensætning, der er hensigtsmæssig i forhold til løsning af den pågældende delopgave samt hvilke teknologier og aktører, der bør anvendes. Ved brug af Leavitts systemmodel i styringskonceptets fire faser sikres det herved, at relevante overvejelser og tilpasninger i forhold til Håndbog i Udbudsloven kan implementeres på en konstruktiv måde. 68

79 Aalborg Universitet Diskussion 10 Afhandlingens løsningsforslag er udarbejdet på baggrund af, at forslaget til en kommende udbudslov bliver vedtaget, som den forefindes i skrivende stund. Der forholdes ikke kritisk til Udbudslovens oprindelige formål og egentlige følger i det foregående kapitel, hvorfor der i indeværende kapitel diskuteres, hvorvidt hensigten med implementering af en ny lov opfyldes. Endvidere afdækkes det, om Udbudsloven er med til at forbedre udbudskulturen, mens kapitlet afrundes med en vurdering af, hvorvidt den valgte implementeringsmetode af Udbudsdirektivet (2014/24/EU) findes hensigtsmæssig Høringsversion af Udbudsloven Med vedtagelsen af det reviderede udbudsdirektiv i 2014 af EU s ministerråd, blev det besluttet at implementere direktivet i Danmark ved en ny lov. På trods af det reviderede udbudsdirektiv indebærer en række forenklinger, findes regelsættet fortsat omfattende og komplekst, hvorfor en ny dansk lov har til hensigt at føre til større klarhed, forenkling og fleksibilitet med lavest mulige transaktionsomkostninger for alle parter. Desuden indeholder udkastet til den kommende udbudslov både EU s udbudsregler og de danske regler for vareindkøb og tjenesteydelser, der ligger under EU s tærskelværdier. Ved at samle det hele i én lov tilgodeses den oprindelig hensigt at øge både klarhed og overskuelighed. Disse omtalte faktorer betragtes at være hovedmålet med udarbejdelsen af den kommende udbudslov. Større klarhed og forenkling Det er hensigten at skabe større klarhed ved at kodificere retspraksis i Udbudsloven samt ved at samle en række af reglerne på området i én lov. Udbudsdirektivet omhandler alene processuelle regler, hvorfor Udbudsloven med lovbemærkninger findes relevant for at tydeliggøre forståelsen af reglerne. Der ses positivt på initiativet ved at samle en række af de gældende regler i én lov, men projektgruppen stiller sig uforstående over for, at udvalget ikke har valgt at lave en fuldstændig samling af regelgrundlaget for udbud. Udkastet til Udbudsloven indeholder reglerne fra Udbudsdirektivet, men kun dele fra Tilbudsloven, hvilket betyder, at der til stadighed skal skeles til Tilbudsloven, hvis offentlige ordregivere ønsker at udbyde bygge- og anlægsarbejder under EU s tærskelværdier. En øget forenkling og klarhed kan opnås ved også at implementere denne del af Tilbudsloven i den kommende udbudslov, så Tilbudsloven ophæves fuldstændigt og der fremadrettet kun er ét sammenhængende regelsæt at forholde sig til, hvilket også påpeges i Høringssvar på Forslag til Udbud af Bygherreforeningen [Bygherreforeningen, 2015]. Det er desuden bemærkelsesværdigt, at omfanget af Udbudsloven bevirker, at der ikke opnås den tiltænkte forenkling af reglerne. Som Henrik Fausing, projektdirektør for Dansk Byggeri, udtalte ved sit oplæg til temamødet Ny udbudslov og Supersygehus jf. bilags-cd, udvides loven yderligere med domstolens kendelser, hvorfor omfanget kun forventes at blive større. Omfangsmæssigt er 69

80 10. Diskussion forenklingen af Udbudsloven i forhold til Udbudsdirektivet derfor relativ. I afsnit 8.4 på side 54, Resume Interesseorganisation (Bygherreforeningen), påpeges det yderligere af Bygherreforeningens direktør, Henrik Lindved Bang, at klarheden af regelsættet ikke er opnået gennem udkastet til Udbudsloven. Mønsteret i den kommende udbudslov er detaljeorienteret, hvilket øger sandsynligheden for at begå fodfejl, der bevirker, at ordregiverne i stedet fortsat vil fokusere på at undgå at lave fejl snarere end det gode købmandsskab. Større fleksibilitet Med den nye udbudslov er der forsøgt at give forbedrede muligheder til at kunne anvende fleksible udbudsformer som udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog. Det er således hensigten, at åbne op for fordelene omkring dialog og forhandling. Markedsundersøgelse gennem tidlig dialog med markedets aktører er medvirkende til at skabe et godt udbudsmateriale og en effektiv konkurrence omkring det udbudte. Det samme gør sig gældende for forhandling, dog findes bestemmelserne om forhandling uklare. Som angivet i Høringssvar på Forslag til Udbud af Bygherreforeningen, er formålet med forhandling, at den mest formålstjenlige løsning skal anvendes, men unødige begrænsninger som 66 stk. 2, hindrer denne mulighed. [Bygherreforeningen, 2015] "Det indledende tilbud skal danne grundlag for den efterfølgende forhandling. Der kan ikke forhandles om de endelig tilbud og grundlæggende elementer, herunder mindstekrav og kriterier for tildeling". [Regeringen, 2014] Trods Udbudsloven tilstræber at give ordregiverne en øget mulighed for anvendelse af forhandling, hæmmes denne mulighed af uklare vendinger og begrænsninger i loven. Reducerede transaktionsomkostninger Udkastet til den kommende udbudslov indeholder elementer, der er med til at mindske transaktionsomkostningerne, men samtidig medfører de nye fleksible udbudsformer muligheder, der modvirker dette. Ændringer af de gældende nationale regler omhandlende vareindkøb og tjenesteydelser, hvor annonceringspligten erstattes med krav, om at købet skal foregå på markedsmæssige vilkår, er blandt de tiltag, der er med til at reducere transaktionsomkostningerne. Derudover er tiltag som et fælles europæisk udbudsdokument (ESPD) og klarhed i regelsættet også tiltænkt at skulle medvirke til reduktionen af transaktionsomkostningerne. Et fælles europæisk udbudsdokument gør det nemmere og hurtigere for ordregiveren at gennemgå dokumentationen, mens det for de økonomiske aktører kan betyde færre udgifter, da der vil foreligge en skabelon for den krævede dokumentation. Som omtalt tidligere hersker der dog tvivl omkring hvorvidt klarheden i regelsættet er opnået ved udkastet til Udbudsloven. Da udkastet fremstår omfangsrigt og detaljeorienteret med omtrent 200 lovparagraffer, er små fodfejl med til at øge risikoen for klagesager eller genudbud, hvilket er i strid med tanken om at reducere transaktionsomkostningerne. Et væsentligt element ved den nye udbudslov er forbedrede muligheder for anvendelse af de fleksible udbudsformer, men ved f.eks. at benytte sig af udbud med forhandling kan det ikke undgås, at transaktionsomkostningerne stiger, da forhandlingen kan foregå over flere omgange, hvor samtlige tilbudsgivere efter endt forhandling, skal bruge yderligere ressourcer på at omregne deres tilbud. Ved sådanne udbudsformer vil transaktionsomkostningerne derfor kun stige for både ordregivere og økonomiske aktører, hvilket deslige blev understreget af Henrik Fausing, projektdirektør for Dansk Byggeri, ved dennes oplæg under temamødet Ny udbudslov og Supersygehus jf. bilags-cd. 70

81 Aalborg Universitet 10.2 Den danske udbudskultur Med baggrund i den kommende udbudslov bliver det fra regeringens side forsøgt at gøre op med nutidens rigide og stringente regler omhandlende offentlige udbud. Dette understregede Klima-, Energiog Bygningsminister Rasmus Helveg Petersen under Lean Constructions årsmøde 2014: "Det offentlige, pr. definition, er mindre fleksible, fordi at udbudsreglerne er så faste for offentlige udbud, og det vil så sige, at de krav man møder entreprenøren, er meget firkantede".[rasmus Helveg Petersen, Klima-, Energi- og Bygningsminister, 2014] Med ministerens postulat in mente er det undersøgt, hvilke problematikker denne problemstilling, omhandlende offentlige udbud, kan afstedkomme for bygge- og anlægsbranchens aktører, hvilket gav anledning til undersøgelse af teserne: Offentlige ordregivere fravælger alternative entrepriseformer grundet den traditionsbundne udbudskultur i branchen. De offentlige ordregivere, og disses rådgivere, mangler viden omkring optimal udnyttelse af eksisterende udbudsregler. Offentlige ordregivere formår ikke at udnytte tilbudsgivernes kompetencer tilstrækkeligt, hvorfor mængden af innovative løsninger formindskes. Alternative udbudsformer fravælges i stor stil grundet ordregiverens frygt for rejsning af erstatningskrav Som det fremgik af kapitel 4 på side 25, Artikelstudie, mener Torben Bjørk Nielsen, adm. direktør for Hoffmann, at den manglende involvering af entreprenøren i projekteringsfasen er en af hovedårsagerne til konflikterne mellem ordregivere og tilbudsgivere. Desuden tager de juridiske slagsmål ofte afsæt i den ringe kvalitet af udbudsmaterialet. Dette understreges yderligere af Knud Erik Busk, sagkyndig dommer i Klagenævnet, i sit udsagn om, at der generelt i den offentlige sektor laves dårlige udbud. Adm. direktør i Bygherreforeningen Henrik Lindved Bang erkender ligeledes problemet med udbudssystemet blandt offentlige ordregivere. Dog understreger han, at forskellen mellem den offentlige og private sektor overvejende skyldes udbudsreglerne, som det offentlige er underlagt. Ligeledes forholder Carsten Jarlov, direktør i Bygningsstyrelsen, sig kritisk til konkurrencesituationen blandt offentlige byggeopgaver, som han anser, er for utilstrækkelig og utilfredsstillende. Særligt fremhæves større komplekse byggesager over 200 mio. kr., hvor udfordringen er at få de store entreprenører involveret. Carsten Jarlov fremhæver desuden, at det er sværere og sværere at få prækvalificeret tilstrækkeligt mange, og enkelte virksomheder falder endda fra efter prækvalifikationen, hvorefter de reelt bydende viser sig at være et mindre antal end tiltænkt. Foruden tilbageholdenhed blandt de tilbudsgivende mener Tom Wienke, formand IKA, at det offentlige udbudsområde er inde i en negativ og defensiv udvikling, hvor de offentlige ordregivere lader sig styre af frygten for klager. Frygten for at ende i Klagenævnet for Udbud forårsager, at udbyderne vælger en sikker, men samtidig mindre udfordrende udbudsform, hvor der anvendes kravspecifikke udbud på snævre detailområder. Dette medfører mindre konkurrence og innovation, hvilket er hæmmende for både konkurrence og produktudvikling. Ovenstående holdninger omhandlende manglende brug af innovation grundet frygt for klagesager og utilstrækkelig kvalitet af udbudsmaterialer deles i bred udstrækning af projektgruppen. Derfor 71

82 10. Diskussion forholder projektgruppen sig dog tvivlende over for, hvorvidt regeringens tiltag med tilblivelsen af Udbudsloven vil afværge denne udvikling. Anskues den nye udbudslov ud fra premissen om at skulle forenkle og opbløde de nuværende stringente og rigide udbudregler og derved forbedre udbudskulturen, findes dette ikke opfyldt i første omgang. Det vurderes af projektgruppen, at Udbudsloven ikke er medvirkende til at skabe større klarhed og forenkling. Dog findes enkelte af de tilførte udbudsformer heriblandt udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog anvendelige og ses som en positiv tilføjelse. Disse vil med tiden kunne vinde indpas som udbudsformer, hvor tilbudsgivere i større udstrækning involveres i udbudsprocessen. Det vurderes endvidere af projektgruppen, at der ved indførelsen af Udbudsloven vil forekomme en øget mulighed for klagesager grundet dennes udformning og eksistensgrundlag. Da Udbudsloven er en national fortolkning af det gældende europæiske udbudsdirektiv, vil der ved eventuelle klagesager på udbud over gældende tærskelværdier skulle ses på fortolkning af såvel de nationale som europæiske normer. Sammenfattende vurderes Udbudsloven ikke på kortsigt at have positiv indflydelse på den nationale udbudskultur. Dog vil der ved indførelsen af alternative udbudsformer kunne skabes præcedens for en mere innovativ udbudskultur, hvor ordregiveren med inddragelse af tilbudsgiver muligvis over tid kan forbedre denne Alternativ implementering af Udbudsdirektiv (2014/24/EU) i Danmark I Danmark har det været sædvane, at et nyt udbudsdirektiv er blevet implementeret som national lovgivning gennem en implementeringsbekendtgørelse. Bekendtgørelsen indeholder en række bestemmelser, som supplerer direktivets normer. Foruden at supplere med normer til den europæiske lovgivning har bekendtgørelsen til opgave at præcisere Udbudsdirektivets bestemmelser mere entydigt. I modsætning til de hyppigst anvendte implementeringsbekendtgørelser er det fra politisk side vedtaget, at Udbudsdirektivet skal implementeres som en selvstændig lov. Den primære begrundelse herfor skal findes i ønsket om en fortolkning af Udbudsdirektivet fra Folketinget. [BL, 2014] Endvidere er det Folketingets ønske at bryde med holdningen om, at Udbudsdirektivets regler gøres for rigide gennem den danske fortolkning. Hensigten med indførelse af Udbudsloven var, foruden en fordanskning af det nye revolutionerende europæiske regelsæt, i sin tid at sætte det gode købmandsskab i fokus. Hermed menes, at transaktionsomkostningerne forbundet med udbud skulle reduceres, ligesom forhandlingsmuligheder skulle indføres. Som det fremgik af afsnit 8.4 på side 54, Resume Interesseorganisation (Bygherreforeningen), mener Henrik Lindved Bang, direktør for Bygherreforeningen, dog langt fra, at den oprindelige hensigt er opnået med udkastet, som i skrivende stund er til behandling i Folketinget. Den forenkling, Udbudsloven var tiltænkt, er ifølge Bygherreforeningen udeblevet. Det er Bygherreforeningens formodning, at ordregivernes hovedfokus fortsat vil ligge på at undgå fejl og klagesager, ligesom det har været tilfældet de foregående år, grundet et uklart aftalegrundlag. Ovenstående holdning deles af projektgruppen, som ligeledes forholder sig tvivlende over for, hvorvidt den nye nationale udbudslovgivning i sig selv giver ordregiveren tilstrækkelig med information omkring, hvornår Udbudslovens nye muligheder kan anvendes. 72

83 Aalborg Universitet Specielt fremhæver Bygherreforeningen den engelske implementeringsmodel, der tager afsæt i en mere vejledningsbaseret skrivelse frem for den lovmæssige gengivelse, som en interessant og brugbar måde at implementere det nye europæiske direktiv. Af Henrik Lindved Bang anses denne frygt som en mulig indikation af, at de i udvalget siddende aktører muligvis ikke har turde tage ansvaret for udvælgelsen af de essentielle paragraffer i Udbudsdirektivet. Forud for interviewet med Henrik Lindved Bang var det projektgruppens holdning, at en implementering af Udbudsloven i sig selv ikke var tilstrækkelig for nogle ordregivere. Det formodes, at disse er nødsaget til at modtage yderligere vejledning i fortolkning og anvendelsesmuligheder af det nye direktiv. En formodning projektgruppen finder underbygget af den store tilstrømning, der har været til de mange informationsmøder der allerede nu, førend lovens egentlige vedtagelse, er blevet afholdt. Foruden Bygherreforeningens positive indstilling over for projektgruppens Håndbog i Udbudsloven forholdte såvel den udbudsretlige projektdirektør hos COWI, Bitten Munk Warmdahl, og Bygningschef hos Aalborg Kommune, Jens Hammer, sig yderst positivt over for projektgruppens hensigt med håndbogen. Det fremhæves specielt af Aalborg Kommune, at denne sandsynligvis i øget grad vil medføre anvendelse af de nye alternative udbudsformer, ligesom COWI ser store anvendelsesmuligheder i et sådant tiltag. Med ovenstående in mente finder projektgruppen det retfærdiggjort, at Udbudsloven i sig selv ikke til fulde vejleder ordregivende myndigheder i direktivets mange nye anvendelsesmuligheder, hvorfor en Håndbog i Udbudsloven findes yderst aktuel. 73

84

85 Aalborg Universitet Konklusion 11 Nærværende specialeafhandling bygger primært på den kommende udbudslov, og hvordan offentlige ordregivere på optimalvis kan gøres brug af denne og de fleksible udbudsformer denne muliggør. Det er med inspiration fra kursuset Byggeriets rammebetingelser, hvor begrænsninger ved offentlige udbudsformer blev præsenteret, fundet relevant indledningsvist at klarlægge de juridiske rammer, der regulerer offentlige udbud, samt undersøge hvorledes byggebranchens aktører opfatter den offentlige udbudskultur. Det er gennem artikelstudiet verificeret, at der hersker enighed blandt byggebranchens aktører om, at udbudskulturen er traditionsbunden og præget af frygt for at ende i Klagenævnet for Udbud. Frygten er drevet af udbudsreglerne, som ordregiverne opfatter er for rigide og restriktive, og dermed besværliggør dialog og forhandling, hvorfor ordregiverne fravælger at involvere de økonomiske aktører i en tidlig fase. Udbuddene ender derfor oftest som sent udbud, hvor udbudsmaterialet er behæftet med fejl eller mangler, der medfører genudbud eller annullering. For at mindske transaktionsomkostningerne og risikoen for at ende i Klagenævnet for Udbud vælger ordregiverne ofte offentligt udbud eller begrænset udbud med tildelingskriteriet laveste pris. For at underbygge teserne om den traditionsbundne udbudskultur, blev der analyseret på kvantitativ dataindsamling i form af spørgeskemaundersøgelse foretaget i en tidligere AAU specialeafhandling; Udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche. Besvarelserne bygger på 67 offentlige ordregivere og 68 tilbudsgivere. Relevant data i forhold til nærværende afhandling blev af projektgruppen analyseret på ny. Det blev herved yderligere eftervist, at der hersker en repræsentativ enighed om bureaukratiske forhold ved offentlige udbud. Som et tiltag til at forbedre udbudskulturen er det fra regeringens side valgt at implementere Udbudsdirektivets nyest reviderede udgave som en ny dansk lov, Udbudsloven, og ikke blot en vejledende bekendtgørelse. Udkastet til Udbudsloven er i skrivende stund under behandling, men er allerede udsat for kritik grundet manglende forenkling til fordel for brugerens forståelse og anvendelse. Med omtrent 200 paragraffer fremstår udkastet til Udbudsloven for detaljeorienteret og blot som en gentagelse af Udbudsdirektivet. For at optimere de offentlige ordregiveres brug af Udbudsloven, og dermed øge forståelsen for anvendelsesområder af de fleksible udbudsformer, har projektgruppen udarbejdet en vejledende håndbog i Udbudsloven. Denne har en processuel tilgang til anvendelsen af de forskellige udbudsformer, og skal vejlede ordregiverne omkring hvilken udbudsform, der er mest hensigtsmæssig til et givet bygge- og anlægsarbejde. Den forudsætter, at Udbudsloven bliver vedtaget, som den fremstår i skrivende stund, hvorfor håndbogen skal anses for at være et første udkast og derfor løbende skal revideres i forhold til ændringer i loven og erfaringer i forbindelse med implementering af loven. Detailanalysen ligger ydermere op til diskussion om, hvorvidt den oprindelige hensigt fra regeringens side med implementering af en ny lov opfyldes. Især Bygherreforeningen stiller sig kritisk over for resultatet. Bygherreforeningen mener ikke, at der er sket en forenkling og klarhed ved at implementere 75

86 11. Konklusion Udbudsdirektivet gennem en dansk lov. Til gengæld hævdes det, at Udbudsloven snarere fremstår som en gengivelse af Udbudsdirektivet i omfang og indhold. Projektgruppen er af samme holdning. Tages al den ressource, der er brugt på at udarbejde den kommende udbudslov, i betragtning, ville det have været mere hensigtsmæssigt at implementere Udbudsdirektivet gennem mere konkrete vejledninger frem for en ny lov. Det store ressourceforbrug underbygges af COWI, som mener, at dette er første gang, der er afholdt så mange kurser i en lov baseret på et lovforslag og nogle tidlige overvejelser. Nærværende afhandlings løsningsforslag skal derfor i sit hele ses som et vejledningsværktøj, der hjælper med at anskueliggøre Udbudslovens paragraffer. Forenklingen og klarheden i håndbogen skal findes i den vejledende tekst og de gode råd, der indeholder konkrete eksempler på anvendelsesområder. 76

87 Aalborg Universitet Perspektivering 12 Det har været relevant at bearbejde afhandlingens emnevalg med en tilgang, der imødekommer byggebranchens aktørers behov for klare rammer omkring offentlige udbud. Derudover har formålet været at skabe et værktøj, som kan være med til at forbedre udbudskulturen. Da forbedringstiltag til en bedre udbudskultur ved offentlige udbud er en aktuel problemstilling, findes afhandlingens indhold med særlig henblik på løsningsforslaget relevant i kontekst til branchens aktuelle ståsted med den kommende udbudslov, som i skrivende stund er i behandling. Håndbogen i Udbudsloven skal alene ses som ét blandt andre tiltag, der kan medføre en bedre udbudskultur. Det findes derfor relevant at se på andre faktorer ved udbudskulturen, hvor der kan foretages forbedringer. Dette kan for eksempel være som følger. I Storbritannien har briterne valgt at implementere Udbudsdirektivet på anden vis, hvilket har bidraget positivt til den britiske udbudskultur. En undersøgelse omkring hvorvidt en lignende implementering i Danmark ville gavne landet, samt om det er en mulighed at foretage implementeringen på samme vis, er interessante undersøgelsesområder. Rammeaftaler med partnerring som samarbejdsform bygger på essentielle ord som gensidig respekt og tillid. En øget anvendelse heraf kan være med til at forbedre udbudskulturen. En dybdegående undersøgelse af anvendelsen af rammeaftaler med partnerring som samarbejdsform blandt offentlige ordregivere, hvor de juridiske rammer tydeliggøres, findes derfor relevant at arbejde med. Forsyningsvirksomheder er underlagt Forsyningsvirksomhedsdirektivet, hvilket betyder, at disse agerer og udarbejder udbuddene under andre rammer end offentlige bygge- og anlægsarbejder. Et nærmere studie omkring udbudskulturen blandt forsyningsvirksomheder findes derfor relevant. I forbindelse med indeværende afhandling vil det være væsentligt at arbejde videre med løsningsforslaget, så snart en vedtagelse af Udbudsloven har fundet sted. En revidering af håndbogen, således den fremstår i henhold til den gældende lovtekst, findes essentielt. Ydermere kan implementeringsprocessen, hvorigennem håndbogen også løbende forbedres, være en interessant og relevant del at beskæftige med i forhold til dennes videreforløb. Et pilotprojekt, hvor en offentlig instans som ordregiver anvender håndbogen i forbindelse med udarbejdelse af et par udbud, vil kunne give et præg om, hvorvidt afhandlingens løsningsforslag er lige så givtigt for ordregiveren, som det er tiltænkt. 77

88

89 Aalborg Universitet Samarbejdsevaluering 13 Dette kapitel har til formål at evaluere gruppens samarbejde med de respektive samarbejdsparter under udformning af specialet. Evalueringen går på såvel det interne som eksterne samarbejde og omfatter både en beskrivelse af samarbejdet samt eventuelle forbedringsområder Internt samarbejde Projektgruppen har tilsvarende det aftalte i samarbejdsaftalen, se appendiks F på side 62, arbejdet ambitiøst mod målet om et godt og veldokumenteret projekt. Samarbejdsaftalen blev udarbejdet som det første ved projektstart, og har derfor fungeret som grundlaget for et godt gruppesamarbejde. Ikke alle retningslinjer i aftalen er overholdt, da andre foretrukne arbejdsmetoder viste sig mere hensigtsmæssige under projektet, end de der fremgår af samarbejdsaftalen. Arbejdsfordelingen har generelt været fordelt, således hver mand havde 1-2 dage til at skrive et givet afsnit, hvorefter alle medlemmer læste de færdige afsnit igennem. Dagen derpå mødtes gruppen for at diskutere samt rette det læste igennem. Gruppemedlemmerne har været motiverende, opmuntrende og inspirerende for hinanden ved løbende at komme med konstruktiv kritik og ros. Afslutningsvis på disse dage blev det fremtidige arbejde diskuteret for at sikre flowet og afhandlingens udformning, hvorefter en ny fordeling af det videre arbejde blev foretaget. Således har arbejdsprocessen gentaget sig primært gennem hele specialet, hvorfor møderne i forskelligt omfang er afholdt, de dage gruppen har mødtes. Projektgruppen har været god til at føre konstruktive diskussioner med plads til kritik fra alle medlemmer. Ved uenigheder har de uenige parter diskuteret for hver deres sag, hersker der, trods gode argumentationer fra begge parter, forsat uenighed, er disse blevet løst på demokratisk vis, hvilket er blevet accepteret uden protest fra øvrige medlemmer. Det er således lykkedes at skabe et fælles projekt med afsæt i de enkelte medlemmers værdier og adfærd Eksternt samarbejde Der har generelt været et godt samarbejde med projektgruppens eksterne samarbejdspartnere, lektor Erik Bejder, civilingeniør Niels Henriksen og de udvalgte informanter fra byggebranchen. Samarbejdet med de enkelte samarbejdspartnere beskrives enkeltvis i det følgende. Samarbejde med vejleder Fra projektets start har Erik Bejder været en god og engageret sparringspartner for gruppen. Under første møde blev forventningerne fra begge parter omkring projektet afstemt, hvilket har været fundamentet for de efterfølgende møder. Hans inputs i forhold til emnevalg signalerede engagementet fra starten. Siden har vejledermøderne været præget af en konstruktiv vejledning med god dialog og plads til kritik af det fremsendte materiale, således vurderes kvaliteten af disse møder at være høj. 79

90 13. Samarbejdsevaluering Vejledermøderne er generelt afholdt efter projektgruppen har afsluttet et kapitel. Det færdigskrevne kapitel samt dagsordenen for det kommende møde blev sendt til vejlederen, der havde et par dage til at læse materialet igennem. Møderne foregik med først en gennemgang af det fremsendte materiale, efterfulgt af en redegørelse af hvordan det fremtidige arbejde var tænkt udført. Samarbejdet med vejlederen har været yderst tilfredsstillende, samtidig med at det har opfyldt gruppens behov for vejledning. Samarbejde med Niels Henriksen Samarbejdet med Niels Henriksen har fundet sted i forbindelse med projektgruppens vejledermøder der omhandlede udarbejdelse af specialets løsningsforslag - Håndbog i Udbudsloven. Niels baggrund som forhenværende fagkyndig medlem af Klagenævnet for Udbud vakte interessen for samarbejdet. Under møderne har projektgruppen nydt godt af Niels viden om lovgivning i forbindelse med udbud for offentlige og offentligt støttede bygge- og anlægsarbejder. Der har ved alle møder været et tydlig engagement og ønske om vidensdeling i forhold til løsningsforslagets udarbejdelse, hvilket projektgruppen har fundet givtigt og inspirerende. Samarbejde med informanter Samarbejdet med projektets forskellige informanter er afstedkommet gennem de afholdte interviews. Det er projektgruppens holdning, at samtlige informanter har været gavnlige i forhold til projektets udarbejdelse, samt at alle involverede har haft en professionel interesse i at deltage. Der har under afholdte interviews været stor åbenhed, hvilket har ført til en god dialog om interviewets faglige indhold. 80

91 Aalborg Universitet Litteratur Andersen, Ib Andersen. Den skinbarlige virkelighed: vidensproduktion i samfundsvidenskaberne. ISBN: , 5. Udgave. Samfundslitteratur, Anlægsteknikforeningen, Anlægsteknikforeningen. Anlægsteknik 2. ISBN: , 3. Udgave, 2. oplag. Polyteknisk Forlag, Berg, Claus Berg. Udbudsret i byggeriet. ISBN: , 1. Udgave. Juridisk og Økonomforbundets Forlag, Berlingske Business, Berlingske Business. Udbudsregler oster offentlige bygherrer dyrt. URL: Downloadet: BL, BL. Ny dansk udbudslov på vej. URL: Downloadet: Bygherreforeningen, Bygherreforeningen. Høringssvar på Forslag til Udbud, Danmarks Statistik, Danmarks Statistik. Arbejdsproduktivitet efter branche og prisenhed. URL: Downloadet: Dansk Byggeri, Dansk Byggeri. Konjunkturanalyse februar 2014, Dansk Byggeri. Dansk Byggeri. Store byggepladser frem mod URL: erhverv+og+%c3%b8konomi/konjunkturer+og+marked/store+byggepladser+frem+mod Downloadet: Deloitte, Deloitte. Analyse af den danske byggesektor, Erhvervs- og Vækstministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet. EU vedtager modernisering af udbudsreglerne - Regeringen nedsætter udbudslovsudvalg. URL: eu-vedtager-modernisering-af-udbudsreglerne?sc_camp= 6B732E1D14A04DB98A255BBCEBBA9E1A&goback=.gde_ _member_ , Downloadet: Erhvervs- og Vækstministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet. Forslag til Udbudslov, Foreningen af rådgivende ingeniører, FRI, Foreningen af rådgivende ingeniører, FRI. Gode råd om udbud,

92 LITTERATUR Hoffmann, Hoffmann. Offentlige udbud giver juridiske slagsmål. URL: juridiske+slagsmål, Downloadet: Jesper Fabricius, René Offersen Jesper Fabricius. EU s udbudsdirektiver med kommentarer. ISBN: , 2. Udgave K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær. Udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche, Kaltoft, Jesper Kaltoft. Tilbudsloven Offentlige kontrakter. ISBN: , 2. Udgave. Thomson Reuters, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Nyt udbudsdirektiv på plads. URL: Nyt-udbudsdirektiv-paa-plads?tc=602DC29DB1F24CACB D02DE272, Downloadet: Kvale, Steinar Kvale. Interview - Introduktion til et håndværk. ISBN: , 3. Udgave. Hans Reitzels Forlag, Licitationen, Licitationen. Klage-frygt hæmmer fri konkurrence. URL: Downloadet: Niels Henriksen, Niels Henriksen. Byggeriets rammebetingelser, Kursus AAU, Rasmus Helveg Petersen, Klima-, Energi- og Bygningsminister, Rasmus Helveg Petersen, Klima-, Energi- og Bygningsminister. Lean Construction Årsmøde URL: Downloadet: Regeringen, Regeringen. Strategi for intelligent offentligt indkøb, Regeringen, Regeringen. Rapport fra udvalg om udbudslovgivning, Steinicke, Michael Steinicke. EU s udbudsdirektiver med kommentarer. ISBN: , 2. Udgave. Djøf, Udbudsportalen. Udbudsportalen. Tærskelværdier 2014 og URL: Downloadet: VUC Aarhus. VUC Aarhus. Reliabilitet og validitet i kvantative og kvalitative metoder. URL: 20validitet.pdf. Downloadet:

93 Aalborg Universitet Tabeller 2.1 Interviewguide. [Kvale, 2009] - redigeret Tærskelværdier for Udbudsdirektivet i danske kr. anno 2015 [Udbudsportalen] Tærskelværdier for Forsyningsvirksomhedsdirektivet i danske kr. anno 2015 [Udbudsportalen] Grænseværdier for Tilbudsloven i danske kr. anno 2015 [Berg, 2012] Ordregivernes faktuelle oplysninger. [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Oplysninger om informanter

94

95 Aalborg Universitet Figurer 0.1 Rapportens faseopdeling Fordeling af udbudsformer i offentlige udbud. [Deloitte, 2013] - redigeret Dansk produktivitet inden for byggeri, industri, handel og transport med indeks 100 = år [Danmarks Statistik, 2015] - redigeret Produktionsværdi ved nybyggeri for boliger, erhvervsbygninger og offentlige bygninger. [Dansk Byggeri, 2014] - redigeret Offentlige byggeplaner i perioden på landsplan. [Dansk Byggeri] - redigeret Niveauer af undersøgelsesdesign. [Andersen, 2013] Anvendelse af undersøgelsesdesign Rapportstruktur Rapportens tragtformede forløb Hvilken form for rådgivning blev anvendt ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Blev der anvendt markedsundersøgelse før seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvorfor anvendtes markedsundersøgelse? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvorfor fravalgtes markedsundersøgelse? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvilke udbudsregler blev anvendt ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvilken udbudsform blev benyttet ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Var seneste udbud et førstegangsudbud eller genudbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvilke tiltag blev ved seneste udbud anvendt for at skabe klarhed? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Udvælgelseskriterier anvendt ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Anvendte ordregiveren dialog under udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvilken dialogform blev anvendt under udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvad var udbytte af dialog under udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvad var årsagen til at dialog under udbud blev undladt? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret

96 Figurer 6.14 Anvendt evalueringsmodel ved seneste udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvor meget af evalueringsmodellen var på forhånd oplyst? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvilken tilbagemelding fik afviste tilbudsgivere? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Foretog afviste tilbudsgivere sig yderligere efter afslag? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvad er klagernes vigtighed i forbindelse med udbud? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Årsager til vigtigheden af at undgå klagesager. [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Er rammerne for en god udbudskultur til stede? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Hvad kan forbedres? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret På hvilke punkter kan ordregiverne gøre mere for, at der forekommer en god udbudskultur? [K. Nørgaard, T. Damborg & Sønderkær, 2014] - redigeret Komparativ analyse af interviewstudiet Samlet procedure af udbudsformerne Fremgangsmåde for udbudsformen Udbud med forhandling Illustration af ikonet Udbud med forhandling Retur ruprikken Opbygning af punktafsnit Effektivitet på virksomhedsniveau og projektniveau [Anlægsteknikforeningen, 2012] Et generelt styringssystem koncept [Anlægsteknikforeningen, 2012] Leavitts systemmodel [Anlægsteknikforeningen, 2012] Sammenkobling af styringskoncept med Leavitts systemmodel [Anlægsteknikforeningen, 2012]

97 Aalborg Universitet Appendiks A Af nedenstående tabel fremgår de respondenter, som spørgeskemaet er udsendt til. Heraf har 46 kommuner, 4 regioner, 6 statslige myndigheder og 11 offentligretlig organer afgivet svar. Endvidere er der, hvor det er fundet anvendeligt, anvendt 65 besvarelser fra tilbudsgivere. ORDREGIVERE Kommuner Jammerbugt kommune Kolding kommune Tårnby kommune Odder kommune Ringkøbing-Skjern kommune Langeland kommune Aalborg kommune Aarhus kommune Lyngby-Taarbæk kommune Middelfart kommune Tønder kommune Faxe kommune Hedensted kommune Vallensbæk kommune Solrød kommune Gribskov kommune Viborg kommune Rebild kommune Brøndby kommune Næstved kommune Nyborg kommune Randers kommune Svendborg kommune Lolland kommune Holstebro kommune Frederikshavns kommune Ishøj kommune Hillerød kommune Billund kommune Rudersdal kommune Holbæk kommune Slagelse kommune Favrskov kommune Ballerup kommune Hjørring kommune Roskilde kommune Esbjerg kommune Vejen kommune Glostrup kommune Københavns kommune Assens kommune Høje Taastrup kommune Varde kommune Syddjurs kommune Regioner Region Nordjylland Region Sjælland Region Syddanmark Region Midtjylland Statslige organer Bane Danmark Byggesstyrelsen DSB Ejendomsudvikling Vejdirektoratet Forsvaret Styrelsen for slotte og kulturejendomme 1

98 A. Appendiks Offentligretslige organer Himmerlands Boligforening Penta Byg A/S Plus Bolig CG Jensen FSB VG Entreprenør A/S Boligselskabet Sjælland Munck Gruppen A/S Vivabolig Gråkjær A/S Lejerbo B. Nygaard Sørensen A/S Skørping Varmeværk Hoffmann A/S Wicotec og Kirkebjerg Tilbudsgivere Zublin Pre-construction M. Thomsen Skøtt Zublin Ground enineering H.E. Byg ApS MTHøjgaard (Aalborg) HP Byg A/S MTHøjgaard (Søborg) Kai Andersen A/S MTHøjgaard (Odense) Uggerly installation A/S Bytømeren A/S Børge Jacobsen NCC Roads A/S Total Gulve Aalborg ApS TC Anlæg A/S Arkil A/S CASA A/S Rejnar Jensen ApS NCC construction (Kbh) NCC Construction (Aarhus) Colas A/S Arne Andersen A/S Bent Jensen Finn A. Christensen A/S Redtz glas og facade A/S Ib Andersen Murefirma Henrik Carlsen A. Enggaard A/S Dansbo Entreprise A/S NKI Kloak- og Industriservice A/S Raunstrup Tømrer A/S 5E Byg A/S Juel, Ditlefsen og Nielsen Hans Jørgensen og Søn A/S Håndværkergården A/S Rådgivere Barslund A/S Arkitema Tømrer- og snedkerfirma A/S Niras Dansk Boligbyg Mangor og Nagel KPC A/S (Herning) OBH-gruppen KPC A/S (København) MOE JFP Murer og tømrer A/S Grontmij Simonsen og Wendt Cebra architecture Murerfirma Kurt Nielsen A/S Rambøll NJ-Gruppen A/S Erik Møller Arkiteker Pallisgaard A/S Grontmij (Anden afdeling) 2

99 Aalborg Universitet Appendiks B Af det nedenstående fremgår de spørgsmål spørgeskemaet tager dets afsæt i. 3

100 B. Appendiks 4

101 5 Aalborg Universitet

102 B. Appendiks 6

103 7 Aalborg Universitet

104 B. Appendiks 8

105 9 Aalborg Universitet

106 B. Appendiks 10

107 11 Aalborg Universitet

108 B. Appendiks 12

109 13 Aalborg Universitet

110 B. Appendiks 14

111 15 Aalborg Universitet