Paper til præsentation på 46. Årsmøde i Dansk selskab Statskundskab, den oktober 2014 i Vejle.

Transkript

1 Den klassiske udlicitering mellem konsolidering og nybrud Betydningen af samspillet mellem transaktionelle og relationelle dimensioner i kontraktstyringen Paper til præsentation på 46. Årsmøde i Dansk selskab Statskundskab, den oktober 2014 i Vejle. Andrej Christian Lindholst, Adjunkt, Institut for Statskundskab, AAU. Resume Hvilken betydning har samarbejde i kontraktstyringen inden for de klassiske udbudsområder på det kommunaltekniske driftsområde? I denne artikel sættes der overordnet spørgsmålstegn ved den dominerende transaktionelle tilgang med fokus på specifikation, prissætning, monitorering og hårde styringsinstrumenter som administrativ og styringsmæssig samt teoretisk og forståelsesmæssig ramme for det offentlige-private samspil på de klassiske udbudsområder. I artiklen fremhæves det at relationelle aspekter også kan forventes at have betydning for kontraktstyringen på de klassiske udbudsområder. Gennem et singlecasestudie af kontraktstyringen på et af de klassiske udbudsområder demonstreres det, hvordan transaktionelle og relationelle aspekter indgår i et dynamisk samspil og optræder som hinandens forudsætning i kontraktrelationer. I forlængelse heraf opstilles og diskuteres en række hypoteser, der kan drive teoriudvikling og empiriske studier ud fra et sociologisk orienteret kontraktteoretisk perspektiv. 1

2 Introduktion Når udbuddet er gennemført og kontrakten er underskrevet, så ender den daglige drift typisk mellem to parter. Det er en medarbejder fra kommunen og en driftsleder/entrepriseleder fra entreprenøren. (Citat: kommunal kontraktansvarlig, 2013) Udlicitering har siden 1980 erne altovervejende været implementeret i den danske offentlige sektor med det formål at sænke omkostningerne og/eller forbedre kvaliteten i produktionen af offentlige serviceydelser. Et velkendt eksempel er den historiske tematisering af udliciteringens begrundelse gennem formuleringen: offentlige opgaver skal løses, der hvor det gøres bedst og billigst (Finansministeriet, 1991). I den internationale og danske politologiske litteratur har udliciteringens virkemåde og forudsætninger været undersøgt og beskrevet i en lang række studier og analyser (Boyne, 1998a; Brown et al., 2006; Domberger & Jensen, 1997; Donahue, 1989; Hodge, 2000; Kettl, 1993). Temaer såsom specifikation, markedskonkurrence, monitorering og kontrol har været centrale i forståelsen i denne del af den politologiske litteratur af virkemåden og forudsætningerne for udlicitering. Set ud fra et sociologisk kontraktperspektiv (Campbell, 2001) 1 bygger den dominerende forståelse af udliciteringens virkemåde og forudsætninger i den politologiske litteratur altovervejende på et transaktionelt kontraktideal. Den amerikanske kontraktsociolog Macneil indkredser karakteristika ved det transaktionelle kontraktideal omsat i praksis således: [They] are contracts of short duration, with limited personal interactions, and with precise party measurement of easily measured objects of exchange They are transactions requirering a minimum of future cooperative behavior between the parties and not requirering a sharing of benefits or burdens. They bind the two parties tightly and precisely. Everything is clearly defined and presentiated (1974, p. 594). Hos Donahue (1989) er idealet udtrykt i forestillingen om udliciteringens forudsætninger som et spørgsmål om specifikation, konkurrence og monitorering: if a well-specified contract in a competitive context can enforce accountability the presumption of superior private efficiency in delivering public services holds true. (p.78). Hos Kettl (1993) er idealet indlejret i forestillingen om at den offentlige indkøber bør optræde som en smart buyer gennem et fokus på hvad der skal købes, hvem der skal købes af og hvad der er købt. På lignende vis beskriver Mulgan (1997) det transaktionelle fokus i kontraktstyringen som et centralt kendetegn: contracting out confines the duty of contractors to the performance of the terms of the contract and confines the rights of supervising principals to enforcing the terms of the contract. Hos Klijn & Teisman (2000, p. 86) er idealet udtrykt i forestillingen om udlicitering som en principal-agent relation, hvor specifikation, omkostningseffektivitet, monitorering samt en formaliseret regulering af kontraktforholdet er definerende karakteristika. O'Flynn & Alford (2008) karakteriserer på lignende vis udlicitering som et logisk hele bestående af 1) separation af serviceproduktionen ( provision ) fra planlægning ( purchasing ), 2) specifikation og monitorering af serviceleverancer samt 3) etablering af konkurrence mellem serviceproducenter (p. 205). I en dansk politologisk sammenhæng er det transaktionelle ideal 1 Sociologisk kontraktteori anvendes i denne artikel som betegnelse for den relationelle kontraktteori, der er udviklet siden starten af 1970 erne af den amerikanske kontraktteoretiker Ian Macneil. En samlet præsentation og diskussion forefindes blandt andet i Campbell (2001). 2

3 blandt andet udtrykt i beskrivelsen hos Greve (2002) af såkaldte hårde kontrakter som rammen til at forstå udlicitering i den offentlige sektor. I den politologiske litteratur har der siden starten af 2000 erne været en stærkt stigende interesse for alternative typer af arrangementer og institutionelle former i det offentlige-private samspil (Bovaird, 2004; Entwistle & Martin, 2005; Klijn & Teisman, 2000; Sullivan & Skelcher, 2002). Temaer, såsom samarbejde, netværk, tillid, partnerskaber og innovation/udvikling, har været centrale i forståelsen i denne del af den politologiske litteratur af virkemåden og forudsætningerne i de nye typer af offentlige-private samspil. Set ud fra et sociologisk kontraktperspektiv bygger den dominerende forståelse af nye typer af arrangementer og institutionelle former i den politologiske litteratur altovervejende på et relationelt kontraktideal. Macneil beskriver karakteristika ved det relationelle kontraktideal omsat i praksis således: [They] are of significant duration. Close whole person relations form an integral aspect of the relation... The object of exchange typically includes both easily measured quantities and quantities not easily measured Many individuals with invididual and collective interersts are involved Future cooperative behavior is anticipated... The benefits and burdens of the relation are to be shared... The bindingness of the relation is limited... Trouble is expected as a matter of course The participants never intend or expect to see the whole future of the relation as presentiated at any single time, but view the relation as an ongoing integration of behavior (Macneil, 1974, p. 595). De relationelt orienterede tematiseringer har altovervejende været betragtet i modstillinger til de dominerende forestillinger om udliciteringens virkemåde og forudsætninger og herunder det underliggende transaktionelle ideal. Hos eksempelvis Klijn & Teisman (2000) opstilles centrale karakteristika ved partnership arrangements i en modstilling til karakteristika ved contract arrangements. Hos Bovaird opstilles transactional contractual relationships overfor collaborative partnerships Tilsvarende modstiller Greve (2002) hårde kontrakter overfor bløde kontrakter. I sin konsekvens har udlicitering i dele af den politologiske litteratur fortsat været betragtet som kendetegnet ved netop et forhold præget af mistillid og et fravær af muligheder for egentlig samarbejde inden for den kontraktmæssige ramme. Dette gælder eksempelvis i teorien om den tomme stat, hvor det er fremført at den stigende anvendelse af kontrakter, herunder udlicitering, virker stadigt mere begrænsende i forhold til de løbende demokratiske styringsmuligheder (Hansen, 2010; Rhodes, 1994). Den politologiske litteratur, der inddrager relationelle kontraktmæssige aspekter, har således primært betragtet relevansen af eksempelvis samarbejde og tillid som gældende for mere komplekse kontrakter og institutionelle arrangementer. I den politologiske litteratur har de relationelle aspekter i mindre grad været analyseret i forhold til de serviceydelser og opgaver, der i den politisk-administrative praksis betragtes som tilhørende de klassiske udbudsområder, såsom renovation, drift af grønne områder, vejvedligehold eller kørselsopgaver, hvor kommunen sætter kravene til, hvordan den udbudte opgave skal varetages eller kravene til den vare, den private leverandør skal levere (Kommunernes Landsforening et al., 2007). I den politologiske litteratur har sådanne opgaver, definereret ved transaktionelle karakteristika, i form af en høj grad af specificering og målbarhed, været anset som særligt velegnede til udlicitering (Brown & Potoski, 2003a). Modsat den udbredte modstilling mellem det transaktionelle og det relationelle ideal påpeger det i den sociologiske kontraktteori at forskellige karakteristika ved de to idealer også kan betragtes som kondenseringer af et fælles sæt af overordnede normer, eller en række kontraktmæssige dimensioner, 3

4 der tilsammen i større eller mindre grad regulerer (alle) kontraktrelationer (Campbell, 2001; Vincent- Jones, 2000). I den sociologiske kontraktteori anses alle kontrakter i praksis således som relationelle i den forstand at kontrakter betragtes som socialt og institutionelt indlejret i et sæt af interne og eksterne normer, der regulerer både de økonomiske udvekslinger af ydelser (transaktionelle aspekter) og de strukturer og processer (relationelle aspekter), hvorigennem udvekslinger finder sted. Den sociologiske forståelse af kontrakter, i form af et perspektiv på kontrakter som et sæt af socialt og institutionelt indlejrede adfærdsregulerende normer, medfører at den relationelle analyse af kontrakter i praksis er induktiv i sin tilgang (Vincent-Jones, 2001) og som sådan står i modsætning til den deduktive analytiske tilgang, der dominerer det teoretiske univers, herunder public choice teori, principal-agent teori og transaktionsomkostningsteori, der har informeret størstedelen af litteraturen om udlicitering (jf. Boyne, 1998b). I den sociologiske kontraktanalyse inddrager besvarelsen af spørgsmål, der relaterer til hvilke kontraktformer, der er mest effektive, deres virkemøde og forudsætninger, således analyser af de regulerende interne og eksterne normsæt inden for analysens specifikke kontekst. Dette teoretiske og analytiske udgangspunkt har kun været anvendt i større udstrækning i ganske få studier og analyser af udlicitering i en offentlig kontekst. Et eksempel er et studie af kontraktrelationer i ti engelske kommuner af Walker & Davis (1999). I dette studie fandt forfatterne at både relationelle og transaktionelle normer eksisterer i varierende grad inden for samme kontraktrelation i forhold til en række centrale kontraktmæssige dimensioner. Med udgangspunkt i den sociologiske kontraktteori sættes der i denne artikel spørgsmålstegn ved anvendelsen af det transaktionelle kontraktideal som rammen om vores forståelse af virkemåden og forudsætninger i de kontrakter, der aktualiseres i det offentlige-private samspil når kommuner udbyder og udliciterer opgaver på de områder, der betegnes som klassiske eller traditionelle. Særligt spørges der i artiklen om hvilken betydning samarbejde har i kontraktstyringen inden for de klassiske udbudsområder på det kommunaltekniske driftsområde. Artikel undersøger hermed om det er relevant at fastholde det transaktionelle kontraktideal, med fokus på blandt andet formalisering, specifikation, prissætning og monitorering eller om dette ideal bør afløses med en bredere sociologisk kontraktforståelse, der inddrager et fokus på relationelle dimensioner såsom samarbejde og tillid som elementer i den traditionelle udliciterings virkemåde og forudsætninger. I artiklen afdækkes det primære forskningsspørgsmål empirisk igennem et single-casestudie af kontraktrelationer i en kommunens udlicitering af drift af parker og grønne områder. Den empiriske undersøgelse er vejledt af følgende to forskningsspørgsmål (FS): FS1: Hvilken betydning har transaktionelle dele, herunder prissætning, specifikation og monitorering, for kontraktstyringen? FS2: Hvilken betydning har relationelle dele, herunder samarbejde og tillid for kontraktstyringen? I artiklens perspektivering hævdes det og argumenteres der for at vores forståelse af kontraktmæssige relationer i aktualiserede udliciteringer mellem kommuner og private leverandører samt de forudsætninger sådanne relationer opererer under kræver anvendelsen af et relationelt kontraktideal og en sociologisk forståelse af levende kontrakters forudsætninger. Det overordnede bidrag i artiklen er introduktionen af et bud på en mere praksisnær og reflekteret teoretisk forståelse i den danske politologi af de kontraktrelationer, der i praksis udfolder sig, når kommuner udliciterer på lang række 4

5 områder. I artiklen afsluttes der med at fremsætte en håndful hypoteser om forudsætningerne for vellykkede kontraktrelationer for de opgaver, der almindeligvis betragtes som tilhørende de klassiske eller traditionelle udbudsråder. Metoder og materialer Empirisk tager artiklen udgangspunkt i et single-case studie af udlicitering af driften af kommunale parker og grønne områder i en case-kommune, med relativ lang erfaring med udlicitering baseret på en standardtilgang inden for sektoren (jf. Lindholst, 2009) og en høj administrativ og styringsmæssig kapacitet (jf. Brown & Potoski, 2003b) i forhold til de udliciterede driftsopgaver. Samlet set har casekommunen karakter af at være ledende og have et betydeligt erfaringsgrundlag i forhold til anvendelsen af udlicitering til drift af parker og grønne områder. I forhold til anvendelsen af udbud og udlicitering i kommunerne mere generelt er opgaver vedrørende drift af parker og grønne områder i den administrative praksis anset som tilhørende det klassiske udbudsområde, hvor udbudsforretning, kontraktindgåelse og udlicitering anses som traditionel (jf. Kommunernes Landsforening et al., 2007). I forhold til kvalitative samplingsstrategier udgør valget af opgaveområde samt kommune tilsammen et kritisk case-valg. Det kritiske case-valg er her gjort ud fra ønsket om at udvælge en velegnet case til afprøvning af den primære teoretiske antagelse om at relationelle dele af kontrakten også har betydning for kontraktstyringen på klassiske udbudsområder. Information om udlicitering i case-kommunen er indsamlet gennem interview med centrale informanter i den interne driftsstyringsenhed, dokumentstudier af kommunens udbuds- og kontraktmateriale, herunder kvalitetsbeskrivelse samt inddragelse af baggrundsmateriale om kommunen. Interview blev tilrettelagt som semistrukturerede på baggrund af en liste af åbne spørgsmål om betydningen af forskellige kontraktmæssige og samarbejdsmæssige dimensioner i kontraktforhold med private entreprenører i driften. Det indsamlede materiale er efterfølgende analyseret gennem en teoretisk fortolkning. Den teoretiske fortolkning har taget udgangspunkt i de centrale kontraktmæssige transaktionelle og relationelle dimensioner som har været anvendt til at kode og tolke udsagn, der pegede på betydningen for kontraktstyringen og kontraktforløbet af de forskellige kontraktmæssige dimensioner. Udlicitering af grønne driftsopgaver: En analyse af kontraktrelationer i praksis Siden 1990 erne og frem til i dag har udbud og udlicitering i stigende grad været anvendt i den kommunale parksektor til drift af kommunale parker og grønne områder (Kommunernes Landsforening, 2001; Lindholst et al., 2014; Nuppenau et al., 2005). Både den historiske og forventede udvikling til anvendelsen af udlicitering peger endvidere på at stadigt flere kommuner i forhold drift af parker og grønne områder anvender udlicitering som enten en primær strategi (hvor hele eller næsten hele driften er udliciteret) eller komplementær strategi (hvor store dele af driften er udliciteret, men der samtidig besvares en stor del af driften i eget regi) (Lindholst et al., 2014). Den kommunale parksektor har i dansk sammenhæng endvidere relativt tidligt udviklet en fælles terminologi i forhold til specifikation og standardisering af driftsopgaver i form af en kvalitetsbeskrivelse for drift af grønne driftsopgaver (Juul et al., 1998). Den fælles terminologi har adresseret behov i sektoren for at effektivisere planlægning og styring af driften af kommunale parker og grønne områder herunder skabe 5

6 et grundlag for anvendelse af udbud og udlicitering i driften. Den fælles terminologi har sidenhen været udgangspunkt for udvikling af lokalt tilpassede kvalitetsbeskrivelser i det danske kommunale landskab. Case-kommunen er en større og velfunderet dansk kommune som har anvendt udlicitering som primær strategi for organisering af driften af parker og grønne områder siden midten af 2000 erne. Efter afvikling af drift i eget regi i midten af 2000 erne har al drift af parker og grønne områder i en længere årrække været udliciteret til forskellige private virksomheder i en række sideløbende og geografisk afgrænsede kontrakter. Case-kommunen har i forbindelse med implementeringen af udlicitering opbygget en intern driftsstyringsenhed med ansvar for udbud, driftsplanlægning og kontraktstyring af driften af parker og grønne områder. Inden for den kommunale parksektor er casekommunen endvidere anerkendt for at være førende i forhold til udarbejdelsen af velfungerende kvalitetsbeskrivelser som grundlag for planlægning og styring af driftsopgaver. Den formelle kontraktmæssige ramme i casen består af en række dokumenter, der regulerer både en række overordnede rammevilkår såvel som en række specifikke forhold mellem parterne. I casen var den danske kontraktstandard AB92 (almindelige betingelser for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed) anvendt som forlæg for opbygningen af det samlede materiale, herunder bestemmelser om udbud og tilbud (BUT), særlige betingelser (SB), tilbuds- og afregningsgrundlag (TAG) samt vilkår for entreprisens gennemførelse (VLK). AB92 indeholder en række standardvilkår for entreprisearbejder i Danmark og der er udarbejdet ministeriel vejledning til anvendelsen af standarden. Udover dokumenterne i den formelle kontraktmæssige ramme indgår også en række yderligere dokumenter i det samlede kontraktgrundlag, herunder Kommunens kvalitetshåndbog kvalitetsbeskrivelse for vedligehold af grønne områder der angiver fagtekniske krav til selve arbejdes kvalitet. Kommunens kvalitetsbeskrivelse bygger på en videreudvikling og lokal tilpasning af parksektorens oprindelige standard for specifikation af opgaver (Juul et al., 1998). Den formelle kontraktmæssige ramme bygger således i casen på en række stærkt institutionaliserede og eksternt regulerede dele i forhold til både kontraktvilkår samt specifikationen af arbejdet. Yderligere kan fremhæves at den generelle regulative ramme for udlicitering er stærkt institutionaliseret gennem blandt andet implementering af EU-lovgivning og nationale vejledninger (Christensen & Petersen, 2010). I casen var funktionen af de transaktionelle dele i udbuds- og kontraktindgåelsesfasen anset som afgørende for kontraktforløbet. Kvaliteten af udbudsmaterialet som det grundlag hvorpå der blev afgivet tilbud og fastlagt økonomiske rammer for selve kontraktforløbet, herunder driften, var særligt centrale. En af de værste ting at starte med er sådan en entreprenør, der i virkeligheden starter med at opdage hov, jeg har givet for lave priser og nu skal jeg lige have det her til at hænge sammen. Man kan aldrig gardere sig imod at nogen kommer til at lave en forkert pris. Det eneste vi kan gøre er at lave udbudsmaterialet så klart som muligt, så det er så klart som muligt hvad det er man byder på, hvad opgaven indebærer. Så de [tilbudsgiverne] får afsat det rigtige antal timer og ressourceforbrug. I casen blev det beskrevet at udarbejdelsen af kontraktgrundlaget særligt i forhold til specifikation af driften indeholdt en række modsætninger og dilemmaer. Dette var særligt gældende for de kriterier hvorved driftsopgaverne blev defineret. I den gældende terminologi opereres der særligt med henholdsvis tilstandskrav og udførselskrav som to primære metoder til operationalisering af kvalitet. Hertil kommer i mindre grad såkaldte funktionskrav, der primært anvendes som et sekundært kriterium. 6

7 Anvendelsen af udførselskrav, hvor blandt andet antallet og indholdet af arbejdsrutiner bliver specificeret (fx angivelse af antallet af græsklipninger i vækstsæsonen samt angivelse af metoder og maskiner til græsklipningen), ville give en større præcision og sammenlignelighed mellem afgivne tilbud, men samtidig også øge risikoen for at det udførte arbejde i selve kontraktforløbet enten var for lidt eller for meget i forhold til den nødvendige pleje set ud fra et fagligt synspunkt. Modsat ville anvendelsen af tilstandskrav, hvor acceptable tilstande for et grønt element specificeres (fx angivelse af den acceptable græshøjde for en bestemt type af græsflade), give et mere upræcist grundlag for afgivelse af priser i tilbud, men samtidig en lettere kontrol og mere tilpasningsdygtig drift i forhold til behov set ud fra et fagprofessionelt synspunkt.... I casen blev det beskrevet at vigtigheden af forskellige dele af de transaktionelle dimensioner kunne skifte efter omstændighederne. Dette var eksempelvis gældende for hvorvidt den indgåede økonomiske ramme i kontraktgrundlaget var tilstrækkelig til dække entreprenørens omkostninger til driften i forhold til anvendelse af kontrol i forhold til specificerede krav i kommunens kvalitetsbeskrivelse. Særligt blev det beskrevet, at såfremt at den økonomiske ramme var utilstrækkelig, så blev anvendelsen af kontrol og kvalitetsbeskrivelsen vigtigere i kontraktstyringen. Hvis vi får en entreprenør der ikke kan løfte opgaven eller fra starten af har givet en for billig pris og er presset og derfor hele tiden skal forsøge at springe over der hvor gærdet er lavest, så er vi nød til at stramme skruen meget, bruge vores kvalitetsbeskrivelse meget, bruge vores kontroller meget. Så bliver det pludselig vigtigt at de [kvalitetsbeskrivelserne] er meget udspecificerede, er meget nøjagtige, entydige. Så skal man hele tiden holde dem [entreprenøren] op på det. Omvendt gav en situation hvor den økonomiske ramme var tilstrækkelig anledning til en mindre vægt på anvendelse af kvalitetsbeskrivelsen og kontrol i kontraktstyringen. (Omvendt) hvis vi starter ud med et godt samarbejde og nogen der har givet en fornuftig pris, som kan få det til at løbe rundt økonomisk og ikke er presset, så bliver det mindre vigtigt om kvalitetsbeskrivelsen er helt præcis. Så skal vi ikke bruge det værktøj så meget. Så er der ikke brug for at måle med tommestokken. I casen var det også tydeligt at vigtigheden af transaktionelle og relationelle dimensioner skiftede undervejs i kontraktforløbet. I starten af kontraktforløbet var der eksempelvis relativt større fokus på monitorering (kontrol) og overholdelse af specificerede krav til opgaven (kvalitetsbeskrivelsen). I de tilfælde hvor entreprenøren levede op til kravene i den starten af kontraktforløbet kunne kontraktstyringen skifte fokus og den relative vigtighed af centrale transaktionelle dimensioner blev mindre. Det var også tydeligt at tillid til entreprenøren blev etableret i starten af kontraktforløbet på baggrund af et transaktionelt fokus på de løbende kontraktresultater. Den opbyggede tillid betød herefter at fokus og aktiviteter vedrørende monitorering kunne reduceres. Typisk vil vi bruge det med at kontrollere i det første halve år af entreprisen, indtil vi er tunet ind på hinanden. Når man har kalibreret øjne og fundet ud af at det kører godt, så bliver man ikke ved med at fare bevidstløs rundt, lave en masse kontroller og bruge en masse tid på det. Når tingene er i orden så bliver kvalitetsbeskrivelsen mindre vigtig. 7

8 I beskrivelsen af de betydende dele for kontraktforløbet fremgik det, at både en række transaktionelle og relationelle dele var anset for betydende. Samtidig blev det fremhævet at selve samarbejdet var det mest betydende i kontraktforløbet. På den ene side er det vores kvalitetsbeskrivelse, som vi gør meget ud af at lave meget præcise under udbuddet, men som vi også gør meget ud af at håndhæve. På den anden side, så er det samarbejdet med entreprenøren. Hvis samarbejdet med entreprenøren ikke fungerer så går det ud over det hele og dermed også kvaliteten af arbejdet Det er altså det med samarbejdet der betyder mest I casen fremgik det mere specifikt at de interpersonelle relationer og kvaliteten af samarbejdet var af stor betydning for kontraktforløbet og at kontraktforløbet ikke var uafhængigt af de relationelle dele. Særligt kunne transaktionelle dele i form af kvalitetsbeskrivelse eller de proceduremæssige midler i kontraktgrundlaget ikke erstatte de relationelle dele i kontraktstyringen. I konsekvens fremstod de relationelle dele som en nødvendig (omend ikke tilstrækkelig) forudsætning for et godt kontraktforløb. Hvis de to ikke kan sammen, hvis kemien ikke er der, hvis de ikke kan finde ud af at samarbejde om opgaven, så er det næsten lige meget hvor godt vi har lavet materialet, hvor god kvalitetsbeskrivelsen er, hvor god en procedure vi har. Hvis kemien ikke er der, så betyder det at man modarbejder hinanden. Entreprenøren forsøger at udnytte alle små uklarheder der måtte være i systemet og forvalteren på hans side udnytter sin magt. Modsat kontraktforløb, hvor de relationelle dele ikke var velfungerede, fremhævedes kontraktforløb, hvor de relationelle dele var velfungerede, som positive i forhold til både kvaliteten i arbejdets udførsel og kontraktstyringen. Yderligere blev det fremhævet at særligt skiftede fokus i kontraktstyringen fra kontrol til et fokus på udvikling af og forbedringer i driften. Man begynder jo at snakke om udvikling, hvad man kunne lave af ekstraopgaver, hvordan man kunne lave opgaverne på en anden måde, hvordan man kan optimere opgaven. Det bliver der tid og overskud til når man ikke skal rende og kontrollere hele tiden. Et godt samarbejde i kontraktforløbet bliv yderligere anset som en forudsætning for tilvejebringelse af den nødvendige viden for den langsigtede planlægning i kommunen. Det var igennem samarbejdet i form af møder mellem medarbejdere hos kommunens driftskontor og entreprenørens medarbejdere både de mere formaliserede møder og de mere uformelle møder i form at gennemgange ude i marken at driftsstyringen opnåede den nødvendige viden om både områdernes anvendelse og tilstand samt hvordan selve driften kunne tilrettelægges. En stærk transaktionel tilgang til udlicitering uden samarbejde og deling af viden blev i casen anset for at føre til et stigende tab af viden. En ulempe ved udlicitering er at vi kommer længere og længere væk fra marken. Vi mister viden på sigt om hvad der foregår i marken. Vi kommer til at sidde bag en skærm uden føling med hvad der foregår. Derfor lægger vi vægt på at det skal være et tæt samarbejde. Det kan vi ikke undvære. At vi har regelmæssige 8

9 driftsmøder, at vi har fælles tilsyn og kontrol. Det er på de 14. dages møder at jeg [driftsstyrer] i virkeligheden får en fornemmelse af hvad det er der sker derude og hvad er det der bliver lavet og også kommer ud og ser rent fysisk sammen med entreprenøren, hvad er deres viden. Får del i alt det de ved om drift og udføre ting. Den viden vil gå tabt, hvis vi ender med bare at sidde inde. Diskussioner I artiklens indledning blev det argumenteret at den forskningsmæssige interesse i politologien for relationelle kontraktaspekter primært har været centreret omkring nye arrangementer og institutionelle former i det offentlige-private samspil. Samarbejde har været anset som mindre relevant i for opgaver der på grund af deres karakteristika anses som velegnede til udlicitering. Den teoretiske ramme og casestudiet præsenteret i denne artikel sætter dog spørgsmålstegn ved en sådan analytisk tilgang og målretning af den forskningsmæssige interesse. Fokus på de relationelle dele er også relevante i studier af de mere klassiske udbudsområder, hvor det transaktionelle fokus har været dominerende i den teoretiske forståelse. Om end det kan siges at den organisatoriske og kontraktmæssige udformning og anvendelse af de relationelle (og transaktionelle) dele må forventes at variere i stor grad fra opgaveområde til opgaveområde (fx et indgåelse af et institutionelt partnerskab vedrørende finansiering, anlæg og 30-årig drift af et vejanlæg i forhold til udlicitering af driften i grønne områder). Overordnet peger casestudiet på at transaktionelle og relationelle dimensioner i den praktiske kontraktstyring kan betragtes som gensidige forudsætninger. I bredeste forstand kan det siges at velfungerende transaktionelle dimensioner er en forudsætning for velfungerede relationelle dimensioner og velfungerende relationelle dele er en forudsætning for velfungerende transaktionelle dimensioner. På den ene side var dette eksempelvis udtrykt i casen gennem driftsstyringens behov for samarbejde og kommunikation med entreprenøren for at få tiltrækkelig med viden og indsigt til at kunne varetage driftsplanlægningsopgaver. På den anden side var det eksempelvis udtrykt gennem nødvendigheden af at den økonomiske og ressourcemæssige ramme var på plads førend fokus i styring kunne udvikle sig fra at være kontrolorienteret til at være udviklings- og samarbejdsorienteret. Yderligere belyses det i artiklen hvordan dilemmaer som opstår, når udlicitering administreres ud fra et transaktionelt kontraktideal, kan ophæves gennem implementeringen af et relationelt fokus i kontraktstyringen. O'Flynn & Alford (2008) har særligt fremhævet et problem med mangel på nødvendig viden i forhold til de centrale styrings- og planlægningsmæssige funktioner, når organisatoriske funktioner separeres (den strategiske planlægning fra den operationelle drift ) gennem implementeringen af udlicitering baseret på det der i den sociologiske kontraktteori betragtes som et transaktionel kontraktideal. De relationelle dimensioner i form af samarbejde, personlig kommunikation og udveksling af viden er netop de forudsætninger, der ophæver de transaktionelle dilemmaer med hvordan den nødvendige viden tilvejebringes. H1: Velfungerende transaktionelle dimensioner i kontraktstyringen er en forudsætning for velfungerende relationelle dimensioner i kontraktstyringen. 9

10 H2a: Velfungerende transaktionelle dimensioner i den indledende del af kontraktforløbet er en forudsætning for en efterfølgende velfungerende transaktionel kontraktstyring i hele kontraktforløbet. H2b: Velfungerende transaktionelle dimensioner i den indledende del af kontraktforløbet nedbringer de efterfølgende omkostninger til transaktionel kontraktstyring i det resterende kontraktforløb. H3: Velfungerende relationelle dimensioner af kontraktstyringen er en forudsætning for velfungerende transaktionel kontraktstyring. H4: Relationelle dimensioner kan ikke erstattes af transaktionelle dele (dimensionerne er komplementære). Konklusioner I artiklen er det blevet undersøgt hvilken betydning henholdsvis transaktionelle og relationelle dimensioner har i kontraktforløb inden for et af de klassiske udbudsområder. Undersøgelsen har empirisk taget udgangspunkt i et single-casestudie af en kritisk case med henblik på at afprøve de indledende teoretiske antagelser. Undersøgelsen bekræfter at begge dimensioner har betydning i kontraktforløb. Samtidig påpeger undersøgelsen også at dele i de to dimensioner indgår i et dynamisk samspil i kontraktforløbet. I artiklen påpeges det således at den dominerende modstilling i den politologiske litteratur mellem transaktionelle og relationelle karakteristika ved henholdsvis udlicitering og partnerskaber og lignende betegnelser bør revideres i forhold til at kunne forstå udlicitering af opgaver på de klassiske udbudsområder. Den sociologiske kontraktteori angiver her en række muligheder for at teoretisere og analysere udlicitering ud fra det perspektiv at kontrakter består af en række mere eller mindre institutionaliserede interne og eksterne normer, der regulerer både selve udvekling af ydelser samt de strukturer og processer, der indlejrer udvekslingerne. 10

11 References Bovaird, T. (2004). Public-Private Partnerships: from Contested Concepts to Prevalent Practice. International Review of Administrative Sciences, 70(2), Boyne, G. A. (1998a). Competitive Tendering in Local Government: A Review of Theory and Evidence. Public Administration, 76(4), (1998b). Public choice and local government, A comparative analysis of the UK and the USA. Basingstoke: Macmillan Press LTD. Brown, T. L. & Potoski, M. (2003a). Transaction costs and institutional explanations for government service production decisions. Journal of Public Administration Research and Theory, 13(4), (2003b). Contract-management capacity in municipal and county governments. Public Administration Review, 63(2), Brown, T. L., Potoski, M. & Van Slyke, D. M. (2006). Managing public service contracts: Aligning values, institutions, and markets. Public Administration Review, 66(3), Campbell, D. (2001). Ian macneil and the relational theory og contract. In D. Campbell (Ed.), The relational theory of contract: Selected works of ian macneil. pp London: Sweet & Maxwell. Christensen, L. R. & Petersen, O. H. (2010). Regulering af udlicitering og offentlige-private partnerskaber (OPP) i de danske kommuner. Politica, 42(2), Domberger, S. & Jensen, P. (1997). Contracting out by the public sector: Theory, evidence, prospects. Oxford Review of Economic Policy, 13(4), Donahue, J. D. (1989). The privatization decision: Public ends, private means. New York: Basic Books. Entwistle, T. & Martin, S. (2005). From competition to collaboration in public service delivery: A new agenda for research. Public Administration, 83(1), Finansministeriet. (1991). Udlicitering af offentlige drifts- og anlægsopgaver Report No Danmark: Finansministeriet. Greve, C. (2002). Introduktion til den offentlige sektor på kontrakt<br />. In N. Ejersbo, & C. Greve (Eds.), Den offentlige sektor på kontrakt. pp København: Børsen. Hansen, M. B. (2010). Privatisering, demokrati og magt i de danske kommuner. Politica, 42(2), Hodge, G. A. (2000). Privatization - an international review of performance. Oxford: Boulder Westview Press. Juul, J. O., Bjerregaard, S., & Dam, T. (1998). Kvalitetsbeskrivelse for drift af grønne områder. Frederiksberg: Skov & Landskab, KVL. Kettl, D. F. (1993). Sharing power: Public governance and private markets. Washington: The Brookings Institution. 11

12 Klijn, E. H. & Teisman, G. R. (2000). Governing public-private partnerships: Analysing and managing the process and institutional characteristics of public-private partnerships. In S. P. Osborne (Ed.), Public-private partnerships: Theory and practice in international perspective. pp London: Poutledge. Kommunernes Landsforening. (2001). Udbud og udlicitering på det tekniske område: Omfang og erfaringer. København: Kommuneinformation. Kommunernes Landsforening, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Økonomi- og Ervhversministeriet & Finansministeriet. (2007). Konkurrenceudsættelse på dagsordenen. København: Kommunernes Landsforening. Lindholst, A. C. (2009). Contracting-Out in Urban Green-Space Management: Instruments, approaches and arrangements. Urban Forestry & Urban Greening, 8(4), Lindholst, A. C., Persson, B. & Randrup, T. B. (2014). Udliciteringen stiger: Et overblik. Teknik & Miljø, 8, Macneil, I. R. (1974). Restatement (Second) of Contracts and Presentiation. Virginia Law Review, 60(4), Mulgan, R. (1997). Contracting Out and Accountability. Australian Journal of Public Administration, 56(4), Nuppenau, C., Lindholst, C., & Sejr, K. (2005). Udbud og udliciteringer af grønne driftsopgaver [Procurement and contracting out of grounds maintenance ]. Hørsholm: Center for Skov, Landskab & Planlægning. O'Flynn, J. & Alford, J. (2008). The Separation/Specification Dilemma in Contracting: The Local Government Experience in Victoria. Public Administration, 86(1), Rhodes, R. A. W. (1994). The Hollowing Out of the State - the Changing Nature of the Public-Service in Britain. Political Quarterly, 65(2), Sullivan, H. & Skelcher, C. (2002). Working across boundaries: Collaboration in public services. Basingstoke: Palgrave. Vincent-Jones, P. (2000). Contractual Governance: Institutional and Organizational Analysis. Oxford Journal of Legal Studies, 20(3), Vincent-Jones, P. (2001). The reception of ian macneil's work on contract in the U.K. In D. Campbell (Ed.), The relational theory of contract: Selected works of ian macneil. pp London: Sweet & Maxwell. Walker, B. & Davis, H. (1999). Perspectives on contractual relationships and the move to best value in local authorities. In G. A. Boyne (Ed.), Managing local services: From CCT to best value. pp London: Frank Cass. 12