[MILITÆR KAPACITETS- OPBYGNING]

Transkript

1 2013 Forsvarsakademiet STK KN Hans Peder Storgaard Rosholm Syndikat Corbett Vejleder: MJ Lars Cramer-Larsen Antal ord: , eksklusiv abstract, resumé, indholdsfortegnelse, noteapparat og bibliografi. [MILITÆR KAPACITETS- OPBYGNING] Specialet behandler udarbejdelsen af indikatorer til strategisk, operativ og taktisk vurdering af tilbagemelding på militær og civil kapacitetsopbygning. Dette ses at kunne optimere evalueringen og vurderingen af effekter på de forskellige niveauer, militære som civile, idet der dermed arbejdes med ensartede data. Herved minimeres risikoen for, at forkerte eller utilstrækkelige vurderinger på et niveau, får negative konsekvenser for tilretning af indsatsen på et andet niveau.

2 ABSTRACT Today the Danish government uses a strategy for fragile states which includes the use of both military and civil capacity building. The purpose here fore is to strengthen the skills, competencies and abilities of people and communities in the fragile states so they can overcome the causes of their exclusion and suffering. To stay in front of the development in capacity building and always have the demanded military skills to perform it, it is necessary to get proper and valid feedback from the theater where it has been done. This has to be done in a systematic, specific and non-evaluative manner. This paper adopts five recommendations regarding the gathering of information in a conflict area from the Berghof Conflict Research center and thereby significantly improves the way the Danish defense gather and asses these kinds of information. 1

3 RESUMÉ Indledning Siden den kolde krigs afslutning, har den danske regering benyttet sig af både militær og civil kapacitetsopbygning for opnåelse af udenrigspolitiske mål. Kapacitetsopbygning foretages primært i svage stater, hvor statsapparatet er meget begrænset eller i værste fald ikke-eksisterende. Kapacitetsopbygningens formål er her, at opbygge statslige institutioner til en grad, hvor den pågældende stat selv kan stå for blandt andet ydelse af sikkerhed til egen befolkning, uddannelse, sundhed med videre. Den danske militære kapacitetsopbygning har igennem mange år været bidragydere til blandt andet opbygning af både militære og civile sikkerhedsstyrker i Afghanistan og Afrika, udviklet doktriner og procedurer samt koordineret øvelsesvirksomhed ved de østafrikanske beredskabsstyrker, East African Standby Force Coordinating Mechanism med flere. For at det danske forsvar hele tiden kan være dygtige på sit felt og optimere sin indsats, indhentes der erfaringer fra de enkelte indsatser. I militær regi ses denne erfaringsindhentning dog at kunne optimeres så det tydeligere fremgår, hvilke konkrete områder og specifikke kompetencer, militæret fremover bør prioritere. Formål Specialet sætter derfor det mål, at optimere den måde, hvorpå forsvaret indhenter informationer til brug for evaluering og vurdering af effekten fra den civile og militære kapacitetsopbygning. Dette gøres i rammen af erkendte krav til erfaringsindhentning i konfliktramte områder. Herved vil det tillige blive tydeliggjort, om forsvaret gør de rigtige ting og om de gør tingene rigtig. Krav til indikatorer Kravene til erfaringsindhentning i konfliktramte områder er udviklet af det tyske Berghof Conflict Research center, som blandt andet benyttes af det tyske udenrigsministerium. De fremkommer med fem grundlæggende krav til skabelsen af indikatorerne; 1) indikatorerne skal kunne udtrykkes klart og effektivt og være skabt på baggrund af teorien bag indsatsen, 2) indikatorerne skal kunne følges utvetydigt på alle niveauer, 3) der skal skabes en forståelse for hvordan og hvorfor konteksten har betydning og ikke blot at den har, 4) de forskellige igangsatte indsatsers effekt på hinanden skal kunne udledes, således den kumulative effekt samt spill-over effekt (synergieffekt) tydeliggøres og 5) det er nødvendigt at have en ydmyg indstilling overfor den tro, at alle effekter kan måles kausalt og forudsigeligt. Regeringens strategi for skrøbelige stater De to første krav i rapporten fra Berghof Conflict Research er opnået ved at analysere målene i regeringens udenrigspolitiske strategi for skrøbelige stater. Ved at ligestille teori med strategi, udledtes indikatorerne herfra til specifikke og håndgribelige indikatorer til brug 2

4 for erfaringsindhentning i missionsområdet. Indikatorerne skabtes med baggrund i krav om relevans, videnskabeligt grundlag og anvendelighed. Krigsførelsens Kredsløb Det tredje og fjerde krav i rapporten fra Berghof Conflict Research er opnået ved, først at indsætte indikatorerne fra den første analyse i Krigsførelsens Kredsløb, og herefter at analysere kontekstafhængigheden og effekterne fra indsatsen. Forsvarets koncepter og direktiver Den sidste analyse omhandler forsvarets koncepter og direktiver for kapacitetsopbygning og erfaringsindhentning, hvor det blev undersøgt, hvilke specifikke krav forsvaret stiller til indhentning af erfaringer fra indsatsområder. Der stilles heri et antal direkte og indirekte krav, der skal medtages i tilbagemeldinger til brug for erfaringsindhentningen. Sammenholdt med brugen af den inderste ring i Krigsførelsens Kredsløb, kan der udledes, om forsvaret gør tingene rigtigt. Konklusion Det konkluderes, at metoden, hvor de overordnede strategiske mål nedbrydes til specifikke og håndgribelige indikatorer findes anvendelig og giver nogle helt klare fordele i forhold til måling og vurdering af indsatsen. Effekten af en indsats i form af kapacitetsopbygning, militær som civil, kan derved væsentlig lettere og mere effektivt udledes, idet der er direkte sammenhæng mellem de udmeldte mål med indsatsen og det indrapporterede fra missionsområdet. Ydermere vil der være mange af de samme indikatorer, der benyttes på taktisk, operativt og strategisk niveau. Herved minimeres risikoen også for, at forkerte eller utilstrækkelige vurderinger på et niveau, får negative konsekvenser for tilretning af indsatsen på et andet niveau eller for erfaringsindhentningen generelt. Metoden stiller dog krav til indgående viden omkring det emne, hvor indikatorerne skal udledes fra. Dette har stor betydning for indikatorernes anvendelighed, idet indikatorerne skal kunne spores direkte tilbage til målene i strategien. Ellers vil den efterfølgende behandling af observationerne i bedste fald ikke kunne bruges og i værste fald kunne udledes til noget direkte forkert. Det anbefales, at forsvaret benytter sig af denne metode, hvor indikatorer til måling af status i et konfliktramt område, udledes direkte fra de overordnede strategiske mål. 3

5 Indholdsfortegnelse KAPITEL I EMNEDISKUSSION Problemfelt Problemanalyse Problemformulering Formål og relevans Formål Relevans Begrebsafklaring Militær Kapacitetsopbygning De militære niveauer Operationalisering Metode Empiri Teori Afgrænsning Kapitelinddeling Formalia KAPITEL II Analyse af regeringens strategi Menneskerettigheder Demokratisering Fred og stabilitet Bæredygtig udvikling Delkonklusion Krigsførelsens Kredsløb Samfundets ideologi Samfundets (økonomiske) udviklingsstade Samfundets politiske struktur Doktrin Teknologi Organisation Delkonklusion Kontekst og effekt Kontekstens betydning hvordan og hvorfor

6 Effekternes udledning (kumulativ og synergieffekt) Delkonklusion KAPITEL III Analyse af forsvarets koncepter og direktiver Forsvarskommandoens koncept for samtænkning Forsvarskommandoens koncept for militær kapacitetsopbygning Forsvarskommandoens direktiv for forsvarets deltagelse i internationale operationer, bilag 9 Indhentning af erfaringer fra forsvarets internationale operationer Forsvarskommandoens direktiv for forsvarets deltagelse i sikkerhedssamarbejde, herunder kapacitetsopbygning, kapitel 3 Vejledning for rapportering og evaluering Delkonklusion Krigsførelsens Kredsløb, den indre ring KAPITEL IV Konklusion og anbefaling Diskussion af teori, metode og empirianvendelse Perspektivering Bibliografi Bilag

7 KAPITEL I Rammen for følgende analyse tager sit udgangspunkt i spørgsmål nummer 49 i Forsvarsakademiets opgavekatalog og denne vil danne baggrund for specialets endelige problemformulering, som fremkommer af emnediskussionen i de efterfølgende punkter. Spørgsmål nr. 49: Militær assistance i form af kapacitetsopbygning indgår som et element i dansk sikkerhedspolitik og udfoldes aktuelt i Afghanistan og i Afrika. Militær assistance, personelt såvel som materielt, har siden den kolde krig været anvendt både til konfliktforebyggelse og til støtte til en konfliktende part. Det opfattes ofte som et attraktivt værktøj til erstatning for en egentlig intervention, med færre krav til både ressourcer og mandat. Der ønskes en undersøgelse af, hvilke erfaringer man kan udlede af tidligere militære assistanceprogrammer af denne art som vil være relevante for fremtidige kapacitetsopbygningsprogrammer. 1. Emnediskussion Kapitlet indeholder overvejelser vedrørende motivation og baggrund for valg af opgaven. På baggrund af emnediskussionen vil problemformuleringen blive formuleret, og herunder den overordnede afgrænsning fra hovedproblemformuleringen Problemfelt Militær assistance i form af kapacitetsopbygning betegnes oftest som militær kapacitetsopbygning og vil i det følgende blive omtalt således. Militær kapacitetsopbygning er et militært virkemiddel, der sammen med andre virkemidler 1 som civile, politiske og økonomiske hører under begrebet samtænkning 2. Samtænkning bruges i en sikkerhedspolitisk ramme, der koordinerer og samordner nationale som internationale virkemidler til stabilisering og normalisering af situationen i krise- og konfliktområder, herunder skrøbelige eller sammenbrudte stater 3. Kapacitetsopbygning i dansk udenrigspolitik Den danske regering gør i dag brug af en udenrigspolitisk strategi, der forsøger at skabe et internationalt samfund, hvor den demokratiske retsstats principper hersker, og hvor relationerne mellem staterne følger retlige procedurer, hvor staterne løser territoriale og andre uenigheder fredeligt 4. Den overordnede strategi for den danske regering, Retten til et bedre liv Strategi for et bedre udviklingssamarbejde 5, beskriver en målsætning for det danske udviklingssamarbejde. Heri står der, at målet er at bekæmpe fattigdom og fremme 1 Instruments of power - Military, Political, Economic and Civilian 2 Regeringen (2004): Samtænkning af civil og militær indsats i internationale operationer, s Forsvarskommandoen (2009): Koncept for forsvarets bidrag til samtænkning, s af 27. marts Udenrigsministeriet (2012): Retten til et bedre liv - Strategi for Danmarks udviklingssamarbejde. 6

8 menneskerettigheder, demokrati, bæredygtig udvikling, fred og stabilitet i overensstemmelse med FN-pagten, Verdenserklæringen om menneskerettigheder og FN s konventioner om menneskerettigheder. Dette gøres ved hjælp af en bred vifte af militære, politiske, humanitære, stabiliserende og udviklingsmæssige instrumenter 6, der er medhjælpende til at styrke en stats institutioner. Dette skal på sigt være garant for værtslandets demokratiske udvikling og længerevarende stabilitet. Institutionerne skal blandt andet understøtte menneskerettigheder, demokrati, uddannelse, sundhed, politisk administration, sikkerhed og jura, og ses her som grundlæggende elementer indenfor statsopbygning. Den specifikke militære kapacitetsopbygning hjælper med til at opbygge en modtagerstats eller regions evne og kapacitet til løsning af egne sikkerhedsopgaver. Derudover kan militær kapacitetsopbygning bidrage til, at modtagerstaten selv bliver i stand til at håndtere lokale og regionale konflikter samt tage ansvaret for udfordringer mod landets sikkerhed 7. Dette skal dermed på sigt sørge for, at modtagerlandet igangsættes med en positiv udvikling fra at være en sikkerhedsforbruger, der er afhængig af hjælp udefra, til at være en producent af statens egen sikkerhed 8. Eksempler på dansk militær kapacitetsopbygning Tre eksempler er værd at nævne for at illustrere den store spændevidde i militær kapacitetsopbygning 9 : 1. Opbygningen af to bataljoner infanterisoldater, kandakker, i den afghanske hær ved brug af danske instruktører fra hæren. Dette skal sikre, at den afghanske regering selv kan varetage militære operationer, og på længere sigt også selv kan stå for træning og oplæring, således styrkerne vedligeholdes og opretholder sin kampkraft. 2. Til den kenyanske flåde har Danmark doneret reservedele, prøvestande og værkstedsfaciliteter samt oplæring i brug af samme, ved brug af tekniske flådeofficerer. Dette skal opbygge den kenyanske kystvagtskapacitet, så de selv kan varetage maritim myndighedsudøvelse, herunder pirateribekæmpelse. 3. To stabsofficerer har på permanent basis hjulpet med konceptudvikling til East African Standby Force, som har til opgave at opstille og indsætte østafrikanske enheder i fredsstøttende operationer i Østafrika. Det bliver drevet af hovedkvarteret EASFCOM 10 i Kenya. Som det umiddelbart fremgår af de tre eksempler, så spænder den militære kapacitetsopbygning over både bilaterale og multilaterale samarbejder, som opnås gennem materielmæssige og personelmæssige ressourcer fra forsvaret. 6 Regeringen (2007): Danmark i Afrika - et kontinent på vej - regeringens prioriteter for samarbejdet med Afrika syd for Sahara, s Forsvarskommandoen (2012): Koncept for militær kapacitetsopbygning. 8 Ibid. 9 Briefing modtaget fra Forsvarskommandoens Operationsafdeling. 10 East African Standby Force Coordinating Mechanism. 7

9 De økonomiske ressourcer til dækning af den militære kapacitetsopbygning, knytter sig til Fred- og Stabiliseringsfonden 11. Fonden efterfølger den tidligere Globaliseringsramme og er blevet oprettet sammen med Aftale om forsvaret i forbindelse med den nye regerings Pulje til Ny Sikkerhedspolitik. Det skete som et tværministerielt samarbejde mellem udviklings-, udenrigs- og forsvarsministeriet, hvor de to sidstnævnte hver bidrager med 75 millioner kroner årligt til fonden. Pengene fra forsvaret tages blandt andet ud af det budget, der hidtil har været benyttet til det militære bidrag i Afghanistan. Baggrund for militær kapacitetsopbygning som dansk strategi Kapacitetsopbygning generelt og militær kapacitetsopbygning specifikt benyttes af den danske regering af flere årsager. Som tidligere beskrevet er formålet at opbygge skrøbelige stater, således de på sigt selv kan sørge for at skabe sikkerhed i egen stat og region. Set således kan det anskues som et alternativ til en egentlig intervention. Dermed ikke sagt, at interventioner ikke stadig kan benyttes som en udenrigspolitisk strategi, men det skal forstås på den måde, at dette først benyttes, når andre muligheder ikke længere ses som værende tilstrækkelige. I 2005 vedtog et enstemmigt FN et folkeretligt princip, Responsibility to Protect. Dette princip forpligter den enkelte stat til at beskytte sine borgere mod folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser (som i Rwanda 1994 og i Srebrenica 1995) og er formuleret i The World Summit Outcome Document Heads of state and government, 138 og Her anføres det, at staterne selv har det primære ansvar for at hindre folkedrab, etnisk udrensning, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser 13. Hvis den enkelte stat enten ikke kan leve op til forpligtelsen til at beskytte sine borgere, eller har evnerne, men ikke viljen til at gøre det, har det internationale samfund pligt til at hjælpe staten med dette eller til at handle. Princippet er senere blevet udviklet til en doktrin, hvori der er beskrevet tre overlappende faser, hvormed man kan kategorisere løsningsmetoden til konfliktområdet: prevent (forebyg), react (reager) og rebuild (genopbyg). I og med at samme konfliktområde kan indeholde alle tre faser forskudt i tid og rum, kan militær kapacitetsopbygning udføres i alle tre faser. En anden årsag er, at erfaringer peger på, at jo længere tid kamptropper er repræsenteret i et konfliktområde, jo større er sandsynligheden for, at de selv bliver en del af problemet. Udviklingen siden 2001 indikerer, at islamistisk ekstremisme og Al Qaeda-inspirerede terrorgrupper netop trives, spredes og tiltrækkes af de steder, hvor dét, der kan fremstilles og opfattes lokalt som vestlig korstogs -intervention i muslimske lande finder sted. Vestlige styrkers tilstedeværelse bliver således hurtigt til en del af problemet, frem for en del af løsningen 14. Og det er blandt andet det, der forsøges undgået. Dette betyder dermed, at jo UN General Assembly Resolution 60/1, 16 Sept. 2005, s Um.dk om Responsibility to Protect. 14 Rådet for International Konfliktløsning (2013): Den fransk anførte militærintervention kan gøre ondt værre. 8

10 mindre militært fodaftryk der kan sættes i det pågældende konfliktområde, jo bedre er det for løsningen af konflikten. Og det bringer mig frem til den næste årsag. Opfattelsen af, at dansk engagement er et vestligt korstog (religiøst funderet), imperialisme (racemæssig overlegenhed) eller kolonialisering (økonomisk vinding), kan om ikke undgås, så mindskes ved hjælp af kapacitetsopbygning, civil som militær. Idet der her netop ikke er tale om (vestlige) kamptropper til nedkæmpelse af modtagerlandets fjende, men lokalt tilpasset rådgivning til eller opbygning af kapaciteter i modtagerlandet, sættes der et minimalt fodaftryk i området. Når denne rådgivning og opbygning så ydermere gennemføres ud fra princippet om, at opbygningen primært skal foregå på modtagerlandets præmisser 15, så vil det unægtelig gøre det sværere, at bruge som skræmmekampagner i propagandaøjemed for skabelsen af en lokal fælles front mod fremmedmagten. Derved undgås der med større sandsynlighed, at den intervenerende part bliver en del af problemet, fremfor løsningen. Det har samtidig også den effekt, at det vil være modtagerstatens eller -regionens eget sikkerhedsapparat, der løser egne interne som eksterne trusler, hvilket i det internationale samfund ikke kun anses som mere legalt, men også som mere legitimt. Den sidste årsag er økonomi. Danmarks militære bidrag i Afghanistan kostede frem til februar 2012 ca. 13 milliarder kroner 16. Dette skal ses i forhold til, at der i samme periode kun blev brugt ca. 3,3 milliarder kroner i udviklingsbistand til genopbygningen af Afghanistan. Det er med andre ord økonomisk omkostningsfuldt at gå i krig. I den nylige Aftale om forsvaret , skal det danske forsvar spare 2,7 milliarder kroner årligt. Og når regeringen ser sine strategiske målsætninger opfyldt på anden vis end ved hjælp af dyre, og hårdtslående, militære midler, vil dette med stor sandsynlighed blive forsøgt gjort. Og her har kapacitetsopbygning, civilt som militært, vist sig, at være et godt og væsentligt billigere alternativ Problemanalyse Den militære kapacitetsopbygning har flere gange vist sig at være meget effektiv og andre gange knap så effektiv. Og at kunne forudsige, hvilket udfaldsrum der sandsynligvis vil forekomme den næste gang, kræver en detaljeret indsigt i, hvad der blev gjort sidste gang i forhold til udfaldet. Og det kræver valide og sammenlignelige tilbagemeldinger. De skriftlige tilbagemeldinger, forsvaret indtil videre har indhentet fra taktisk niveau, indeholder blandt andet hverken kvalitative eller kvantitative data, der detaljeret kan fortælle om status for indsatsen. Det betyder, at der kan være meget stor forskel på observation, evaluering og vurdering, både afhængig af ophavsmanden for det indtastede, men også den enkelte evaluator, der skal vurdere og udlede brugbare målinger og erfaringer på baggrund af det skrevne. 15 Forsvarskommandoen (2012): Koncept for militær kapacitetsopbygning, s af 2. maj

11 Tilbagemeldingerne fra eksempelvis Afghanistan, er bygget op omkring den samme skabelon inden for bidragene fra Shorabak og Helmand, men består udelukkende af prosa indenfor et meget bredt felt med få eller ingen underopdelinger. Dette gør det svært, om ikke umuligt, først at kategorisere svarene indenfor formålstjenstlige områder og dernæst at graduere, hvorvidt der leves op til målsætningen for det enkelte kapacitetsopbygningsprogram. Dette gør det i det videre forløb igen svært at konstatere, om erfaringen så kan tilskrives det der gøres, enten organisatorisk, kompetencemæssigt, den enkeltes personlighed eller noget helt fjerde eller om det skal tilskrives modtagerens motivation, evner, organisation eller igen noget helt andet. Og når det kommer til de øvre niveauer, det operative og strategiske (både militært og politisk), kan svarene risikere at være så udviskede og uklare, at de ikke vil kunne bruges i det efterfølgende analysearbejde. I dag er det også således, at det i eksempelvis Afghanistan er Task Force Helmand, der samler og vurderer de danske (og britiske) tilbagemeldinger på operativt niveau (førnævnte Task Force) og derefter sender dem videre til de respektive bidragydere af kapacitetsopbygningen 17. Grunden til dette er, at det danske kontingent i Afghanistan ikke længere er en selvstændig Battle Group (militær enhed med eget ansvarsområde), men nu er blevet til en enhed, der er underlagt de britiske styrker i området. Her ses der en risiko for, at tilbagemeldingerne ikke nødvendigvis evalueres og vurderes efter danske hensyn. Ikke sagt, at Danmark ville gøre det bedre, men blot, at det med stor sandsynlighed ville gøres anderledes, med andre hensyn for øje. I udfærdigede Dansk Institut for Internationale Studier en analyse 18 for den danske regering. Analysen omhandler samtænkning og erfaringerne herfra, baseret på videnskabelige dokumenter, rapporter, interview og besøg til Helmand- og Badakshanprovinsen og Kabul i Afghanistan. Rapporten fortæller blandt andet at erfaringer fra tidligere og igangværende internationale operationer [viser], at integrationen af civile og militære indsatser skal være tilpasset de specifikke forhold i lokalområdet. Ydermere erfares det, at en pragmatisk afvejning af hensyn til sikkerhed, udvikling og politiske målsætninger [er] svær at komme udenom, og det er ikke altid muligt at følge best practice. Dette er generelt nogle meget brede erfaringer, som ikke siger meget om det enkelte bidrag og kan udtales om alle forhold. Rapporten kritiserer selv de brede erfaringer og henviser derfor til en analyse 19 af, hvorledes målinger og vurderinger af kapacitetsopbygning bør foretages, således effekten af indsatsen bedre kan vurderes. Denne analyse er fra Berghof Conflict Research Center, 17 Jævnfør telefonisk samtale med Hærens Operative Kommando LI/LL afdeling, Stepputat, Finn og Staun, Jørgen (2009): Civil-militært samarbejde i internationale operationer et dansk perspektiv, DIIS brief (kursiv er indsat af undertegnede). 19 Mark Hoffman (2004): Peace and Conflict Impact Assessment Methodology. 10

12 som blandt andre støttes af det tyske udenrigsministerium via organisationen Environment Conflict and Cooperation 20. Analysen har fem anbefalinger til indhentning og måling: 1. Brugbare kriterier og indikatorer skal kunne udtrykkes klart og effektivt og være skabt på baggrund af teorien bag indsatsen. 2. Kriterierne og indikatorerne skal kunne følges utvetydigt på alle niveauer. 3. Der skal skabes en forståelse for hvordan og hvorfor konteksten har betydning og ikke blot at den har. 4. De forskellige igangsatte indsatsers effekt på hinanden skal kunne udledes, således den kumulative effekt samt spill-over effekt (synergieffekt) tydeliggøres. 5. Det er nødvendigt at have en ydmyg indstilling overfor den tro, at alle effekter kan måles kausalt og forudsigeligt. Den femte anbefaling synes rationel, da kapacitetsopbygning er en meget omfattende og kompleks opgave, hvorfor selv små hændelser, der umiddelbart virker ubetydelige, kan få betydelige konsekvenser, med stor effekt på den fremadrettede indsats. Anbefalingen ses ikke som et direkte krav til selve udfærdigelsen af kriterier og indikatorer, men vurderes her blot at være en begrænsning i en tro på en ultimativ klarlæggelse af årsag-virkningsforhold i et så komplekst miljø. I realiteten vil dette primært komme til udtryk i den efterfølgende behandling og vurdering af indikatorerne og ses derfor ikke at have direkte betydning for udfærdigelsen af indikatorerne. Hvis disse anbefalinger kan implementeres i forsvarets tilbagemeldinger, vil det give dem en helt anden og mere valid effekt, hvorfor dette afprøves. De ovennævnte anbefalinger ser jeg pege i retning af to interessante tilgange for specialet: 1. Regeringens strategi for indsatser i skrøbelige stater (via kapacitetsopbygning) og 2. Krigsførelsens Kredsløb. Regeringens strategi ser jeg at kunne inddække anbefaling nummer et og to. Ved at nedbryde de erklærede mål i strategien til brugbare vurderingskriterier og indikatorer, opfyldes anbefaling nummer et, idet strategien her tager sig ud for teorien bag indsatsen. Det er netop strategien, der overordnet dikterer hvordan og hvorfor, indsatsen skal igangsættes og det tilsvarende kunne være gældende for en teori. Derfor kan strategi anvendes som teoretisk grundlag for undersøgelsen. Ved at nedbryde målsætningerne i strategien til håndgribelige indikatorer, sikres dermed også opfyldelsen af anbefaling nummer to. En strategi er, som ordet nok indikerer, udfærdiget på og gældende for det strategiske niveau. Ved at nedbryde denne til også at gælde for de underliggende niveauer, det operative og det taktiske, vil indikatorerne kunne 20 forsiden af 2. MAJ

13 spores hele vejen. Og det betyder, at de indikatorer, der skal observeres og tilbagemeldes på, fra taktisk niveau, enten vil være indeholdt i de samme indikatorer, eller være sammenfaldende med de samme indikatorer, der efterspørges på operativt og strategisk niveau. Dermed kan de samme data sendes parallelt igennem alle niveauerne, og ingen filtrering udvisker forståelsen og dermed brugbarheden af informationerne, uagtet hvilket niveau og hvilke analyser, de skal bruges på og til. Krigsførelsens Kredsløb vurderes indledningsvist, at kunne inddække anbefaling nummer tre og fire, idet Krigsførelsens Kredsløb bygger på internt konstituerende komponenter baseret på en konkret kontekst og dermed netop kan fortælle om, hvordan og hvorfor konteksten har betydning for komponenterne. I og med at alle komponenterne i Krigsførelsens Kredsløb har indvirkning på hinanden, vil effekterne af andre igangsatte indsatser kunne måles og spores i de andre elementer. Krigsførelsens Kredsløb vil derfor blive gennemgået og analyseret detaljeret senere, for at se, om denne tese kan bekræftes. Ovenstående ses som specialets emne og bringer mig frem til følgende problemformulering Problemformulering Specialet tager sit udgangspunkt i Specialekatalog STK , emne nummer 49. Hvorledes kan forsvarets metode til indhentning af informationer til brug for evaluering og vurdering af effekten fra den civile og militære kapacitetsopbygning optimeres, således at kravene fra Berghof Conflict Research Center honoreres? 1.4. Formål og relevans Formål Med udgangspunkt i anbefalingerne fra Berghof Conflict Research Center udvikles der en tilbagemeldingsmetode, der kan imødekomme de erfarede krav til måling og indhentning af data fra kapacitetsopbygning, således at alle niveauer, taktisk, operativt og strategisk, umiddelbart kan udlede, hvorvidt indsatsen har haft den tilsigtede effekt. Metoden udvikles således, at det kan udledes, hvordan kapacitetsopbygningen udvikler sig i forhold til de målsætninger, som er ekspliciteret i regeringens strategier (pt. fremme af menneskerettigheder, demokrati, bæredygtig udvikling, fred og stabilitet). Hermed udvikles metoden til, at der måles og indhentes informationer i det aktuelle område, ud fra de i specialet eksemplificerede indikatorer, så de direkte kan indgå i det videre evaluerings- og vurderingsarbejde, uagtet niveau Relevans Problemstillingen ses som relevant af flere årsager. 12

14 For det første har Danmark valgt at prioritere kapacitetsopbygning, både civilt og militært, som det ses af udenrigsministeriets hjemmeside og som er udmøntet i regeringens udenrigspolitiske strategier. Forsvaret kan her bidrage til militær kapacitetsopbygning og militær støtte til civil kapacitetsopbygning og herunder kunne indgå i en samtænkt ramme sammen med øvrige civile elementer i den samlede indsats 21. Dansk udenrigspolitik på bistandsområdet har siden den kolde krigs afslutning prioriteret kapacitetsopbygning, som dermed er blevet en fast bestanddel af strategien. Efter konflikterne på Balkan, hvor Danmark spillede en vigtig rolle, både under konflikterne, men også det efterfølgende genopbygningsprogram, anses som en succes 22. For det andet fordi der er klare indikationer på, at de danske tilbagemeldinger ikke er fyldestgørende i forhold til kravene på området. Dette har betydning for, at det kan være svært at adskille og forklare de succesfulde programmer fra de mindre succesfulde, således kapacitetsopbygningen hele tiden kan blive bedre og mere effektiv. Dette vil have en stor effekt på måden, forsvaret udfører den militære del af denne opgave på, idet det er det politisk-strategiske niveau i samarbejde med det militær-strategiske niveau, der beslutter, hvilke militære kapacitetsopbygningsprogrammer, der skal iværksættes. Hermed vil også forsvaret få gavn af en bedre og mere præcis måde, at tilbagemelde disse erfaringer på Begrebsafklaring I dette speciale benytter jeg begreber, der ikke alle opfattes entydigt. Derfor ser jeg det nødvendigt, at beskrive, hvorledes disse begreber skal forstås Militær Kapacitetsopbygning Militær kapacitetsopbygning er ikke umiddelbart et fast defineret begreb. Forskellige lande og organisationer har forskellige opfattelser af begrebet. Specialet tager dog udgangspunkt forsvarets definition: Militær kapacitetsopbygning er de aktiviteter, der gennemføres for at opbygge, udvikle eller konsolidere en modtagers evne til egen opgavevaretagelse, og som umiddelbart kan gennemføres med de kapaciteter, viden og kompetencer, forsvaret besidder De militære niveauer 24 Taktisk På det taktiske niveau gennemføres den faktiske udførelse og implementering af de enkelte opgaver, der er nødvendige for at opnå de overordnede målsætninger i indsatsområdet. I praksis betyder det, at der gennemføres en række aktiviteter, der enkeltvis eller sammen skaber den efterspurgte effekt i indsatsområdet. Dette omfatter blandt andet opbygning eller genopbygning af enheder, støtte til hvervning, uddannelse og træning på lavere niveauer og 21 Regeringen (2012): Aftale på forsvarsområdet , s Kronik i Jyllands-Posten (5/ ): Europæisk naboskab i bevægelse, af europaminister Nicolai Wammen og udviklingsminister Christian Friis Bach. 23 Forsvarskommandoen (2012): Koncept for militær kapacitetsopbygning. 24 Forsvarskommandoen (2009): Koncept for forsvarets bidrag til samtænkning. 13

15 fælles øvelser og operationer. Det stiller krav om interaktion mellem de civile og militære kapaciteter f.eks. militære enheder og civile rådgivere. Operativt Det operative niveau gennemfører den operative planlægning, koordination, implementering og evaluering af indsatsen, ligesom ressourcer og kapaciteter fra de nødvendige ressortområder allokeres. Det stiller krav til en beskrivelse af institutionelle procedurer og processer mellem de nationale og internationale aktører både før, under og efter indsatsen. Operativ samtænkning vil typisk finde sted mellem militære strategiske hovedkvarterer, civile statslige organisationer og/eller internationale organisationer og omfatter blandt andet (gen)opbygning af strukturer, missionsplanlægning og indsættelse af militære styrker i stabiliseringsoperationer. Strategisk På strategisk niveau formuleres den overordnede strategi, og dermed gennemføres planlægning og opgavefordeling under hensyntagen til den ramme indsatsen foregår i. Desuden udstikkes de ønskede strategiske målsætninger. Det stiller krav til koordination og involvering af alle relevante nationale og internationale aktører. Strategisk samtænkning vil typisk finde sted i eller mellem regeringer og kan også inkludere internationale organisationer. Det kan omfatte områder som koordinering mellem det militære og det politiske niveau, rådgivning i beslutningsprocesser og etablering af organer og fora Operationalisering I dette afsnit beskrives operationalisering af den anvendte analysemetode. Afsnittet afsluttes med en kortfattet samlet beskrivelse af specialets kapitler og afsnitsinddeling Metode Det første krav der påpeges af Berghof Conflict Research Center, omhandler brugbare kriterier og indikatorer, der skal kunne udtrykkes klart og effektivt og være skabt på baggrund af teorien bag indsatsen. Dette vil som tidligere skrevet blive udledt af den danske regerings udenrigspolitiske strategi, hvor målene analyseres til mere specifikke og håndgribelige indikatorer. Der vil her være en nedre grænse for udspecificeringen således, at de ikke vil blive udfærdiget til eksempelvis tællelige data. Indikatorerne vil primært være af kvalitativ art og ikke kvantitativ art. Denne analyse udleder eksempelvise indikatorer til brug for analysen af Krigsførelsens Kredsløb og vil derfor kun omfatte udvalgte, men bredt dækkende områder fra strategien. Det andet krav der påpeges af Berghof Conflict Research Center er, at kriterierne og indikatorerne skal kunne følges utvetydigt på alle niveauer. Dette gør, at nedbrydelsen af strategiens mål skal udformes, så de kan observeres i det pågældende samfund, på niveauerne fra det strategiske over det operative og ned til det taktiske. For at en indikator skal kunne opfylde sit formål i forhold til vurderingen af indsatsen, er det vigtigt at indikatoren opfylder en række formelle kvalitetskrav. Dette gøres inden for 14

16 følgende tre dimensioner, der er taget fra en rapport om udviklingen af sygdomsspecifikke indikatorer 25. Det vurderes umiddelbart, at kravene til disse er også er gældende for udviklingen af indikatorer til denne brug, idet de ses som universelle: Relevans - indikatorerne skal bl.a. kunne måle vigtige aspekter af de strategiske mål. Videnskabeligt grundlag indikatorerne skal være både valide (gyldige) og reliable (pålidelige). Anvendelighed indikatorerne skal bl.a. kunne forstås af observatøren og data skal være tilgængelige. Der vil forekomme områder, der ikke direkte kan observeres, men som hovedregel skal alle indikatorer være udformet således, at de tre ovenstående krav honoreres. Indikatorerne udformes så neutralt som muligt, således de under observation som udgangspunkt ikke skal vurderes, men blot neutralt kan iagttages. Observationer vil dog som regel skulle vurderes af observatøren og kan derfor kun meget vanskelligt gøres neutrale. Som sociolog og professor emeritus Torben Agersnap skriver, kan man ikke observere og beskrive virkeligheden uden, at der indgår en lang række af vurderinger 26. For hvad er eksempelvis en demonstration? Hvad er en folkesamling? Hvad er en voldelig demonstration? Der vil derfor næsten altid foregå en vurdering, men hvis både udfærdigelsen af indikatorerne tager hensyn til, hvilken generel baggrund observatøren har (eksempelvis Skandinavien, Østeuropa eller middelhavsområdet) samt at observatøren er opmærksom på dette forhold, kan dette vurderingsbehov minimeres. Kapitel to vil derfor rumme analysen til udarbejdelsen af indikatorerne og analysen til brug for den efterfølgende vurdering, om forsvaret gør de rigtige ting. Hermed forstået, at det, der iværksættes, også har den tilsigtede effekt. For at kunne vurdere, hvorledes Krigsførelsens Kredsløb kan honorere det tredje krav der påpeges af Berghof Conflict Research Center, om skabelsen af en forståelse for, hvordan og hvorfor konteksten har betydning og ikke blot at den har, ses der behov for, at analysere komponenternes indhold samt deres indbyrdes forhold. Dette gøres specifikt ud fra de fundne indikatorer fra strategien, som her vil blive indplaceret i de tre elementer fra den ydre ring 27. Der indsættes ikke indikatorer i den indre rings komponenter, idet disse vil være et direkte resultat af effekterne fra den ydre ring. Indikatorerne til måling af den indre rings effekt er derfor indeholdt og placeret i den ydre ring. Den indre rings komponenter vil blive beskrevet sammen med tilhørsforholdet til den ydre rings komponenter, således det er 25 Det Nationale Indikatorprojekt (2009): Manual for udvikling af sygdomsspecifikke indikatorer, standarder og prognostiske faktorer, s Henning Sørensen og Eigil Fivelsdal (1988): Fra Marx til Habermas, Nyt fra samfundsvidenskaberne, s Se figur 2 under punkt 2.2. Krigsførelsens Kredsløb. 15

17 tydeligt, hvordan komponenterne fra den ydre ring og komponenterne fra den indre ring påvirker hinanden. Konteksten involveres per automatik i Krigsførelsens Kredsløb, idet dette er hele ideen med modellen. Det er netop konteksten, som er fokusområdet for modellen. Når modellen benyttes, vil man rent illustrativt indsætte det pågældende fokusområde for modellen i midten af den inderste ring. Det kan eksempelvis være geografisk begrænset til en stat, men kan også bruges om tidsmæssige begrænsninger som militære operationer og slag, som eksempelvis Falklandskrigen eller Operation Overlord. Herved analyseres modellen op i mod en given kontekst. Analysen vil i første omgang dreje sig om, hvorledes indikatorerne skal indplaceres. Dette gøres ud fra et kriterium om, hvilket element i Krigsførelsens Kredsløb den enkelte indikator vurderes at være rodfæstet i. Derefter analyseres, hvordan de indsatte indikatorer i den ydre rings tre elementer påvirker hinanden indbyrdes. Det fjerde og sidste krav i rapporten fra Berghof Conflict Research Center, der medtages her, omhandler de forskellige igangsatte indsatsers effekt på hinanden. Effekterne skal kunne udledes, således den kumulative effekt samt spill-over effekt tydeliggøres. I dette punkt analyseres, hvorledes indikatorerne i komponenterne i Krigsførelsens Kredsløb hænger sammen, og det kan dermed udledes, hvorledes en effekt i et element har indflydelse på et andet element. Dermed kan det ses, hvor og hvordan dette element ændrer sig. Herefter er det blot at måle på de indlagte indikatorer for det pågældende element og vurdere effekten. Dette krav vurderes derfor ud fra den ovenstående analyse. Kapitel tre vil omhandle indikationerne til brug for vurderingen, om forsvaret gør tingene rigtigt. Hermed forstået, at det, der udføres, også gøres på den mest hensigtsmæssige og effektive måde. Dette gøres ved, dels at inddrage Krigsførelsens Kredsløbs inderste ring og dels at inddrage forsvarets direktiver på området. Forsvarets direktiver analyseres for interne krav til indikatorer og sammenholdt med Krigsførelsens Kredsløbs inderste ring, vil dette skabe et godt og velfunderet grundlag for en vurdering af egen indsats. Krigsførelsens Kredsløb vil her ikke undergå yderligere analyse, da modellen er velkendt i forsvaret til netop denne brug. Det er her vigtigt at have for øje, at det ikke er modtagerlandets militær, indikatorerne udledes til brug for, men det danske bidrags indsats. Herefter konkluderes der på grundlag af de tre analyser, som tilsammen vil give et svar på, om metoden brugt i specialet fremover kan bruges som redskab for skabelsen af indikatorer samt for den efterfølgende vurdering af effekten kapacitetsopbygningen. I forlængelse hermed udarbejdes der en anbefaling om det videre arbejde med tilbagemeldinger i forsvaret. Til sidst diskuteres den valgte empiri, teori og metode i relation til konklusionens validitet og en perspektivering afslutter specialet. 16

18 Figur 1: Specialets struktur Empiri Til analysen i kapitel 2 benyttes regeringens Retten til et bedre liv Strategi for et bedre udviklingssamarbejde og den tidligere regerings strategi for samme område. Denne empiri skal danne indikatorerne til den efterfølgende analyse i Krigsførelsens Kredsløb. I forbindelse med regeringens målsætning, nævnes menneskerettigheder. Disse indeholder jævnfør FN's Verdenserklæring om Menneskerettigheder, 30 punkter fordelt på borgerlige, politiske, økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder indenfor et meget bredt felt. Efterfølgende benyttes forsvarets direktiver indenfor samtænkning, militær kapacitetsopbygning samt krav til tilbagemeldinger. Kilderne ses som værende valide, i og med, at de er udfærdiget af henholdsvis den danske regering og Forsvarskommandoen. Validiteten begrundes med følgende: Strategien vurderes ikke blot at være en hensigtserklæring, men som det tidligere er blevet beskrevet i dette kapitel, så er der adskillige eksempler på udførslen af strategien og dermed udmøntningen af samme. Når der her nævnes regeringen, er det en generel betegnelse for den siddende regering. Den tidligere strategi for indsatser i skrøbelige stater 17

19 er ikke udfærdiget af den siddende regering anno maj 2013, men følger en lang række af strategier med overordnet samme indhold i forbindelse med udbredelsen af demokratiske og sociale værdier samt menneskerettigheder til modtagere af dansk bistandshjælp, helt tilbage fra Denne strategi inddrages derfor også i analysen, hvor det vurderes at den kan bidrage positivt. Forsvarskommandoens direktiver vurderes i denne henseende også at være meget valide. De samme eksempler som nævnt ovenfor, er netop en udmøntning af direktiverne. Direktiverne beskriver generelt som detaljeret, hvorledes samtænkning og militær kapacitetsopbygning bør udføres og med hvilke midler. Det vurderes umiddelbart, at der er overensstemmelse mellem direktiverne og det udførte arbejde i forbindelse med militær kapacitetsopbygning, uden dog at gå i detaljer med hverken direktiverne eller eksemplerne her. Såfremt der inddrages andre essentielle kilder, vil disse søges valideret under fremsøgningen og efterfølgende benyttelse i specialet Teori Mit valg af det teoretiske grundlag falder som tidligere skrevet naturligt på Krigsførelsens Kredsløb 29, den udvidede model. Denne indeholder pile mellem det ydre og det indre kredsløb og viser dermed, at der er en kobling imellem alle komponenterne og ringene. Modellen er oplagt, da den benyttes til at finde ubalancer i et samfund, komponenterne imellem. Og da det er nogle af disse ubalancer, der forsøges udlignet/balanceret ved brug af civil som militær kapacitetsopbygning, finder jeg det naturligt, også at benytte den til at finde de områder og punkter, der bør være i et tilbagemeldingsskema, netop til brug for de, der udfører den militære kapacitetsopbygning. Hermed kan det tilbagemeldte indsættes direkte i hele Krigsførelsens Kredsløb for henholdsvis den pågældende stat samt den indre ring for eget vedkommende. På den måde opnås der en viden, ikke blot, om kapacitetsopbygningen virker i den pågældende stat (om vi gør de rigtige ting), men også, om vores tilgang til udførelsen virker efter hensigten (om vi gør tingene rigtigt). Dette behandles detaljeret i kapitel Afgrænsning Specialet giver ikke en teoretisk opskrift på, hvorledes en svag stat opbygges til en stærk stat, idet der forefindes mange forskellige teorier for dette, afhængig af verdensanskuelse. Specialet tager kun udgangspunkt i den strategi, regeringen allerede har udstukket, hvorfor resultatet bør revideres, såfremt en helt ny og væsensforskellig strategi udmøntes i fremtiden. At skulle behandle flere skoler af teorier indenfor statsdannelse, kunne give god mening, men ses ikke realistisk udmøntet i et enkelt speciale. At sammenholde eksempelvis 28 Folketingstidende , 2f. 29 Militært Tidsskrift (2004): Krigsførelsens Kredsløb, s

20 realisme, liberalisme, konstruktivisme og socialisme er simpelthen ikke muligt, da mange af disse opfattelser i deres natur er direkte modstridende. Det kunne derimod være interessant i andre, individuelle specialer, at se på disse anskuelser/skoler, da dette helt sikkert kunne nuancere resultatet, og samtidig med se på, om forskellene på indikatorerne ville være forskellige i væsentlig grad. Specialet afgrænser sig derfor til udelukkende at se på nødvendige indikatorer til måling af effekten af kapacitetsopbygning, ud fra den valgte teori, Krigsførelsens Kredsløb med hjælp fra regeringens strategier på det udenrigspolitiske område i forhold til bistand og skrøbelige stater, samt forsvarets egne koncepter og direktiver på området. Såfremt andre teorier var blevet benyttet, var resultatet muligvis blevet et andet, men valget af blandt andet Krigsførelsens Kredsløb baserer sig på samspillet af elementerne samt at konteksten automatisk er integreret i modellen. Specialet resulterer ikke i et fuldt og færdigt skema til brug for tilbagemelding af indsatsen af kapacitetsopbygning. Specialet har kun til hensigt at optimere de gængse metoder, og der vil uden tvivl kunne findes flere områder, der bør dækkes, inden implementering. Specialet tager ikke stilling til, om opbygningen bør sigte mod en bestemt form for demokrati. Jævnfør regeringens Afrikastrategi foregår den generelle kapacitetsopbygningen mod en demokratisering, men både regeringen og Danida 30 bruger her et meget rummeligt og robust begreb i den henseende. Med dette menes, at det ikke er regeringens eller Danidas hensigt, at fremme en given demokratiform, hvorfor der ikke i strategien opstilles nogle konkrete og præcise kriterier herfor 31. I strategien nævnes eksempelvis, at mange af de afrikanske lande i forvejen er i gang med en demokratiseringsproces, men mangler i mange tilfælde ressourcer og kapacitet til en effektiv indsats 32. Så for også at give størst mulig anvendelsesmulighed af tilbagemeldingen, også i fremtiden, sigtes der ikke direkte mod kriterier for et bestemt demokratisk styre. Specialet tager ikke stilling til, om regeringens strategi er den mest optimale i forhold til kapacitetsopbygning og ej heller, om det er den mest legitime. Der fokuseres udelukkende på, at der skal være overensstemmelse mellem niveauerne. Specialet tager ikke hensyn til juridiske begrænsninger af eksempelvis menneskerettighederne i skrøbelige stater. Dels på grund af, at der ikke tales om specifikke stater og dels på grund af, at det ikke vurderes at være en del af specialets operationsmæssige fokus. 30 Danida (Danish International Development Assistance) er i dag betegnelsen for den officielle danske bistand til udviklingslandene og betegner dermed Danmarks udviklingssamarbejde. 31 Klavs Duus Kinnerup Hede (2006): Menneskerettigheder, demokratisering og good governance i dansk udenrigspolitik, s Regeringen (2007): Danmark i Afrika - et kontinent på vej - regeringens prioriteter for samarbejdet med Afrika syd for Sahara, pkt

21 Kapitelinddeling Kapitel I indeholder en diskussion af problemfeltet samt valg af teori. Kapitel II analyserer krav og kriterier i forhold til regeringens strategi og nedbryder disse til målbare indikatorer. Herefter beskrives og analyseres den valgte teori i forhold til kontekst og de fundne indikatorer. Kapitel III analyserer forsvarets koncepter og direktiver for krav til tilbagemeldinger under kapacitetsopbygning. Kapitel IV konkluderer, anbefaler og diskuterer den valgte empiri, teori og metode i relation til konklusionens validitet og afsluttes med en perspektivering Formalia Formalia i dette speciale følger Forsvarsakademiets vejledning i udarbejdelse af speciale, dateret juni KAPITEL II Kapitlets formål er at analysere og nedbryde regeringens strategi til specifikke og håndgribelige indikatorer og derefter, at indsætte disse indikatorer i Krigsførelsens Kredsløb. Derefter beskrives og analyseres Krigsførelsens Kredsløb i forhold til indikatorerne og derved anskueliggøres, hvorledes ringenes elementer hænger sammen. Først analyseres strategien og herefter Krigsførelsens Kredsløb Analyse af regeringens strategi Regeringens hovedstrategi på området, hvor militær som civil kapacitetsopbygning er en del af, er Retten til et bedre liv - Strategi for Danmarks udviklingssamarbejde. Strategien beskriver seks overordnede mål for indsatsen af dansk udenrigspolitik i skrøbelige stater. Skrøbelige stater kendetegnes heri ved dels at være konfliktramte og dels at være områder med stor fattigdom. Fattigdom vurderes efter FN s fattigdomsgrænse, hvor en person lever for under $ 1,25 om dagen. Som beskrevet i strategien, er målene at bekæmpe fattigdom og fremme menneskerettigheder, demokrati, bæredygtig udvikling, fred og stabilitet i overensstemmelse med FN-pagten, Verdenserklæringen om menneskerettigheder og FN s konventioner om menneskerettigheder. FN-pagten beskriver primært de juridiske forhold, der skal være opfyldt, før en stat kan påtvinges hjælp fra det internationale samfund og giver derfor ikke deciderede mål for indsatsen. Menneskerettighederne er skabt på grundlag af FN s konventioner og ses som en komprimeret samling af disse. Der tages derfor udgangspunkt i Verdenserklæringen om menneskerettigheder. I det følgende vil disse mål blive nedbrudt til mere specifikke og håndgribelige indikatorer, idet de i det efterfølgende kapitel skal indplaceres i Krigsførelsens Kredsløb. Nedbrydningen 20