Aktører eller tilskuere?

Transkript

1 Aktører eller tilskuere? Inddragelse af LO og DA i forberedelsen af beskæftigelsespolitikken under VK-regeringen ( ) Line Hyldgaard Laursen Årskortnummer: Institut for Statskundskab Århus Universitet August 2010 Vejleder: Peter Munk Christiansen Antal ord:

2 Indholdsfortegnelse: Oversigt over skemaer... 5 Abstract Indledning Problemfelt Specialets ambitioner Specialets struktur Design, metode og afgrænsning Design Data Afgrænsning og valg Begrundelse for valgte og fravalgte aftaler og reformer Systematisering af variable og cases Verificering Opsamling på metodiske overvejelser Indledning til teorien Aktørantagelser Korporatisme Political Exchange Den afhængige variabel og de fire uafhængige variable Inddragelse Aftalens indhold Bred eller snæver politisk aftale Aftalens konsekvenser Medier Opsamling på teorien Overordnede træk ved beskæftigelsespolitikken i Danmark og specialets cases Varieties of Capitalism af 118

3 4.2. Flexicurity Den danske model Præsentation af de 11 politiske aftaler Aftale om Flere i arbejde Østaftalen Arbejdsskadereformen Kommunalreformens beskæftigelsesdel Ny chance til alle Aftale om fremtidens velfærd Aftale om en jobplan Aftale om sygefravær Aftale om et enstrenget kommunalt beskæftigelsessystem Aftale om målretning af aktiveringsindsatsen Aftale om en styrket beskæftigelsesindsats for unge under 30 år Opsamling på empirien Tendenser og forklaringer Hvordan og hvor meget inddrages LO og DA? Aftale om Flere i arbejde Østaftalen Arbejdsskadereform Kommunalreformens beskæftigelsesdel Ny chance til alle Aftale om fremtidens velfærd Aftale om en jobplan Aftale om sygefravær Aftale om et enstrenget kommunalt beskæftigelsessystem Aftale om målretning af aktiveringsindsatsen Aftale om en styrket beskæftigelsesindsats for unge under 30 år Opsamling på tendenser Hvorfor det ser ud som det gør? Ubalance i et korporativt system af 118

4 Opsamling Betydningen af faktorer knyttet til den enkelte case Aftalens indhold Bred eller snæver politisk aftale Aftalens konsekvenser Medier Opsamling på de uafhængige variables betydning Kan andre faktorer have haft betydning? Konklusion Kilder Litteraturliste af 118

5 Oversigt over skemaer Side: Skema 1: Cases fordelt på udfaldsmulighederne af de fire uafhængige variable 19 Skema 2: Fordeling af de 11 cases i forhold til de seks inddragelsesformer 75 Skema 3: De 11 cases fordeling i forhold til variablen Aftalens indhold 85 Skema 4: De 11 cases fordeling i forhold til variablen Bred eller snæver politisk aftale 88 Skema 5: De 11 cases fordeling i forhold til variablen Aftalens konsekvens 92 Skema 6: De 11 cases fordeling i forhold til variablen Medier 95 Skema 7: De 11 cases fordelt på den afhængige variabel og de fire uafhængige variable 98 5 af 118

6 Abstract Participants or Spectators? LO and DA s 1 Roll in the Preparation of the Employment Policy under the Danish Government led by the Liberals and the Conservative Peoples Parti ( ). The issue of this paper is addressed with a most similar system design and 11 cases. First step was to determine how the organizations has been involved. The 11 cases were divided between six grades of involvment from Proposal from LO and DA to Hearing. The tendensy was that the organizations were more involved in the first part of the period than in the last part. The next step was to find out what caused this tendency. This is devided into three parts: Structural Explanations, The four independent variables: Contents of the Agreement, Broad or Narrow Agreement, The Concequence of the Agreement and The Media and Other Explanations. Structural Explanations are based on theory of Corporatism and Political Exchange. The analysis of these elements resulted in a small change in the balance of power between the government and the organizations. LO experienced a decline in membership and some internal disagreements, which contributed to the fact that the government was in a better position of controlling when and how the organizations should be involved in the end of the period. The four independent variables painted a larger picture of why the organizations has been involved to the degree they have. The first two variables showed that both the contents of each political agreement and the Social Demokrats being or not being part in the agreement are important factors. The last two variables are more difficult. It was not possible to analyse how contracts, that were either favorable or adverse to the organizations, had an influence on the involvement of organizations, while the other variables were kept constant. The variable is maintained because it is expected to be usefull if the number of cases were higher. The media variable was not as strong as expected. Much indicates that the four independent variables together explains more about the pattern of involvment that they do separately. Even though the structural explanations and the four variables together explains a lot, they do not explain it all. Therefore the last part of the analysis consider 1 LO is the umbrella organization for trade unions and DA is the Danish Employers Federation. 6 af 118

7 other explanations such as elections, colour of the government and political strategy. None of these factors are analysed futher, and are only meant as elements worth further attention in a later occasion. 7 af 118

8 Kapitel 1: Brud på en 100 år lang tradition? 1. Indledning Interesseorganisationer har traditionelt haft en solid platform i dansk politik. Særligt beskæftigelsespolitikken har været under indflydelse af stærke interesseorganisationer i over 100 år, i dag med Landsorganisationen i Danmark (LO) og Dansk Arbejdsgiverforening (DA) i spidsen. Formel og institutionaliseret inddragelse i den politiske beslutningsproces har været normen op gennem det 20. århundrede (Christiansen og Nørgaard, 2003: 62). Den stærke korporatisme på beskæftigelsesområdet har overlevet både skiftende regeringer og økonomiske op- og nedture. Socialdemokraterne har altid haft et tæt forhold til fagbevægelsen, hvorfor interessen for den korporative inddragelse under socialdemokratisk ledede regeringer ligger lige for. Borgerlige regeringer har dog ikke stået tilbage for den korporative struktur på beskæftigelsesområdet på trods af løsere bånd til arbejdsgiversiden. Inddragelsen af interesseorganisationerne har altså under borgerlige regeringer ligeledes været markant. Beskæftigelsesområdet er særligt interessant i forhold til de store økonomiske udsving og en truende ældrebyrde, der har været kendetegnet for dette århundredes første årti. Danmark har i perioden stået overfor massive udfordringer, der i høj grad berører beskæftigelsesområdet. De økonomiske udsving har betydning for udbudet af og efterspørgslen på arbejdskraft. De fremtidige demografiske forandringer betyder, at der er færre til at forsørge flere, hvorfor der vil opstå et stort behov for at skaffe de nødvendige hænder og hoveder til arbejdsmarkedet. Perioden har ligeledes været præget af forandringer på den internationale scene. Et tydeligt eksempel herpå er EU s østudvidelse, hvor EU s indre marked blev åbnet for en række østeuropæiske lande. Traditionen for problemløsning mellem arbejdsmarkedets parter og regeringen har altså endnu en gang skulle stå sin prøve under en knap 10-årig periode med en borgerlig regering. Traditionen for inddragelse af arbejdsmarkedets parter forbindes således af LO-formand Harald Børsting med nutidens og fremtidens udfordringer: Historisk har vi en stærk tradition for at løse store og langsigtede opgaver i et samarbejde mellem politikerne og arbejdsmarkedets parter. Det er styrken ved den danske model, og den skal vi gøre brug af nu, hvor vi står over for store samfundsudfordringer (LO, 2010a). 8 af 118

9 Den klare udmelding fra LO-formanden indikerer en stor interesse fra organisationerne i at blive inddraget i den politiske beslutningsproces Problemfelt Det har historisk set været utænkeligt, at der blev gennemført store reformer eller politiske aftaler på beskæftigelsesområdet udenom arbejdsmarkedets parter. Denne uskrevne regel er imidlertid blevet udfordret de senere årtier. Det mulige brud på traditionen for inddragelse kan være opstået af flere årsager. Der kan være tale om både overordnede strukturelle årsager, og om årsager, der er mere specifikt bundet op på den enkelte politiske aftale. Såfremt der er tale om et reelt traditionsbrud, er det interessant at se på årsagerne hertil. For at kunne belyse både et muligt mønster for inddragelse, og årsagerne til mulige forandringer, er det centralt at se på en længere regeringsperiode. Da VK-regeringens regeringsperiode på nuværende tidspunkt strækker sig over knap et tiår, er det muligt at se på både strukturelle forandringer, og på de forskelle fra aftale til aftale, der kan have betydning for, hvorvidt LO og DA bliver inddraget i beslutningsprocessen. Ovenstående udmønter sig i følgende todelte problemstilling: I hvilket omfang inddrages arbejdsmarkedets parter (LO og DA) i formuleringen af beskæftigelsespolitikken under VK-regeringen ( )? Hvilke faktorer kan forklare inddragelse, hhv. ikke-inddragelse? 1.2. Specialets ambitioner Specialet har til formål at afdække ovenstående problemstilling gennem en analyse af de større politiske aftaler vedtaget under den siddende VK-regering. Analysen har to overordnede formål; først at afdække inddragelsen af LO og DA i den politiske beslutningsproces op til vedtagelsen af den enkelte aftale, og dernæst at afdække mulige årsager til de fundne tendenser for inddragelse. Der tages udgangspunkt i en forventning om, at både de overordnede strukturer, og specialets fire 9 af 118

10 uafhængige variable: Aftalens indhold, Bred eller snæver politisk aftale, Aftalens konsekvens og Medier, hver især har en selvstændig betydning for inddragelsen af LO og DA. De fire uafhængige variable knytter sig til særlige karaktertræk ved den enkelte politiske aftale. Det er derfor ikke interessant at sammenligne hverken år eller regeringsperioder, idet disse faktorer skal holdes konstant, i det omfang det er muligt for at kunne vurdere de uafhængige variables betydning. Dette betyder dog ikke, at det negligeres, at både tid og regeringsfarve kan have en betydning for inddragelsen af interesseorganisationer, blot at specialets ambition er at afdække andre faktorer, hvis betydning vurderes at være større. Dette kan forsvares med tidligere undersøgelser af interesseorganisationers rolle i den politiske beslutningsproces, hvor det netop har vist sig, at både borgerlige og socialdemokratiske regeringer har benyttet den korporative struktur, ligesom korporatismen over tid har udviklet sig til at være den grundlæggende struktur for inddragelse af interesseorganisationer på særligt det beskæftigelsespolitiske område (se eksempelvis Christiansen, 1997; Christiansen et al., 2003 og Christiansen og Togeby, 2003). Allerede under den tidligere SRregering var der dog optræk til mindre inddragelse af organisationerne, eksempelvis i forbindelse med Efterlønsreformen fra Samlet set er det altså specialets ambition at belyse, i hvilket omfang inddragelsen af LO og DA finder sted under den siddende VK-regering, og hvad der kan ligge til grund herfor Specialets struktur Besvarelsen af specialets problemstilling vil herefter blive indledt med et kapitel (Kapitel 2), der redegør for specialets design, afgrænsning af emnet, valg og fravalg og systematisering af cases og variable. I Kapitel 3 beskrives specialets teoretiske fundament. Kapitlet starter med en beskrivelse af aktørantagelserne efterfulgt af et afsnit, der beskriver korporatismen som en grundlæggende struktur. Som en del af korporatismelitteraturen følger en introduktion til Political Exchange, der redegør for nogle af de elementer, der kan have betydning for korporatismens levevilkår. Første del af kapitlet har altså fokus på de teoretiske elementer, der kan have betydning for overordnede tendenser for inddragelse af interesseorganisationerne. Anden del af kapitlet har derimod fokus på elementer, der kan have betydning for inddragelsen af interesseorganisationerne fra case til cases. Denne del giver en introduktion til specialets variable. Først beskrives den afhængige variabel: Inddragelse. Dernæst beskrives de fire uafhængige variable: Aftalens indhold, Bred eller snæver 10 af 118

11 politisk aftale, Aftalens konsekvenser og Medier. Herefter vil Kapitel 4 bestå af en beskrivelse af specialets empiriske grundlag. Indholdet vil her være beskæftigelsessystemets opbygning med fokus på forholdet mellem arbejdsgiver og arbejdstager, og på forholdet mellem interesseorganisationerne og staten i form af regeringen. Efter beskrivelsen af de grundlæggende strukturer på arbejdsmarkedet vil specialets 11 cases, ligeledes i Kapitel 4, blive præsenteret. Kapitel 5 omfatter specialets analyse. Kapitlet er bygget op omkring to dele. Første del beskæftiger sig med hver enkelt case, og med hvorledes de to organisationer inddrages i den politiske beslutningsproces. Anden del beskæftiger sig med, hvad der kan ligge til grund for inddragelse eller mangel på samme. Først ses der på de overordnede strukturer ud fra korporatisme og Political Exchange teorien. Dernæst bringes de fire uafhængige variable i spil som forklarende faktorer for den enkelte case. Som afslutning på kapitlet vil der være en kort gennemgang af andre mulige forklaringer, der dog ikke kan behandles nærmere inden for specialets rammer. Som afrunding på specialet vil der i Kapitel 6 være en opsamlende konklusion og en litteraturliste. 11 af 118

12 Kapitel 2: Design, metode og afgrænsning 2. Design, metode og afgrænsning Formålet med dette kapitel er at redegøre for de metodiske valg, der er foretaget undervejs i specialet. I det første afsnit redegøres der for specialets design og struktur. De næste afsnit beskæftiger sig med afgrænsninger og valg foretaget i specialet. Herefter vil der være et afsnit omkring systematiseringen af specialets cases og variable, efterfulgt af et afsnit om verificering af specialets fund. Afslutningsvis vil der være en opsamling på de vigtigste metodiske pointer Design Specialet er bygget op omkring et Most Similar System Design (MSSD). Konkret opstilles der en afhængig variabel: Inddragelse af LO og DA, samt fire uafhængige variable: Aftalens indhold, Bred eller snæver politisk aftale, Aftalens konsekvenser og Medier. Disse variable er valgt på baggrund af deres umiddelbare oplagthed i forhold til specialets problemstilling, hvilket vil blive gennemgået nærmere i Kapitel 3. Den komparative metode er oplagt i denne sammenhæng, da det forventes, at der eksisterer en kausal sammenhæng, hvor hver enkelt af de fire uafhængige variable kan have en betydning for den afhængige variabel. Det komparative design er ligeledes oplagt, da det er muligt, at der skal tages højde for tredje variable. Disse tredje variable er mulige, da det politiske spil, der udgør rammen for specialet, kan påvirkes på mange måder, og derfor næppe passer direkte ind i en teoretisk opstillet model. De uafhængige variables betydning testes gennem 11 cases. Det relativt lave antal cases kan begrundes med et ønske om at begrænse muligheden for ukorrekte kausale sammenhænge ved at minimere risikoen for baggrunds- og tredje variable. Ved at opstille faste kriterier for udvælgelsen af cases sikres det, at de 11 cases har så ens et udgangspunkt som muligt. I MSSD udvælges cases med maksimal variation på en enkelt uafhængig variabel, hvor alt andet så vidt muligt holdes konstant (Peters, 1998: 37-38). Det er imidlertid yderst vanskeligt at holde alt andet konstant, idet der ikke er tale om et laboratorieforsøg, men den virkelige verden. Fordelen ved få cases er, at det er muligt at gå mere i dybden med analysen af de enkelte forklaringsmuligheder. 12 af 118

13 2.2. Data Specialet er baseret på kvalitativt data. Denne dataform vurderes at være mest hensigtsmæssig i forhold til problemstillingen. Der er dog både fordele og ulemper forbundet hermed. Med et kvantitativt datasæt vil man formentlig kunne komme frem til matematisk mere præcise resultater af eksempelvis de uafhængige variables betydning. Omvendt giver de kvalitative data mulighed for at udvikle analysen undervejs. Gennem læsning af artikler og gennem interviews med relevante personer vil der i hele processen være en dør åben for eventuelt andre forklarende variable og andet datamateriale. Den primære platform for indsamling af materiale har været internettet. LO og DA s hjemmesider er anvendt, ligesom Beskæftigelsesministeriets hjemmeside har bidraget med relevante oplysninger. Organisationernes hjemmesider er primært anvendt til at samle informationer om organisationernes reaktioner på de enkelte aftaler eller udspil fra regeringen. Ministeriets hjemmeside belyser indholdet af, og parterne i, den enkelte aftale. Infomedia er ligeledes anvendt til at indsamle de nødvendige oplysninger. Avisartikler fra især de tre store morgenaviser, Jyllands-Posten, Politiken og Berlingske Tidende, suppleret af organisationernes egne ugebreve, A4 og Agenda, er anvendt til at belyse processen frem mod den politiske vedtagelse af den enkelte case. Der er ligeledes anvendt interviews. Dette skyldes blandt andet de forskellige forløb frem mod den politiske vedtagelse, hvor enkelt aftale er blevet forhandlet på plads stort set udenfor offentlighedens søgelys. Der er foretaget informantinterviews over telefon og 2. De interviewede er primært ansatte i LO s, men også i DA s forskellige administrative afdelinger samt i BAT-Kartellet 3 og i Arbejdsmarkedsstyrelsen. Disse informanter er valgt af flere årsager. Den første og væsentligste grund til, at hovedparten af de interviewede er fra LO er, at LO er tungen på vægtskålen i specialet. Er der eksempelvis cases, hvor den ene organisation inddrages, og den anden ikke inddrages, vil det altså være LO s rolle, der vil blive undersøgt. Det skyldes primært LO s høje medlemstal og tilknytning til det største oppositionsparti, Socialdemokraterne. En anden årsag er, at LO har en langt større administrativ organisation end DA. Det vurderes derfor, at den enkelte LO-ansatte har mulighed for at have en større viden om netop hans eller hendes område, hvorimod ansatte hos DA skal dække flere områder. Den enkelte interviewede LO-medarbejder har altså bedre forudsætninger for at have et særligt kendskab til indgåelsen af aftaler på hver sit arbejdsmarkedsrelaterede område. I forbindelse 2 Sekretær Lene Palundan Hastrup har været behjælpelig med at finde de relevante informanter i LO. 3 BAT-Kartellet står for Bygge-, Anlægs- og Trækartellet og er en samarbejdsorganisation for otte fagforbund medlem af LO (BAT-kartellet, 2010). 13 af 118

14 med enkelte cases har det dog været nødvendigt at søge uden for LO for at få de nødvendige oplysninger, hvorfor DA, BAT-Kartellet og Arbejdsmarkedsstyrelsen er inddraget. Informantinterviews er valgt, da det er relativt objektive data, der er af interesse for specialet. Informantinterviews giver muligheden for beretninger om forløb uden risiko for ledende spørgsmål. Respondenterne er altså blevet bedt om at beskrive forløbet frem mod den politiske vedtagelse af de enkelte aftaler. De interviewede er vurderet som værende troværdige kilder, da der er tale om en undersøgelse af inddragelse og ikke indflydelse. Det er således begrænset, hvor stor forskel der kan være mellem det egentlige forløb og den enkelte interviewedes oplevelse heraf. Som en yderligere sikring er de enkelte beretninger forsøgt underbygget med data andetsteds fra. Sammensætningen af data vurderes således at understøtte det valgte design bedst muligt Afgrænsning og valg Specialet har til formål at fastlægge i hvilket omfang, der er tale om et mønster i inddragelsen af LO og DA i den politiske beslutningsproces på beskæftigelsesområdet under den siddende VKregering. For at afgrænse specialets omfang er det centralt at opstille nogle faste rammer at arbejde indenfor. For det første forudsættes det, at LO og DA ønsker inddragelse i alle specialets cases. Baggrunden herfor er, at alle cases omhandler politiske beslutninger, der på den ene eller anden måde har haft stor betydning for arbejdsmarkedet. Det bliver altså faktorer, der kan have betydning for, hvorvidt interesseorganisationerne bliver inddraget eller ikke bliver inddraget, som er relevante for specialet, og ikke hvorvidt organisationerne selv har ønsket at blive inddraget. Kontakten mellem interesseorganisationer og regeringen kan have mange former. Der fokuseres udelukkende på formelle kontakter. Ved at se på de uformelle kontakter vil der være risiko for, at nogle kontakter mellem regering og organisationerne ikke ville være mulige at finde. Derudover vurderes det, at mængden af information, der går tabt ved at udelade de uformelle kontakter er begrænset i relation til ændringer i den klassiske korporative struktur. Når det forudsættes, at organisationerne ønsker inddragelse i beslutningsprocesserne, og der samtidig udelukkende tages højde for formel inddragelse, vil fokus altså være på regeringens interesse for at inddrage eller for ikke at inddrage organisationerne. Det er samtidig inddragelse, og ikke indflydelse, der er tema for specialet. Valget er truffet for at sikre så ensartet en analyse som muligt. Indflydelse er langt vanskeligere at måle, idet det er en subjektiv vurdering. Regeringen kan 14 af 118

15 være af én opfattelse og organisationerne af en anden, ligesom der kan være forskellige opfattelser LO og DA imellem. Inddragelsen giver, udover muligheden for en ensartet analyse, muligheden for at se på den korporative struktur. Et kriterium for korporatisme er netop, at interesseorganisationerne bliver inddraget i politiske beslutninger. Et andet centralt valg i specialet er fravalget af regeringsfarve som variabel. For at kontrollere for regeringsfarve vil det være oplagt at se på en case fra eksempelvis den foregående SR-regering. Dette er imidlertid fravalgt, da den variation, der forventes på tværs af specialets cases, ikke ville kunne indfanges ved en enkelt eller få kontrolcases. Man ville i stedet være nødt til at sætte to regeringsperioder op overfor hinanden og sammenligne et ens antal cases. Ambitionen med specialet er at sætte fokus på både strukturelle ændringer og på de forskelle, der har vist sig fra case til case. Netop derfor er denne strategi fravalgt, da det dobbelte antal cases vil levne mindre mulighed for at udfolde den enkelte case. Samtidig afviser Klitgaard og Nørgaard til en vis grad, i deres analyse af fagbevægelsens rolle i arbejdsmarkedspolitikken siden 1960 erne, regeringsfarvens betydning. De påviser at inddragelse og ikke-inddragelse af arbejdsmarkedets parter finder sted under både socialdemokratiske og borgerlige regeringer (Klitgaard og Nørgaard, 2010: 20) Begrundelse for valgte og fravalgte aftaler og reformer Beskæftigelsesområdet har i VK-regeringens levetid oplevet stor politisk interesse. Regeringens første leveår var præget af økonomisk nedtur. I perioden frem til 2004 var det beskæftigelsespolitiske fokus alligevel på de kommende demografiske udfordringer. Der bliver færre i den arbejdsdygtige alder i fremtiden og flere ældre. Det store tema er derfor at skaffe flere hænder og hoveder til det danske arbejdsmarked. Problematikken blev yderligere sat i perspektiv fra 2004 og frem til 2008, hvor der var fart på økonomien og virksomhedernes behov for arbejdskraft var stærkt stigende. I 2008 ændrede billedet sig igen, da den finansielle krise for alvor fik tag i Danmark. Den økonomiske optur blev vendt til nedtur. Udfordringerne har derfor ændret sig i en sådan grad, at man ikke kan tillade sig at vente på, at demografien kan udligne dette. Det er derfor i høj grad et spørgsmål om at fastholde og skabe arbejdspladser til det stigende antal ledige. Beskæftigelsesområdet har blandt andet derfor været omfattet af mange politiske aftaler og reformer i regeringsperioden. Disse aftaler og reformer betegnes som cases i dette speciale. For at skabe det klarest mulige billede af organisationernes inddragelse er det centralt, at de enkelte cases forløb er sammenlignelige. 15 af 118

16 Der opstilles følgende kriterier for de enkelte cases: Den enkelte reform/aftale skal have en væsentlig og direkte betydning for arbejdsmarkedet og dermed arbejdsmarkedets parter. Den enkelte reform/aftale må ikke blot være en mindre justering eller ændring af en allerede eksisterende aftale. Aftaler med væsentlig og direkte betydning skal her forstås som aftaler, eller dele af aftaler, der er regulerende for arbejdsmarkedet, da disse aftaler vurderes at have den største interesse hos LO og DA. Aftaler, der består af mindre ændringer eller justeringer af allerede eksisterende aftaler, er udeladt, da det vurderes, at forløbet for vedtagelse af disse kan variere i forhold til forløbet for vedtagelse af helt nye aftaler. LO og DA s mulighed for at påvirke udfaldet kan således være anderledes i sådanne aftaler. Det kan endvidere være nødvendigt at fokusere på dele af reformer, da nogle politiske aftaler spreder sig over flere politiske områder. Dette gør sig eksempelvis gældende i forbindelse med Kommunalreformen. Følgende større aftaler på Beskæftigelsesministeriets område er vedtaget under VK-regeringen siden dennes tiltræden 27. november 2001: 2002 Flere i arbejde 2003 Østaftalen Arbejdsskadereform 2004 Kommunalreform 2005 Ny chance til alle 2006 Aftale om at justere fleksjobordningen Aftale om at revidere Østaftalen 16 af 118

17 Aftale om fremtidig indvandring Aftale om fremtidens velfærd Aftale om udmøntning af Forebyggelsesfonden Aftale om at justere arbejdsmiljøreformen Aftale om udmøntning af globaliseringspuljen 2007 Aftale om en ny revision af Østaftalen 2008 Aftale om en jobplan Forlig om sygefravær Aftale om et enstrenget kommunalt beskæftigelsessystem Aftale om voksenlærlingeordningen 2009 Aftale om at styrke Register for Udenlandske Tjenesteydere Aftale om en styrket beskæftigelsesindsats for unge under 30 år Aftale om at forny Forebyggelsesfonden Aftale om afbureaukratisering Aftale om målretning af aktiveringsindsatsen (Beskæftigelsesministeriet 2009a) Følgende aftaler er udeladt, da de er mindre justeringer eller ændringer af allerede eksisterende aftaler: Aftale om at justere fleksjobordningen Aftale om at revidere Østaftalen Aftale om at justere arbejdsmiljøreformen Aftale om en ny revision af Østaftalen Aftale om voksenlærlingeordningen. Ordningen gøres her blot permanent. Aftale om at forny Forebyggelsesfonden Aftale om afbureaukratisering. Aftalen omfatter justeringer af i forvejen gældende regler. 17 af 118

18 Følgende aftaler er udeladt, da det vurderes, at de ikke opfylder kravet om at have en væsentlig og direkte betydning for arbejdsmarkedet og arbejdsmarkedets parter: Aftale om fremtidig indvandring. Aftalen vurderes primært at være et integrationsanliggende i bredere forstand. Tiltagene direkte rettet mod arbejdsmarkedet er begrænset til en green-card ordning for højtuddannede, der ønsker job i Danmark, og en job-card ordning, for personer i udvalgte brancher, der har et job på hånden i Danmark. Sidstnævnte er til og med en udvidelse af en eksisterende ordning. Aftale om udmøntning af Forebyggelsesfonden. Det vurderes at det økonomiske omfang er så begrænset, at aftalen falder for kravet om væsentlig betydning for arbejdsmarkedet. Aftale om udmøntning af globaliseringspuljen. Pengene skal primært gå til efteruddannelse. Også her vurderes aftalen at falde for kravet om væsentlig betydning for arbejdsmarkedet. Aftale om at styrke Register for Udenlandske Tjenesteydere. Aftalen vurderes at falde for både kravet om direkte og kravet om væsentlig betydning for arbejdsmarkedet, idet aftalen har til formål at registrere, og dermed ikke direkte at regulere, udenlandske virksomheders arbejde i Danmark. Det efterlader følgende 11 aftaler: Flere i arbejde Østaftalen Arbejdsskadereform Kommunalreform Ny chance til alle Aftale om fremtidens velfærd Aftale om en jobplan Aftale om sygefravær Aftale om et enstrenget kommunalt beskæftigelsessystem Aftale om målretning af aktiveringsindsatsen Aftale om en styrket beskæftigelsesindsats for unge under 30 år De 11 politiske aftaler vil blive præsenteret nærmere i Kapitel af 118

19 2.4. Systematisering af variable og cases I nedenstående Skema 1 er specialets cases skematiseret således, der kan dannes et overblik over, hvordan de 11 cases fordeler sig i forhold til de mulige udfald af de fire uafhængige variable. Aftalens indhold deles op i substantielle og institutionelle aftaler, Bred eller snæver politisk aftale deles op i brede eller snævre aftaler, Aftalens konsekvens deles op i begunstigende og bebyrdende aftaler og Medier deles op i mediedækning og ingen/ begrænset mediedækning. Formålet er her at undersøge, hvorvidt de 11 cases meningsfyldt kan anvendes til at teste de fire uafhængige variables betydning. Skema 1: Cases fordelt på udfaldsmulighederne af de fire uafhængige variable Bred Snæver Substantiel Institutionel Substantiel Institutionel Begunstigende + Medier - Medier Bebyrdende + Medier - Medier - Flere i arbejde - Arbejdsskadereform - Fremtidens velfærd - Østaftalen - Ny chance til alle - Aftale om målretning af aktiveringsindsatsen - Aftale om styrket beskæftigelsesindsats for unge under 30 år - Aftale om jobplan - Aftale om sygefravær - Kommunalreformen - Det enstrengede beskæftigelsessystem Skemaet viser i hvilket omfang, der kan sammenlignes på alle fire variable, hvor de tre øvrige variable samtidig holdes konstant. Betydningen af variablen Aftalens indhold kan således måles ved at se på Aftale om sygefravær overfor Det enstrengede beskæftigelsessystem. Betydningen af variablen Bred eller snæver politisk aftale kan måles ved at se på Flere i arbejde, Arbejdsskadereformen og Aftale om fremtidens velfærd overfor Aftale om jobplan. Betydningen af variablen Aftalens konsekvens kan ikke måles direkte ved at se på de 11 cases. 19 af 118

20 Variablen medtages imidlertid alligevel. Problematikken er her det lave antal cases. Ud fra de teoretiske forventninger, der præsenteres i Kapitel 3, er der belæg for, at der med et højere antal cases ville være mulighed for at foretage en snæver analyse af denne variabel. Variablen vil blive analyseret i muligt omfang. Det vil eksempelvis være muligt at teste variablen i snæver forstand, såfremt en eller flere af de øvrige variables betydning kan afvises. Variablen Medier kan måles ved at se på enten Kommunalreformen overfor Det enstrengede beskæftigelsessystem eller ved at se på Flere i arbejde, Arbejdsskadereformen og Aftale om fremtidens velfærd overfor Østaftalen, En ny chance til alle, Aftale om målretning af aktiveringsindsatsen og Aftale om styrket beskæftigelsesindsats for unge under 30 år. Samlet set vil tre af de fire variable altså kunne testes direkte Verificering Verificeringen af resultater er centralt i politologien. Det er væsentligt at se på intern og ekstern validitet og reliabilitet. Den interne validitet omhandler udførelsen af analysen. Man ser altså på, hvorvidt undersøgelsen er udført stringent og systematisk for at sikre, at man måler det, man ønsker at måle. Det vurderes, at der i dette speciale er en høj grad af intern validitet, idet der er fokus på at afgrænse cases og variable. På den måde minimeres risikoen for, at der opstår påvirkninger, der ikke er taget højde for. Dog kan det have en negativ konsekvens for den interne validitet, at en af de fire variable ikke kan testes direkte i snæver forstand. Problemet vurderes dog at kunne overkommes i analysen. Den eksterne validitet omhandler undersøgelsens generaliserbarhed. Det lille n er foretrukket sammen med en kvalitativ tilgang, da det giver de bedste muligheder for at gå i dybden med, hvorvidt og hvorledes en årsag skaber en effekt. Der opstår således et trade-off mellem dybde og generaliserbarhed (Nørgaard, 2007: ). Det vurderes at være hensigtsmæssigt at foretrække dybden i denne sammenhæng, da specialets mål er at belyse de faktorer, der kan spille en rolle i inddragelsen af organisationerne under netop den siddende regering. Uanset den anvendte metode og antallet af cases vil det formentlig være yderst vanskeligt at generalisere til eksempelvis andre politikområder. Det skyldes blandt andet de traditioner, der gør sig gældende på beskæftigelsesområdet. Ingen andre politiske områder har en tilsvarende lang tradition for inddragelse af interesseorganisationer. Fravalget af en kontrolcase fra en tidligere regering er foretaget velvidende, at det ville have styrket generaliserbarheden. Valget fastholdes alligevel af to 20 af 118

21 årsager. For det første er der eksempler i litteraturen på, at inddragelse har fundet sted under både borgerlige og socialdemokratiske regeringer (eksempelvis Christiansen, et al a). For det andet har specialet som ambition både at afdække overordnede strukturelle begrundelser for graden af inddragelse og at belyse de fire uafhængige variables betydning for inddragelsen i den enkelte case. Regeringsfarve holdes altså konstant for at kunne vurdere de uafhængige variables betydning. Viser det sig, at de fire variable ikke har en væsentlig betydning for inddragelsen, og at det derimod nærmere er strukturelle forklaringer, der skal bringes i spil, ville det være oplagt at teste resultaterne på tværs af regeringsperioder. Dette ligger dog udenfor specialets ambitioner. Samlet set vægtes dybde altså over muligheden for at generalisere til både andre politikområder og til andre perioder. Reliabiliteten omhandler undersøgelsens pålidelighed - hvorvidt det er muligt for en anden at genskabe undersøgelsen med de samme resultater. Reliabiliteten i kvalitative analyser er ofte lav, da fundene ikke altid er målbare på samme vis som ved brug af kvantitative datasæt. Det er derfor i højere grad op til forfatteren at vurdere og tolke. Det vurderes at være en styrke for specialets reliabilitet, at der er opstillet faste kriterier for både cases og typen af inddragelse. Det er ligeledes en styrke, at fokus er lagt på inddragelse, frem for indflydelse, da de faktiske oplysninger således i mindre grad kan manipuleres af forfatteren og informanterne Opsamling på metodiske overvejelser Ovenstående kapitel redegør både for den valgte metode og for øvrige valg og fravalg i specialet, ligesom metodiske udfordringer er blevet berørt. Det kvalitative MSSD skal sikre et metodisk solidt speciale med valide og reliable resultater i det omfang det er muligt. I forhold til specialets opbygning er der opstået en problematik omkring en af de fire uafhængige variable, idet det ikke er muligt at teste denne snævert gennem de 11 cases. Det vurderes dog, at der kan kompenseres for dette i analysen blandt andet ved at anlægge et bredere perspektiv. 21 af 118

22 Kapitel 3: Specialets teoretiske grundlag 3. Indledning til teorien Specialet har til formål at afdække mønstre i regeringens inddragelse af LO og DA s i den politiske beslutningsproces på arbejdsmarkedsområdet. Første del af teorien vil derfor beskæftige sig med antagelser om aktørerne og de korporative strukturer, der er kendetegnet for arbejdsmarkedsområdet. Formålet er at ridse den teoretiske baggrund for teorien om korporatismen op. Dernæst følger en præsentation af begrebet Political Exchange. Political Exchange teorien skal bidrage til at belyse elementer, der kan have betydning for ændringer i den korporative struktur, og i sidste ende for organisationernes inddragelse i den politiske beslutningsproces. Første del af teoriafsnittet beskæftiger sig således med elementer, der kan have betydning for de overordnede tendenser for inddragelse. Anden del af teorien er derimod relateret til opgavens variable. Den afhængige variabel og de fire uafhængige variable vil blive præsenteret sammen med en teoretisk begrundelse for deres berettigelse i specialet Aktørantagelser Specialet bygger på en antagelse om begrænset rationelle aktører. Aktørerne forventes at være egennyttemaksimerende, at have tilnærmelsesvise stabile præferencer og samtidig være i stand til at ændre strategier for at forfølge disse præferencer (Hall og Taylor, 1996: ). De forventes ikke at have fuld information om alle forhold ved en given politisk beslutning. Dermed forventes de ikke at være i stand til at gennemskue alle tænkelige scenarier, hvorfor de vælger den løsning, der er rationel på det tidspunkt beslutningen træffes (Williamson, 1985). Denne betragtning står i forlængelse af Tsebelis Nested Games, hvor han argumenterer for, at tilstræbte rationelle aktører ikke altid vælger den strategi, der optimerer deres interesser. Det skyldes at aktørerne indgår i mange beslutninger, der kan påvirke hinanden, hvorfor det strategiske valg i en situation kan få konsekvenser for senere beslutninger (Tsebelis, 1990). Aktørerne forventes alt i alt at være kalkulerende således, at de er i stand til at tilpasse deres strategier til den givne situation i det politiske spil, hvad enten det betyder at interesserne forfølges i hver enkelt beslutning eller på længere sigt (Christiansen, 1997: 350). 22 af 118

23 Teorien om den begrænsede rationelle aktør er blandt andet kendt fra økonomien, og er ofte anvendt i forbindelse med forskning i ansattes motivation. Her antages teorien at kunne overføres til det politiske spil mellem interesseorganisationer og regeringen. Dette kan forsvares ud fra en hedonistisk tankegang, hvor antagelsen er, at den rationelle adfærd er drevet af egennyttemaksimering i bredere forstand end blot økonomisk egennytte (Hall og Taylor, 1996). Egennytte kan således have flere ansigter. Dette kan underbygges med de tre skoler; Economic Man, Social Man og Self-fulfilling Man. Hver skole har som udgangspunkt et enkelt element aktøren fokuserer på; økonomisk udbytte, sociale relationer eller selvudvikling (Taylor, 1929; Schein, 1990; McGregor, 1969). Dette speciale bygger dog i højere grad på en antagelse om, at aktørerne er i stand til at have flere præferencer af gangen, og er i stand til ændre præferencen fra case til case. Denne aktørtype kaldes Complex Man (Porter, et al., 2003). Antagelsen er helt nødvendig, da de beskæftigelsespolitiske tiltag spænder bredt fra spørgsmål om kroner og ører til spørgsmål om uddannelse og ansættelsesforhold. Downs (1957) og Olson (1971) argumenterer begge for, at individer er i stand til at handle rationelt i forhold til deltagelse i større grupper. Gruppens succes afhænger af evnen til at være kalkulerende, idet større grupper kun kan eksistere som enhedsaktører, så længe deltagerne er i stand til at komme til enighed og efterfølgende foretage strategiske valg (Scharpf, 1997: 53-54). Aktørerne i specialet er primært interesseorganisationerne, LO og DA, samt regeringen. Som det vil blive beskrevet nedenfor er disse aktører i et afhængighedsforhold. Styringen af arbejdsmarkedet har i mange tilfælde været afhængigt af, at disse aktører har kunnet komme frem til en fælles løsning. Alle parter har interesse i ordnede forhold på arbejdsmarkedet, men kan ikke træffe beslutninger egenhændigt. Staten, i form af regeringen, kan altså ikke betragtes som en neutral arena, men som en selvstændig aktør. Magtspillet mellem aktørerne er baseret på den givne struktur og eksisterende institutioner, som alle aktørerne har kendskab til (North, 1990: 364). Aktørerne i dette speciale antages altså at være egennyttemaksimerende, at kunne ændre strategier fra case til case for at forfølge deres præferencer og samtidig være begrænset af manglen på fuld information. Konkret kommer dette til udtryk ved, at regeringen kan ændre strategi for inddragelse af organisationerne for at opnå sit mål. Organisationerne antages at ønske mest mulig indflydelse gennem formel inddragelse i den politiske beslutningsproces. 23 af 118

24 3.2. Korporatisme Nogle af trækkene fra Den danske model og til dels Flexicurity-systemet, der præsenteres nærmere i Kapitel 4, kan forstås ud fra korporatismen, der er kendetegnet ved organisationernes institutionaliserede samspil med staten (Blom-Hansen et al., 1999: 11, Schmitter, 1974: 93-94). Forholdet mellem stat og interesseorganisationer har været et centralt studieobjekt for statskundskaben i en årrække. I 1908 skrev Arthur Bentley bogen The Process of Government, der tydeligt viser, at samspillet mellem stat og interesseorganisationer har stor betydning for den politiske proces (Blom-Hansen et al., 1999: 7). Samspillet diskuteres stadig flittigt i statskundskaben. Eksempler herpå findes i bidrag til Magtudredningen og flere andre steder i litteraturen (eksempelvis Christiansen og Nørgaard, 2003; Christiansen et al., 2004a; Binderkrantz, 2005). På trods af den centrale plads emnet har opnået i litteraturen, er der ikke enighed om hvordan samspillet skal anskues ud fra en teoretisk vinkel. Det har ført til, at der er blevet udviklet forskellige teoretiske skoler, som det også kendes fra andre områder i den samfundsvidenskabelige litteratur. Af større skoler bør pluralismen, korporatismen og netværksteorien nævnes. Specialets formål er at afdække LO og DA s inddragelse i beskæftigelsespolitikken, hvorfor det udelukkende vil være korporatismen, som har stærke traditioner i Danmark, og særligt på netop arbejdsmarkedsområdet, der vil blive belyst. Korporatismen blev udviklet som et alternativ til pluralismen. Et af de første værker om korporatismen, Still the Century of Corporatism?, er skrevet af Schmitter i Der peges på en anden rolle for interesseorganisationerne, og ikke mindst på en anden institutionel opbygning af samfundet end man kendte fra den forudgående pluralisme forskning: Corporatism can be defined as a system of interest representation in which the constituent units are organized into a limited number of singular, compulsory, noncompetitive, hierarchically ordered and functionally differentiated categories, recognized or licensed (if not created) by the state and granted a deliberate representational monopoly within their respective categories in Exchange for observing certain controls on their selection of leaders and articulation of demands and supports (Schmitter, 1974: 93-94). 24 af 118

25 Korporatismen adskiller sig fra pluralismen, hvad angår organisationsstrukturen i samfundet og ikke mindst interesseorganisationernes samspil med staten. Den korporative samfundsstruktur er således bygget omkring henholdsvis organisationsstrukturen, der er præget af hierarkisk opbyggede organisationer med monopol på repræsentationen af netop disse interesser i forhold til staten, og den offentlige politik, der bliver udarbejdet i samarbejde med organisationerne. Interesseorganisationerne fungerer på den måde som mægler mellem staten og medlemmerne (Blom-Hansen et al., 1999: 10-13). Organisationerne besidder i et vist omfang kontrol over medlemmernes politiske ståsted, men mangler muligheden for at påvirke ressourcefordelingen i samfundet. Staten besidder i mange tilfælde den økonomiske magt, men har behov for opbakning til især implementering af politik. Staten og interesseorganisationerne kan således være i et afhængighedsforhold, hvor begge parter har en vis grad af autonomi, men ikke nødvendigvis er i stand til at gennemtvinge deres ønsker uden den anden part (Cawson, 1985: 7). Det er grundlaget for det politiske bytte, som omtales i følgende afsnit. Cawson (1985) og Lehmbruch (1984) går skridtet videre fra det storpolitiske spil på makroniveau ved at hævde, at korporatismen eksisterer på flere niveauer. Hvor Schmitter koncentrerer sig om det overordnede makroniveau, mener Cawson og Lehmbruch, at korporatismen både kan eksistere og variere på meso- og mikroniveau og fra sektor til sektor. Uanset hvilket niveau korporatismen foregår på, anses det i litteraturen for at være rationelt, at organisationerne søger inddragelsen tidligt i processen (eksempelvis Christiansen, et al., 2004a: 265). Rationalet er her, at jo tidligere i processen organisationerne bliver inddraget, jo bedre muligheder har de for at opnå deres politiske mål. Samtidig er det også i høj grad i organisationernes interesse at deltage i den politiske beslutningsproces, enten for at begrænse lovreguleringen eller for at få indflydelse på den førte politik. Interesseorganisationernes privilegerede position er imidlertid ikke gratis. Staten forventer en vis kontrol over medlemmerne til gengæld. Litteraturens fokus har primært været på korporatismens evne til at styre den økonomiske udvikling, hvilket formentlig er affødt af skolens opståen i 1970 erne, hvor den vestlige verden oplevede stagflation (Blom-Hansen et al., 1999: 13). Økonomien er af betydning for både stat og interesseorganisationer. Sidenius (1997) samler op på Schmitters sondring mellem samfunds- og statskorporatisme, og konstaterer, som tidligere antydet, at korporatisme er en måde at strukturere interesseorganisationers deltagelse i den politiske beslutningsproces. Samfundskorporatismen er 25 af 118

26 drevet nedefra, hvor det er interesseorganisationerne, der driver samarbejdet. Statskorporatismen er derimod drevet oppefra med staten som drivkraft. Korporatismen har flere nuancer i litteraturen, men er dog alligevel præget at klare karaktertræk. Begrebet korporatisme bliver i dette speciale forstået som integration af organiserede interesser i den politiske beslutningsproces, som det er beskrevet af Christiansen og Sidenius (1995: 437). Christiansen og Sidenius inddrager endvidere den administrative beslutningsproces. Fokus vil i specialet udelukkende blive lagt på de organiserede interessers integration i den politiske beslutningsproces, hvorfor den administrative beslutningsproces vil blive udeladt. Korporatismen er koncentreret om organisationernes direkte kontakt til beslutningstagerne. Det vil derfor primært være den formaliserede og direkte kontakt, der vil blive belyst i dette speciale Political Exchange Korporatismen giver en stabil magtbalance mellem staten og de privilegerede interesseorganisationer. For at ændre på denne magtbalance skal der et internt eller eksternt chok til. En mulig ændring af magtbalancen er interessant med specialets problemstilling for øje, idet inddragelsen af interesseorganisationerne i beslutningsprocessen kan ændres som en direkte konsekvens heraf. Formålet med afsnittet er således at belyse de muligheder, litteraturen beskriver for at sådanne ændringer kan forekomme. For at forstå forholdet mellem staten/regeringen og interesseorganisationerne bør man se på det bytte, der finder sted aktørerne imellem. I litteraturen kaldes dette for Political Exchange. Political Exchange kan blandt andet anvendes til at forklare de korporative træk, der ses på beskæftigelsesområdet. Kernen i teorien er en noget for noget tankegang, hvor både stat og interesseorganisationer opsøger fordele i et samarbejde (Molina og Rhodes, 2002). Parterne har altså noget, som den anden part er interesseret i. Interessegrupperne kan siges at have to overordnede målsætninger; at forfølge medlemmernes interesser og at etablere eller bevare en rolle 4 I forlængelse af korporatismen vil det i mange tilfælde være oplagt at se på netværksanalysen, der også beskæftiger sig med forholdet mellem stat og interessegrupper, hvor der blandt andet opstilles et netværkskontinuum mellem politikfællesskab og emne-netværk (Blom-Hansen, et al., 1999:13-15). I dette speciale vil netværksteorien imidlertid blive udeladt, da denne litteratur primært har fokus på interesseorganisationerne, og samtidig primært beskæftiger sig med overordnede strukturer. Specialets udgangspunkt er i stedet regeringen og dennes interesse i inddragelse af organisationerne, ligesom de nødvendige strukturer på beskæftigelsesområdet er beskrevet gennem korporatismen og præsentationen af Den danske model. 26 af 118

27 som privilegeret gruppe. Begge dele er i regeringens kontrol. Grupperne er derfor nødt til at have noget at handle med i forhold til regeringen (Christiansen et al., 2004a). Staten besidder kontrollen over de offentlige budgetter og muligheden for at privilegere udvalgte grupper i den politiske beslutningsproces. Interesseorganisationerne kan have en stærk interesse i både at opnå en del af den økonomiske kage, og i at opnå indflydelse på de politiske beslutninger. Interesseorganisationerne er ofte i stand til at kontrollere eller påvirke deres medlemmer. Regeringen kan have interesse i at inddrage organisationerne blandt andet for at lette den efterfølgende implementering. For begge parter vil der være tale om en handel, hvor det næppe er gratis at opnå sit mål. Behovet for, og viljen til, at samarbejde med den anden part er således fordrende for den korporative struktur (Öberg m.fl, 2010: 2). For at sikre optimale betingelser for Political Exchange opstiller Öberg m.fl. fire parametre, der bør spille sammen; Mandate, Unity, Assets og Intention (Öberg et al., 2010: 28). Mandate er for regeringen autoriteten til at træffe politiske beslutninger på nationalt niveau, og for interesseorganisationerne er det autoriteten til at forhandle med regeringen. Unity er for regeringen et spørgsmål om styrke i forhold til parlamentet, og for interesseorganisationerne et spørgsmål om graden af monopol på området. Assets er et ressourcespørgsmål for både regering og interesseorganisationer. Altså i hvilket omfang man er i besiddelse af de ressourcer modparten efterspørger. Intention er for både regering og interesseorganisationer et spørgsmål om synet på, og viljen til, det korporative samarbejde. Varen eller ydelsen som grupperne kan tilbyde regeringen kan forekomme uklar, ligesom regeringens interesse i at inddrage grupperne kan være forskellig fra gang til gang. Christiansen og Nørgaard (2007; 2009) skelner mellem policy-relaterede ressourcer og politics-relaterede ressourcer. De policy-relaterede ressourcer er ressourcer, der styrker kvaliteten og målretter de politiske beslutninger. Organisationerne ligger i mange tilfælde inde med specialviden, der er nyttig at have kendskab til under beslutningsprocessen. Ligeså har organisationerne ofte et solidt tag i medlemmerne og kan derfor bidrage til at lette implementeringen. De policy-relaterede ressourcer 27 af 118