DEN NY VERDEN 2005:1 Mens vi venter på miraklet

Transkript

1 DEN NY VERDEN 2005:1 Mens vi venter på miraklet 1

2 DEN NY VERDEN 2005:1 Kolofon Faglig redaktion på dette nummer: Jannik Boesen, Stig Jensen og Henrik Nielsen Ansvarshavende redaktør: Jesper Linell Layout: Anni Kristensen Allan Lind Jørgensen Tryk: Handy-Print A/S, Skive Salg: Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) Strandgade København K Tlf Fax jli@diis.dk ISSN ISBN Abonnement: Den Ny Verden udkommer med 4 numre i hver årgang. Abonnement koster 245 kr Enkeltnumre koster 85 kr Adresseændringer skal meddeles til jli@diis.dk > publikationer 2

3 Indhold Jannik Boesen, Stig Jensen og Henrik Nielsen Indledning Introduktionsartiklen opridser 2015 Målene og deres historie. Den diskuterer de tre første artikler, som handler om målene samlet og de forskellige synsvinkler, de anlægger på dem. Ved hjælp af de tre næste artikler eksemplificeres behandlingen af 2015 Målene, her mål 4, 5 og 6 om sundhed og 7 om miljø. Det problematiske i at selv kritiske kommentatorer næsten uvægerligt tager udgangspunkt i tilslutning til målene nævnes. Den sidste artikel sandsynliggør at finansieringen måske kan rejses på anden måde end traditionel ulandsbistand, som de øvrige forfattere tager som en forudsætning. Poul Grosen, Jonas Kjær og Peter Linnér Let røven vi kan hvis vi vil En række FN-konferencer i 1990erne satte helt urealistiske mål. Først i de globale 2015 Mål fra år 2000 blev målsætningerne kvantificerbare og realistiske Målene har de seneste år reformeret hele bistandsbranchen med øget koordinering og harmonisering. Verdens bistand skal dog fordobles til 135 milliarder USD allerede til næste år, i En række reformer er nødvendige på handelsområdet, i forhold til gældsspørgsmålet og hvad angår sammenhængen mellem fattigdomsstrategierne (PRSP erne) og 2015 Målene. FN-topmødet i september bliver højdepunktet i 2005 blandt en række møder, hvor dagsordenen sættes for, hvad der skal ske frem til Poul Engberg-Pedersen Pengene eller livet Verdensbanken og 2015 Målene Det fastslås, at 2015 Målene kan nås med en fordobling af bistanden og omfordeling af ulandenes budgetter til infrastruktur, sundhed og uddannelse. Artiklen undersøger, om den nuværende bistandsmodel bidrager til DEN NY VERDEN 2005:1 Indhold 3

4 DEN NY VERDEN 2005:1 Indhold 4 målopfyldelsen. Diskussioner af målenes karakter og af FN s Millenniumprojekt og Verdensbankens forslag konkluderer, at begge kan bidrage til nødvendig kapacitetsudvikling. Hvis de ikke mobiliserer opmærksomhed og ressourcer, men fører til dyre investeringer og kortsigtede resultater på vej mod 2015 Målene, kan de gøre mere skade end gavn, med risiko for dårligere målopfyldelse på længere sigt Carsten Staur 2015 Målene og dansk udviklingspolitik Den afgørende betydning af 2015 Målene er den globale politiske forpligtelse til at nå dem. De otte mål udgør en samlet pakke, men med forskellige forpligtelser for forskellige lande. Artiklen gennemgår, hvad målene indebærer for dansk udviklingspolitik. Det gælder både mål 1-7, om bl.a. at halvere fattigdommen eller stoppe spredningen af hiv/aids, som er de målsætninger, udviklingslandene har forpligtet sig på. Og mål 8, hvormed Danmark og andre i-lande har påtaget sig en forpligtelse til at etablere et globalt partnerskab for udvikling. Ole Therkildsen 2025 Målene og aids i Afrika: Dilemmaer og illusioner 2015 Målene kan være nyttige, hvis de ikke tages bogstaveligt. Dilemmaer og illusioner, som målene om hiv/aids rejser, bruges som illustration af denne påstand og til at vise, at de forvrider i forvejen svage sundhedssystemer Målenes fortalere fejlvurderer ofte institutionelle konsekvenser. Målenes politiske nytte er som signal om, at der er en afgrund mellem dem og de forhold, som en meget stor del af verdens befolkning lever under, men at ambitiøse globale standarder måske kan hjælpe med til at mobilisere de ideer, metoder og ressourcer, som er nødvendige for at gøre noget konkret. Morten Sodemann Fattige får kun kød, når de bider sig i tungen Artiklen spørger, om vi ved, hvad vi gør, når vi siger, at vi vil bekæmpe børnedødeligheden i ulande? Det er et lille antal sygdomme og biologiske faktorer, som er hovedansvarlige for dødsfald blandt børn i ulande, og de er ekstremt ulige fordelt. Sundhedsvæsenet selv er den største hindring mod at sænke børnedødeligheden. Programmerne er underfinansierede, ukoordinerede og mangler essentiel viden om formidling og implementering af eksisterende viden. Der er både politiske, religiøse og forskningsmetodiske forhindringer, der skal overvindes, før FN s mål kan nås.

5 John Kornerup Bang og Henrik Dissing Bringer 2015 Målene nyt liv til bæredygtig udvikling? Johannesburgmødet i 2002 blev en markering af, at kampen for bæredygtig udvikling havde sejret ad helvede til. I stedet for miljøet, der kun var blevet herre i sit eget marginaliserede hus, var afhjælpning af fattigdom gennem vækst, erhvervsudvikling og handel kommet i centrum. Alligevel argumenteres der for, at 2015 Målene kan støtte en bæredygtig udvikling. At bæredygtighed nævnes på linie med fattigdom, sygdom, bistand, handel osv. og løbende kommunikeres og moni-toreres, kan vise sig at blive en stor fordel. Stærkere indikatorer under mål 7 (miljø) kan sætte bæredygtig udvikling tilbage på den politiske dagsorden. Anthony Clunies-Ross Globale offentlige goder: forskellige betalingsmåder Artiklen behandler alternativer til skattefinansiering til betaling for globale offentlige goder: brug af IMF s særlige trækningsrettigheder, en international finansfacilitet (IIF), globalt fastsatte skatter og bidrag fra private formuer. Fordele, politisk, som indtægtskilder, og mht. retfærdighed vurderes. To alternativer ser lovende ud: global skat på valutatransaktioner og særlige IMF-trækningsrettigheder. Der er mere tvivl om den internationale finansfacilitet, og private formuer, der umiddelbart har enorme potentialer, kræver at de rigtige incitamenter findes. DEN NY VERDEN 2005:1 Indhold 5

6 DEN NY VERDEN 2005:1 Indhold 6

7 Jannik Boesen, Stig Jensen og Henrik Nielsen Mens vi venter på miraklet Udviklingsmålene mod 2015 De otte 2015-mål 1. Bekæmpe fattigdom og sult 2. Sikre grundskoleuddannelse for alle inden Fremme ligestilling og styrke kvinders rettigheder 4. Reducere spædbarnsdødeligheden og børnedødeligheden 5. Reducere dødeligheden blandt gravide og fødende kvinder 6. Standse udbredelsen af hiv/aids, malaria og andre sygdomme, der truer menneskeheden, inden Sikre en miljøvenlig og bæredygtig udvikling 8. Opbygge et globalt partnerskab for udvikling (fra DANIDA s hjemmeside) 2015 Målene 2015 Målene er det officielle danske navn for de internationale udviklingsmål frem mod år 2015, på engelsk kaldet Millenium Development Goals. De 8 udviklingsmål, 18 delmål og 48 indikatorer siges at udspringe af den Årtusindeerklæring (United Nations Millennium Declaration) som verdens ledere vedtog i FN i september Men de ligger først autoritativt beskrevne i generalsekretær Annans rapport til generalforsamlingen et år senere. Faktisk var de kun en mindre del af et større kompleks af udviklingsmål. Først i et bilag skilles Udvikling og udryddelse af fattigdommen ud til særlig behandling og harmonisering, benævnt 2015 Målene. Årtusinderklæringen og 2015 Målene sammenfatter udviklingsmål fastsat på en række internationale konferencer og topmøder i løbet af 1990erne samt Johannesburg og Monterrey i dette århundrede. Deres styrke siges netop at ligge i at de ses i sammenhæng og at så mange lande er forpligtigede til at arbejde for deres gennemførelse i sammenhæng! Denne lidt blandede oprindelse er måske baggrunden for at forskellige organisationer synes ret usikre på målenes præcise historik og har forskellige tekstversioner på deres hjemmesider og når de så oven i købet DEN NY VERDEN 2005:1 Mens vi venter på miraklet 7

8 DEN NY VERDEN 2005:1 Jannik Boesen, Stig Jensen og Henrik Nielsen skal oversættes, bliver forvirringen rigtig udbredt (se FN s, UNDP s og DANIDA s hjemmesider). Fem år efter Milleniumtopmødet, i efteråret 2005, afholder FN det første topmøde hvor fremskridtene mod 2015 Målene skal bedømmes og resultaterne af et omfattende FN-forskningsprojekt, Milleniumprojektet, under ledelse af professor Jeffrey D. Sachs, skal fremlægges. Projektet skal foreslå hvad der skal gøres for at nå målene, og (måske især?) beregne hvad det vil koste. Mange gisninger går på at noget der ligner en fordobling af bistanden er påkrævet, hvilket dog stadig er mindre end de 0,7% af deres BNP som i-landene har forpligtet sig til at yde. Om i-landene får sværest ved at imødekomme dette krav eller kravet om handelsindrømmelser, eller om ulandenes forpligtelser på målrettede ydelser, eller til syvende og sidst kravene om at demokratisere og liberalisere skal vise sig at være de værste barierer, er slet ikke givet og er nogen af de spørgsmål dette nummer af Den Ny Verden vil tage op. De tre første artikler, Grosen, Kjær og Linnér: Let røven vi kan, hvis vi vil, Poul Engberg-Pedersen: Pengene eller livet, og Carsten Staur: 2015 Målene og dansk udviklingspolitik anlægger alle tre et samlet perspektiv på 2015 Målene, analyserer styrker og svagheder, og kan til tider være kritiske. Det er dog også klart at de hver især repræsenterer organisationer som har taget 2015 Målene til sig, og som betragter det som en af deres organisations væsentlige opgaver at bidrage til deres opfyldelse. Når de samtidig er fælles om at opfatte den udbredte støtte til 2015 Målene som en af de vigtigste forudsætninger for at de virkeliggøres, er det klart at det ikke er herfra man kan forvente den grundlæggende kritik. Derved illustrerer dette nummer af Den Ny Verden også et dilemma i samfundsvidenskaben, og måske især den del af samfundsvidenskaben der drejer sig om udvikling, som kun sjældent handler om grundlæggende spørgsmål om udviklingsmål, men langt tiere om hvordan de nås. Men selvom de alle tre ønsker at nå de opstillede mål, er de alligevel ganske forskellige, og det kan vel diskuteres i hvilken grad de er politiske og/eller videnskabelige, hvilket nok gælder det meste samfundsvidenskab som produceres med et samfundsengagement. Vores opgave som redaktører ser vi ikke som værende at rense et tidsskrift som Den Ny Verden for den slags artikler. Vi skal derimod forsøge at påpege deres forskellige præmisser, sørge for at de så vidt muligt komplementerer hinanden og også, selvom vi ikke har fundet forfattere der går direkte imod 2015 Målene, søge at bringe artikler der i hvert fald diskuterer disses udformning. 8 Ser vi de tre indledende artikler i forhold til hinanden, er det klart at de to første repræsenterer et skift, med UNDP (repræsenterende FN) i

9 offensiven over for en nu mere defensiv Verdensbank, som var helt anderledes ledende i 1990erne. Det er jo ikke tilfældigt at Grosen et al. omtaler 2015 Målene som en ny start og 90ernes store konferencer som fiaskoer, mens Engberg-Pedersen ser 2015 Målene som en videreførelse og samling af disses resultater uden at der egentligt tilføjes noget nyt. Privatsektorens og civilsamfundets inddragelse som bidragsydere som Grosen et al. fremhæver som en tilbageværende svaghed, fremhæves af banken netop som områder der har være omfattet af dens arbejde med udvikling af 90ernes grundlæggende, endnu gældende udviklingsmodel. En hjørnesten i verdensbankens model er de nationale fattigdomsstrategier (PRSP erne). Begge forfattere støtter dem nu i den ny to spors -udgave (two track), hvortil hører såvel en analyse af det (realistiske) eksisterende ressourcegrundlag for at udvikle kapacitet og legitimitet, som en fremlæggelse af hvilke (ambitiøse) ressourcer der skal til for nå målet. Grosen et al. venter endog en yderligere udvikling så fattigdomsstrategierne fremover især skal baseres på en behovsanalyse der indikerer hvad der skal til for at nå målene: Sammenfattende kræves først og fremmest at fattigdomsstrategierne faktisk kommer til at fungere og derefter at de bliver integreret med 2015 Målene. De bør nå ud og være langt mere ambitiøse og ikke bare realistiske. Så vil FN-systemet rigtigt have taget dem til sig. Selvom Verdensbanken har sluttet aftale med UNDP om de to spor, er der intet der tyder på at man er klar til at opgive udgangspunktet i den praktiske kobling mellem de langsigtede og participatoriske processer omkring fattigdoms strategierne og så de nationale budgetter, og imellem økonomisk vækst, specielt via den private sektor, og ekspansion i offentlige tjenesteydelser. Verdensbankens analyse af situationen i 2005 bygger på dens årlige Global Monitoring Report, som netop analyserer hvor langt man er nået i disse henseender, især i Afrika. På denne basis vurderes det lange seje træk der skal til uanset hvornår målene skal nås. UNDP siger mere definitivt at agendaen frem til 2015 vil blive sat i Carsten Staur understreger på DANIDA s vegne også at det er 2015 Målenes helt afgørende betydning, at der ikke på noget tidligere tidspunkt har været så bred international opbakning bag en udviklingsmålsætning. Et centralt emne for DANIDA bliver selvfølgelig igen på topmødet i 2005 at presse på for at få i-landenes officielle bistand sat i vejret. Selv om Danmark har nedbragt bistanden i de seneste år, ligger den stadig i toppen og over de 0,7% af BNP som i-landene har lovet og som ville løse alle ressourceproblemer! Artiklen siger ligeså klart at man er klar over at det er urealistisk og at Danmark skal hjælpe med til også at finde andre veje til at øge bistandsressourcerne. Her nærmer man sig næsten DEN NY VERDEN 2005:1 Mens vi venter på miraklet 9

10 DEN NY VERDEN 2005:1 Jannik Boesen, Stig Jensen og Henrik Nielsen 10 en enighed med Verdensbanken der siger ligeud at målet selvfølgelig ikke nås for alle lande, specielt ikke i Afrika. Den i dansk bistand længe fremhævede hovedmålsætning om at reducere fattigdommen, optræder primært som det første af de syv mål ulandene har forpligtet sig til at arbejde hen imod. Som Staur skriver, skal det ske ved at sikre, at målene indarbejdes i de nationale fattigdomsstrategier, konkrete udviklingsplaner og i nationale finanslove, men ulandene kan ikke klare det alene og skal støttes til at gennemføre mål 1, specielt gennem i-landenes forpligtelser i mål 8. Mål 8 om det globale udviklingspartnerskab fremhæves ofte som i-landenes ligeså vigtige og omfattende forpligtigelse som de forpligtelser ulandene har påtaget sig i henhold til mål 1-7. Halvdelen af Carsten Staurs artikel er da også helliget de danske forpligtelser. Det er imidlertid ikke så mærkeligt at der er ret få referencer til 2015 Målene eller hvordan den danske politik har tilpasset sig disse. Man plejer at sige at det at der kun er ét mål opvejes af at mål 8 omfatter 7 af de i alt 18 delmål. Men der er grund til at citere delmål 12 i sin helhed: Videreudvikle et åbent, regelret, forudsigeligt ikke-diskriminerende handelsog finansielt system. Omfatter en forpligtelse til god regeringsførelse, udvikling og fattigdomsreduktion både nationalt og internationalt. (Citeret efter DANIDA s hjemmeside). Alle de øvrige delmål handler om specielle lande: de mindst udviklede, ø-stater og fastlandsstater, om gæld, og om ungdoms fattigdom, medicins tilgængelighed, samt adgang til ny teknologi. 16 af de i alt 48 indikatorer registrerer ganske vist bistand, markedsadgang og gæld, men omfatter jo ikke i sig selv målsætninger (at 0,7%-målet nævnes i en parentes, er næsten at føje spot til skade). I-landenes forpligtelse på mål 8 og dets delmål har ikke været det store problem for deres ledere at påtage sig, og man må håbe at de også ser de brede mål 1 og 7, og de mere specifi kke løfter under mål 2-6, som en form for offentlige goder, de også har en forpligtelse til at bidrage til. Uanset hvilke forskelle man kan pege på mellem de internationale organisationer, er de alle domineret af et moralsk imperativ, som gør det svært ikke at bakke op bag 2015 målene. Som Staur siger, er deres styrke netop at alle bakker dem op og det gør selv Therkildsen så! Afskaffelsen af fattigdom ses som en udviklingsintervention man bør og kan implementere, blot man har ressourcer nok eller får udviklet det givne lands kapacitet. Opstillingen af moralsk baserede 2015-mål bidrager behageligt til at afgrænse sprængfarlige politiske spørgsmål om magt og ressourcefordeling og (næsten) at adskille diskussioner om udvikling og fattigdom fra de øvrige diskussioner om global politik, særligt sikkerhedspolitik, handelspolitik, ressourceudnyttelse og nyere tendenser i den internationale arbejdsdeling. Det er fx påvist at visse af de udviklingslande der har fremvist høje vækstrater de senere år, har oplevet et

11 stort spring i den sociale ulighed. Dette har fået visse kommentatorer til at insistere på at hvis fattigdomsbekæmpelsen skal realiseres, må der kræves mere strukturelle politiske indgreb der sigter mod omfordeling af ressourcer. Dette er naturligvis en politisk meget vanskelig dagsorden at komme igennem med, men sådanne mere grundlæggende spørgsmål bør nævnes selvom vi ikke kan påstå det lykkes dette nummer af Den Ny Verden at behandle dem. Men selv inden for den ret bredt accepterede ramme af 2015 Målene som primært moralske drivkræfter, kritiseres de for at have en meget forskellig karakter og pege i mange forskellige retninger. Nogle er forholdsvis konkrete ( Stands udbredelsen af hiv/aids ), andre er mildest talt noget tågede ( Skab en bæredygtig udvikling ). Det skyldes vel at der bag 2015 Målene ligger en masse implicitte og mere eller måske især mindre præcise kausalitets opfattelser om sammenhæng mellem fx forbedrede uddannelsesforhold og økonomisk vækst, mellem økonomisk vækst og fattigdomsudryddelse, mellem forbedrede uddannelsesforhold og kønslighed. Alle sammen relationer der lyder plausible, men som ikke desto mindre er betænkelige at etablere uden at diskutere deres kompleksitet nærmere. Når således fx fattigdom ikke ses som et udslag af fordelingsog udbytningsformer, kan løsningsforslagene ofte samtidig kritiseres for at være ganske overfladisk funderede og hovedsageligt omhandlende metoder til at rejse ekstra ressourcer og til forbedret forvaltning af de til rådighed stående ressourcer. En af de mest upræcise kausalitetsopfattelser bag 2015 Målene er vel netop den om forholdet mellem sundhed og fattigdom som berører hele tre af de otte mål. Det antyder Engberg-Pedersen ved at kalde dem indirekte fattigdomsmål. Men løser Sodemann så fattigdom/sundhedproblemet ved i sin artikel at kalde sundhedsproblemerne fattigdomsforstærkere? Tilsyneladende ligger det helt store problem for ham i at man ved alt, alt for lidt om hvordan ulighed og fattigdom, som fi ndes i rigt mål i ulandene, hænger sammen med børnedødelighed (for som ham at tage mål 4 som eksempel). Men måske ligeså meget i at den viden der måtte være ikke bruges og at i vi ikke ved andet om hvorfor ikke end at de fattige har for lidt magt til at sørge for at den bliver brugt eller fremskaffet. I den sammenhæng ligner det næsten en besværgelse når forfatteren begynder artiklen med at postulere at der er håb forude mht. børnedødelighedsmålet ligesom når han senere proklamerer at sundhed bør være et globalt offentligt gode. I modsætning til Therkildsen er Sodemann læge og har mærket på sin krop hvordan sundhedssystemernes utallige mangler ofte er selvmodsigende og rammer rige og fattige i flæng. Selvom de så når de rammer, kan ramme de fattige hårdest og forstærke fattigdommen, må man omvendt DEN NY VERDEN 2005:1 Mens vi venter på miraklet 11

12 DEN NY VERDEN 2005:1 Jannik Boesen, Stig Jensen og Henrik Nielsen 12 ikke glemme den usundhed der ikke i sig selv er fattigdomsrelateret den rammer nemlig alligevel de fattige. Selvom det er klart at sundhedsmålene er indirekte fattigdomsmål, har de for Sodemann også en almenmenneskelig værdi i sig selv. Derfor handler det ikke kun om fattigdom, men ligeså meget, måske mere i nogen sammenhænge, om at udbygge sundhedssystemerne og deres kapacitet, specielt deres evne til at bruge og udbrede den viden de har og til at skaffe yderligere viden, herunder viden om hvordan de når de fattige. Sodemann ser dog også, ligesom Therkildsen, den største umiddelbare hindring for opfyldelse af sundhedsmålene i at krav til donorerne om resultater på kort sigt får dem til at prioritere snævre sygdomsorienterede programmer, som ikke har kapacitetsopbygning af den eksisterende sundhedssektor på budgettet og som fungerer politisk og fagligt autonomt. Den fattigdomsforstærkning der ligger i de fattiges ringe magt over sundhedssystemerne generelt, gør sig endnu mere gældende i forhold til den omtalte type programmer (som specielt behandles for hiv/aids af Therkildsen). I artiklen 2015 Målene og aids i Afrika: dilemmaer og illusioner har Therkildsen modsat Sodemann sit udgangspunkt i samfundsvidenskabelig planlægningsanalyse, men gør som han det i øjeblikket meget kontroversielle at argumentere imod verdenssamfundets kanalisering af ressourcer til konkrete hiv/aids-medicinprogrammer i alverdens ulande. Han går faktisk videre og analyserer hiv/aids, og det at de er med på listen, som typiske eksempler på hvad der kan ske når 2015 Målene tages helt alvorligt (de samme mekanismer som medvirkede til at hiv/aids senere fi k topprioritet ved Lomborgs Copenhagen Concensus). Artiklen sætter ord på en modsætning som ligger i megen udviklingsdebat i dag, og mere eller mindre underforstået i dette nummer af Den Ny Verden, mellem en bogstavelig og en symbolsk/politisk udviklingstilgang. Mens man tidligere har erklæret den udviklingsteoretiske debat for død, dukker den her op igen i form af de to retninger. Den ene, som postulerer at udviklingen nås gennem en målrettet indsats og tilstrækkelige investeringer inden for et tilstrækkeligt, men begrænset, tidsrum. Omkostningerne kan beregnes og fastlægges. Skal man være pessimistisk, ser den anden teori så mange tænkelige hindringer for udvikling at målsætningerne bliver symbolske og i praksis nærmest uopnåelige, i hvert fald i mange afrikanske lande. Therkildsen påpeger alle de kapacitets- og ledelsesmæssige problemer der ligger i de makroøkonomiske konsekvenser, i organisering og arbejdsmarked og ikke mindst i de sociale aspekter af sundhedssektorens institutionelle planlægning. Det er ikke så overraskende at han, for dog at præstere en positiv konklusion, må vende tilbage til kravet om flere ressourcer. De

13 skal bare ikke gå til flere tekniske fi x, men til den krævende opbygning af sundhedssystemernes landespecifi kke kapacitet. Artiklen handler om hiv/aids-målene og sundhedssektoren, men kunne teoretisk set ligeså godt konkludere at udvikling i det hele taget nås gennem langvarige brede indsatser over for samfundssystemer (i deres specifi kke sammenhæng), ikke hurtige, globale, tekniske løsninger. Dissing og Bangs artikel om mål 7 om at sikre en miljøvenlig og bæredygtig udvikling, Bringer 2015 Målene nyt liv til bæredygtig udvikling? konstaterer indledningsvis at ånden fra Rio ikke førte til bæredygtige resultater. Selvom alverdens ledere i Rio i 1992 var enige om at fremtiden skulle baseres på en bæredygtig udvikling, er verden ifølge Dissing og Bang ikke blevet mere bæredygtig siden da fordi det kun er den rent miljømæssige side af bæredygtig udvikling der er blevet styrket som sektor, i modsætning til en stort set uberørt økonomi. Artiklen argumenterer for at 2015 Målenes upræcise mål 7 om bæredygtighed kun får mening hvis det bidrager til en meget mere helhedsorienteret forståelse af bæredygtig udvikling hvor miljø indtænkes i udvikling. På den måde vender artiklen tilbage til en tidligere påstand om at selvom 2015 Målene i nogen grad består af specifi kke konkrete mål, ligger deres styrke i analyse og anvendelse som et sammenhængende hele hvis dele gensidigt understøtter hinanden. Dens argument er at bæredygtig udvikling vil blive styrket ved at miljøet bliver en del af et hele og ikke en sektor. Selve mål 7 er godt nok en overskrift, men delmål og specielt indikatorer kan blive centrale når/hvis deres monitorering begynder at virke. Miljømålet, mål 7 s rolle i denne sammenhæng af globale udviklingsmål, stiller nogle anderledes krav til hvilke indikatorer der bør monitoreres hvis de skal tages alvorligt som drivkrafter i en tilstræbt dynamisk udvikling. mål 7-rammen vil aldrig kunne erstatte den monitorering og detaljering af målsætninger der ligger i diverse miljøkonventioner og handlingsplaner. Men artiklen diskuterer derfor mulige nye indikatorer hvis vigtighed kunne være at tilføje noget nyt om miljøets virkning på udviklingen og omvendt, og derved påvirke begge i stedet for de nuværende der mest er detaljerede indikatorer for miljøets tilstand Målene behandles af alle disse forfattere som et moralsk imperativ: Deres styrke er netop at alle (trods evt. kritik) bakker dem op (Staur). Clunies-Ross, som er økonom, har ingen åbenlys moralsk holdning til målene, men har som udgangspunkt at verdenssamfundet til finansiering af de globale offentlige goder som 2015 Målene udgør i kraft af dets beslutninger, har brug for milliarder USD ekstra om året, fortrinsvis i multilaterale midler. DEN NY VERDEN 2005:1 Mens vi venter på miraklet 13

14 DEN NY VERDEN 2005:1 Jannik Boesen, Stig Jensen og Henrik Nielsen 14 Selvom hans form i Globale off entlige goder: forskellige betalingsmåder er køligt analyserende, gør Clunies-Ross gennemgang det indlysende klart at de tekniske og finansielle muligheder er til stede i rigt mål. Hans diskussioner viser at der stort set ingen uoverstigelige tekniske hindringer er for at udnytte indtægter til udviklingsformål fra en international finansfacilitet (IFF), særlige IMF-trækningsrettigheder, globale skatter på våbenhandel, dybhavsmineraler, luftfart og CO 2 -emissioner, valutahandel, eller profitter fra private formuer over en hvis størrelse. Clunies-Ross lister ikke selv de finansielle muligheder, men konservativt anslår han enkeltvis mulighederne til at være (vores liste): IFF 50 mia. USD IMF mia. USD Våbenskat 5 mia. USD Dybhavsmineraler? USD Luftfartsskat eller CO 2 afgift mia. USD Valutahandelsskat mia. USD Private formuer 60 mia. USD (=15% af deres afkast) Når kilderne er kolossale og tekniske problemer kan løses, kan der dårligt være andet end politiske hindringer for at de udnyttes! Clunies-Ross gør selv opmærksom på flere af dem, fx den fanatiske modstand der er i visse kredse i USA mod en international skat på valutahandel (Tobin-skatten). Englands og Frankrigs fælles støtte i G7 til et IFF-forslag er Blair og Chirac åbenbart ikke engang enige om mere (Kristeligt Dagblad). Uden at det siges direkte, handler det nok som så ofte før om magt. Det er måske også grunden til at de øvrige forfattere i dette nummer af Den Ny Verden (ligesom målene selv i øvrigt) i deres besværgelser om yderligere bistandsmidler til opfyldelse af 2015 Målene, som alle er enige om er absolut nødvendige, beskæftiger sig meget lidt med hvordan de skal fremskaffes. Der gøres meget ud af at beregne og diskutere hvor meget ekstra bistand der skal til og hvor meget ulandene selv skal bidrage med både generelt og sektorvis. Alle er også enige om at donorerne må yde mere. Det er klart at hvis de alle yder deres 0,7% af BNI som lovet, er problemerne løst! Men det står da vist ligeså klart, i hvert fald mellem linierne, at ingen forfattere har tiltro til at alle store donorer bare når derop i nærheden inden for en overskuelig årrække. Jannik Boesen, cand.scient.pol, seniorforsker, DIIS, Stig Jensen, cand.scient. pol. ekstern lektor, Center for Afrikastudier, Københavns Universitet, og Henrik Nielsen, cand.scient.soc, forsker, DIIS.

15 Referencer januar DEN NY VERDEN 2005:1 Mens vi venter på miraklet 15

16 DEN NY VERDEN 2005:1 Jannik Boesen, Stig Jensen og Henrik Nielsen 16

17 Poul Grosen, Jonas Kjær og Peter Linnér Let røven vi kan, hvis vi vil Hvad er det centrale i 2015 Målene, og hvad er der sket indtil nu? Halvfemserne var præget af FN-konferencer med urealistiske mål Op gennem 1990erne fandt en lang række store FN-konferencer sted. Her retrospektivt kan vi konkludere, at de udgjorde en serie af FN-fiaskoer. Hver gang holdt vi en konference om et emne, enedes vi om ønskværdige mål, som i praksis var alt for ambitiøse og urealistiske, og mødtes igen fem år senere og slog fast, at vi ikke havde nået målene. Eksempler på dette er børnetopmødet i New York, uddannelsesmødet i Jomtien, mødet om bæredygtig udvikling i Rio, befolkningstopmødet i Kairo, det sociale topmøde i København og kvindekonferencen i Beijing. Denne karrusel tog fart allerede i løbet af 60erne, 70erne og 80erne og kulminerede i 90erne. Det var først, da man samlede de forskellige emner og konferencer i et fælles dokument, at der begyndte at ske noget. Dette fælles dokument blev vedtaget under FN s Millenniumtopmøde i år 2000 og kaldes for Årtusindeerklæringen. Hvad er det nye? Det nye består ikke kun i, at alt blev samlet i ét fælles dokument, men også i at Årtusindeerklæringen via 2015 Målene blev kvantificerbar, som et sæt mindre ambitiøse, men også langt mere realistiske målsætninger med en længere tidshorisont. Det kan ikke benægtes, at vi lever i en verden, hvor kvantificering fører til øget troværdighed i forhold til udviklingsagendaen. Kun ved at skabe målbare og tydelige mål, kan vi monitorere, hvor langt vi er fra at nå disse, og udregne, hvad det vil kræve, før vi er ved vejs ende Målene er et politisk kompromis, en række laveste fællesnævnere, som alle lande kan bakke op omkring. Et eksempel på dette er reproduktiv sundhed, et væsentligt emne i Årtusindeerklæringen, men samtidig et meget kontroversielt emne for USA og en række katolske og muslimske lande. Reproduktiv sundhed indgår derfor ikke i 2015 Målene, fordi de DEN NY VERDEN 2005:1 Let røven vi kan, hvis vi vil 17

18 DEN NY VERDEN 2005:1 Poul Grosen, Jonas Kjær og Peter Linnér 18 skulle have fuld opbakning fra alle lande. En ny ting er også, at verden for første gang har fået en dagsorden for bred menneskelig udvikling. En dagsorden, som er underskrevet af 191 lande, hvor alle bilaterale og multilaterale organisationer påtager sig at arbejde for Målene. Vi har fået en global aftale mellem Nord og Syd, hvor landene i Nord forpligtiger sig til at øge bistanden og koordineringen af bistanden, mindske handelsbarriererne mod Syd og lette Syds gældsbyrde (mål 8), ligesom landene i Syd forpligtiger sig til at arbejde mere for demokratiske styreformer og til at integrere 2015 Målene i deres nationale fattigdomsstrategier Målene bliver ikke opfyldt, med mindre alle aktører gør deres del. Endelig omkranses 2015 Målene af et omfattende net af evalueringer og folkelige kampagner på globalt og nationalt niveau. Evalueringer udføres blandt andet i form af nationale 2015-målrapporter, hvor 95 lande indtil videre har produceret en sådan rapport. Processen bliver støttet af FN s Millenniumprojekt, ledet af professor Jeffrey Sachs, hvori 250 internationale forskere har deltaget. Senere vender vi tilbage til denne udrednings syn på, hvad der skal til for at nå 2015 Målene. De nationale 2015-kampagner bliver støttet af et nyoprettet Millennium Campaign Office, ledet af Eveline Herfkens. Dette kontor skal støtte ikke lede de nationale kampagner og bidrage til befolkningernes viden og opmærksomhed om, hvilke mål deres politiske ledere har underskrevet. Målene bliver aldrig opfyldt, hvis ikke folket og civilsamfundet er bag dem og stiller deres ledere til regnskab for, hvorfor udviklingen går så langsomt. Hidtil har 2015 kampagnerne ikke nået det nødvendige niveau. Hvad 2015 Målene er og ikke er Det er vigtigt at slå fast, hvad 2015 Målene er og ikke er. En stor del af kritikken mod målene bygger på fejlagtige forestillinger om, hvad de egentlig går ud på Målene er ikke en ny central udviklingsstrategi eller en ny planøkonomi for hele verden. De er en række af indikatorer, som udviklingen kan måles på. De er parametre, som vi hele tiden kan jævnføre udviklingstrends med for at vurdere, om vi er på rette vej. De indeholder ingen detaljerede planer for, hvordan det skal gå til, og kan altså ikke erstatte de fattigdomsstrategier (PRSPs), som allerede findes Målene er et forsøg på at udvide horisonten og se tingene i et længere tidsperspektiv. Målene er et forsøg på at mindske de kraftige udsving i bistandshjælpen, som beror på donorernes start og stop -finansiering. Hensigten med 2015 Målene som en fælles referenceramme er ligeledes at øge koordineringen og harmoniseringen af bistanden og dermed bidrage til en reform af hele bistandsbranchen, noget som vi lykkeligvis begynder at se resultatet af nu.

19 Millenniumprojektet er ikke blot en akademisk udviklingskritisk øvelse, men bliver en vurdering af, hvad der skal til for at opfylde målene og skabe et udgangspunkt, som vi alle kan komme overens med og delagtiggøre os i. For vi når ikke bare målene ved at hæve bistanden. Vi må støtte og forbedre demokratiske styreformer i udviklingslandene, øge kapaciteten til at tage imod bistand og lige så vigtigt forbedre bistandens kvalitet. Det handler om, hvilke nationale reformer, opsparinger og investeringer, som er nødvendige for at nå målene. Det handler om handel og handlens bidrag til at styrke den økonomiske vækst. Og det handler om at skabe en exit strategi for bistanden, så den på sigt kan sænkes, og udviklingslandene dermed kommer ind på en bæredygtig vej, hvor øget vækst og højere skatter gør det muligt for regeringerne at få kontrol over det statslige budget. Hvordan kan vi følge med i, hvad der sker? En af forskellene fra tidligere globale målsætninger er som sagt den systematiske opfølgning. Monitoreringen af, hvorvidt verden er på vej til at opfylde målene eller ej, vil ske på globalt, regionalt og nationalt niveau. På det globale niveau har FN s generalsekretær årligt (siden år 2000) udarbejdet en statusrapport om implementeringen af Årtusindeerklæringen, inklusiv 2015 Målene. Hvert femte år skal en større rapport om udviklingen mod målene udarbejdes, hvor der gøres status over de seneste fem års udvikling, og hvorvidt vi er på vej til at nå målene. Sammenlignet med de årlige delvist tekniske rapporter, som i overvejende grad beskæftiger sig med diverse statistikker, får statusrapporten karakter af et politisk dokument, som kombinerer udviklings- og sikkerhedsagendaen. Den første femårsrapport offentliggøres i marts Tidsperspektivet løber frem til år De kvantitative mål bygger på, at de udviklingsforbedringer på globalt niveau, som fandt sted i 70erne og 80erne, skal fortsætte i 25 år, fra 1990 til Som eksempel kan nævnes børnedødeligheden. Hvis børnedødeligheden falder med samme tempo som i 70erne og 80erne, burde den være reduceret med to tredjedele i år Dette forklarer, hvorfor en del af målene er sat til at skulle halveres (som målet om at mindske absolut fattigdom), mens andre er sat til at skulle mindskes med to tredjedele og andre til at mindskes med tre fjerdedele. UNDP er i sin egenskab af permanent ordfører i UN Development Group (alle FN-organer, som arbejder med udviklingsspørgsmål) af FN s generalsekretær sat til at koordinere 2015-målarbejdet i FN-regi. I den sammenhæng samarbejder UNDP med andre FN-organer, regeringer, civilsamfund og forskningsinstitutioner for at udarbejde nationale og regionale 2015-målrapporter. Tanken bag disse nationale rapporter er ikke, at de skal være en ny landestrategi eller udgøre endnu en rappor- DEN NY VERDEN 2005:1 Let røven vi kan, hvis vi vil 19

20 DEN NY VERDEN 2005:1 Poul Grosen, Jonas Kjær og Peter Linnér 20 teringsbyrde for den nationale regering. De skal være meget kortfattede og letlæste og gennemgå hvilke mål, der står til at blive opfyldt, hvilke som eventuelt vil opfyldes, og hvilke som er langt fra at blive opfyldt. Hensigten er også, at 2015-målrapporterne skal starte lokale og nationale debatter om udviklingsspørgsmål, som magthaverne kan stilles til ansvar overfor. 95 lande har som nævnt udarbejdet en 2015-målrapport, flere lande har produceret to, og Vietnam og Cameroun tre. Inden for tre til fire måneder vil yderligere 26 lande have udarbejdet deres første rapport, i alt 121 lande. Effekterne af disse rapporter er desværre hidtil udeblevet. Der er dog undtagelser såsom Jordans meget gode rapport men i det store og hele er rapporterne ikke blevet den katalysator i de nationale målkampagner, som de var tænkt som. Der er heller ikke et tydeligt link mellem 2015 Målenes langsigtede perspektiv og de eksisterende, mere kortsigtede fattigdomsstrategier (PRSPs). Men dermed ikke sagt, at 2015-målrapporterne har været spild af tid. Vi er fortsat i en startfase, og de allerfleste lande har kun skrevet én rapport. En enkelt rapport er svær at benytte til at påvise tendenser, mens tre rapporter fra samme land bliver et mere effektivt redskab i og med at rapporterne på et tidligt tidspunkt kan vise landets udviklingstendenser. På dette stadium er det en fremgang i sig selv, at 121 lande snart har produceret mindst en rapport. Bør målene skræddersyes til hvert land eller være globale? En del har kritiseret 2015 Målene for at være overfladiske og generaliserende. Også i udviklingsdebatten her i Norden har vi hørt den kritik. Professor Terje Tvedt ved universitetet i Bergen skriver, at sådan som 2015 Målene er formulerede, udgør de en fornærmelse mod den intellektuelle fornuft, og de banaliserer den komplekse virkelighed. Selv UNDP s egne økonomer er splittede i dette spørgsmål. For eksempel mener Jan Vandemorteele, leder af UNDP s fattigdomsgruppe i New York, at målene bør tilpasses den nationale kontekst. Vandemorteele påpeger, at vi bør se på udvikling i et længere historisk perspektiv og for eksempel ikke bedømme Afrika på samme skala som Latinamerika. Et land, hvor tre procent af befolkningen lever i absolut fattigdom, vil have betydeligt nemmere ved at halvere fattigdommen end et land, hvor 60 procent af befolkningen står i samme udsatte situation. Han mener derfor, at 2015-målarbejdet hidtil har været præget af et planøkonomisk syn eller et politibureau-perspektiv. Vi burde derfor skræddersy målene ud fra hvert lands forudsætninger, og Vandemorteele peger på Mozambique og Cameroun som gode eksempler på, at en 2015-målproces med tydelig folkelig forankring og en nedskreven målsætning skaber et positivt momentum for at nå målene. Ligesådan kan målene også gøres mere ambitiøse i de lande, som har bedre forud-