Dansk valutakurspolitik i et EU-økonomisk perspektiv

Transkript

1 Dansk valutakurspolitik i et EU-økonomisk perspektiv Analyse, kritik og alternativer Af Jesper Jespersen Forord af Niels I. Meyer og Drude Dahlerup December 2008

2 Hvem er NyAgenda NyAgenda-Fonden har til formål at fremme analyser og debat omkring EU s virke og juridiske rammer ud fra et demokrati- og medborgerperspektiv. Fonden skal bidrage til at give et forbedret fundament for den danske og den internationale debat om samfundsudviklingen, set ud fra et centrum-venstre perspektiv. Herunder igangsætter og formidler Fonden kritiske analyser af det europæiske samarbejde i et globalt perspektiv. Fonden arbejder ud fra en åben og dybdeborende tilgang, der gør den i stand til at sætte spørgsmålstegn ved etablerede og fastlåste tankemønstre. Gennem udredninger og debatskabende arrangementer er Fonden med til at danne modmagt i et samfund, som i stigende grad er præget af konformitet og mangel på nytænkning. Andre rapporter fra NyAgenda Europæiske stemmer (2007:3) Om EU-traktaten og kravet om folkeafstemning Militære EU-operationer med eller uden FN-mandat (2007:2) Om opbruddet i holdningen til FN og hvor vi så er på vej hen og med hvilke konsekvenser Problematisk liberalisering af elektricitetsmarkedet i EU (2007:1) En rapport om konsekvenserne af EU-direktivet, der liberaliserede el-markedet Service uden hensyn (2006:3) En analyse af servicedirektivet Does the European Union Promote Peace? (2006:2) Engelsk oversættelse af Fremmer EU freden? Vores globale handelsinteresser (2006:1) Lobbyisme og handelspolitik og EU s rolle i WTO Under bekvemmelighedsflag (2005:3) Konsekvenserne af første udkast af EU s servicedirektiv. (Alle eksemplarer er udleveret). Fremmer EU freden? (2005:2) Analyse af EU s forsvars- og sikkerhedspolitik Franske stemmer (2005:1) Om den franske debat om EU-forfatningen (Alle eksemplarer er udleveret). NyAgendas publikationer er gratis og kan så langt oplaget rækker rekvireres via på: sekretariat@nyagenda.dk. Publikationerne kan også downloades fra NyAgendas hjemmeside: www. nyagenda.dk Dansk valutakurspolitik i et EU-økonomisk perspektiv Første oplag, december ISBN: Copyright: NyAgenda Fonden og forfatterne Udgivet med støtte fra Enkefru Plums Søttefond og Nævnet til Oplysning om EU Layout: Tobias Clausen og Susie Kimby Tryk: Informations Forlag. Oplag: 2000

3 Indholdsfortegnelse Forord: Af Drude Dahlerup og Niels I. Meyer 5 Sammenfatning: Danmark har valget mellem ØMU-medlemskab, fortsættelse af den nuværende fastkurs-politik eller en svensk/britisk flex-kurs politik 8 Boks 1: Tidslinje for ØMU ens etablering og udvikling Sammenligninger af centrale punkter i tre traktater 12 Boks 2. Makroøkonomiske krav knyttet til ØMU ens funktion Nogle samfundsøkonomiske argumenter knyttet til etableringen af den økonomisk monetære union 17 Boks 3. Makroøkonomiske teoriretninger 17 Boks 4. Makroøkonomisk fagterminologi i tilknytning til den økonomiske politik og valutakursregimer Hvordan har euro-zonen under ét og de enkelte ØMU-lande klaret sig siden 1998? Hvordan har ikke-ømu-landene klaret sig efter 1999? 35 Boks 5. Sammenligning af den økonomiske udvikling mellem Sverige og Danmark ØMUen er en usikker konstruktion, der ikke har fundet sin endelige form Et kik ud i fremtiden bør ØMU-medlemskredsen udvides? 41 Om forfatteren 42 Kortfattet ordbog 42 Noter 44 Litteraturliste 46 Appendix. Elementer af den teoretiske diskussion for og imod etablering af en valutaunion 48

4 Foto: European Central Bank

5 Forord Af Drude Dahlerup og Niels I. Meyer I kølvandet på den globale finanskrise har den danske statsminister, Anders Fogh Rasmussen, igen rejst spørgsmålet, om Danmark skal opgive kronen til fordel for euroen. Nu kan man se, hvad det koster at stå uden for euroen, udtalte statsministeren. Desværre gentog mange danske medier ukritisk statsministerens enkle budskab. Men er det så enkelt? Et så alvorligt skridt som at opgive egen valuta kræver grundige analyser, som belyser udviklingen over længere tid, og som vurderer alternativerne. Tænketanken NyAgenda har derfor bedt professor, dr.scient.adm. Jesper Jespersen fra Roskilde Universitetscenter om at analysere situationen, både for de EU-lande, som er gået med i euroen og for de lande, som har valgt at beholde deres egen valuta, det vil sige Danmark, Sverige og Storbritannien. Hvis kronen skal afskaffes til fordel for euroen, kræver det flertal ved en folkeafstemning. Det er imidlertid langt fra første gang, vi i så fald stemmer om kronens afskaffelse. I alt har danske vælgere allerede stemt om afskaffelse eller bevarelse af kronen hele tre gange, først i forbindelse med Maastricht-traktaten i 1992, derefter ved afstemningen i 1993 om Maastricht med de fire undtagelser og endelig ved folkeafstemningen i 2000, der alene handlede om eventuelt dansk medlemskab af ØMU en, som man udtrykte det dengang. Hver gang er euroen blevet afvist. Senest ved folkeafstemningen den 28.september 2000 stemte efter en lang og indgående debat 53,2 % af de deltagende vælger nej. Valgdeltagelsen var høj, 87,5 %. Er euroen et økonomisk eller et politisk projekt? I debatten op til folkeafstemningen i 2000 var det et hedt diskussionsemne, hvorvidt euroen var et økonomisk eller primært et politisk projekt. Hvordan lød argumenterne egentlig dengang? Mange ledende europæiske politikere fremhævede allerede ved ØMU ens etablering, at den fælles valuta måtte ses som både et økonomisk og et integrations-politisk projekt. Ja, nogle anså ligefrem euroen som en politisk integrationsmotor, som f.eks. den belgiske statsminister: It is evident that if you can have a common currency, you can have more integrated policies in other fields. I often say: If you can have a single currency, why not a single army in the future. They are two sides of national suverenity. (Udtalelse af den belgiske statsminister Guy Verhofstadt til tidsskriftet Economist 27. maj 2000). Det blev også diskuteret som ved de øvrige af denne periodes mange folkeafstemninger om et nej kunne betyde, at Danmark måtte forlade EU. Flere på ja-siden mente, at Danmark med et nej til euroen i 2000 ville risikere at sætte selve medlemskabet på spil. Som bekendt er det ikke blevet konsekvensen. Alt i alt må man sige, at nej-siden lagde størst vægt på de politiske argumenter og så euroen som en integrationsmotor, mens ja-siden fokuserede mest på de økonomiske aspekter af at stå uden for ØMU en med en forbavsende detaileringsgrad: Et nej bliver dyrt, sagde LO-formand Hans Jensen. Hvis det bliver et nej til euroen, vil reallønnen

6 for en gennemsnitlig lønmodtager årligt falde med kr. Den udtalelse gav dengang genlyd. Vi ved dog nu, at de dystre forudsigelser blev gjort til skamme. Jyllands-Posten, som op til afstemningen var på ja-siden, måtte efter nogen tid med en overskrift hen over hele forsiden erkende Katastrofen udeblev. Jesper Jespersens ser på, hvorledes Danmark og en række andre lande både i og uden for ØMU en har klaret sig siden Nej-siden gav også i 2000 udtryk for en kritik af den økonomiske politik, som var og er en konsekvens af konvergenskriterierne og stabilitetspagten (se nærmere herom i rapporten), og den prioritet som inflationsbekæmpelse tildeles til en pris af højere arbejdsløshed og lavere vækst. Siden euroens indførelse har mange lande især blandt de små fået kritik fra EU- Kommissionen, hvis de ikke overholdt stabilitetspagtens snærende krav til udformningen af finanspolitikken selv i en kriselignende situation. Denne debat er særdeles aktuel i dag under indtryk af den internationale finanskrise og den efterfølgende lavkonjunktur, hvilket behandles indgående i Jesper Jespersens analyse. Under folkeafstemningskampagnen i 2000 satte de økonomiske vismænd, dvs. Det økonomiske Råds formandskab, med deres udtalelse relativt sent i forløbet hele diskussionen om ØMU en som hhv. et politisk eller økonomisk projekt i et klarere lys: ØMU en er mere politik end økonomi... Samlet set vurderer formandskabet, at de snævert økonomiske konsekvenser ved et medlemskab er små og usikre. Mister Danmark indflydelse? Betydningen af at sidde med ved bordet Det er dog mest korrekt at konkludere, at euroen både handler om økonomisk politik og om indflydelse og selvbestemmelse. Det giver sig selv, at danskerne, så længe de har deres egen valuta, ikke har grundlag for at sidde med ved bordet i gruppen af euro-medlemslande eller i den øverste styrelse for Den europæiske Centralbank. Formålet med at beholde den danske krone var jo netop at bevare det økonomiske råderum i form af en selvstændig valuta- og pengepolitik, som selv en lille nation vil have brug for, når den økonomiske udvikling varierer fra land til land. Tiltroen til fastkurspolitikken (i forhold til euroen) var udbredt i Danmark ved tidspunktet for folkeafstemningen, og euro-skeptikerne nøjedes derfor med at argumentere for, at Danmark i tilfælde af et nej til euroen herved bevarede friheden til i fremtiden at vælge den valutakurspolitik, der måtte være den bedst egnede til at overvinde nye økonomiske udfordringer af hidtil ukendt karakter, som f.eks. den internationale finanskrise har afdækket. Denne problematik er stadig højst aktuel, hvorfor Jesper Jespersen i denne rapport diskuterer, om den danske fastkurspolitik fortsat er det rigtige valg set i lyset af bl.a. de svenske erfaringer med en mere fleksibel valutakurspolitik. DIIS-rapporten om de danske forbehold På netop dette punkt kan man kritisere DIIS-rapporten om de danske forbehold, som kom i sommeren I sit metodevalg har man først og fremmest valgt at spørge embedsmænd, om de føler, Danmark mister indflydelse ved at stå uden for euroen. Men rapporten undlader

7 at undersøge de mulige fordele ved at stå uden for euroen. Vi får intet svar på, hvorvidt Danmark, det danske demokrati, de danske vælgerne og de tilsvarende svenske og britiske har fået bevaret en vigtig del af selvbestemmelsen ved at stå uden for. Euro-projektet under økonomisk lup I dag er der gået 8-9 år siden de danske vælgere afviste dansk medlemskab af ØMU en og dermed fastholdt Danmark som selvstændig valutanation. I NyAgenda har vi fundet, at der er et stort behov for en mere dybtgående og uafhængig analyse af, hvordan det siden euroens indførelse er gået for ØMU-landene og for de lande, som valgte at beholde deres egen valuta: Danmark, Sverige og Storbritannien. Ikke mindst er det vigtigt at se på ØMU-landenes forskellige udvikling og på de spændinger, det giver anledning til under en fælles valuta. Herom handler professor Jesper Jespersens analyse også. Vi håber med denne publikation at give et forbedret underlag og flere nuancer til den danske diskussion om kronen og euroen. Publikationen er støttet af Nævnet for EU-oplysning. Tobias Clausen og Susie Kimby har stået for layout. Zarah Kirketerp-Møller har arbejdet som medhjælp for Jesper Jespersen på dette projekt. December 2008, Drude Dahlerup og Niels I. Meyer Tænketanken NyAgenda

8 Sammenfatning: Danmark har valget mellem ØMU-medlemskab, fortsættelse af den nuværende fastkurs-politik eller en svensk/britisk flex-kurs politik Den økonomisk monetære union (ØMU) omfattende godt og vel halvdelen af EU-landene har nu eksisteret i 10 år. Euro en har fungeret som fælles valuta for disse oprindeligt 12 EUlande (i dag 15 lande). Uanset at Danmark, Sverige og Storbritannien opfyldte (og stadig opfylder) de formelle makroøkonomiske krav for deltagelse i ØMU-samarbejdet omfattende den fælles valuta, har disse tre lande foreløbigt valgt at beholde deres nationale valuta. Der er dog en markant forskel i den valutakurspolitik, som disse tre lande har valgt at følge: Danmark har en fast valutakurs over for euro, mens de to andre lande har valgt en fleksibel valutakurs over for euro. I dette notat bliver betydningen af de forskellige valutakurspolitikker, som landene hhv. inden for og uden for ØMU en har valgt, analyseret i lyset af den makroøkonomiske udvikling igennem de ti år, hvor ØMU en har eksisteret. Derimod vil den EU-politiske betydning af deltagelse i ØMU-samarbejdet kun indirekte blive berørt. En væsentlig hovedkonklusion er, at ØMU-landene set under ét (euro-zonen) i denne ti-års periode har haft en svagere økonomisk udvikling end både USA og de tre ikke-ømu lande. Euro-zonen er haltet bagefter på så væsentlige områder som vækst i bruttonationalproduktet og produktivitet pr. beskæftiget, samtidig med at det gennemsnitlige arbejdsløshedsniveau har været ca. 2 pct. point højere i euro-zonen. Billedet vedr. udviklingen i inflationen er derimod lidt mere splittet, idet den amerikanske inflation har ligget tæt på 3 pct., mens inflationen i euro-zonen har svinget omkring den fastsatte grænse på 2 pct., hvorimod inflationen i de tre ikke-ømu lande har været under de 2 pct. p.a., der anses for at være definitionen på prisstabilitet. Endelig giver også udviklingen på betalingsbalancerne et uens billede. USA har haft et betydeligt og voksende underskud. I euro-zonen under ét har der stort set været ligevægt, men med betydelig intern ubalance, og endelig har Sverige og Danmark har haft et anseligt og for Sverige voksende overskud. ØMU-landene under ét har således haft en forholdsvis svag økonomisk udvikling; men af langt større betydning ved vurderingen af ØMU ens manglende succes, er den meget ulige udvikling landene imellem. Som det vil fremgå af tabel 1 og figurerne 1-5 (se senere) har den økonomiske udvikling imellem ØMU-landene været meget uens. Så uens, at det ikke længere kan tages som givet, at medlemskredsen af ØMU-lande forbliver uændret i fremtiden. For det må ikke overses, at den afgørende forudsætning for ØMU ens fortsatte eksistens er en politisk vilje hertil baseret på, at de deltagende lande har en nogenlunde parallel økonomisk udvikling. Denne forudsætning er med de eksisterende institutioner helt nødvendig, da der ikke findes

9 nogen aftale, der sikrer overførsel af indkomst fra ØMU-lande med overskud til ØMU-lande med underskud. På baggrund af den økonomiske udvikling igennem den her analyserede ti-års periode, kan de deltagende lande i grove træk opdeles i to grupperinger, der har haft en markant forskellig udvikling. Dette forhold gør sig navnlig gældende vedrørende inflation og omkostningsudvikling, saldoen på betalingsbalancen og i de seneste års tid også renteudviklingen. Målt på disse parametre kan ØMU-landene opdeles i hhv. en nordeuropæisk gruppe med lav inflation, lav vækst og betydelige betalingsbalanceoverskud og en sydeuropæisk gruppe med højere vækst, højere inflation og stærkt stigende betalingsbalanceunderskud. Men uanset om landene har valgt den ene eller anden prioritering mellem vækst og inflation, så har ikke mindre end 6 af de 12 ØMU-lande med repræsentanter fra begge grupper været i konflikt med Stabilitetspagtens krav om at undgå for store offentlige budgetunderskud. Det gælder således for Tyskland, Holland og Frankrig i lavvækst gruppen og for Portugal, Italien og Grækenland fra gruppen med relativt høj inflation. Ikke mindst på denne baggrund forekommer Stabilitets- og vækstpagtens fokusering udelukkende på underskud på de offentlige budgetter og den offentlige gæld som en alvorlig fejltagelse, der burde ændres, inden der overhovedet blev optaget flere lande i ØMU en. Af hensyn til ØMU ens fremtidige stabilitet er det af afgørende betydning, at de store interne betalingsbalance-uligevægte, der er blevet opbygget imellem ØMU-landene, mindskes. I dag har Grækenland således et underskud på 15 pct. af BNP, mens Spaniens og Portugals underskud udgør 10 pct. af BNP. Underskud af den størrelsesorden er ikke holdbare i længden, idet de vil belaste samfundsøkonomien med betydelige renteudgifter. Omvendt har Tyskland og Holland gennem deres lavinflationspolitik oparbejdet betalingsbalanceoverskud, der modsvarer de sydeuropæiske. Men der er ingen formelle krav til ØMU-landene om at nedbringe, hverken under- eller overskud på betalingsbalancen, hvilket er en svaghed ved ØMU-samarbejdet. Den europæiske Centralbank (ECB) fokuserer, ved tilrettelæggelsen af sin pengepolitik, udelukkende på udviklingen i den gennemsnitlige inflation for alle ØMU-landene under ét og kan derfor ikke rette op på den stigende interne ubalance i form af voksende forskelle i landenes omkostningsniveauer. I modsætning til ØMU-landene har ikke-ømu landene i det betragtede ti-år været begunstiget ved at have en vækst over ØMU-gennemsnittet, en inflation under ØMU-gennemsnittet og samtidig for Sverige og Danmark at have et betydeligt overskud både på de offentlige budgetter og på betalingsbalancen. Ved vurderingen af dansk valutakurspolitik i fremtiden er det specielt den makroøkonomiske udvikling på den ene side i euro-zonen og på den anden side Sverige/Storbritannien med den fleksible valutakurs-politik, der påkalder sig interesse. Navnlig er sammenligningen med Sverige vigtig, fordi dette land på en række strukturelle parametre minder mest om dansk økonomi. Uanset at svensk økonomi ikke har været begunstiget ved store olieindtægter, har Sverige

10 sammenlignet med Danmark alligevel trukket det længste strå både mht. vækst, produktivitet, inflation og betalingsbalance, hvilket bl.a. må kunne begrundes med den mere fleksible pengepolitik, som Sveriges Riksbank har kunnet forfølge på grund af flex-kurspolitikken og dermed bedre kunnet understøtte den realøkonomiske udvikling. Nævnes bør det dog, at på trods af et betydeligt fald i arbejdsløsheden igennem den betragtede periode, så har Sverige dog fortsat et arbejdsløshedsniveau, der ligger højere end det danske. Sammenfattende kan det konkluderes, at hvis den danske regering som en konsekvens af de ikke ganske tilfredsstillende erfaringer med fastkurspolitikken bl.a. i forbindelse med den internationale finanskrise ønsker at ændre valutakurspolitikken, er der således to mulige alternativer: eller 1. Danmark kan blive det 17. medlemsland af ØMU en, hvilket dog kræver en folkeafstemning. Dansk økonomi vil herigennem blive knyttet tættere til den økonomiske udvikling i euro-zonen, kendetegnet ved lav vækst og divergerende omkostningsniveauer, der fører til øgede spændinger mellem medlemslandene, hvilket vil fordre en betydelig omkostningsmæssig disciplin ikke kun i Danmark, men i alle de deltagende lande, 2. Den danske regering kan på eget initiativ vælge en overgang til en svensk/britisk valutakurspolitik med en mere fleksibel valutakursdannelse, der samtidig giver større frihed ved tilrettelæggelsen af penge- og finanspolitikken med henblik på at sikre økonomisk vækst og lav inflation; hvilket også vil kræve en betydelig omkostningsmæssig disciplin. 10

11 Boks 1: Tidslinje for ØMU ens etablering og udvikling 1979 European Monetary System (EMS) etableres med deltagelse af alle EF-lande undtagen Storbritannien (der først bliver medlem i 1989) Køreplanen for realisering af det indre marked frem til 1992 vedtages ( EF-pakken ) Delors-kommissionen afgiver betænkning om indførelse af en fælles valuta i EF Maastricht-traktaten, der indeholder det juridiske grundlag for og forpligtigelsen til at erstatte de nationale valutaer med den fælles europæiske valuta, underskrives af medlemslandenes regeringschefer. Storbritannien og Danmark tager forbehold over for deltagelse i ØMU ens 3. fase (den fælles valuta) Dansk folkeafstemning om Maastricht-traktaten, som forkastes med 50,7 pct. mod og 49, 3 pct. for Maastricht-traktaten, med de fire specifikke danske forbehold (herunder forbeholdet over for ØMU ens 3. fase), bekræftes ved endnu en folkeafstemning og indskrives i EU-traktaten. 1992/93 Betydelig turbulens inden for det europæiske valutasamarbejde (EMS), hvor bl.a. Storbritannien og Italien opgiver deres deltagelse Beslutning om hvilke lande, der opfylder konvergenskriterierne og kan deltage i ØMU ens 3. fase (den fælles valuta) fra starten De deltagende landes valutakurser fastlåses uigenkaldeligt ; euro benyttes herefter som afregningsvaluta mellem de deltagende lande inden for euro-zonen, ligesom euro-landenes statsgæld konverteres til euro Dansk folkeafstemning om ophævelse af ØMU-forbeholdet, hvilket er en forudsætning for dansk deltagelse i ØMU ens 3. fase (den fælles valuta). Forslaget forkastes med 53,6 pct. imod og 46,4 pct. for Eurosedler og -mønter introduceres i ØMU-landene og de nationale valutaer inddrages i løbet af 6 måneder. Priserne i de 12 lande omregnes til euro, hvilket giver anledning til mindre prisforhøjelser på nogle dagligvarer Svensk ØMU-folkeafstemning. Forslaget afvises med en betydelig overvægt af nej-stemmer (55,9 pct.). 2004/2007 EU udvides med 12 europæiske lande. De er forpligtiget til at overgå til euro, når konvergenskriterierne skønnes at være opfyldt, hvilket resulterer i, at Slovenien, Malta, Cypern og Slovakiet (i 2009) går over til euro Kravene i stabilitets- og vækstpagten blødgøres, da en række lande (herunder Tyskland og Frankrig) ikke kan overholde grænsen for den maksimale størrelse af det offentlige budgetunderskud Folkeafstemninger i Frankrig og Holland afviser forslaget til ny EU-forfatningstraktat, hvilket resulterer i en tænkepause En ny EU-traktat forhandles på plads og underskrives af regeringscheferne i Lissabon Lissabon-traktaten afvises ved en irsk folkeafstemning Hvis Lissabon-traktaten træder i kraft, vil det ikke have betydning for ØMU ens funktion, idet regelsættet for ØMU ens funktion er overført uændret fra Maastricht-traktaten. 11

12 1. Etablering af Den økonomisk monetære Union i 1990erne Intentionen med at etablere den økonomisk monetære union (ØMU) i EU i begyndelsen af 1990erne få år efter Murens fald og den efterfølgende tyske genforening - havde både en EU-politisk og en EU-økonomisk dimension. Tyskland var efter genforeningen blevet EU s folkerigeste og økonomisk største medlemsland. For at mindske den heraf følgende øgede tyske dominans på den europæiske økonomiske udvikling, blev der signaleret et ønske, navnlig fra fransk side, om en større indflydelse via et forstærket EU-samarbejde på den monetære økonomiske politik. Det hidtidige, meget løsere valutasamarbejde inden for EF i form af Det europæiske monetære samarbejde (EMS en) (den såkaldte valutaslange ) fra 1979, havde været domineret af (Vest)tyskland, idet de store tyske (og hollandske) overskud i samhandlen med de øvrige EU-lande havde skabt en finansiel ubalance navnlig i forhold til de øvrige EMS-lande. Herved var den tyske rente- og valutakurspolitik blevet normsættende for medlemmerne af Slange-samarbejdet. Hver gang der skulle ske ændringer i valutakurs-relationerne inden for EMS en, var det den tyske regering og Bundesbank, der sad tungt for bordenden, når beslutningerne skulle træffes (Hoffmeyer, 2002). Med udsigten i 1990 til, at Tyskland ville blive endnu mere dominerende, enedes en række af Tysklands nærmeste handelspartnere inden for EU om at søge den tyske dominans inddæmmet gennem etablering af en monetær union, hvor alle de deltagende lande i princippet fik indflydelse på rentefastsættelsen. Det konkrete politiske initiativ til etablering af ØMU i 1990erne var således helt overvejende motiveret af den konkrete situation, der var opstået efter den tyske genforening. Der havde dog helt tilbage i 1960erne været europæiske røster fremme om, at en fælles valuta ville understøtte den økonomiske og politiske integration i Europa; men disse ambitioner var hver gang løbet ud i sandet, fordi de deltagende lande var mere end skeptiske over for at afskrive sig så væsentlige instrumenter for den makroøkonomiske styring ikke mindst fordi landenes struktur og økonomisk politiske ambitionsniveau var stærkt divergerende. Der var således også i hele opbygningsfasen op gennem 1990erne en betydelig usikkerhed med hensyn til, hvilke EU-lande, der bortset fra Tyskland og Frankrig, havde en økonomisk struktur, der i tilstrækkelig grad kunne matche disse to lande, så landene kunne indgå i et så langsigtet og forpligtende samarbejde. For at sikre en nogenlunde ensartet økonomisk udvikling i de lande, der skulle deltage i det fremtidige ØMU-samarbejde, blev der i tilknytning til Maastricht-traktaten formuleret nogle krav om en ensartet makroøkonomisk udvikling (de såkaldte konvergenskriterier) vedr. inflation, rente og offentlig budgetsaldo, der skulle være opfyldt, for at et EU-land overhovedet kunne blive optaget. På tysk initiativ blev disse kriterier gjort så restriktive, at de fleste sydeuropæiske lande på forhånd blev anset for at være udelukkede. 2 Det blev de dog ikke, idet de havde et stærkt politisk ønske om at komme med og samtidig gjorde en betydelig indsats for 12

13 at opfylde optagelseskriterierne i netop 1997, hvor den økonomiske udvikling blev afgørende for beslutningen om hvilke lande, der kunne blive medlem af ØMU ens 3. fase, der indeholdt beslutningen om overgang til den fælles valuta. Boks 2. Makroøkonomiske krav knyttet til ØMU ens funktion Forudsætning for optagelse i ØMU ens 3. fase (den fælles valuta) er, at Det Europæiske Råd skønner, at ansøgerlandet opfylder konvergens-kriterierne. Konvergenskriterierne: Fire makroøkonomiske krav, der skal være opfyldt på det tidspunkt, hvor et land ansøger om at blive en del af euro-zonen: 1. Prisstabilitet: stigningen i forbrugerprisindekset (inflationen) i ansøgerlandet må ikke overstige gennemsnittet af inflationen i de tre medlemslande, der har den laveste inflation, med mere end 1,5 procent point. 2. Holdbare offentlige finanser: Det årlige offentlige underskud må ikke overstige 3 pct. af BNP i det pågældende land. Ligeledes må den offentlige gæld ikke udgøre mere end 60 pct. af BNP (hvilket dog hidtil i praksis er fortolket lempeligt, da det eller ville have udelukket Italien og Belgien) 3. Valutaudviklingen: Fast valutakurs i forhold til euro og ingen ændring af den aftalte centralkurs over for euro i mindst to år. 4. Udviklingen i den lange rente: Det pågældende land må ikke inden for det seneste år have haft en langfristet og markedsbestemt rentesats, der overstiger gennemsnittet af den tilsvarende rentesats i de tre medlemsstater, der har den laveste inflation, med mere end 2 procent point Når et land er blevet medlem af euro-zonen reduceres kravene til den makroøkonomiske udvikling i forhold til konvergenskravene, idet landene nu kun skal respektere Stabilitets- og vækstpagtens krav til størrelsen af det maksimalt tilladte underskud på den offentlige sektors budget. Stabilitets- og vækstpagten: et regelsæt, der fastlægger de makroøkonomiske krav, som de enkelte eurolande skal respektere. Kravene knytter sig primært til størrelsen af underskuddet på de enkelte landes offentlige budgetter. 1. Det mest restriktive er kravet om, at budgetunderskuddet (med mindre undtagelser) ikke må overstige 3 pct. af BNP. Er der udsigt til, at et sådant uholdbart underskud vil opstå, bliver landet pålagt at fremlægge en plan for nedbringelse af underskuddet. Hvis dette pålæg ikke respekteres, vil landet få en advarsel, der kan resultere i at landet pålægges en bøde på maksimal ½ pct. af BNP. Da Tyskland og Frankrig var i konflikt med Stabilitetspagtens krav i 2005 blev de dog af Det Europæiske Råd fritaget fra bødeforlægget. Seks lande har indtil 2008 været i konflikt med 3 procents-grænsen. 2. Desuden skal medlemslandene tilstræbe, at der i et mellemfristet perspektiv, dvs. over en 3 års horisont, kan skabes ligevægt eller overskud på den offentlige sektors budget. For 2009 er der udsigt til, at en række ØMU-lande vil komme i konflikt med Stabilitetspagten. Det er allerede (november 2008) blevet signaleret fra EU-Kommissionen, at den på grund af den internationale lavkonjunktur vil se med mildere øjne end sædvanligt på (ekstraordinære) overskridelser af Stabilitetspagten. 13

14 For en række sydeuropæiske lande, var der et stærkt politiske ønske om at blive fuldgyldigt medlem af ØMU en uanset de makroøkonomiske omkostninger, der måtte være knyttet hertil. Derimod valgte Storbritannien, Danmark og Sverige at bevare deres monetære og valutariske suverænitet. Det gjorde de delvis fordi det politiske argument for at deltage i ØMU-samarbejdet ikke blev vurderet at være så tungtvejende i disse lande; men nok så vigtigt fordi deres økonomiske struktur og makroøkonomiske ambitionsniveau på en række centrale punkter afveg fra idealet bag ØMU en. Forestillingen om, at EU-landenes økonomiske struktur skulle være så ensartet, at makroøkonomisk stabilitet kan etableres med afsæt i én fælles penge- og valutakurspolitik, forekom ikke realistisk. Et forhold, som det i praksis er svært at afhjælpe, da Stabilitets- og vækstpagten i forvejen begrænser de enkelte medlemslandes mulighed for at benytte finanspolitik til styring af konjunkturudviklingen. På den baggrund blev det vurderet, at der ville være betydelige risici forbundet med i hvert fald på et så tidligt tidspunkt at deltage i ØMU-samarbejdet. Disse tre lande valgte derfor to af dem med en demokratisk forankring at beholde deres nationale valuta og dermed muligheden for at føre en selvstændig penge- og valutakurspolitik i fremtiden. 3 Den ændrede situation op til den danske folkeafstemning i 2000 Overgangen til at benytte én fælles valuta i 12 EU-lande (gennemførelsen af den 3. fase af ØMU en) i 1999 ændrede valutasamarbejdet i Europa fra at være en hypotetisk mulighed, som ingen kendte det fulde omfang af, til en konkret institution. Den fælles europæiske valuta blevet en regningsmæssig realitet i 1999 i ØMU-landene, der omfattende 11, og kort efter 12 (Grækenland blev medlem i 2002), af de 15 EU-lande. Fra 2002 blev euro introduceret som fysiske betalingsmiddel, hvilket havde betydning både EUpolitisk, men også med hensyn til den økonomiske situation i Danmark tilbage i 1992/1993, hvor de to afstemninger om Maastricht-traktaten var blevet afholdt. For det første havde dansk økonomi udviklet sig meget positivt op gennem 1990erne. Arbejdsløsheden var faldet betydeligt, budgetunderskuddet var blevet vendt til et overskud og inflationen lå nu i underkanten af ØMU-gennemsnittet. Denne gunstige udvikling blev tilskrevet dels den økonomiske politik, der var blevet ført uafhængigt af anbefalinger fra EU-Kommissionen og med afsæt i den specifikt danske fastkurs-politik. Dansk økonomi havde således ikke brug for at læne sig op af tysk økonomi for at opnå stabilitet, som det var tilfældet for en række af de sydeuropæiske lande. For det andet havde ECB klart tilkendegivet sin intention om at fokusere på prisstabilitet, der blev fortolket som en årlig prisstigningstakt for alle ØMU-landene under ét tæt på 2 procent. ECB er traktatligt forpligtet til at sikre prisstabilitet uafhængigt af den økonomiske udvikling i øvrigt. ØMU-medlemskabet ville således begrænse den pengepolitiske handlefrihed i fremtiden samtidig med, at ECB var forpligtiget til at give prisstabilitet en absolut prioritet i forhold til bekæmpelse af arbejdsløshed. For det tredje var Stabilitets- og vækstpagten, der skulle gælde efter etableringen af ØMU en, blevet konkretiseret. Heri var det blevet præciseret, at de enkelte medlemslande var forpligtede til at begrænse deres budgetunderskud, så det på intet tidspunkt oversteg 3 pct. af brutto- 14

15 nationalproduktet. Desuden er det et krav, at den offentlige udgiftspolitik skal tilrettelægges således i et mellemfristet perspektiv dvs. 3-5 år, at der skal være balance og helst et overskud på de offentlige budgetter. Det førte til en diskussion af, om disse krav var forenelige med opretholdelse af den særlige danske/skandinaviske velfærdsmodel, eller om det betød at den danske velfærd skulle tilpasses et europæisk gennemsnit. Diskussionen blev gjort meget konkret i form af spørgsmålet, om folkepensionens og arbejdsløshedsdagpengenes højde kunne bevares i en fuldt integreret økonomisk og monetær union. ØMU-medlemskabet ville ændre forpligtigelsen til at overholde Stabilitets- og vækstpagten og dermed indebære en begrænsning af de enkelte landes finanspolitiske handlefrihed. Endelig blev betydningen af valutariske kriser, i forbindelse med fast-kurspolitikken, gjort til et centralt tema i debatten. Den sydøstasiatiske finanskrise havde i 1997/98 rystet de globale finansmarkeder med mindre dønninger ind over det danske valutamarked, så Nationalbanken en kort overgang havde følt sig nødsaget til at hæve renten i dens forsvar af kronekursen. Da folkeafstemningen om et eventuelt dansk medlemskab af ØMU en blev udskrevet i begyndelsen af 2000, skabte det usikkerhed om kronekursen, og Nationalbanken hævede renten med ½ procent point. Hermed var diskussionen indledt, hvorvidt en fortsat dansk fastkurspolitik ville indebære et permanent rentespænd af en vis størrelse mellem euro-renten og den danske rente. Dette spørgsmål er i mellemtiden blevet afklaret, idet der under rolige forhold med tilstrækkelig international likviditet, som det har været tilfældet i stort set hele perioden fra 2001 til 2007, ikke har været noget rentespænd af betydning. Hele spørgsmålet om valutarisk stabilitet og den danske valutas stilling på de internationale markedet fik dog i opløbet til afstemningen en uventet drejning, idet euro en viste stor ustabilitet, da den begyndte at falde i værdi over for dollar på de internationale markeder. Ved introduktionen af euro i 1999 svarede én euro til 1,17 dollar/euro; men euro ens værdi kom hurtigt under et betydeligt nedadgående pres, der henover sommeren 2000 resulterede i et fald i euro ens internationale værdi, som gjorde det muligt at købe én euro for mindre end 0,80 dollar altså et fald på godt 30 pct., hvilket skabte tvivl om euro en internationale status og placering som reservevaluta. Efterfølgende steg euroen i værdi eller måske rettere dollar en faldt i værdi på grund af det store amerikanske betalingsbalanceunderskud. Vekselforholdet mellem euro og dollar ændrede sig, så én euro i foråret 2008 skulle betales med 1½ dollar; dog i kølvandet på den internationale finanskrise blev euro en svækket og kursen faldt til ca. 1 ¼ dollar. Der dannede sig herved et billede af en diffust og noget usammenhængende økonomisk politik inden for ØMU en i kombination med en betydelig ustabilitet i euro-kursen, hvilket var to væsentlige årsager til, at forslaget om et hurtigt medlemskab af ØMU en blev afvist ved den danske folkeafstemning i september De negative konsekvenser for dansk økonomi af at stå uden for ØMU en, som en række ligevægtsøkonomer havde forudsagt udeblev i årene efter 2000, jfr. tabel 1 og figurerne 1-5. Tværtimod fik Danmark sammen med Sverige og Storbritannien nogle af de mest gunstige udviklingsforløb blandt EU-landene i de efterfølgende 8 år. 15

16 Derimod har den aktuelle internationale likviditetskrise vist, at alle valutaer, store såvel som små, kan udsættes for spekulation i en sådan situation, navnlig hvis de har et internationalt lånebehov. Et forhold der primært knytter sig til den mere kortfristede låntagning, og som realøkonomisk har størst betydning for husejere, der har valgt at finansiere med de mere risikable, men lavere forrentede flexlån, der netop er bundet til udviklingen i den helt korte rente. Denne finansieringsform er billigere i rolige perioder, men dyrere i urolige perioder. Et forhold der burde være velkendt for alle involverede parter. 16

17 2. Nogle samfundsøkonomiske argumenter knyttet til etableringen af den økonomisk-monetære union Realøkonomiske risici Den økonomiske fremtid er usikker. De økonomiske aktører, herunder politikerne, træffer beslutninger på et usikkert grundlag, hvilket ofte resulterer i forkerte dispositioner, hvor forventningerne ikke går i opfyldelse. Etablering af en monetær union er bl.a. begrundet i ønsket om at fjerne usikkerheden til valutakursen i fremtiden og øge prisgennemsigtigheden. Det spørgsmål som stilles af Paul Davidson (1982) m.fl. er derfor, hvor flytter usikkerheden hen, hvis den nominelle valutakurs fastlåses? Hvis forskelle i omkostningsudviklingen ikke længere kan korrigeres gennem ændringer i valutakursen, så opbygges der realøkonomisk spændinger, der udmønter sig i uligevægt på betalingsbalancens løbende poster. Boks 3. Makroøkonomiske teoriretninger Som det fremgår af hovedteksten, er der en betydelig uenighed blandt teoretisk arbejdende økonomer om den rigtige makroøkonomiske teori. Der er således ikke én makroøkonomisk teori, som der er enighed om. Derfor er det nødvendigt at vurdere økonomiske ekspertudsagn i lyset af den teoriramme, som den pågældende økonom benytter sig af. Formålet med udarbejdelse af makroøkonomisk teori er at kunne rådgive om den fremtidige økonomiske udvikling. Det betyder, at de økonomiske teorier primært bør vurderes på, hvor gode de er til at kunne forklare den hidtidige udvikling og give pålidelige vurderingen af, hvilke faktorer, der vil øve indflydelse på den fremtidige udvikling. Ikke mindst det sidste krav er behæftet med stor usikkerhed i situationer, hvor der sker institutionelle ændringer, som der ikke hidtil er nogle egentlige erfaringer med. Dette var tilnærmelsesvist tilfældet med introduktionen af euroen og etablering af én fælles centralbank for hele euro-zonen. Inden for makroøkonomisk teori har der igennem årene udkrystalliseret sig to overordnede skoler til forklaring af den økonomiske udvikling. 1. Den neoklassiske/monetaristiske skole. Hovedkonklusionerne vedrørende organisering af ØMU en bygger på den økonomiske teori, som bl.a. Milton Friedman og hans elever udviklede fra slutningen af 1960 og frem til begyndelsen af 1990erne. Den har rødder tilbage til den stærkt markedsorienterede økonomiske teori, der blev udviklet i slutningen af det 19. århundrede heraf navnet neoklassisk økonomi. Neoklassisk makroøkonomisk teori bygger på antagelsen om, at hvert individ ønsker at maksimere sin økonomiske velfærd gennem nytte og profitmaksimering, at markedskræfterne gennem en fleksibel pris- og løntilpasning altid kan afbalancere udbud og efterspørgsel. Inden for neoklassisk teori anses offentlig regulering af markedsøkonomien som en omkostning, der mindsker den samfundsøkonomiske effektivitet. Grundantagelsen er således, at et ureguleret markedsøkonomisk system med en helt fri pris- og løndannelse kan sikre vækst og stabilitet. Det er den frie prisdannelse i kombination med stærk (fuldkommen) konkurrence, som af sig selv sikrer fuld beskæftigelse og prisstabilitet. Heraf udspringer den dybe skepsis over for 17

18 ethvert politisk indgreb, markedet kan selv og skaber samtidig størst mulig økonomisk vækst. Derfor lægger monetaristerne stor vægt på, at den offentlige sektors budgetter er i balance (og så små som muligt), så forstyrrelsen af de markedsmæssige funktioner reduceres. Udviklingen i pengemængden har i dette stærke markedsøkonomiske perspektiv ingen realøkonomisk betydning, men øver kun indflydelse på prisniveauet, derfor kan (og bør) pengepolitikken ifølge monetaristisk teori overlades til en uafhængig centralbank. Hvis centralbanken ikke løftes ud af den politiske beslutningsproces, vil der være en permanent risiko for, at adgangen til seddelpressen kan blive misbrugt af uansvarlige politikere til gennem en kortsigtet finansiering af offentlige udgifter at opnå en vælgermæssig gevinst. Som det fremgår af appendiks har Robert Mundells teori om et optimalt valutakursområde mange træk til fælles med monetaristisk teori. Hans selvstændige bidrag ligger i diskussionen af, i hvilket omfang pris- og lønfleksibiliteten på de enkelte landes vare- og arbejdsmarkeder er tilstrækkelig i dette monetaristiske perspektiv til at overflødiggøre behovet for en valutakurstilpasning i fremtiden. Milton Friedman var dog fortsat skeptisk over for oprettelsen af ØMU en, ikke mindst hæftede han sig ved forskellen mellem de faktiske forhold på de europæiske arbejdsmarkeder og kravet om fuld lønfleksibilitet i hans markedsmæssige idealmodel. Han anså markedskræfterne for at være alt for svage til at overvinde de institutionelle barrierer, der dels bremser lønfleksibilitet og dels gør arbejdskraften tøvende over for at flytte hen over landegrænser. Friedman troede derfor ikke på holdbarheden af den monetære union inden for EU, idet han frygtede, at landenes forskellige økonomiske udvikling ville skabe spændinger i fremtiden og anbefalede i stedet en overgang til flydende valutakurser imellem de større EU-lande på grund af de store forskelle i arbejdsmarkedsinstitutioner og fastlæggelse af den politiske prioritering mellem bl.a. arbejdsløshed og inflation. 2. Den keynesianske skole. Udviklet fra midten af 1930erne med inspiration fra John Maynard Keynes og i skarp opposition til den neoklassiske/monetariske skole. Afsættet var krisen i 1930erne, der ikke kunne forklares inden for det neoklassiske paradigme. Keynes påviste, at et markedsøkonomisk system ikke ved egen kraft kan etablere en generel ligevægt, uanset hvor fleksible priser og lønninger måtte være. Det var en illusion, som kun eksisterede i de neoklassiske ideal-modeller, der ikke kunne forklare den faktiske økonomiske udvikling. Usikkerheden med hensyn til den fremtidige økonomiske udvikling er for stor til, at markedsmekanismen kan lede den makroøkonomiske udvikling mod fuld beskæftigelse. Her er der brug for en vejledende hånd, som kan leveres af det politiske system, hvis det har den rette indsigt og vilje til at stræbe mod makroøkonomisk balance. Keynes var derfor dybt skeptisk over for guldstandarden*), som Storbritannien havde tilsluttet sig i 1924 og som i praksis fungerede som en møntunion. Det var i hans analyse en medvirkende årsag til den permanent høje arbejdsløshed. Da den internationale krise skyllede ind over Europa i begyndelsen af 1930erne, gik Storbritannien fra Guldet, hvilket i praksis betød en fri valutakursdannelse, men med mulighed for intervention fra Bank of England til stabilisering af kursudviklingen. Det var også Keynes, der var den intellektuelle fader til efterkrigstidens internationale valutasystem, således som det blev fastlagt ved Bretton Woods-aftalen i Her aftaltes det, at fremtidens valutakurser skulle være faste, men justerbare. Det ville efter Keynes vurdering give den største grad af stabilitet. Han undervurderede dog skulle det vise sig to væsentlige forhold. For det første er der de politiske lederes uvilje mod at ændre på de aftalte valutakurser. Det bliver altid betragtet som en form for politisk nederlag, når regeringen på grund af uligevægt på betalingsbalancen føler sig tvunget til at op- eller nedskrive valutaens internationale værdi. En opskrivning generer de udlandskonkurrerende erhverv, medens en nedskrivning udhuler reallønnen begge forhold er derfor upopulære i store grupper af befolkningen. For det andet omfanget af den spekulationskapital, der opererer i valutamarkederne og som voksede dramatisk i takt med, at de internationale kapi- 18

19 talbevægelser blev givet fri. Keynes døde allerede i 1946, og det var først i slutningen af 1960erne, at Bretton Woods systemet kom under så stærkt pres, at det brød sammen i to omgange 1971/1973, idet USA først opgav dollarens guldindløselighed og devaluerede dollarens værdi, og da det ikke var tilstrækkeligt, blev dollarkursen gjort flydende. Keynes konklusion fra mellemkrigstiden blev herved atter bekræftet, at uden politisk vilje til at sikre en ensartet økonomisk udvikling i medlemslandene i kombination med en forpligtigelse til en vis form for gensidig økonomisk støtte herunder kapitaloverførsel fra overskuds- til underskudslande, er det både vanskeligt og omkostningsfyldt at opretholde faste valutakurser igennem en længere årrække. 3. En (overraskende) sammenfaldende konklusion. Der er noget tankevækkende ved, at både den monetaristiske og den keynesianske skole når til det resultat, at med den økonomiske struktur, som er fremherskende i EU-medlemslandene, så er det vanskeligt at anbefale dannelsen af en monetær union. Monetaristerne mener, at navnlig arbejdsmarkedsstrukturerne er alt for stive, og at de europæiske velfærdsstater er for udbyggede til, at den nødvendige lønfleksibilitet kan hindre, at der opstår endda betydelige arbejdsløshedsområder som det allerede kendes i f.eks. Syditalien og Østtyskland. Keynesianerne mener, at efterspørgsel og international konkurrenceevne udvikler sig forskelligt fra land til land afhængigt af nationale forskelle og forskellige udefra kommende økonomiske påvirkninger. F.eks. har olieprisstigninger afgørende forskellig effekt om et land er nettoeksportør eller importør af energi. Ligesom afhængigheden af det amerikanske marked varierer fra land til land. Derfor bør der inden for en monetær union være aftalt en form for automatik, hvor lande der rammes negativt bliver støttet af overskudslandene. Den eksisterende stabilitetspagt har den modsatte effekt, idet lande der rammes negativt, og derved får et for stort underskud på de offentlige finanser, selv må finde de nødvendige besparelser på det nationale budget. Lykkes det ikke at reducere underskuddet bliver landet ydermere pålagt en bøde til den fælles euro-kasse, hvilket vil destabilisere budgettet yderligere. Som uddybet i boks 3 antager ligevægtsøkonomer/monetarister, at den reale usikkerhed vil mindskes gennem øget lønfleksibilitet på arbejdsmarkedet. Hvis blot ubalance i arbejdsmarkedet omsætter sig i en tilstrækkelig tilpasning i det nationale omkostningsniveau, så er der ikke behov for valutakursændringer. En konklusion, der har størst gyldighed i små, åbne økonomier. I større økonomier vil der derimod være en risiko for, at den omkostningsmæssige fleksibilitet forplanter sig til den indenlandske efterspørgsel. En svag lønudvikling dæmper det private forbrug, ligesom den øger de reale låneomkostninger i forhold til de øvrige ØMUlande. Omvendt kan lønstigninger føre til en for optimistisk vurdering af den fremtidige økonomiske udvikling, der bl.a. udmønter sig i stigning i huspriser, skabelse af friværdier, som yderligere stimulerer det private forbrug. 19

20 Boks 4. Makroøkonomisk fagterminologi i tilknytning til den økonomiske politik og valutakursregimer 1. Økonomisk politik De i boks 3 omtalte makroøkonomiske skoler anskuer økonomisk politik ud fra hvert deres specifikke synspunkt. Udbuds- og strukturpolitik Monetaristerne er stærkt markedsorienterede; for dem er ingen politik derfor den bedste politik ofte sammenfattet under betegnelsen Laissez-faire politik, der er ærke-liberale politikeres motto. Når monetaristerne analyserer europæisk økonomi, så ser de en række strukturelle barrierer ikke mindst på arbejdsmarkedet, der hæmmer den økonomiske vækst. Deres anbefalinger er strukturpolitik eller udbudsorienteret økonomisk politik i form af f.eks. ændringer i social- og skattepolitikken, der understøtter det individuelle incitament til at øge udbud og mobilitet af arbejdskraft og kapital både inden for de enkelte lande, og navnlig henover landegrænserne. Jo større fleksibilitet, desto lettere kan produktionsfaktorerne søge derhen, hvor deres produktivitet er højest, hvilket vil øge væksten. Etableringen af det indre marked for varer, tjenesteydelser, kapital og arbejdskraft inden for EU, er således et resultat af den monetaristiske skoles anbefalinger. Hvis dette ideale marked var blevet etableret, og hvis det fungerede, som de monetaristiske økonomer antager, så ville der være uafhængighed mellem realøkonomien, hvor det er de økonomiske strukturer, der bestemmer produktionens størrelse, og den monetære økonomi, hvor priserne bestemmes af udviklingen i pengemængden. I denne virkelighedsfjerne model har udviklingen i pengemængden kun betydning for prisudviklingen, og centralbanken kan derfor gøres (ene)ansvarlig for prisudviklingen. Efterspørgsels- og strukturpolitik Keynesianerne ser den økonomiske udvikling, som bestemt af både udbuds- og efterspørgselsforhold. Kapital og arbejdskraft vil kun blive fuldt udnyttet, hvis der er tilstrækkelig efterspørgsel efter produktionsfaktorer. Kun hvis virksomhederne ønsker at producere, bliver der skabt jobs. Virksomhederne skal have positive afsætningsforventninger, hvilket baseres på forbrugernes efterspørgsel, virksomhedernes investeringer i maskiner og bygninger og eksport til udlandet. Den efterspørgselsorienterede politik består derfor af: a) Finanspolitik, der består i statens mulighed for gennem de offentlige udgifter og indtægter at styre købekraften i samfundet. Er den private sektor tilbageholdende med at købe forbrugs- og investeringsvarer kan staten supplere med offentlige investeringer, lavere skatter eller udbetaling af sociale ydelser. En ekspansiv finanspolitik, der øger den private sektors købekraft, vil som hovedregel forringe den offentlige sektors budgetsaldo. Når der er lavkonjunktur vil der være en tilskyndelse til at føre en ekspansiv finanspolitik. Hensigten med overgrænsen på 3 pct. af BNP, der er indeholdt i Stabilitetspagten, er et ønske fra Bruxelles om at begrænse de enkelte landes brug af finanspolitik i deres økonomiske politik. Som et vigtigt element i de enkelte medlemslandes konjunkturpolitik indgår de automatiske stabilisatorer på de offentlige budgetter. Her sigtes navnlig til det forhold, at når en lavkonjunktur sætter ind, så vil de stigende udgifter til arbejdsløshedsunderstøttelse og kontanthjælp, samt mindskede skatteindtægter automatisk bidrage til at mindske faldet i forbrugernes købekraft og derved dæmpe faldet i produktion og beskæftigelse. Denne kompenserende konjunkturregulering er en direkte konsekvens af den måde, hvorfor de europæiske velfærdsstater er organiseret: underbudgettering i lavkonjunktur og overbudgettering i højkonjunktur, hvilket stabiliserer den makroøkonomiske udvikling - men bringer samtidig let et land med stigende arbejdsløshed i konflikt med Stabilitetspagtens krav om, at underskuddet ikke må overstige 3 pct. af BNP. 20