Effekterne af byudvalgets indsats i almene boligområder

Transkript

1 Effekterne af byudvalgets indsats i almene boligområder I 1994 igangsatte Regeringens Byudvalg en omfattende indsats i et stort antal almene boligområder med en udsat position på boligmarkedet. Evalueringen af indsatsen viser at den i store træk har virket efter hensigten, men den har kun bremset den negative udvikling i områderne, ikke fjernet problemerne. Der vil derfor være brug for en fortsat indsats. Af Hans Skifter Andersen, seniorforsker, Statens Byggeforskningsinstitut Regeringens Byudvalg er et ministerudvalg, der blev nedsat i 1993 og i dag består af by- og boligministeren (formand), finansministeren, indenrigsministeren, socialministeren, kulturministeren og undervisnings- og kirkeministeren. Udvalget igangsatte i løbet af 1994 og -95 en række indsatser med henblik på at løse nogle af de problemer, som i løbet af en årrække har vist sig i mange by- og boligområder især nyere almene. De igangsatte indsatser var planlagt til at foregå i perioden frem til og med 1998, og hovedelementerne var huslejenedsættelser, fysisk renovering af bebyggelserne, ansættelse af beboerrådgivere og igangsætning af forskellige sociale aktiviteter. Denne artikel er baseret på evalueringen af Byudvalgets indsats. 1 Byudvalgets hovedstrategier Set ovenfra kan man sige at der var to hovedstrategier i Byudvalgets indsats i det følgende kaldet hhv.»nærmiljøstrategien«og»konkurrenceevnestrategien«. Nærmiljøstrategien var, at man ønskede en forbedring af vilkår og muligheder for socialt svage og for flygtninge og indvandrere ved en indsats i nærmiljøet, hvor lokale ressourcer så vidt muligt blev inddraget. Denne indsats kunne dels være direkte rettet mod disse grupper, eller hjælpe dem mere indirekte ved generelt at forbedre boligområderne og styrke det sociale netværk i dem. Det var desuden et vigtigt element i denne strategi at få etableret et samarbejde mellem boligområder, kommuner og andre lokale aktører om en fælles indsats, og at gøre kommunernes sociale indsat mere orienteret mod en indsats i nærmiljøet. Konkurrenceevnestrategien var en social, fysisk og økonomisk indsats, med henblik på at øge boligområdernes attraktivitet, omdømme og konkurrenceevne, for at kunne mindske fraflytningen fra bebyggelserne, og for at kunne tiltrække andre beboergrupper end kun indvandrere og socialt svage. Herved ønskede man at standse en selvforstærkende negativ udvikling i boligområderne i retning af en stadigt større koncentration af enten indvandrere eller beboere med sociale problemer kombineret med 13

2 øgede fysiske, organisatoriske og økonomiske problemer. Indsatsens omfang Den samlede indsats af økonomiske midler var i alt ca. 7 mia kr. Langt størsteparten 6 mia. har været brugt til investeringer i fysiske forbedringer af bebyggelserne. Denne indsats har været finansieret af den almene sektor selv gennem en omprioritering af lån og 60 pct. af midlerne er gået til udbedring af byggeskader. Der er direkte brugt 125 mio. kr. på nedsættelser af huslejen i årene , hvoraf langt størsteparten er kommet fra Landsbyggefonden. Omprioriteringen har desuden nedbragt lånekapitalen med 316 mill. kr., hvilket har gjort det muligt yderligere at nedsætte huslejerne eller undgå stigninger. Det har kostet 160 mio. at ansætte beboerrådgivere, hvoraf mere end 60 pct. kommer fra Landsbyggefonden. Endelig har de sociale aktiviteter været budgetteret til lidt over 400 mio. kr. hvor de 300 skulle komme fra kommunerne. Det har imidlertid ikke været muligt at dokumentere kommunernes reelle udgifter og evalueringen tyder på, at nogle kommuner reelt ikke har bidraget med de aftalte ressourcer. Indsatsen kan derfor have været en del mindre end angivet. I alt små 500 boligafdelinger har fået én eller anden form for støtte. I tabellen ses, hvor mange der har fået hhv. en fysisk renovering, huslejenedsættelse og social indsats i form af beboerrådgivere eller sociale aktiviteter. Blev målene nået? Det vigtigste resultat af nærmiljøstrategien har nok været, at det i mange kommuner er lykkedes at etablere et fastere samarbejde mellem boligområderne og den kommunale forvaltning om en særlig indsats for socialt svage i områderne, og en større forståelse i kommunerne for denne indsats. Det er også i nogle tilfælde lykkedes at ændre kommunernes generelle sociale indsats mod at være mere»nærmiljøorienteret«, dvs. orienteret mod det sociale arbejde i boligområder, men der er også mange kommuner hvor byudvalgssamarbejdet ikke har sat sig mange spor i socialforvaltningernes generelle praksis, og det har mange steder været svært at inddrage andre forvaltninger i indsatsen. I en del bebyggelser er det lykkedes med indsatsen at nå nogle af de socialt svage eller problematiske grupper. En stor del af de igangsatte sociale aktiviteter har været tilbud til alle beboere, og ikke kun de socialt svage. Det er en udbredt erfaring, at disse generelle aktiviteter kun i mindre omfang er blevet brugt af udsatte grupper som sindslidende, misbrugere og andre med sociale problemer, samt indvandrere. Der kan dog have været en indirekte effekt for disse grupper som følge af, at indsatsen generelt har gjort bebyggelserne til et bedre sted at bo, og styrket netværket blandt de øvrige beboere. Indsatsen har kun direkte berørt de udsatte grupper i de tilfælde, hvor den har været specifikt rettet mod dem, hvilket kun er sket i et mindretal af bebyggelser. Der er dog sket en vis positiv udvikling for sindslidende og alkoholikere, mens problemer med stofmisbrugere er øget. Tabel 1. Udgifterne til Byudvalgets hovedaktiviteter og deres finansiering (Mill. kr) Finansieringskilde Staten Kommunerne Landsbygge- Tilskud i alt Omprioritering fonden Antal boligafdelinger Huslejenedsættelse Fysisk renovering Beboerrådgivere Sociale aktiviteter I alt Anm.: af de 6 mia. kr. til renovering er de 3,4 anvendt til udbedring af byggeskader 14

3 En del af indsatsen har været direkte rettet mod indvandrere og flygtninge, selv om aktiviteten måske ikke helt har nået det omfang som man ønskede fra Byudvalgets side. Indsatsen har desuden med succes primært været rettet mod en styrkelse af indvandrernes egne aktiviteter og netværk, mens den sjældnere har sigtet på at øge deres integration i bebyggelserne eller samfundet. Evalueringen viser, at afdelingerne opfatter problemerne med integration af indvandrere som voksende, men samtidig at problemerne, uden indsatsen, kunne været blevet endnu større. Der har været stor succes med aktiviteter rettet mod adfærdsvanskelige unge, hvor det i væsentlig grad er lykkedes at reducere problemer med kriminalitet og hærværk fra denne gruppe, i de tilfælde hvor man bevidst har gjort en indsats. Konkurrenceevnestrategiens direkte virkninger har været synlige forbedringer af mange af bebyggelsernes fysiske forhold og økonomi. Der er gennemført en række konkrete fysiske forbedringsprojekter, som for mange bebyggelser har betydet en forskønnelse af bygninger, adgangsforhold og udearealer, og forbedret fællesfaciliteterne. En del af afdelingerne har fået væsentlige huslejenedsættelser, eller har undgået huslejeforhøjelser, som ellers ville have været nødvendige for at sanere økonomien. Desuden er synlige sociale problemer, som har påvirket bebyggelsernes udseende og omdømme, i et vist omfang blevet mindre. Virkningerne af denne indsats har for mange af bebyggelserne været en forbedring af deres omdømme (Skifter Andersen 1999b). 41 pct. af boligafdelingerne mener således at deres omdømme er blevet bedre. Det er desuden bemærkelsesværdigt, at indsatsen, allerede i den korte tid den har kunnet virke, har været i stand til at påvirke til- og fraflytningen fra områderne. Der er således sket et vist fald i fraflytningen ( 6 pct. i gennemsnit) især blandt de beboere som har boet længere tid i bebyggelserne som har øget den sociale stabilitet. Det er desuden især blandt de mere ressourcestærke beboergrupper, at fraflytningen er faldet, hvilket er bemærkelsesværdigt i en periode med stigende beskæftigelse og indkomster. Også sammensætningen af tilflytningerne er ændret i retning af flere i beskæftigelse og færre på overførselsindkomster især i de større byområder. Det er ændringer som ikke skyldes den generelle udvikling i samfundet, men kun er fundet sted i de støttede boligområder. Man kan således sige, at konkurrenceevnestrategien har virket i hvert fald i en vis udstrækning. Det er nemlig kun lykkedes at bremse den skæve udvikling i beboersammensætningen ikke at vende den. I årene , før byudvalgsindsatsen startede, var der en relativ stærk stigning i andelen af beboere på overførselsindkomster og et fald i andelen af beskæftigede. Denne udvikling er bremset væsentligt op i , således at fordelingen mellem beboere indenfor og udenfor arbejdsmarkedet næsten er stabiliseret, hvor den øvrige almene boligsektor er fortsat mod en mere skæv beboersammensætning. Det er muligt, at effekten af indsatsen vil vise sig at være større når den har haft længere tid til at virke. Der er især sket en positiv udvikling i fraflytningen, mens der som helhed ikke er sket store ændringer i tilflytternes sammensætning. Dette kan bl.a. hænge sammen med den træghed der er i systemet, som skyldes at boligsøgende ofte først skal stå på venteliste i en lang periode. Der er dog forskel på udviklingen i de mere og mindre urbaniserede områder, hvor der i de større kommuner har været en mere positiv udvikling. Der er desuden store forskelle afhængig af hvilken indsats der er gjort, og der er sket en udjævning mellem afdelingerne. Det er derimod ikke lykkedes at standse tilvæksten af indvandrere i bebyggelserne, hvilket i en vis udstrækning skyldes, at der generelt er kommet flere indvandrere og flygtninge ud på boligmarkedet i perioden. Men tilvæksten af indvandrere er blevet en del mindre end tidligere. De forskellige indsatsers betydning for udviklingen i boligområderne Byudvalgets indsats bestod af mange forskellige tiltag, som er blevet blandet på forskellig måde i de enkelte boligområder. Det kan derfor være svært at udskille effekten af hver af de enkelte indsatstyper. I evalueringen er brugt tre forskellige metoder: Casestudier Analyser af boligområder grupperet efter deres problemer og indsatstyper Statistiske analyser af sammenhængen mellem indsatsmål og outputmål med inddragelse af forskellige variable vedrørende beboere, bebyggelser og lokale boligmarkeder 15

4 I evalueringens statistiske analyser blev først opbygget en sammensat model til forklaring af sammenhængen mellem de problemer bebyggelserne oplevede før indsatsen startede (indsamlet gennem spørgeskemaer) og de fysiske, sociale, økonomiske og organisatoriske forhold i områderne. Modellen blev testet statistisk og viste nogle både forventelige og overraskende sammenhænge. Blandt andet bekræftede analyserne klart den negative spiral som fandtes i områderne, hvor beboersammensætningen skaber sociale og organisatoriske problemer som igen påvirker bebyggelsernes omdømme og til- og fraflytningen (Skifter Andersen 1999b). Med udgangspunkt i den første model blev opstille en ny til forklaring af hvorledes byudvalgsindsatsens forskellige elementer kunne påvirke disse processer (Figur 1). Huslejenedsættelsen antages i modellen, at påvirke både til- og fraflytningen, hvilket medfører en ændret beboersammensætning i retning af flere»almindelige«beboere med beskæftigelse, og færre marginaliserede som lever af førtidspension, bistandshjælp eller understøttelse, samt færre indvandrere. Denne ændring af beboersammensætningen mindsker de sociale problemer i bebyggelsen. Den kan også betyde, at der kommer flere aktive beboere til afdelingen, som øger de sociale aktiviteter, hvilke igen har en positiv effekt på løsning af sociale problemer. Den fysiske indsats forventes at forbedre de fysiske forhold i afdelingerne og gøre dem mere tiltrækkende og velfungerende. Dette forbedrer bebyggelsernes omdømme, som igen påvirker til- og fraflytningen og beboersammensætningen. Forbedring af fælleslokaler og udearealer kan desuden forbedre det sociale liv, og dermed mindske de sociale problemer og problemer med indvandrere. Den sociale indsats forventes at fremme den sociale aktivitet og skabe flere aktive beboere. Desuden ventes den direkte at formindske sociale problemer, og at øge integrationen af indvandrere. De statistiske analyser viste at mange af disse sammenhænge mellem indsatser og ændringer rent faktisk har kunnet findes i byudvalgsområderne. I det følgende ser vi nærmere på analyserne af sammenhængen mellem huslejenedsættelserne og tilog fraflytningen. Figur 1. Den undersøgte sammenhæng mellem byudvalgets indsatser og udviklingen i boligområderne Huslejenedsættelse Ændret tilflytning Ændret fraflytning Fysisk indsats Ændret beboersammensætning Forbedret omdømme Fysiske forbedringer Bedre organisering Færre indvandrerproblemer Færre sociale problemer Social indsats 16

5 Huslejenedsættelsernes betydning for fraflytningen Huslejenedsættelserne begyndte først at træde i kraft i 1996 og vi har derfor sammenlignet fraflytningen i årene med årene Et umiddelbart tegn på at huslejenedsættelserne har haft en betydning for fraflytningen er, at denne faldt med 13 pct. (relativ ændring) i de boligområder, som fik nedsættelse, mens den ikke faldt hverken i andre byudvalgsområder eller i nyere almene boliger som helhed. For nærmere at teste effekten af nedsættelserne og de øvrige indsatstyper blev opbygget en statistik model (logistisk regression) til forklaring af fraflytningen i de to perioder. Den er baseret på data om alle voksne personer (eller undergrupper) i afdelingerne, dvs. op til cases. Desuden indgår data om boliger og husleje, boligområdernes fysiske og sociale forhold, samt om det lokale boligmarked (sammensætning, priser og huslejer). Modellen undersøger, hvilke faktorer der har betydning for om personer i den udvalgte gruppe bliver boende eller flytter i enten eller i I den sidste periode indgår mål for den byudvalgsindsats der er foretaget (Omkostning pr m 2 til fysiske ændringer, Huslejenedsættelse pr m 2, Udgifter i alt pr m 2 til beboerrådgivere og sociale aktiviteter). Som i andre lignende analyser viste modellen, at de variable som først og fremmes forklarer flytninger er personvariable, som alder, familiestabilitet, indkomst og botid i boligen. Men analysen viste også, at variable som boligstørrelse, bygningstype og andelen af indvandrere i bebyggelsen har stor betydning. Den statistiske analyse viste desuden, at huslejenedsættelserne har haft en meget signifikant betydning for reduktion af fraflytningen (Skifter Andersen 1999b, p. 126). Huslejenedsættelsernes betydning for tilflytningen På tilsvarende vis testedes huslejenedsættelsernes betydning for om tilflytterne var en person i beskæftigelse eller ikke. Modellen var også en logistisk regressionsmodel og der indgik nogle af de samme variable for boligen, boligområdet, det lokale boligmarked og for byudvalgsindsatsen. Analysen viser, at større og tæt-lave boliger som ventet giver flere tilflyttere i beskæftigelse. Der flytter desuden relativt færre beskæftigede til de nyeste områder og til de afdelinger som har mange sociale problemer. Analysen viste desuden meget markant, at andelen af indvandrere i bebyggelserne har en stor betydning for sammensætningen af tilflytterne. Hvor der er mange indvandrere er der således væsentligt færre beskæftigede blandt tilflytterne. Huslejenedsættelsens betydning for tilflytningen var imidlertid ikke entydig, idet analysen viste, at der er såkaldt»interaktion«mellem huslejenedsættelsen og nogle af de øvrige variable, bl. a. prisniveauet på ejerboliger i kommunen. Der betyder, at der er sammenhæng mellem ejerprisniveauet i regionen og virkningerne af huslejenedsættelse, der tilsyneladende kun har haft en positiv effekt for tilflytningen i kommuner med et højt prisniveau for ejerboliger. Det kunne fortolkes derhen, at i kommuner med lavere priser køber folk ejerboliger, hvis de ønsker det, uanset hvilken husleje der er i de almene boliger, og tilflytningen til afdelingerne er her bestemt af ikke-økonomiske forhold som skilsmisser, tilvandring mv. I de dyre områder kan en lavere husleje derimod i en vis udstrækning få folk til at vælge almene boliger fremfor ejerboliger. Spørgsmålet er imidlertid, i hvor høj grad der egentligt har været et frit valg for familier som har ønsket at flytte i almene boliger. Ventelistesystemet kan betyde, at mange med et akut boligbehov og med andre muligheder vælger en anden boligløsning fremfor at skulle vente. Dette kan betyde at det økonomiske incitament, som huslejenedsættelsen skulle udløse, reelt ikke har skabt en større tilflytning af beskæftigede. De resterende problemer i de udsatte områder Byudvalgsindsatsen har betydet, at de negative udviklingsprocesser i de støttede bebyggelser er standset. Den har forhindret, at mange af problemerne i områderne er blevet værre, og har betydet, at nogle af dem er blevet mindsket. Men den har ikke fjernet dem. I en international sammenhæng er problemerne i de danske bebyggelser dog relativt små. Hovedproblemet er fortsat, at disse boligområder er en marginaliseret og mindre tiltrækkende del af boligmarkedet, fordi de har et mindre attraktivt forhold mellem pris og kvalitet, dvs. at huslejen er relativ høj set i sammenhæng med, hvor attraktive områderne er at bo i. Dette kombineret med relativt stærke segregationsskabende mekanismer på det danske boligmarked, vil medføre et fortsat pres mod områderne i retning af en mere skæv beboersammensætning og tendenser til forslumning. 17

6 I bebyggelserne bor fortsat mange beboere med særlige sociale problemer, fx sindslidende, stofmisbrugere og alkoholikere m.v. Det er kommunernes ansvar at hjælpe disse grupper, men det har været en del af målsætningen, at byudvalgets aktiviteter også skulle komme de svagest stillede til gode. De er imidlertid ikke i noget særligt stort omfang blevet hjulpet af byudvalgsindsatsen og der er derfor fortsat et behov for en indsats overfor dem. Det er bl.a. derfor, at Byudvalgets nye støtte til fortsættelse af de sociale indsatser i områderne i årene i højere grad er søgt rettet mod svage grupper. Der er i indsatsperioden sket en fortsat vækst i andelen af indvandrere og flygtninge i bebyggelserne og evalueringen viser, at boligselskaber og afdelingsbestyrelser mener, at mange indvandrere er et voksende problem for boligafdelingerne, uden at det dog er blevet særlig klart, hvori problemerne konkret består. Evalueringen tyder på, at hovedproblemet er fordomme hos danskerne overfor fremmede kulturer, som betyder, at de mere velfungerende fraflytter eller fravælger bebyggelser med mange indvandrere. Herved opstår der en større koncentration af danskere med problemer, der ikke, som de øvrige, blot kan flytte væk. Der har dog mere konkret bl.a. været peget på, at der fortsat er problemer med at integrere især nyankomne indvandrere i afdelingerne og med at forbedre deres deltagelse i beboerdemokrati og -aktiviteter. Der er også for nogle indvandrergrupper problemer med, at»lære at bo«i danske boligområder, dvs. lære at bruge boliger og friarealer rigtigt og følge de vigtigste normer for brugen af boligområdet. For mange boligafdelinger har indsatsen forbedret deres omdømme og muligheder for at tiltrække mere ressourcestærke grupper, men væksten i indvandrere og fortsatte fysiske problemer betyder, at der fortsat vil kunne være problemer med områdernes attraktivitet og omdømme, med mindre danskernes opfattelse af indvandrerne ændres og det bliver mere acceptabelt at bo i områder med mange indvandrere. Note 1. Evalueringen af Byudvalgets indsats i perioden er i efteråret 1999 afsluttet med en rapport (Skifter Andersen 1999a), som sammenfatter alle de forskellige undersøgelser og evalueringer som har fulgt indsatsen. Det er Statens Byggeforskningsinstitut der sammen med Socialforskningsinstituttet har haft hovedopgaven med evalueringen og har udarbejdet en række rapporter undervejs, men også en række andre institutioner og konsulenter har været i gang især skal nævnes Center for Forskning i Socialt Arbejdes indsats. Litteratur Munk, A. 1999: Byudvalgets boligsociale indsats. SBI-rapport 319, Statens Byggeforskningsinstitut og Socialforskningsinstituttet Pedersen, D. O. 1999: Omprioritering i almene boligafdelinger evaluering af et byudvalgsinitiativ, SBI- rapport 309, Statens Byggeforskningsinstitut. Skifter Andersen, H.: 1999a: Byudvalgets indsats Sammenfattende evaluering, SBI-rapport 320, Statens Byggeforskningsinstitut. Skifter Andersen, H. 1999b: Virkningerne af Byudvalgets indsats i almene boligafdelinger , SBI- rapport 321, Statens Vestergaard, H. m. fl. 1997, De 8 modelområder. Evaluering af et byudvalgsinitiativ. SBI-rapport 288, Statens Byggeforskningsinstitut og Socialforskningsinstituttet Vestergaard, H. m. fl., 1999: Byudvalgets boligsociale aktiviteter- 20 eksempler. SBI-rapport 311, Statens Byggeforskningsinstitut og Socialforskningsinstituttet. 18