! " #$! %&&' ( ) *+ 1

Transkript

1 ! "#$! %&&' ()*+ 1

2 Resumé I dette projekt undersøges beslutningsprocessen omkring vedtagelsen af den såkaldte Københavnermodel. Københavnermodellen tilsigter at sprede tosprogede elever på de københavnske folkeskoler, så elevsammensætningen i højere grad kommer til at afspejle den etniske og sociale befolkningssammensætning. Projektet afdækker gennem tre analysedele hvilke problemer og løsninger der kan identificeres på integrationsområdet og hvad årsagerne er til at politikere handler som de gør. Derfor bliver de problemer og løsninger, som kan identificeres på mediedagsordenen og gennem kvalitative interviews med tre såkaldte street-level-bureaucrats analyseret med Garbage can modellen som rammeværk for at få et overblik over hvilke problemer og løsninger der er på området. Dernæst bruges John W. Kingdons begreb om policy vinduet, som teori til at analysere hvorfor nogle problemer bliver prioriteret og andre negligeret. Som afslutning analyseres de rammer politikernes valg træffes i ud fra nyinstitutionel beslutningsprocesteori, for at analysere årsagerne til deres adfærd. Projektet konkluderer, at der kan identificeres mange problemer og løsninger af forskellig karakter. Specielt boligpolitikken ses af flere aktører som den ideelle løsning. Det er afgørende for om et problem bliver anerkendt, som et problem der skal gøres noget ved, at der åbner sig et policy vindue omkring problemet. Det er forudsætningen for, at politikerne giver problemet opmærksomhed og dernæst kobler det sammen med en løsning. I dette tilfælde blev policy vinduet hovedsageligt åbnet af Pisa-undersøgelserne, og derfor kom folkeskolen i søgelyset som løsning. Den sidste analysedel koncentrerer sig om hvorfor Københavnermodellen bliver valgt som løsning frem for boligpolitikken. Dette skyldes at politikerne ikke kun er drevet af at ville maksimere deres mål, men også er præget af de normer og værdier der er i institutionen. Derudover er de politiske aktører også bundet af de historiske valg institutionen har taget gennem tiden, og det begrænser dem i beslutningsprocessen, fordi der er nogle løsninger, som på forhånd er udelukkede. Københavnermodellen bliver valgt frem for boligpolitikken fordi den er lettere at implementere, ikke er ligeså omkostningsfuld som en omlægning af boligpolitikken ville være og fordi Københavns kommune med sin tidligere boligpolitik har låst sig fast på en bestemt politisk vej. 2

3 Indholdsfortegnelse Kapitel 1: Indledning Problemfelt Arbejdsspørgsmål: Begrebsafklaring...8 Kapitel 2: Forskningsstrategi Hvad vil jeg undersøge? Analysestrategi Projektdesign Fremgangsmåde i Analysedel A Fremgangsmåde i analysedel B Fremgangsmåde i analysedel C...15 Kapitel 3: Metode Videnskabsteori Det caseorienterede projekt Det kvalitative interview Empirisk Afgrænsning Teoretisk afgrænsning...24 Kapitel 4: Diskussion af integrationsbegrebet Figur Vellykket integration?...27 Kapitel 5: Analysedel A - Problem- og løsningsstrømmen Mediedagsordenen Problemstrømmen i medierne Ny underklasse Parallelsamfund Opsamling på problemstrømmen i medierne Løsningsstrømmen i medierne Boligpolitik Ansvar for integration Forældrenetværk i folkeskolen Spredning af tosprogede elever Opsamling på løsningsstrømmen i medierne Løsninger og problemer på gadeplan Problemer Den sociale baggrunds betydning Ghettodannelse Netværk Opsamling på problemstrømmen Løsninger Boligpolitik Oplysning til forældrene Spredning af tosprogede elever Opsamling på løsningsstrømmen Boligpolitikken en ideel løsning? Delkonklusion A

4 Figur Kapitel 6: Analysedel B - Policy Window Policy vindue Hvad åbnede policy vinduet som satte fokus på integration gennem folkeskolen? Delkonklusion B...47 Kapitel 7: Analysedel C - Beslutningstagere Den organisatoriske ramme Figur Den nyinstitutionelle aktøropfattelse Hvad mener partierne? Rational choice Sociologisk nyinstitutionalisme Historisk nyinstitutionalisme Delkonklusion C...57 Kapitel 8: Konklusion Perspektivering Metodisk perspektivering Nye problemstillinger...60 Litteraturliste...61 Bilag

5 Kapitel 1: Indledning 1.1 Problemfelt Mange af de gæstearbejdere, som kom til Danmark i 1960 erne, slog sig ned og fik deres familier herop. Mange af dem bosatte sig i København, fordi byen som landets hovedstad med mange arbejdspladser naturligt nok tiltrak mange mennesker og selvfølgelig også indvandrere. København er den kommune i Danmark, som har flest indbyggere med anden etnisk baggrund end dansk, og i dag er 30 % af børnene i København tosprogede (Information ). Det foregår dog ikke gnidningsfrit, når de nye kulturer og folkeslag skal blive en del af det danske samfund. I nogle områder af København er 85 % af folkeskolens elever tosprogede. Denne koncentration resulterer i en massiv flugt fra folkeskolen i de belastede områder, fordi de ressourcestærke forældre ønsker en mere lige etnisk fordeling og derfor flytter deres børn. Det gælder både danskere og indvandrere og derfor står folkeskolen nogle steder tilbage med børnene fra de svageste familier. Folkeskolen i Danmark er en af de første socialiserende institutioner børnene møder og er traditionelt set blevet opfattet, som et middel til at skabe lighed mellem mennesker og udligne de sociale forskelle ved at give eleverne de samme muligheder for at klare sig i samfundet (Olsen 2003: 191). Den franske sociologiske tænker Emile Durkheim lagde vægt på, at hvis man skal fungere som borger i et samfund, er det nødvendigt at man kender samfundets kollektive bevidsthed, som bl.a. kommer til udtryk i samfundets normer (Durkheim 1975: 27). Denne dannelse sker i dag i skolen fordi samfundet har en interesse i at dets borgere er uddannede til at varetage de behov som efterspørges (Olsen 2003: 185). Derfor bliver det af mange set som et problem, at der på nogle skoler i København er så mange tosprogede børn, at de ikke stifter bekendtskab med danske klassekammerater. I august 2004 vedtog Københavns kommunes Uddannelses- og ungdomsudvalg, at sende den såkaldte Københavnermodel til høring. Den tilsigter at sprede tosprogede børn, så fordelingen af et- og tosprogede elever på de københavnske folkeskoler i højere grad kommer til at afspejle befolkningssammensætningen (Jyllandsposten ). I praksis bliver Københavnermodellen gennemført ved at flytte nogle af de tosprogede elever fra de belastede skoler på Nørrebro, kaldet A-skoler, til skoler på Østerbro, kaldet B-skoler, som ikke har 5

6 særlig mange tosprogede elever. Det frigiver nogle ressourcer på de belastede skoler, som så bruges på at styrke dem. Bl.a. skal de have forskellige profiler, f.eks. grøn og naturvidenskabelig, en sproglig profil, en sportsprofil eller noget helt andet (Jyllandsposten ). Derudover skal skolen styrkes i sin struktur og organisering, sit pædagogiske grundlag og de ansattes kompetencer, og på den måde skabe en spændende og fremtidsrettet skole (ibid.). Københavns Uddannelses- og ungdomsborgmester Per Bregengaard mener, at det er vigtigt at folkeskolen kan tackle de sociale og kulturelle udfordringer der er i dag, sådan at den også bliver attraktiv for danske familier og ressourcestærke indvandrerfamilier (ibid.). Der ligger dermed også i modellen et håb om, at nogle af de forældre, som har valgt folkeskolen fra til fordel for en privatskole, eller en skole i et andet distrikt, kan lokkes tilbage. Med Københavnermodellen har Københavns kommune taget et stort og nyt skridt i integrationspolitikken. Der er ikke tidligere er blevet satset så målrettet på en samlet plan for de Københavnske skoler. Beslutningsprocessen omkring Københavnermodellen har været lang, og Uddannelses- og ungdomsudvalget har skelet til Albertslund, hvor eleverne spredes efter danskkundskaber. Her er der er et element af tvang, fordi det er kommunen og ikke forældrene, som bestemmer hvilken skole børnene skal gå på, hvis de ikke er gode nok til dansk. Men de københavnske politikere har også kastet et blik på den anden side af Storebælt, fordi de i Århus arbejder ud fra princippet om at de belastede skoler skal tildeles ekstra ressourcer og på den måde få de ressourcestærke danske og tosprogede familier i skoledistriktet til at vælge skolen (Berlingske Tidende ). Politikerne i København er blevet enige om en middelvej; Københavnermodellen, hvor man både spreder de tosprogede elever, dog på frivillig basis og ikke med tvang, mens man samtidig tilfører de belastede skoler flere ressourcer, så de forhåbentlig kan tiltrække danske elever. Spørgsmålet er imidlertid hvordan Københavnermodellen er blevet Uddannelses- og ungdomsudvalgets bud på en løsning af integrationsproblemet og hvad det er for et problem politikerne forsøger at løse med Københavnermodellen. Der er mange udlægninger af hvad der er galt med integrationen i Københavns kommune og hvad svaret på disse problemer skal være. Københavnermodellen virker umiddelbart som en god og gennemtænkt løsning, men i den politiske verden er det langt fra altid, at en politisk indsats kan ses som en ideel løsning på et klart defineret 6

7 problem. Politik er ikke altid den rationelles løsnings kunst, men også et produkt af kompromiser og opportunisme. Derfor er det interessant at undersøge om Københavnermodellen er en rationel løsning og hvorfor den er blevet valgt frem for andre løsninger. Min problemformulering lyder derfor som følger: Problemformulering Hvilke problemer kan identificeres på integrationsområdet i Københavns kommune og hvad er årsagerne til, at politikerne i Uddannelses- og ungdomsudvalget satser på Københavnermodellen som løsning på disse problemer? Arbejdsspørgsmål: 1. Hvilke problemer og løsninger er blevet identificeret på integrationsområdet? 2. Hvad er årsagen til at integrationsproblemet er blevet koblet sammen med folkeskolen? 3. Hvordan begrænser og betinger institutioner politikernes handling? 7

8 1.2 Begrebsafklaring Policy: Policy er politikkens indhold eller substansen af de beslutninger, der tilsammen udgør en ført, planlagt eller foreslået politik som i boligpolitik, udenrigspolitik osv. (Bogason1988: 4). Det vil altså sige at policy er den måde, man løser problemer og opgaver på. På dansk kommer bruges ordet politik ofte, når man mener policy, men der findes ikke noget dansk ord for policy. Derfor bruger jeg det engelske. Politik: Politik er betegnelsen for det politikerne fortager sig, det vil sige den proces der fører til policy. Polity: Den institutionelle ramme hvori politik udfolder sig; den politiske institution. Policy, politik og polity skal forstås som tre sammenhængende elementer i policyfeltet. Pisa-rapport: Pisa rapporterne (Programme for International Student Assessment) er en undersøgelse OECD laver med hensigt på at måle, hvor godt årige er forberedt på informationssamfundets udfordringer med vægt på færdigheder og kompetencer i fagområderne læsning, matematik og naturvidenskab samt personlige og sociale kompetencer. Undersøgelsen er blevet gennemført i 2000 og 2003 og gennemføres igen i I 2003 deltog 4218 elever fra 207 skoler i Danmark, hvilket er 97,6 procent af de adspurgte skoler (Pisa: Hjemmeside). Dansker: Ifølge ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration er en person dansker, hvis mindst én af forældrene er dansk statsborger og født i Danmark. Det er altså uden betydning om personen selv er dansk statsborger eller født i Danmark (Årbog: Hjemmeside). Indvandrer: En indvandrer er en person, som ikke er dansker og ikke er født i Danmark (Årbog: Hjemmeside). Efterkommer: En efterkommer er en person som ikke er dansker, men som er født i Danmark (Årbog: Hjemmeside). Tosproget: En person som har et andet modersmål end dansk og som i sin hverdag har brug for to eller flere sprog (UFE: Hjemmeside). 8

9 Kapitel 2: Forskningsstrategi 2.1 Hvad vil jeg undersøge? Dette projekt ligger sig indenfor policy-analysen, fordi jeg ønsker at undersøge, hvorfor Københavns kommune vælger at løse integrationsopgaven med Københavnermodellen. Undersøgelsen kredser altså om Københavns kommunes policy på integrationsområdet og hvorfor en policy bliver vedtaget frem for en anden. Policy-processen er et komplekst emne at beskæftige sig med. Beslutninger i organisationer og institutioner kan ikke altid karakteriseres, som værende et produkt af en fuldstændig rationel beslutningsproces, hvor beslutningstagerne er klar over alle de konsekvenser en beslutning vil have. I dette projekt vil jeg heller ikke antage, at vedtagelsen af Københavnermodellen kan ses som en rationel løsning, men derimod undersøge de betingelser hvorpå denne løsning er blevet valgt. Går man således til værks, er det nødvendigt at bruge et teoretisk rammeværk, som kan tage højde for beslutningsprocessens kompleksitet. Beslutningstagerne i Københavns kommunes Uddannelses- og ungdomsudvalg er næppe kun drevet af at ville finde den mest optimale løsning på et problem. De kan være præget af interesseorganisationer, vælgeres interesser, politisk opportunisme, og værdier og normer, hvor nogle måske er ubevidste. Da det er meget svært, for næsten at sige umuligt, at gennemskue politikeres bagvedliggende interesser og incitamenter for at handle, som de gør, kan jeg ikke komme frem til hver enkelt politikers interesser på integrationsområdet, men jeg kan ved hjælp af teorier påpege de tendenser, som gør sig gældende. Det jeg ønsker at undersøge er altså hvilke problemer og løsninger, der kan identificeres på området omkring integration i Københavns kommune og hvorfor politikerne sætter dem sammen som de gør. Til dette formål er både empiri og teori vigtige elementer. Jeg vil i det følgende redegøre for hvordan projektet gennemføres og hvilke teorier, der er relevante til formålet. 2.2 Analysestrategi Når man skal analysere en problemstilling, kan man vælge forskellige fremgangsmåder. En klassisk diskussion i metodologien går på, om man skal starte sin analyse i det empiriske og ud fra observationer generalisere sig frem kategorier, typologier eller lovmæssigheder og dermed arbejde induktivt. Eller om det er det teoretiske, som skal skabe bund for analysen ved at udlede empiriske lovmæssigheder ud fra en teori og så teste den og dermed arbejde hypotetisk-deduktivt (Olsen & Pedersen 2003: 151). 9

10 Fremgangsmåden for analysen ligger mellem de to, da jeg tager udgangspunkt i kvalitative interviews og min egen fortolkning af en række avisartikler, for derefter at forsøge at identificere de underliggende mekanismer for det jeg har observeret. Jeg forsøger hverken at generalisere mig frem til kategorier og lovmæssigheder eller at teste generaliserbarheden af en teori. Derfor ligger jeg imellem induktionen og den hypotetisk-deduktive fremgangsmåde og min metodologi kaldes derfor abduktion (ibid.). 2.3 Projektdesign Som grafisk fremstilling af forskningsstrategien har jeg lavet et projektdesign. Pilene som peger fra problemer og løsninger over til policy vinduet skal forstås som fuldstændig tilfældige problem- og løsningsstrømme, hvor nogle er meget præcise og peger den rigtige vej, mens andre er helt på afveje og peger ud i luften. 10

11 Problemformulering: Hvilke problemer kan identificeres på integrationsområdet i Københavns kommune og hvad er årsagerne til, at politikerne i uddannelses- og ungdomsudvalget satser på Københavnermodellen som løsning på disse problemer? Analysedel A Analysedel B Analysedel C Problemer Løsninger Policy Window Beslutningstagere Arbejdsspørgsmål 1 Arbejdsspørgsmål 2 Arbejdsspørgsmål 3 Hvilke problemer og løsninger er blevet identificeret på integrationsområdet? Hvad er årsagen til at integrationsproblemet er blevet koblet sammen med folkeskolen? Hvordan begrænser og betinger institutioner politikernes handling? Erkendelsesopgave Erkendelsesopgave Erkendelsesopgave At opnå indsigt i hvilke problemer og løsninger der kan identificeres. At identificere hvornår og hvorfor det blev anerkendt at der var et problem med integrationen i Københavns kommune. At belyse hvilke forhold der kan have indflydelse på de politiske beslutningstagere. Data/Teknik Data/Teknik Data/Teknik Analyse af tre interviews og otte avisartikler Kingdons teori om policy windows Nyinstitutionel beslutningsprocesteori Delkonklusion A Delkonklusion B Delkonklusion C Konklusion 11

12 2.4 Fremgangsmåde i Analysedel A Til at besvare den første del af problemformuleringen og arbejdsspørgsmål A, har jeg brug for en model, som kan vise, hvilke aspekter der er relevante, at undersøge, når man skal analysere hvorfor noget bliver til en løsning på et problem eller omvendt. Her vælger jeg at bruge Cohen, March og Olsens Garbage Can model. Modellen blev udviklet, som reaktion på, at der på det tidspunkt, groft sagt kun var to modeller for hvordan beslutninger bliver taget (Albæk 1991: 397). Begge modeller lagde sig op ad den rationelle tradition, hvor beslutninger ses som et produkt af en rationel proces, hvor alle aktører er styret af målet, som er tæt knyttet til problemet som gennemtænkte løsninger (ibid.). Cohen, March og Olsen mente ikke, at beslutninger altid tages på baggrund af rationelle og gennemkalkulerede overvejelser. Derfor udviklede de den såkaldte skraldespandsmodel, der ikke arbejder med problemer og løsninger som er styret efter de mål de skal opfylde. I stedet betragtes beslutningsprocessen i højere grad som en kompleks og meget tilfældig proces, hvor problemerne ikke altid bliver sat sammen med de rigtige løsninger: From this point of view, an organisation is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision situations in which they might be aired, solutions looking for issues to which they might be the answer and decision makers looking for work (Cohen et al. 1972: 2). I det politiske system er der hele tiden strømme af problemer og løsninger. Nogle bliver koblet sammen, imens andre problemer forsvinder ud af politikernes opmærksomhed igen, uden at der er blevet fundet en konstruktiv løsning. Garbage can-modellen arbejder med at der er en række strømme: problemer, løsninger, deltagere og beslutningsanledninger (Cohen et al. 1972: 3). Disse vil jeg her gennemgå, da de er relevante for besvarelsen af problemformuleringen. Strømmen af problemer karakteriseres som: the concern of people inside and outside the organisation. Cohen, March og Olsen definerer altså problemer meget bredt, som alt der kræver opmærksomhed (ibid.). - Løsninger betragtes som nogens produkt, eller som svaret på et problem. En af Cohen, March og Olsens pointer er at der sagtens kan eksistere en løsning, som ikke er svar på noget spørgsmål, og at organisationer derfor nogen gange opfinder et problem, fordi de synes de har en god løsning. 12

13 - Deltagere er aktørerne i beslutningsprocessen. Deltagere kommer og går og karakteren af beslutningsprocessen afhænger af, hvor meget energi aktørerne lægger i den (Cohen et al 1972: 4). - Den fjerde strøm er beslutningsanledninger. Dette skal forstås som: occasions when an organisation is expected to produce behaviour that can be called a desicion (Cohen et al. 1972: 3). En beslutningsanledning er det punkt, hvor vi forventer at en organisation handler. Selvom de fire strømme ikke er fuldstændig uafhængige af hinanden, kan de godt betragtes som uafhængige og eksogene. Da garbage can-modellen koncentrerer sig om at påpege de steder, hvor beslutningsprocessen kan være karakteriseret af tilfældighed og irrationalitet er den velegnet at bruge, da jeg ikke er sikker på der ligger en rationel beslutningsproces bag vedtagelsen af Københavnermodellen. Den åbner op for, at ikke alle beslutninger er resultater af en rationel proces, men at beslutningsprocessen i højere grad er præget af tilfældighed og kompleksitet. Det giver mig en værkstøjskasse, som viser flere aspekter, som er relevante at undersøge i analysen. Garbage can-modellen peger på, at det kunne være interessant, at analysere hvilke problemer og løsningsforslag om integration der er på banen i beslutningsprocessen. Dette vil jeg gøre ved dels at undersøge hvad der er blevet fremhævet i den skrevne presse, og dermed på mediernes dagsorden, op til beslutningen om Københavnermodellen ved at identificere strømmene af problemer og løsninger, og dels gennem interviews med informanter, der er tæt på problemerne til daglig. Garbage can-modellen bliver i analysedel A brugt i samspil med Dearing og Rogers teori om agendasetting. Dette skyldes, at et problem sjældent kommer på den politiske dagsorden, uden at det har været på mediedagsordenen: Policy makers only act on those issues that reach the top of the policy agenda (Dearing & Rogers 1996: 8). For at et problem kan komme til tops på policy agendaen er det en forudsætning, at der er stor opmærksomhed på problemet blandt befolkningen. Her spiller medierne en afgørende rolle, fordi det er dem som styrer vores opmærksomhed hen på emner (Dearing & Rogers 1996: 11). Derfor mener jeg, at det er vigtigt at analysere hvilke problemer og løsninger har været oppe på mediedagsordenen. Mediernes dagsorden er et meget abstrakt begreb. Dearing og Rogers definerer en dagsorden som: A set of issues that are communicated in a hierarchy of importance at a point in time (Dearing & Rogers 1996: 2). 13

14 Min metode til undersøgelsen af mediernes dagsorden er en mediesøgning på Infomedia, hvor jeg har læst de artikler der er skrevet i de landsdækkende aviser om integration af tosprogede gennem folkeskolen i København. Jeg har afgrænset min mediesøgning til at starte d. 4. august 2003 og slutte d. 4. august 2004 hvor uddannelses- og ungdomsudvalget vælger, at sende forslaget om Københavnermodellen til høring. I denne periode er der skrevet 67 artikler om emnet. Jeg læste alle sammen og udvalgte 8, som jeg mener, giver et repræsentativt udsnit af debatten, ud fra et kriterium om at inkludere artikler fra forskellige aviser og af forskellig karakter, dvs. ledere, baggrundsartikler og debatartikler. Som det andet element i min undersøgelse af problem- og løsningsstrømmene bruger jeg kvalitative interviews med tre såkaldte street-level-bureaucrats, og tolker dem ud fra hvilke problemer og løsninger de mener, gør sig gældende på integrationsområdet. Grunden til at jeg har valgt at bruge interviewene på denne måde er, at jeg ville have en modvægt til mediedagsordenen, sådan at jeg også kunne belyse hvilke problemer og løsninger der bliver set af dem, som arbejder med problemerne til daglig. Min metode til at analysere problem- og løsningsstrømmen er altså en sidestillet undersøgelse, hvor jeg både fortolker mine interviews og mediernes dagsorden. Jeg mener derfor, at undersøgelsen spænder tilstrækkeligt bredt, fordi jeg både analyserer tendenserne fra den offentlige debat og opfattelsen af problemer og løsninger fra folk som arbejder med det til hverdag. 2.5 Fremgangsmåde i analysedel B Når jeg har analyseret hvilke problemer og løsninger der kan identificeres på integrationsområdet, vil jeg se på hvilke af dem, der så er blevet accepteret som værende problemer, der skal findes en løsning på. Derfor bruger jeg i analysedel B. John W. Kingdons teori om policy windows, som med afsæt i garbage can-modellen forsøger, at forklare hvorfor nogle temaer bliver fremhævet på den politiske dagsorden, og forsøgt løst, imens andre bliver negligeret og glemt (Zahariadis 1999: 76). Kingdons begreb policy window skal forstås i sammenhæng med koblingen af problemer og løsninger. Det dækker over det øjeblik hvor strømmene bliver flettet sammen på et afgørende tidspunkt, fordi der sker en begivenhed, der sætter et problem på dagsordenen (Zahariadis 1999: 77). Et policy vindue er således afgørende for, at et givent problem accepteres og forstås som netop et problem, der skal gøres noget alvorligt ved. Derfor fortsætter analysen i del B, der hvor 14

15 analysedel A slap, med at undersøge hvornår og hvorfor det blev accepteret, at der var et problem med integrationen i Københavns kommune. Denne del af analysen belyser dermed, hvilke mekanismer der gør, at nogle problemer får opmærksomhed mens andre bliver negligeret. Det er relevant fordi jeg i analysedel C, skal vide hvorfor et problem får opmærksom, for at jeg kan analysere hvorfor det bliver valgt som løsning. I analysedel B bruger jeg altså John W. Kingdons begreb om policy windows til at undersøge hvorfor integrationsspørgsmålet er blevet anerkendt som et problem, der udløser et krav om politisk handling. 2.6 Fremgangsmåde i analysedel C Det er et uomgængeligt vilkår, at det er vanskeligt at analysere, hvad politikere helt præcist mener og hvorfor de handler som de gør. Garbage can-modellen kan her ikke give tilstrækkelige analyseredskaber til at analysere hvorfor politikerne handler som de gør. Derfor har jeg udover den brug for en forklarende og forudsigende teori, som kan påpege årsager til politiske handlingsmønstre. Her finder jeg nyinstitutionel teori brugbar, fordi jeg med denne kan opnå en større grad af forklaring af politikernes handlinger. Denne del af analysen kommer til at være mere teoribaseret. Dog vil jeg hele tiden supplere teorien med eksempler fra den virkelige verden, så det ikke bliver en abstrakt teoretisk diskussion, men derimod en diskussion, som får sin slagkraft ved at teorierne forsøger at forudsige eller forklare nogle forhold som empiriske eksempler enten underbygger eller modsiger. Analysedel C kommer til at kredse om hvilken indflydelse institutioner har på det politiske liv. Det vil sige de rammer politikerne arbejder i, og hvilke konsekvenser disse har for de valg politikerne kan tage. Kort sagt hvordan institutionelle rammer strukturerer politisk adfærd. Disse rammer skal ikke kun ses som begrænsende, men også som en ressource. Aktører og deres adfærd kan, ifølge nyinstitutionalismen, ikke forstås uden om de institutionelle rammer, hvori aktøren indgår, og uden om de institutionelle former, hvorigennem adfærden foregår (Hansen 1991: ). Nyinstitutionalismen indeholder tre retninger: rational choice, sociologisk og historisk nyinstitutionalisme. Dermed indeholder den også tre forskellige bud på de rammer aktørerne agerer i, som hver især kan give centrale bud på beslutningsprocessen i Københavns Kommune. 15

16 Rational choice retningen fokuserer på aktøren, som opfattes som et individ der handler strategisk og kalkulerende for at maksimere opnåelsen af sine mål. Denne fremgangsmåde for handlen er meget påvirket af hvordan man forventer at andre aktører vil handle (Hall & Taylor 1996: 945). Institutioner bliver i rational choice opfattet som regler, der er afgørende for den proces beslutninger bliver taget i og dens rolle opfattes her, som at strukturere interaktionen mellem aktørerne, forstået på den måde, at den opsætter nogle rammer, hvori aktørerne handler. Institutioner eksisterer altså, fordi aktørerne har gavn af dem: They then explain the existence of the institution by refrence to the value those functions have for the actors affected by the institution (Hall & Taylor 1996: 945). Rational choice har en tendens til at opfatte politik som en serie af kollektive dilemmaer, hvor aktøren handler for at opnå sit eget mål, hvormed man måske ender med en policy, som ikke er optimal. Dette skyldes, at der ikke er institutionelle aftaler, som kan garantere at andre aktører handler tilsvarende (Hall & Taylor 1996: 945). Derfor bruges rational choice i dette projekt til at analysere hvilke mekanismer der gør sig gældende i den politiske beslutningsproces og ud fra hvilke kriterier den politiske aktør handler. Den sociologiske retning har sit fokus på den kultur der hersker i en institution. Hvor rational choice tilgangen har hvad Hall & Taylor betegner som en calculus approach har den sociologiske tilgang en cultural approach. Den sociologiske retning argumenterer for at institutioner skal opfattes som kulturelle formaliteter og procedurer, som institutionen arbejder ud fra fordi det ligger i kulturen og de er blevet socialiseret ind i institutionen (Hall & Taylor 1996: 947). I den sociologiske retning lægges vægt på, hvilken indflydelse institutionen har på aktørens adfærd: Institutions influence beaviour not simply by specifying what one should do, but also by specifying what one can imagine oneself doing in a given context (Hall & Taylor 1996: 948). I den sociologiske institutionalisme finder man ikke et argument for at individer ikke er rationelle og orienterede mod at nå et mål. Forskellen er dog, at de mener, at det et individ vil opfatte som rationelt, altid vil være socialt konstitueret (ibid.). De mener altså at interesser formes gennem forløbet i modsætning til rational choice der mener at interesser er forudbestemte. Den sociologiske nyinstitutionalisme skal i projektet bruges sammen med rational choice til at analysere hvilken indflydelse institutioner kan have for de underliggende præferencer eller identiteter som aktører har. Præferencer er et element rational choice tager for givet. Derudover påpeger den sociologiske tilgang, at aktørerne altid vil være præget af normer og værdier, og at det 16

17 har indflydelse på deres adfærd (Hall & Taylor 1996: 951). Den sociologiske retning giver altså også en vigtig dimension i analysen af hvilke faktorer der spiller ind på beslutningstagerne. Den historiske nyinstitutionalisme ligger sig i forlængelse af de to andre retninger ved at acceptere deres betragtninger om at institutioner både består af calculus og cultural begreberne. Forcen ved historisk institutionalisme er dog, at den at den tager et skridt videre og skaber sit eget fokus ved at understrege den historiske betydning for institutionerne. Det historiske perspektiv bliver identificeret med begrebet path dependence, som skal forstås som den sti en politik er præget af, som konsekvens af tidligere valg og ført politik (Hall & Taylor 1996: 941). Institutionen bliver altså nødt til at gå en bestemt vej, som konsekvens af den politik den fører. Når en sti en gang er valgt, bliver man låst fast, fordi aktørerne i og omkring institutionen tilpasser deres strategier, så det passer ind i det mønster institutionen har skabt (Thelen 1999: 385). Den historiske institutionalisme anser i modsætning til rational choice tilgangen ikke nødvendigvis institutioner som værende et resultat af aktørernes rationelle kalkule. De fulde konsekvenser af valget af en bestemt sti kan sjældent forudsiges og et valg medfører derfor ofte uforudsete og uintenderede konsekvenser, som ikke har en rationel begrundelse, og er svære at lave om (Hall & Taylor 1996: 942). For at bryde en sti skal der opstå et critical juncture. Dette begreb beskriver Hall og Taylor således: Moments when substantial institutional change takes place thereby creating a branching point from which historical development moves onto a new path (ibid.). Rational choice og den sociologiske retning fokuserer meget på hvilke rammer institutionen stiller for aktørens adfærd. Den historiske retnings perspektiv er i højere grad, at den med begreberne path dependence og critical juncture åbner op for en analyse af, hvordan tidligere ført politik begrænser og betinger nutidens beslutninger. Derfor skal den historiske retning bruges til at analysere hvad der betinger den politik Københavns kommune har ført på integrationsområdet. Derudover vil jeg efter at have anvendt teorierne i analysedel C, vurdere hvilken af retningerne der besidder den største kraft til at forklare årsagerne til, at Københavns kommune vælger en løsning frem for en anden. I analysen af hvorfor uddannelses- og ungdomsudvalget har valgt Københavnermodellen som løsning, er det vigtigt at have nogle teorier, som både tager højde for de rationelle og de mere 17

18 irrationelle faktorer. Garbage can-modellen giver plads til det irrationelle og tilfældighederne, men er dog meget løs i sin forklaringskraft, når det gælder aktørernes muligheder for at tage en beslutning. Da min undersøgelse kredser om hvorfor en løsning bliver politikernes svar frem for en anden og hvilke rammer der eksisterer for beslutningstageren finder jeg den nyinstitutionelle teori relevant at bruge, da den tilfører analysen tre perspektiver at se problemstillingen i. 18

19 Kapitel 3: Metode 3.1 Videnskabsteori Videnskabsteori er teori om, hvad der er videnskab. Jeg vil ikke bekende mig til en bestemt retning, men i stedet bruge videnskabsteori som et værktøj til refleksion over min problemstilling. To centrale begreber indenfor videnskabsteori er ontologi og epistemologi. Ontologi er begrebet om hvordan genstandsfeltet opfattes. Derfor er det vigtigt at forholde sig til, hvilken betydning projektets analysemetode, har for opfattelsen af genstandsfeltet. Epistemologi er begrebet som dækker over hvordan genstandsfeltet kan studeres. Genstandsfeltet for min analyse er hvilke løsninger og problemer der kan identificeres på integrationsområdet, og hvordan politikerne vælger imellem dem, når de skal formulere en policy. Allerede i problemformuleringen har jeg taget et videnskabsteoretisk valg, fordi jeg vælger at lægge op til at analysere problemet ud fra de institutionelle rammer aktørerne er underlagt i beslutningsprocessen. Jeg ønsker i projektet at undersøge hvordan folk opfatter de problemer og løsninger, som gør sig gældende på integrationsområdet. Derfor lægger jeg mig op ad den hermeneutiske analysestrategi ved at bruger kvalitative interviews og tekstfortolkning som empiri i projektet. I hermeneutikken er et af de vigtigste principper i forskningsprocessen, at forskeren skal gøre sig bevidst om sine fordomme og derefter sætte dem på spil. Meningen er ikke at forskeren skal teste sine fordomme, men i stedet at man skal udfordre dem (Højbjerg 2004: 342). Grunden til at hermeneutikken lægger så meget vægt på hvilke fordomme forskeren har, er at den mener, at det er fortolkeren, som giver alt det der fortolkes mening ud fra dennes fordomme og forståelseshorisont. Med dette skal forstås at forskeren er en aktiv medskaber af forskningsmaterialet: Forskerens fordomme og forforståelse er således ikke en kilde til bias, der skal forsøges elimineret eller blot minimeret, men en aktiv del af den viden der produceres i forskningsprojektet (Højbjerg 2004: 342). Inspireret af den filosofiske hermeneutik vil jeg derfor forsøge at gøre mig bevidst om mine egne fordomme, da det selvfølgelig vil have indflydelse på de konklusioner jeg kommer frem til. Den filosofiske hermeneutiks store tænker Gadamer mener ikke, at det er muligt at løsrive og distancere sig fuldstændig fra sine egne fordomme og forestillinger om verden. Dette skyldes at det 19

20 ifølge hermeneutikken ikke er muligt at stille sig fuldstændig uden for situationen og betragte den objektivt (Højbjerg 2004: 328). En anden pointe fra hermeneutikken er at ens videnskabelige interesser og praksis er bestemt af værdier og at der derfor altid vil ligge værdimæssige antagelser til grund for enhver videnskabelig analyse. Weber siger om dette: Hvad der forskes i, er i vid udstrækning bestemt af hvilke værdier og interesser, der motiverer forskeren. Disse værdier stammer fra de historiske, kulturelle og samfundsmæssige kontekster, forskeren er indlejret i (Højbjerg 2004: 318). Den måde jeg forsker og tolker på er derfor præget af mange mere eller mindre ubevidste faktorer. Jeg kan derfor kun forsøge at klargøre hvilke fordomme jeg er præget af, men jeg vil aldrig kunne beskrive dem fuldstændig objektivt, da de er så stor en del af hele den måde jeg forstår verden på. Når jeg vælger at lave en opgave, som kredser om integration og hvordan samfundet bedst løfter den opgave det er, at integrere andre kulturer ind i vores samfund, er det fordi jeg er præget af at være opvokset i et demokratisk samfund, hvor jeg opfatter det som meget vigtigt, at alle borgere skal deltage aktivt, for at det kan opretholdes, som et demokratisk samfund. Jeg antager altså at det er et problem, hvis vi får en gruppe mennesker, som ikke anser sig selv for at være en del af fællesskabet. Inden jeg gik i gang med projektet, havde jeg en opfattelse af at samfundet rent faktisk ønsker at løse problemerne og skal gøre det. Jeg havde en forventning om at med den rette indsats, ville det kunne lade sig gøre. Jeg kan nu se, at jeg har en opfattelse af samfundet, som et fælles projekt, som vi alle sammen står sammen om at få til at fungere mest optimalt og jeg har gennem projektet lært, at det på integrationsområdet i hvert fald ikke forholder sig sådan. Mine fordomme er selvfølgelig blevet præget og rykket af, at jeg i lang tid har beskæftiget mig med emnet og derfor ser nogle forhold i et andet lys nu, end jeg gjorde da jeg begyndte. Da jeg begyndte at arbejde med dette projekt havde jeg altså en forståelseshorisont, som satte rammen for mit blik på verden (Højbjerg 2004: 324). I dette projekt sker der både en sammensmeltning af horisonterne i mit møde med informanterne, når jeg bearbejder avisartiklerne og når jeg arbejder med teorien. Jeg påvirker selvfølgelig empirien og teorien i min fortolkning af den, men den påvirker også mig, fordi meningen opstår i mødet og det derfor skal forstås som en gensidig proces hvori meningen dannes. 20

21 Spørgsmålet er så hvordan jeg opnår en vis form for sandhed i projektet og om det overhovedet er muligt. I videnskabsteorien er der mange bud på hvordan man finder frem til sandheden. Nogen mener at sandhed kan afdækkes empirisk ved f.eks. at falsificere sine resultater, andre mener at sandhed er helt subjektivistisk (Højbjerg 2004: 332). I Gadamers filosofiske hermeneutik er sandhed noget der opstår i meningsdannelsen og viser sig i mange og mangfoldige fortolkninger. Gadamers sandhedsbegreb er ikke særlig klart. Jeg forstår det på den måde at han mener at noget er sandt, hvis det giver mening for dets publikum. Det stemmer godt overens med hans opfattelse af at det er fortolkeren, som giver det fortolkede mening. Dette sandhedskriterium er blevet kritiseret fordi det er fortolkeren, som er bestemmende for meningsdannelsen og dermed kan hævde at sidde inde med sandheden. Det skyldes, at det ikke metodisk kan afgøres, hvilke fortolkninger der er rigtige og hvilke der er forkerte (Højbjerg 2004: 332). Mit ærinde i dette projekt er at analysere, hvorfor en beslutning er blevet taget frem for en anden. Det bliver altså en meget fortolkende analyse, som ikke har noget endeligt facit man kan måle og veje. Hvis man skal stille spørgsmålstegn ved noget skal det derfor i højere grad være til den anvendte metode der bruges til at opnå indsigt og analysere problemstillingen. Her har jeg forsøgt at diskutere hvilke forhold der kommer til at spille ind på min fremgangsmåde i projektet og dets konklusioner. Man kunne have grebet problemstillingen an ud fra en anden videnskabsteoretisk retning, men jeg synes at hermeneutikkens metoder og opfattelse af videnskab var de mest relevante at diskutere, da jeg mener at dens pointe om at fortolkeren altid er præget af sine fordomme og forforståelser er vigtige at have in mente, når man analyserer en problemstilling som denne. 3.2 Det caseorienterede projekt Bent Flyvbjerg argumenterer i sin bog Rationalitet og magt for, at casestudiet er en metode til at nå et indgående kendskab til sit felt. Han argumenterer for, at mennesket og samfundet ikke kan forstås meningsfyldt gennem den regelstyrede form for viden som teori er. Casestudiet er vigtigt af to grunde: For det første giver studiet nærhed til virkeligheden. For det andet fordi at cases er vigtige for forskerens egen læreproces, da man får en konkret kontekstafhængig erfaring, som er vigtig, fordi man derigennem undgår, at ens undersøgelser ender som en uudviklet læreproces (Flyvbjerg 2000: ). Med udgangspunkt i den menneskelige læreproces argumenterer Flyvbjerg for, at vil man nå op på et højere vidensniveau, må man sætte sig ud over regler og i stedet arbejde caseorienteret, så man 21

22 opererer på grundlag af indgående og detaljeret kendskab til individuelle cases (Flyvbjerg 2000: 157). I dette projekt er jeg nysgerrig efter at finde ud af, hvorfor Københavnermodellen er blevet løsningen. Derfor er fokus i undersøgelsen på beslutningsprocessen omkring vedtagelsen af Københavnermodellen. Når jeg har valgt Københavns kommunes Københavnermodel som fokus, er det altså for at have et konkret eksempel, som kan hjælpe mig med at analysere hvilke mekanismer der gør sig gældende i den politiske proces, og hvad der gør, at løsninger bliver koblet sammen med problemer. Den viden jeg opnår gennem projektet er derfor specifik om denne problemstilling og ikke generel, til trods for at metoden og redskaberne kan bruges til at analysere mange andre problemstillinger 3.3 Det kvalitative interview Steiner Kvale beskriver forskningsinterviewet som værende karakteriseret ved metodologisk bevidsthed om spørgsmålsformer, fokus på interaktionsdynamikken mellem interviewer og den interviewede, og kritisk opmærksomhed over for, hvad der siges (Kvale 2002: 31-32). Grunden til at jeg vælger at lave kvalitative interviews, er at jeg på den måde kan få en fornemmelse af hvordan disse mennesker oplever de problemer der rør sig på integrationsområdet. Jeg har valgt at lave kvalitative interviews med henholdsvis tre såkaldte street-level-bureaucrats og en politiker. En street-level-bureaucrat, er en person, som arbejder med problemerne på gadeplan. Med det menes, at de er i kontakt borgerne og derfor ved, hvad der rør sig på dette plan (Michael Lipsky er hovedarkitekt bag denne definition). Kriteriet for udvælgelsen af informanter var, at de skal repræsentere forskellige niveauer i det politiske system, for derved at give mig et indblik i, om forskellige problemer og løsninger bliver identificeret eller om der er overensstemmelse på tværs af lagene om, hvor problemerne ligger og hvilke løsninger der kan være svaret på dem. Interviewene med de tre street-level-bureaucrats, blev gennemført som relativt åbne, hvor der på forhånd var formuleret nogle spørgsmål, der skulle svares på, men samtidig var plads til, at respondenten kunne bringe andre perspektiver på banen. Interviewet med Per Bregengaard blev 22

23 holdt lidt strammere, for at forhindre at det blev præget af for megen afvigende politikersnak, og at informationerne, der kom frem i interviewet, derfor ikke ville kunne bruges. For at strukturere min analyse af interviewene brugte jeg computerprogrammet Sleggja til at kode dem. Dette har den fordel, at man både får læst alle interviews grundigt igennem, samtidig med at kodningen er et redskab til at hive det frem, som jeg mener, er vigtigt. Derudover er det en effektiv måde at sortere i materialet, som giver et overblik, når interviewene skal bruges i analysen. Interviewene er vedlagt på CD-rom i transskriberet form. Se bilag 1. Anthony Ansell-Henry: Studievejleder på UU center Jeg valgte at interviewe Anthony Ansell-Henry fordi han i kraft af sit arbejde som studievejleder med tilknytning til Hellig Kors skole og Sjællandsgade skole på Nørrebro har kontakt med tosprogede elever hver dag. Derfor kan han se hvilke problemer der spiller ind, når integrationen ikke lykkes. Bjarke Huss: Skoleleder på Frederikssundsvejens skole Som skoleleder på en skole med over 80 % tosprogede elever, fandt jeg det interessant at snakke med Bjarke Huss, da han i allerhøjeste har fingeren på pulsen mht. integration af tosprogede elever og de barrierer folkeskolen oplever. Anne Berglund: Fuldmægtig i integrationsministeriet Anne Berglund arbejder i et ministerium, og vil normalt ikke blive karakteriseret som street-levelbureaucrat. I kraft af, at hun tidligere har været skolelærer og studievejleder på Hellig Kors skole på Nørrebro, har hun dog stort kendskab til hvad der sker på gadeplan. Hun besidder en meget stor viden og erfaring om integration og hvordan det fungerer i det virkelige liv, og er derfor interessant at interviewe. Per Bregengaard: Uddannelses- og ungdomsborgmester i Københavns kommune Medlem af borgerrepræsentationen for Enhedslisten og borgmester for Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen. Som øverste ansvarlig for den københavnske folkeskole er Per Bregengaard interessant at interviewe, fordi han repræsenterer den politik Københavns kommune fører på uddannelsesområdet. Formålet med at interviewe ham var at få et indblik i hvordan han opfattede hele integrationsproblematikken og hvordan han mener man kan løse problemerne. 23

24 3.4 Empirisk Afgrænsning Til min analyse af politikernes interesser, kunne jeg have tænkt mig at lave interviews med flere medlemmerne af uddannelses- og ungdomsvalget. Dette har jeg dog ikke gjort, af to grunde. For det første pga. det tidsperspektiv der er på et projekt som dette og for det andet fordi jeg måske ikke ville kunne få mere ud af politikerne til min analyse end jeg kan læse mig til gennem artikler debatindlæg osv. Derfor valgte jeg kun at interviewe Per Bregengaard, der som formand for Uddannelses- og ungdomsudvalget repræsenterer politikeren i denne sammenhæng. Jeg er helt klar over at hver politiker har sin holdning, men jeg mener det er validt kun at bruge et politikerinterview, fordi jeg bruger det i sammenspil med den nyinstitutionelle teori. 3.5 Teoretisk afgrænsning I studiet af den politiske beslutningsstruktur kunne mange teorier være relevante. Man kunne f.eks. belyse det fra et bottom-up perspektiv, ud fra demokratiteori osv. Disse teorier ville sandsynligvis også give en spændende vinkel på emnet. Min interesse ligger imidlertid i undersøgelsen af processen omkring beslutninger om at koble løsninger med problemer og hvad der får aktører til at vælge nogle løsninger frem for andre. Her er Garbage can-modellen og den nyinstitutionelle teori de mest hensigtsmæssige at bruge, da det lige præcis er det felt de ligger indenfor. 24

25 Kapitel 4: Diskussion af integrationsbegrebet Integrationsbegrebet bliver brugt i flæng, men det har flere betydninger. For at klargøre hvad de forskellige definitioner dækker over, vil jeg her lave en diskussion af integrationsbegrebet, for til sidst at definere, hvad jeg mener med ordet integration. Integrationsbegrebet er ikke klart defineret, det dækker over den måde et samfund vil tilstræbe at få to eller flere grupper til at fungere sammen. Integration anvendes derfor som en fællesbetegnelse for forskellige integrationsformer (Hamburger 1990: 307). De to yderpunkter, når man snakker integration, er assimilation og segregation. Assimilation betyder at gøre lig med. Assimilationsteorien bygger på en kulturel etnicitetsopfattelse, hvor man tillægger kulturen stor betydning og mener, at den er determinerende for dannelsen af etniske grupper i samfundet og at eventuelle konflikter mellem etniske grupper skyldes kulturelle forskelle (Hamburger 1990: 308). Hele tanken i assimilationsteorien er, at minoriteten skal assimileres ind i majoritetskulturen. Derfor skal der være så få særforanstaltninger for indvandrerne som overhovedet muligt. Dette skyldes, at individer fra minoritetskulturen skal sidestilles med individet fra majoritetskulturen når det gælder rettigheder og pligter i samfundet, men en helt central pointe er, at det skal være på majoritetskulturens præmisser (Hamburger 1989: 14). På den anden side står segregationsteorien, som betyder at adskille fra resten. Teorien bliver ofte forbundet med en opfattelse af, at der eksisterer flere forskellige biologiske menneskeracer og at det er disse forskelle, som er den væsentligste forklaring på etniske konflikter i samfundet (Hamburger 1990: 308). Jeg vil her indskyde, at det aldrig er blevet bevist, at der er grundlæggende biologiske forskelle på mennesker, derfor er det også irrelevant at bruge den begrundelse for en policy. Et typisk eksempel på segregation er apartheidpolitikken i Sydafrika. Den Københavnske integrationspolitik er ikke præget af segregation, men man kan godt argumentere for at der foregår segregation alligevel, fordi nogle indvandrergrupper er isolerede i bestemte kvarterer af København. Udover de to ovenstående yderpunkter, er der en form for integration som kaldes pluralistisk integration og det er normalt den form man forbinder med integration. Den ligger sig imellem 25

26 assimilation og segregation og målet er: At skabe et flerkulturelt samfund, således at de etniske grupper i videst muligt omfang bevarer deres kulturelle særpræg, samtidig med at der skabes en fælleskulturel basis (Hamburger 1990: 309). Det pluralistiske integrationsideal sigter mod at skabe et samfund, hvor der er plads til både majoritetskulturen og minoritetskulturen. Dog er en forudsætning for, at de forskellige etniske grupper i samfundet kan leve sammen, at der skabes et fælles sæt af normer. I modsætning til assimilationsteorien, som er meget orienteret mod individet, så er det pluralistiske integrationsideal orienteret mod grupper. Derfor sigter det ikke på en ligestilling af individerne i samfundet, men mod en ligestilling af de kulturer, som er i samfundet (Hamburger 1989: 17). Forskellen på de forskellige former for integration kan illustreres således: Figur 1 Segregation Pluralistisk integration Assimilation - Total adskillelse - Bevarelse af kultur - Bevarelse af visse kulturtræk - Fælleskultur - Fuldstændig opgivelse af indvandrerkultur - Kilde: (Hamburger 1989) Både assimilationsteorien og den pluralistiske integration bygger på, at det er kulturen, som skaber de forskelle og konflikter der er mellem etniske grupper af et samfund. Begge teorier frygter et etnisk segregeret samfund uden nogen fælles kulturel forståelse med de konflikter og negative konsekvenser, det vil have både på det menneskelige og det samfundsmæssige plan (Hamburger 1989: 19). De er altså rimelig enige om at det er vigtigt, at de kulturer, som skal fungere sammen i et samfund, finder nogle kulturelle fællestræk, men de er uenige om, hvor stort det fælleskulturelle grundlag skal være (ibid.). 26

27 4.1 Vellykket integration? Ovenstående gennemgang af integrationsbegreberne giver forskellige lys at se integration i. Men kan man opstille en indikator for hvornår man er vellykket integreret? Det spørgsmål vil jeg behandle med udgangspunkt i interviewene. Både Berglund, Ansell-Henry og Huss har en klar holdning til hvornår de mener man er integreret. Spørgsmålet er, ligesom med teorierne, om man skal se det på gruppeplan eller på individplan. Helt nede på individplan mener Berglund, at man kan tale om vellykket integration når man formår at leve med to kulturer. Derudover mener hun at når man får en uddannelse og har respekt om sig selv og man respekterer andre, men i øvrigt gør ting som at bede osv., som er vigtigt for ens kultur, så er man integreret, fordi man så stille og roligt vil flyde ind i samfundet (Berglund#1). Huss lægger sig op ad denne forståelse. Han mener, at det først og fremmest handler om, at man skal erkende med sig selv, at Danmark er det land man vil blive i. Lidt populært, er den definition vi har på, hvornår der er foregået en vellykket integration. Det er, om familien har pakket kufferten ud (Huss#1). Også Ansell-Henry bruger det parameter: "Når man føler, at man er en del af et samfund, så er man integreret (Ansell#2). Derudover hiver han begrebet op på et lidt højere plan ved at sige, at når der er en repræsentativ fordeling af etniske minoriteter på samfundets forskellige niveauer, det vil sige blandt folkeskolelærere, politibetjente, politikere osv., så kan man snakke om vellykket integration. Der er altså ikke nogen entydig definition af hvornår man er integreret i et samfund, og jeg vil ikke gøre mig til dommer og fremhæve én bestemt faktor, som gør at der er tale om vellykket integration. Ligeledes er der heller ikke nogen facitliste for hvordan man bedst integrerer et individ eller en gruppe i et samfund. De fleste er dog af den opfattelse, at den pluralistiske integration er den mest hensigtsmæssige måde at integrere en minoritetskultur på. Senere i opgaven vil jeg bruge de teoretiske begreber til at kategorisere nogle af de problemer og løsninger, som jeg analyserer mig frem til i henholdsvis mediernes dagsorden og blandt dem som til hverdag arbejder med integration. 27

28 Kapitel 5: Analysedel A - Problem- og løsningsstrømmen For at identificere de strømme af problemer og løsninger der Problemer er i spil på integrationsområdet, har jeg både undersøgt mediedagsordenen og analyseret street-level-bureaucrat interviewene med henblik på dette. Strukturen i denne Løsninger analysedel er bygget således op, at jeg først identificerer problemerne og derefter beskriver de løsningsforslag, som gør sig gældende for hver gruppe. Formålet med denne del er at afdække hvilke problemer og løsninger der gør sig gældende, for i analysedel B at analysere hvorfor det kun er nogle problemer, som bliver koblet sammen med en løsning. 5.1 Mediedagsordenen Et er at observere at der er gået noget galt i integrationsprocessen i Københavns kommune. Noget helt andet er, at finde ud hvorfor det er galt og hvordan man finder en konstruktiv løsning på problemet. Når man undersøger den debat, som har udspillet sig i de landsdækkende aviser om integration, er der ingen tvivl om at det er et meget varmt emne. Linierne er trukket skarpt op. Man kan iagttage en helt klar tendens til, at nogle parter argumenterer for at løse problemerne uden tvang, men med frivillighed som det bærende princip. Imens andre ikke finder dette tilstrækkeligt og vil have skrappere midler i brug. Det er vigtigt at afdække mediedagsordenen, da de emner som når til tops på mediedagsordenen højst sandsynligt også kommer på den politiske dagsorden (Dearing & Rogers 1996: 11) 5.2 Problemstrømmen i medierne D. 15. august 2003 bringer Weekendavisen en artikel, hvor indvandrerforsker og professor Nina Smith udtaler at: Vi står over for en katastrofal udvikling, hvis vi ikke får løst problemet med unge, uintegrerede indvandrere (Weekendavisen ). Det hun hentyder til, er mordet på den italienske turist Antonio Currá, som blev myrdet d. 8. august 2003 af to andengenerationsindvandrere. De fleste er helt klart over, at der er et stort problem med kriminalitet blandt visse grupper af unge tosprogede. Dér taler statikken sit klare sprog: Hvis 28

29 voldskriminaliteten for hele den mandlige befolkning sættes til 100, så er tallet 89 for mænd med dansk oprindelse, men hele 261 for mænd med ikke-vestlig baggrund (Olsen 2005: 81). Altså tre gange så høj, og selvom der tages højde for de sociale forskelle, er kriminaliteten blandt indvandrere stadig 43 % højere end for befolkningen som helhed (ibid.). Problemet med kriminaliteten er altså til at tage og føle på. Spørgsmålet er så, hvordan problemet løses. Men før man kan finde ud af dette, er det nødvendigt at finde ud af hvorfor problemet opstår. I min undersøgelse har jeg opdaget to hovedforklaringer, som viser sig at være to sider af samme sag Ny underklasse Det ene problem er, at indvandrerne er blevet den nye underklasse. Det betyder at børn af indvandrere i Københavns kommune kun har 51 % chance for at gå videre i uddannelsessystemet efter folkeskolen. Det skyldes ikke at de er tosprogede. Det er nemlig forældrenes uddannelsesmæssige niveau og deres tilknytning til arbejdsmarkedet, som er den afgørende faktor for, hvordan børnene klarer sig i skolen (Weekendavisen ). Når ens forældre ikke kan læse og heller ikke har et arbejde, hvorigennem de er i kontakt med det danske samfund, er der heller ikke nogen til at læse historier, komme med forklaringer på forhold omkring samfundet, som børnene ikke forstår osv. Det resulterer i at børnene bliver understimulerede og dermed har sværere ved at klare sig i skolen (Berlingske Tidende ). Derudover viser resultater fra Pisaundersøgelsen 2001, at tosprogede elever, som er dårlige til at læse dansk, føler sig anderledes - hvilket danske elever, som er dårlige til at læse også gør. De tosprogede elever, som er gode til at læse dansk, føler sig derimod ikke særlig meget anderledes. På den baggrund konstaterer Niels Egelund, professor på Danmarks Pædagogiske Universitet, at: Manglende læseevner er altså med til at marginalisere nogle af de tosprogede elever, og er utvivlsomt medvirkende til at de senere dropper ud af uddannelsessystemet (Weekendavisen ). 49 % af de tosprogede elever forlader folkeskolen med for dårlige kundskaber i specielt dansk. Det betyder selvsagt at det er meget svært at gennemføre en videregående uddannelse og dermed få et job i Danmark, hvor flere og flere af de ufaglærtes jobs outsources til udlandet. Hvis man hverken kan få en praktikplads eller komme ind på arbejdsmarkedet, kommer man aldrig rigtig med i fællesskabet og dermed bliver man defineret som en af de andre. Hvis man ikke kan være med i samfundet, så kan man jo altid være imod det. 29

30 5.2.2 Parallelsamfund Dermed er vi ovre i den anden problemstilling omkring integrationen af tosprogede. Nogle grupper af indvandrere føler sig ikke, som en del af det danske samfund, og dermed udvikler der sig en slags parallelsamfund. Lise Egholm, skoleleder på Rådmandsgades skole på Nørrebro, betegner problemet således: Mjølnerparken er ikke Danmark. Det er et samfund i samfundet, hvor fædrene ikke har arbejde, hvor mødrene ikke kommer ud, og hvor børnene er i stand til at vokse op næsten uden at tale dansk (Berlingske Tidende ). Det er selvfølgelig skarpt sat op, men det er klart, at det betyder noget hvilket miljø man vokser op i. Hvis man vokser op i et nabolag, hvor de fleste er arbejdsløse og der ikke er nogen til at bryde mønsteret, samtidig med at ens forældrebaggrund er svag, så er det sandsynligt at man ikke får en uddannelse (Weekendavisen ). Som konsekvens af, at der er disse meget opdelte områder i København, kan man også se, at der i folkeskolen i de belastede områder er en meget stor overvægt af tosprogede elever. Som tidligere beskrevet har folkeskolens rolle og mål været at give alle børn samme muligheder for at klare sig godt i livet. Men som journalist Lars Olsen skriver i en debat med Per Bregengaard: Det er en afgørende kvalitet ved det danske skolesystem, at akademikerens og den ufaglærtes børn går i skole sammen. Men i mange københavnske kvarterer er folkeskolen reelt blevet en indvandrerskole. Det brede lag af ressourcestærke indvandrere og danskere har deres børn andre steder (Politiken ). Og det er ikke kun et problem at indvandrerne ikke går i skole med danske børn, det er også et problem hvis de danske børn kun går i skole med andre danske børn, for det skaber ikke den tolerance overfor folk med anden etnisk baggrund end dansk, som der er brug for i det multikulturelle samfund, som Danmark har udviklet sig til. Professor Niels Egelund siger: Elever fra de hvide skoler sidder måske senere som ledere, som aldrig har mødt et menneske med en anden etnisk baggrund end dansk. Hvis de kun kender dem fra de forfærdelige ting, der står i aviserne, går de jo en stor bue udenom, når de skal ansætte nye folk (Berlingske tidende ). Derfor er det paradoksalt at tallet for skoleelever bosat på Nørrebro, som går i privatskole på 41 %. Derudover går % på skoler i Indre by eller på Østerbro, hvor der ikke er så stor en andel af tosprogede. Folkeskolerne på Nørrebro tiltrækker altså under halvdelen af børnene i kvarteret (Politiken ). Flugten til privatskolerne gælder ikke kun ressourcestærke danske forældre. I 30

31 den katolske skole Sankt Ansgar på indre Nørrebro er en fjerdedel af eleverne muslimer (ibid.). Der ligger dermed et stort problem i, at folkeskolerne i de belastede områder kun har elever, som er børn af socialt dårligt stillede forældre. Det er der i hvert fald ikke meget folkeskole over. Dermed er vi tilbage til problemerne med, at tosprogede elever ikke lærer nok i folkeskolen, til at kunne gennemføre en videregående uddannelse. 5.3 Opsamling på problemstrømmen i medierne Først og fremmest er det et stort problem, at Danmark har en meget stor befolkningsgruppe af indvandrere, som er ved at udvikle sig til en ny isoleret underklasse. Et billede på dette er, at boligkvartererne i Danmark bliver mere og mere opdelte så de ressourcesvage bor for sig og de ressourcestærke bor for sig. Desværre er en stor del af de ressourcesvage tosprogede, og det betyder, at der udvikler sig en form for parallelsamfund for dem som er arbejdsløse, uden uddannelse og derfor ikke tager del i samfundet. Det er selvfølgelig et stort problem, da det både belaster samfundet fordi det kræver en masse ressourcer, men det er i lige så høj grad et problem at så mange mennesker bliver tabt på gulvet. Et andet stort problem, som er en konsekvens af ovenstående, er at de tosprogede elever ikke får de kompetencer i folkeskolen, som de har brug for, når de skal videre i uddannelsessystemet. Det resulterer i, at mange bliver ufaglærte. De jobs som en ufaglært kan bestride bliver imidlertid i højere og højere grad outsourcet til udlandet og derfor opstår der en underklasse af tosprogede, som ikke besidder de kompetencer, som samfundet efterspørger. Disse to faktorer er to sider af samme sag, og de resulterer i rigtig mange problemer. Ikke kun for indvandrerne, også for det danske samfund, som ikke kan hænge sammen på den måde. 5.4 Løsningsstrømmen i medierne Der er i tidens løb blevet fremsat mange løsningsforslag både af borgere i læserbreve og af politikere. Ligesom problemerne hænger uløseligt sammen, så lægger løsningerne sig også i stor grad op ad hinanden Boligpolitik Hvis vi starter med boligpolitikken først, indeholdt SF s udspil, som Politiken kommenterer i en leder d. 2. marts 2004, et forslag om at der skal skabes nogle mere blandede boligområder, således 31

32 at kortene bliver blandede, så der bor ressourcesvage i de privilegerede kvarterer, og der bor ressourcestærke i de belastede områder (Politiken ). I den forbindelse mener Politiken, at der skal laves kvoter for, hvor mange ressourcesvage, der må bo i et område. Midlet skal ifølge Politiken være et loft for hvor mange ressourcesvage beboere udlejningsselskaber og pensionskasser skal tvinges til at sikre en bolig (ibid.). Kirsten Egholm går ikke ligeså drastisk til værks, selvom hun er enig i at fordelingen er ressourcestærke og svage familier skal rykkes. Hun mener at et kvarterløft af f.eks. Mjølnerparken er vejen frem og at der skal arbejdes på at få nogle studerende til at flytte ind, for på den måde at bløde det lidt op, så danske familier også vil flytte ind (Berlingske Tidende ) Ansvar for integration Alpaslan Özkan, som er medlem af byrådet i Høje Taastrup mener at indvandrerne også selv skal påtage sig ansvaret for at blive integrerede. Han forklarer det således: For det handler om at blive medborger, og det bliver man ved at være aktiv i samfundet, Det nytter ikke noget at grupperne passer sig selv. Jeg ønsker, at man gensidigt respekterer og accepterer hinandens forskelligheder og så skal man altså lige huske på, at ligesom fynboer og jyder er forskellige, så er indvandrere også indbyrdes forskellige en tyrker er ikke bare en tyrker (Weekendavisen ). Som jeg skrev tidligere, så er 25 procent af eleverne på den katolske privatskole på Nørrebro muslimer højst sandsynligt fordi indvandrerforældre ikke mener at folkeskolen kan lære deres børn det de skal, for at gebærde sig i det danske samfund (Politiken ). Paradokset er dog, at de ressourcestærke familier flytter deres børn til privatskoler eller til skoler i distrikter, hvor der ikke er så høj en koncentration af tosprogede og dette er den samme tendens både blandt indvandrerfamilier og danske familier. Det betyder at det i nogle områder kun er børn af de svageste familier, som er tilbage i folkeskolen Forældrenetværk i folkeskolen Som en løsning på dét har en gruppe forældre på Sjællandsgade skole på indre Nørrebro skabt et netværk, som skal få danske forældre til at vælge folkeskolen, frem for en privatskole. Det gennemgående argument er, at den lokale folkeskole skaber tryghed og styrker nærmiljøet. Men projektet går ikke kun ud på at erobre folkeskolen tilbage til de danske børn. Målsætningen er at den etniske sammensætning af børnene i klassen skal afspejle sammensætningen i lokalsamfundet. 32

33 Dette er en pæn måde at sige på, at der ikke skal være for mange tosprogede elever på nogle skoler (Information ). Netværket er blevet så stor en succes, at det ligefrem dræner de andre skoler i området for danske børn. Til spørgsmålet om det ikke er et problem, svarer talskvinde Nina Lund Andersen: Jo, det er et kæmpeproblem. Vi laver netværker, vi bekræfter hinanden i, hvor vores børn skal gå. Det trækker nysgerrige ressourcestærke forældre til fra andre skoledistrikter. Men det er den eneste måde, vi kan gøre det på (ibid.). Samtidig efterlyser hun, ligesom Alpaslan Özkan, at de tosprogedes forældre også går ind og tager et ansvar og yder noget for at løse problemet. Det er en gensidig proces, som hun siger (ibid.) Spredning af tosprogede elever Et løsningsforslag på integrationsproblemet, som bliver heftigt diskuteret, er hvorvidt de tosprogede elever skal spredes, sådan at man får en mere ligelig etnisk fordeling af børnene i folkeskolen. Striden står om fordelingen af tosprogede elever skal ske ud fra en kommunal fordelingsnøgle, hvor eleverne bliver spredt med tvang, eller om det skal bygge på et frivillighedsprincip, hvor forældrene får det som tilbud. Lars Olsen er en ivrig debattør om dette emne og er fortaler for at sprede de tosprogede børn, som det gøres i Albertslund, hvor børnene bliver sprogtestet inden skolestart. Hvis de kan tilstrækkeligt dansk går de direkte på den lokale folkeskole, men har de brug for ekstra hjælp, bliver de flyttet til skoler, hvor de får den nødvendige undervisning (Berlingske Tidende ). Det betyder at alle Albertslunds skoler har omkring 30 procent tosprogede elever. Og det er åbenbart fint med både de danske forældre og indvandrerforældrene. I hvert fald har Albertslund ikke oplevet den samme flugt til privatskolerne som København (Politiken ). Der er dog ingen beviser for at fordelingen af eleverne gør, at de tosprogede bliver bedre til dansk og det er et af de vigtigste argumenter for modstanderne. Uddannelses- og ungdomsborgmester i Københavns kommune, Per Bregengaard, er en af dem, som er meget imod at sprede tosprogede elever med tvang. Han kalder det deportation og børnemishandling og er blevet citeret utallige gange for at sige: Kvoter er for fisk, ikke for børn (Politiken og Jyllandsposten ). Per Bregengaard er til gengæld meget begejstret for de føromtalte forældrenetværk, som lokker danske familier til folkeskolen i de belastede områder og han opfordrer til, at man sammen med andre danske forældre giver den lokale folkeskole en chance ved at undersøge hvad den kan tilbyde og overveje dens kvaliteter (ibid.). Men både Nina Lund Andersen og Jan Andreasen, som begge 33

34 deltager i sådanne netværk, mener ikke, at det batter noget i den store sammenhæng (Berlingske Tidende ). De vil, ligesom Lars Olsen, have skrappere midler i brug for at dæmme op for de meget opdelte folkeskoler, og mener at der højst må være procent tosprogede børn i en klasse, hvis integrationen skal fungere (ibid.). 5.5 Opsamling på løsningsstrømmen i medierne Selvom bølgerne er gået højt i diskussionen om hvordan man bedst integrerer tosprogede, så er der to ting, som de fleste kan blive om. Nemlig at uddannelse og et arbejde er alfa omega for at sikre at tosprogede bliver en del af det danske samfund og hvis børn skal bryde den sociale arv, er det den bedste metode, at de bor i samme kvarter, og går i skole med ressourcestærke klassekammerater (Politiken ). Tidligere har vi i Danmark troet at integrationen var en proces, som selv ville udvikle sig hen over generationerne, men vi kan nu se at der skal gøres en aktiv indsats, for at vende udviklingen (Weekendavisen ). Der er flere markante bud på hvordan samfundet kan løfte den opgave det er, at integrere mennesker fra helt andre kulturer end den danske. Den første er simpelthen, at der skal ske en ændring af boligpolitikken, sådan at vi ikke får disse meget opdelte kvarterer, hvor de ressourcesvage bor for sig og de ressourcestærke bor et andet sted. Argumentationen bunder i, at det hverken er sundt for danskerne kun at se danskere eller for indvandrere kun at se indvandrere når nu vi bor i et samfund, hvor begge befolkningsgrupper skal fungere sammen. Derudover er der lavet flere undersøgelser, som viser en klar tendens til at tosprogede som bor i kvarterer, hvor der er en overvægt af danskere, klarer sig bedre end tosprogede, som bor i indvandrertætte områder. De tosprogede, som er bosat i indvandrertætte kvarterer er desuden dårligere uddannede og flere er ikke i beskæftigelse. Derudover er der flere, som er religiøse, taler mindre dansk, har færre danske venner og oplever mindre forståelse fra danskerne end indvandrere, som ikke bor i ghettoer (Ugebrevet A4: Hjemmeside). Kort sagt: De er dårligere integrerede. Derudover kunne jeg se at der fra flere kilder uafhængigt af hinanden blev efterspurgt at indvandrerne også selv tager et ansvar for at blive integrerede. I denne sammenhæng er det vigtigt at huske, at der er stor forskel på indvandrere, derfor kan man selvfølgelig ikke bare generalisere og betragte alle indvandrere i Danmark som en gruppe. Men der er en stor gruppe indvandrere, som er isolerede og derfor ikke bliver en del af det danske samfund. 34

35 Til sidst kunne jeg se at folkeskolen er blevet stedet, hvor integrationsslaget skal stå. Mange ser nemlig folkeskolen, som midlet til at blande ressourcesvage og ressourcestærke børn og fordi vores folkeskole har haft den funktion, at udligne de sociale skel mellem børnene og give dem de samme muligheder for at klare sig videre i samfundet, bliver den set som en løsning. Spørgsmålet er bare om den folkeskole vi har i dag kan klare opgaven. 5.6 Løsninger og problemer på gadeplan De tre street-level-bureaucrats, ser i kraft af deres daglige arbejde med tosprogede unge og spørgsmålet om integration også nogle problemer og løsninger. De skal her fungere som en modvægt til de emner, som bliver taget op på mediedagsordenen, da de ser problemer og løsninger fra et andet perspektiv. Igen starter jeg med at identificere problemerne og derefter løsningerne Problemer De problemer som folkene på gaden ser, er langt hen vejen i overensstemmelse med de problemer, som har været oppe på mediernes dagsorden. Jeg kan se en tendens til, at de problemer og løsninger, som har været oppe på mediedagsordenen er af generel karakter, hvorimod de problemer og løsninger som mine street-level-bureaucrats formulerer, er af mere specifik karakter. Da alle tre informanter er tilknyttet skolesystemet, er deres iagttagelser selvfølgelig også præget af det Den sociale baggrunds betydning Anne Berglund mener at uddannelse er nøglen til integration (Berglund#1). Derfor ser hun et kæmpe problem i, at de tosprogede elever ikke har de kompetencer det kræver, at gå videre i uddannelsessystemet. Også Anthony Ansell-Henry ser et stort problem her: Der er selvfølgelig også noget i forhold til deres faglige kvaliteter, deres faglige kompetencer. Nogle har nogle huller i forhold til danskkundskab. I forhold til...de kan godt fungere, de er funktionelle, men når de så kommer ud og skal begrebsliggøre ting, skal abstrahere, så har de altså sværere... altså vanskeligheder ved det i forhold til mange andre elever (Ansell#5). En af grundene til at de klarer sig så dårligt, bunder i at mange kommer med en social svag baggrund, hvor forældrene ikke er i arbejde, måske ikke kan læse osv. Alle forældre vil jo det bedste for deres børn lige gyldigt hvor de kommer fra, men det er ikke alle der magter det 35

36 (Huss#17). I den sammenhæng er det uden betydning om der er tale om tosprogede eller etsprogede børn. Hvis forældrene ikke har ressourcerne, er det svært at få hjælp derhjemme til lektierne og støtte til at gennemføre en uddannelse. Forældrenes uddannelsesmæssige baggrund smitter af på deres børn og afgør til en vis grad, hvordan de kommer til at klare sig i det danske system (Ansell#4) Ghettodannelse På Frederikssundsvejens skole i Købehavns Nordvest-kvarter, er der hovedsageligt børn af dårligt stillede familier, både danske og indvandrere. Problemet er som en slange der bider sig selv i halen, for ligeså snart en familie har fået en vis økonomisk ballast, flytter den ud til andre kvarterer. I distriktet er der en fraflytningsprocent på 30. Det skaber et utroligt turbulent undervisningsmiljø (Huss#25). Men det betyder også, at de svageste børn lades tilbage, fordi de ressourcestærke flytter, og så opnår man aldrig den omtalte klassekammerat-effekt, hvor nogle stærke elever trækker de svage med op (Bræmer 2005: 11). Et problem, som hænger sammen med de tosprogedes manglende faglige kundskaber, er altså at en stor gruppe tosprogede kun har ringe kontakt til folk, som er i en anden situation end dem selv. Deres syn bliver derfor meget snævert, og det bliver svært at bryde den sociale arv. Huss siger i den forbindelse: Jeg synes det er en svaghed, at der ikke er en bredere palet omkring den sociale skala.[ ] Jeg synes det er vigtigt for alle elever at se den forskellighed vi har herhjemme og derfor synes jeg også det er vigtigt, at bor man i Holte så skal man altså også have lov til at se nogle, som måske har det svært derhjemme. Og nogen der bor her, skal altså også have lov til at se nogle, der har det på en anden måde. Det synes jeg giver en styrke og jeg synes lige præcis, at det der har været noget af Danmarks styrke. Det er jo altså, at vi har gået ind og set på den forskellighed vi har, at man kan komme ind og kigge på de forskellige kompetencer man har, til at kunne være med til samfundet (Huss#41). Et af problemerne ved at vi bor i enklaver, og kun omgås ligesindede er, at de dårligt stillede får meget svært ved at kæmpe sig op på et højere niveau. F.eks. får man ikke noget netværk, som kan åbne ens øjne for hvilke muligheder der er i samfundet, hvis man kun er fokuseret på sin egen lille gruppe (Ansell#9). 36

37 5.6.4 Netværk Et andet problem ved at man ikke har noget netværk er også, at der ikke er nogen til at hjælpe. Hvis man f.eks. skal have en praktikplads, så ville det hjælpe meget, hvis der var nogen som kunne anbefale en, eller hjælpe med at skrive en ansøgning. Derudover ser Ansell-Henry et problem i, at man isolerer sig i en gruppe, fordi det skaber vrangforestillinger om hvordan tingene faktisk forholder sig. Det netværk, det kan gøre, at de kan komme ud og spise hos nogle forældre hvor faren er læge eller moren er sygeplejerske. Så de kan danne sig nogle billeder af, hvordan fungerer det egentlig, hvordan er det egentlig at være læge og hvordan er mulighederne for at blive læge. Nogle realistiske billeder af det (Ansell#9). Et andet problem ved ikke at have et netværk er, hvis man kommer galt af sted og skal hjælpes på rette køl igen. Kriminalforsorgen er begyndt at praktisere at: Familien skal finde en løsning, eller netværket omkring den unge, som barnet har tillid til skal så finde en løsning (Berglund#15). Pointen er at ansvaret bliver givet tilbage til familien i stedet for at der bare er en professionel, som kommer med en færdig pakke. Men hvis man ikke har et netværk at trække på, så er man ilde stedt. 5.7 Opsamling på problemstrømmen De problemer som mine informanter ser, stemmer i høj grad overens med de problemer som kom frem i undersøgelsen af debatten i medierne. Det helt store problem identificeres som værende de tosprogedes manglende faglige kompetencer. Dette kan også ses som et symptom på, at der er noget som ikke fungerer. Konsekvensen er nemlig at en stor gruppe unge tosprogede ikke er i stand til at tage en videregående uddannelse, og dermed har vi tabt endnu en generation på gulvet. Det har vidtrækkende konsekvenser, hvis man ikke føler sig som en del af det samfund man bor i. Og mange af de integrationsproblemer vi står overfor har nok sin rod her. Huss ser boligpolitikken i Københavns kommune som det helt store problem, fordi det skaber nogle meget opdelte kvarterer, hvor man ikke omgås mennesker, som er anderledes stillet end en selv. Igen kan jeg konkludere at det skaber et parallelsamfund, hvor der ikke er kontakt imellem de forskellige grupper. Et billede på det er det manglende netværk, som ikke skaber den berøringsflade med samfundets forskellige grupper, så man har et realistisk billede af hvordan tingene hænger sammen. 37

38 Problemerne er altså igen til at tage og føle på. I det næste afsnit kommer folkene på gadens bud på hvordan vi løser dem. 5.8 Løsninger De løsninger som kan identificeres, hænger som problemerne uløseligt sammen Boligpolitik Ligesom i behandlingen af de løsninger medierne definerede starter jeg med boligpolitikken. Huss udtrykker sig således: Det er simpelthen et spørgsmål om, at det er boligpolitik. Og så lang tid man som politiker ikke vil gå ind og røre ved boligpolitikken, så tror jeg ikke på, at der sker noget radikalt (Huss#22). Også Berglund tilslutter sig tilsyneladende det synspunkt, ved at argumentere for at så længe der findes ghettoer som Mjølnerparken, hvor der eksisterer en form for parallelsamfund, har integrationen trange kår (Berglund#17). De kommer ikke med nogle konkrete løsningsforslag, men påpeger, at hvis man skal løse problemet med den store koncentration af elever, som kommer fra ressourcesvage hjem, så er det i boligpolitikken man skal tage fat Oplysning til forældrene Problemet er som beskrevet ovenfor, at vi har nogle mennesker, som faktisk ved meget lidt om hvordan det danske samfund hænger sammen. Huss, Berglund og Ansell-Henry påpeger uafhængigt af hinanden, at det er utrolig vigtigt at hele familien får oplysning om disse ting. Det kan være så banalt, som at forældrene skal have at vide, hvornår man begynder at undervise i engelsk, hvorfor man synes det er vigtigt at børnene modtager seksualundervisning osv. (Huss#35, Berglund#1 og Ansell#13). Men det handler også om at give forældrene en indsigt i hvordan uddannelsessystemet hænger sammen, og vise dem hvilke muligheder der er, så de kan hjælpe deres børn med at tage et kvalificeret uddannelsesvalg. Som Berglund siger: Vi bliver nødt til at være meget mere oplysende (Berglund#1). Huss og Berglund har oplevet store problemer med at få lokket forældrene over på skolen, men på Frederikssundsvejens skole har de fundet ud af de ikke skal kalde noget for forældremøde el.lign. Mange af indvandrerforældrene ser det nemlig som en skam, hvis man skal over på skolen, for så er 38

39 det sikkert fordi der er noget galt med ens barn. Derfor kalder de det fest, Huss argumenter: Så tør de godt komme herover. Så kan de altid, når de så har været herovre nogle gange og de er blevet trygge ved situationen, så kan vi også tage nogle af de her, hvad skal jeg sige, farlige emner op, og snakke mere problematisk. Så der gør vi et stort arbejde på den måde, at sørge for at neddrosle frygten for det (Huss#16). Omvendt tager lærerne også på hjemme besøg hos forældrene, for det er forældrene helt med på og børnene vil gerne vise deres hjem frem (Huss#16 og Berglund#18). Det er altså et helt praktisk eksempel på hvordan man kan løsne op for problemerne Spredning af tosprogede elever Folkeskolen bliver af mange set som stedet, hvor slaget om integrationen skal stå. Ansell-Henry argumenterer på denne måde: Det er hele den socialisering der foregår i en folkeskole, rent dannelsesmæssigt, som jeg mener, er utrolig vigtig (Ansell#3). Som vi så ovenfor mener mange at spredning af tosprogede elever ville løse nogle af problemerne, fordi de derved ville blive blandet med nogle mere ressourcestærke danske børn. Huss siger om Københavnermodellen: Selve ideen er jo fin. Jeg synes jo det er vigtigt, at man får så bred en palet, med hensyn til de børn der er i Danmark. Der synes jeg jo, at sådan et tiltag som magnetskoler er et skridt på vejen. Men det er ikke nok. Som undervisningsinstitutioner kan vi ikke løfte den opgave (Huss#22). Også Ansell-Henry og Berglund er skeptiske overfor spredning af tosprogede som løsning. Ansell-Henry tror ikke, at det vil batte det store på det faglige niveau at de tosprogede børn kommer til at gå sammen med danske. Man kan se i Albertslund, at de ikke klarer sig fagligt bedre af den grund. Men han kunne godt forestille sig at den sociale dimension af det kunne betyde noget: Om det socialt har en betydning for den videre integration. Det siger undersøgelsen ikke noget om. Det kunne man da godt forestille sig det har. Hvis og såfremt den nye elev kan finde ud af at socialisere sig med de andre i klassen, og om de andre har lyst til at være sammen med ham.. det er ikke entydigt om det er godt eller skidt (Ansell#9). Berglund mener helt generelt, at der opstår et problem når der ikke er nogenlunde kulturel ligevægt og balance, fordi man ikke kan påvirke hinanden gensidigt (Berglund#17). Folkene på gaden mener altså, at det selvfølgelig er positivt og noget man skal arbejde hen imod, at der er så bred en sammensætning af elever på skolerne, men de er skeptiske overfor Københavnermodellen, fordi det er et forsøg på at løse noget som kræver et meget dybere spadestik, hvis løsningen skal fungere. Dog mener de at folkeskolen spiller en vigtig rolle i integrationsspillet. 39

40 5.9 Opsamling på løsningsstrømmen Igen er løsningerne sammenkoblede, så man ikke kan betragte dem uafhængigt af hinanden. Huss mener, at meget kan løses ved at ændre boligpolitikken. Det ville betyde, at der blev blødt op i den massive koncentration ressourcesvage familier i nogle kvarterer i København, hvilket igen ville betyde, at fordelingen af ressourcesvage og ressourcestærke elever i folkeskolens klasser ville blive mere ligeligt fordelt. Så ville vi måske ikke opleve de problemer vi ser i dag, med at så mange tosprogede ikke kan tage en uddannelse, simpelthen fordi de er for dårligt fagligt rustet til at klare det. Informanterne kommer ikke, som i mediedebatten, med detaljerede løsningsforslag til hvordan man praktisk løser problemerne. De lægger derimod vægt på at forældrene er en meget vigtig faktor, hvis vi skal have hånd om problemerne. Derfor bliver der i folkeskolen taget utroligt mange initiativer og brugt mange ressourcer på at inddrage og oplyse forældrene, fordi man kan se, at det er det som hjælper. Når forældrene først har fået et billede af skolen og er blevet tryg ved den, så er man nået et godt stykke vej. Kvaliteten af børnenes undervisning kan ikke kun sikres af skolen. Det handler også om at forældrene skal indse den store værdi der ligger i en uddannelse og derfor opfordre deres børn til at læse lektier osv., og på den måde være med til at hæve standarden, så vi får nogle hele mennesker ud af folkeskolen, som både kan læse og skrive, men som også ved hvordan samfundet hænger sammen, hvilke muligheder de har og som vigtigst af alt har lyst til at blive aktive medborgere og gå ind og tage et ansvar og bruge samfundet Boligpolitikken en ideel løsning? Ud fra min analyse er det tydeligt, at mange mener at boligpolitikken spiller en afgørende rolle for ovenstående problemer og at den opfattes som det forkromede middel til at få hul på denne integrationsproblematik. På den anden side virker det, som om der en berøringsangst overfor det. Men hvad ville det egentlig kræve, hvis den københavnske boligpolitik skulle ændres? Dette er der selvfølgelig flere bud på. Et af dem kommer fra formændene og direktørerne for ni almene boligorganisationer. De mener at det er ved at være sidste udkald for at gøre noget ved problemet. Dette skyldes en udvikling indenfor den almene boligsektor, hvor der på ti år er sket en stigning på 16,4 procent af beboere fra tredjeverdenslande, således at de i 2005 udgør 40,1 procent af beoerne i den almene sektor (Politiken ). 40

41 De almene boligorganisationer har fem bud på hvordan man dæmmer op for problemerne. For det første mener de at der skal laves en sammenhængende indsats for børnenes skolegang og fritidsaktiviteter, så det sikres, at de passer deres skole og har nogle sunde fritidsinteresser. Derudover mener de at det er vigtigt at børnene får en videreuddannelse efter folkeskolen og at de mange voksne udenfor arbejdsmarkedet i de belastede boligområder skal i arbejde. Det fjerde punkt er, at det er meget vigtigt at der skal tiltrækkes ressourcestærke grupper til de udsatte områder, så man undgår den karakter af parallelsamfund, der hersker nogle steder i København i dag. Det sidste punkt er, at der skal investeres i renovering af boligerne, så de fremtræder mere attraktive for en bred del af befolkningen (ibid.). Også journalist Lars Olsen har i sin debatbog Det delte Danmark, beskæftiget sig med hvordan man kan løse boligproblemet. Han er enig i, at det er vigtigt at boligerne bliver renoveret, så de fremstår flotte, men det er vigtigere at der bliver sat ind overfor de sociale problemer, hvis man skal tiltrække ressourcestærke mennesker. En anden måde at tiltrækker folk med job og familier er at sænke huslejen. Folk på overførselsindkomst får ofte i forvejen betalt deres husleje af kommunen, men for folk i arbejde spiller huslejen en stor betydning for hvor man bosætter sig (Olsen 2005: 123). Lars Olsen argumenterer for en samlet bypolitik, og peger på tre ting, som kunne løfte de belastede områder: Regulering af tilflytning, lavere husleje og investeringer i kvarteret. Og så mener han, at det er vigtigt at resten af samfundet erkender nødvendigheden i, at der skal investeres nogle penge i det. Det er nemlig ikke småpenge det handler om. Som eksempel kostede det succesfulde løft af Avedøre Stationsby i midten af 1990 erne en halv milliard kroner (Olsen 2005: 121). 41

42 5.10 Delkonklusion A I undersøgelsen af hvilke problemer og løsninger der kan identificeres på integrationsområdet har jeg fundet ud af at der er nogle helt centrale problemer og løsninger på integrationsområdet, som både informanterne og mediedagsordenen anerkender. De fleste løsninger er meget komplekse. Pilene mellem kasserne i nedenstående figur, skal illustrere, hvilke problemer og løsninger der kan kobles, for at løse problemet. Som det fremgår af figuren kan flere af problemerne kobles til flere af løsningerne Figur 2 Medier Problemer Indvandrerne bliver ny underklasse Løsninger Ændring af boligpolitik Der opstår et parallelsamfund Eget ansvar for integration For høj koncentration af tosprogede elever på nogle folkeskoler Forældrenetværk i folkeskolen Spredning af tosprogede elever Street-level-bureaucrats Problemer Den sociale baggrunds betydning Løsninger Ændring af boligpolitik Ghettodannelse Oplysning til forældrene Manglende netværk Spredning af tosprogede elever Manglende faglige kompetencer Uddannelse 42

43 På mediedagsordenen er fokus på problemet med, at der er ved at blive skabt en ny underklasse af indvandrere uden uddannelse og arbejde, som bliver meget isolerede og at der derfor opstår et parallelsamfund, med egne normer og regler. Informanter anerkender også dette problem, men identificerer det som den sociale baggrunds betydning for, hvordan indvandrerne klarer sig. En af deres helt centrale pointer er, at det er et meget stort problem, at halvdelen af de tosprogede elever, forlader folkeskolen uden de kompetencer der skal til for at tage en videregående uddannelse. Det er dog to sider af samme sag. På løsningssiden er alle er enige om, at det er uhensigtsmæssigt med de meget massive koncentrationer af tosprogede på nogle folkeskoler. Her bliver løsningen både af forældrene og politikerne identificeret, som de forældrenetværk, hvor danske forældre kollektivt melder deres børn ind i den lokale folkeskole. Men i erkendelse af at det ikke er tilstrækkeligt for at bryde den negative udvikling, ses spredning af tosprogede elever begge steder som en løsning. Der er dog forskel på, hvor stor en lid de forskellige parter sætter til den. Huss påpegede at folkeskolen som undervisningsinstitution ikke kan løfte den opgave det er at integrere. Anderledes begejstret virker både Per Bregengaard og de andre debattører på mediedagsordenen for en spredning af tosprogede elever. På mediedagsordenen bliver det påpeget, at en af nøglerne, som kan åbne op for integrationen er, at indvandrerne selv tager et ansvar for at blive en del af det danske samfund. Her mener informanterne at oplysning til forældrene er utrolig vigtigt, fordi man igennem dem, kan nå børnene. Boligpolitikken bliver fra flere sider betragtet som den ideelle løsning. Men som det fremgår af ovenstående afsnit om, hvad man rent faktisk kan gøre for at ændre boligpolitikken, er det ikke en ensidig løsning. Det er en hel strategi, som også inkluderer mange af de løsningsforslag, som både mediedagsordenen og informanterne finder vigtige. Men det virker som om at der er en stor politisk berøringsangst overfor at tage fat om boligpolitikken og at der derfor også kommer andre løsninger på banen. Jeg kan altså konkludere, at der kan identificeres adskillige problemer og løsninger på integrationsområdet. Og selvom boligpolitikken fylder meget, så er der også mange andre væsentlige og relevante bud. Spørgsmålet er nu, hvordan et problem bliver anerkendt, som et problem der skal gøres noget ved. Dette vil jeg behandle i analysedel B. 43

44 Kapitel 6: Analysedel B - Policy Window I analysedel A blev problem- og løsningsstrømmen på integrationsområdet identificeret. Som figur 2 viste, er der forskellige grader af problemer, Policy Window som kræver forskellige grader af løsninger. Denne del af analysen kredser om, hvad der skal til for at et problem bliver accepteret som et alvorligt problem, der skal gøres noget ved. Det er en forudsætning at vide hvilke problemer der blev anerkendt og hvorfor de blev det, for i analysedel C at analysere hvad der spiller ind på politikernes adfærd. 6.1 Policy vindue Et policy vindue er et begreb udviklet af John W. Kingdon, til at forklare hvorfor nogle temaer bliver fremhævet på den politiske dagsorden, og forsøgt løst, imens andre bliver negligeret og glemt (Zahariadis 1999: 76). Kingdon arbejder med, at der kun er tre strømme, i modsætning til Cohen, March og Olsens fire. Kingdon kalder strømmene for problemer, policies og politik. De ligner langt hen ad vejen Cohen, March og Olsen strømme; problemer, løsninger og aktører, som er beskrevet i afsnittet om mit teoretiske fundament. Kingdon tilføjer ud over begrebet om et policy vindue begrebet om policysuppen, hvor ideer og løsninger flyder rundt. Selvom mængden af de ideer som flyder rundt er stor, er det kun et fåtal, som får seriøs opmærksomhed og dette afhænger af deres tekniske gennemførlighed. Her er Københavnermodellen et strålende eksempel (Zahariadis 1999: 76.77). Kingdon beskriver et policy vindue, som et afgørende tidspunkt, hvor de tre strømme bliver flettet sammen, fordi der sker en begivenhed, som sætter et problem på dagsordenen (Zahariadis 1999: 77). Et policy vindue er afgørende for, at et givent problem accepteres og forstås som netop et problem, der skal gøres noget alvorligt ved. Dog kan et policy vindue hurtigt lukke sig igen, for det er betinget af, at det skal være lige det rigtige tidspunkt det hele falder sammen på, for at det kan lade sig gøre. Kingdons opfattelse er at strømmene kun interagerer, når der på samme tid er et åbent policy vindue og en politisk aktør, som kobler et problem sammen med en løsning og præsenterer det for et modtageligt publikum (Zahariadis 1999: 81). Det er vigtigt, at de politiske aktører handler imens 44

45 vinduet er åbent: An idea s time comes, but it also passes. There is no irresistible momentum that builds for a given initiative (Zahariadis 1999: 82). Begrebet om et policy vindue dækker altså over et tidspunkt, hvor der sker en skelsættende begivenhed, som definerer et problem, som noget der skal findes en løsning på. Men der er forskel på i hvilken strøm policy vinduet åbner. Hvis det åbner i problemstrømmen, er det mest sandsynligt at man finder en løsning til et givet problem, men hvis problemet åbner i politik strømmen, så er det sandsynligt at man finder et problem for en given løsning (Zahariadis 1999: 82). Umiddelbart virker det ulogisk, at man kan have en løsning først og så koble et problem på det. Forklaringen er at politikere, ifølge denne model, er mere tilbøjelige til at vælge en løsning først, og så bagefter finde et problem at koble den på. Hvis man finder løsningen først, er det nemmere, at beholde kontrollen over hvilke emner der kommer på dagsordenen. Hvis problemet bliver defineret først, kan det resultere i forventninger til politikerne om, at de løser et meget komplekst problem, og de risikerer at blive tvunget til at indføre løsninger, som de egentlig ikke foretrækker (Zahariadis 1999: 83). 6.2 Hvad åbnede policy vinduet som satte fokus på integration gennem folkeskolen? I min research til analysedel A, er jeg flere gange stødt på omstændighederne omkring mordet på Antonio Currá d. 8. august Dette gør sig især gældende på mediedagsordenen, hvor jeg kan se at mordet på den italienske turist tillægges stor betydning. Derfor vil jeg her undersøge om man kan tale om at det åbnede et policy vindue. Det første kriterium, der skal være til stede for at noget kan karakteriseres som et policy vindue er, at der skal være tale om en skelsættende begivenhed, som sætter problemet på dagsordenen. Man kan se på den opbakning der var til de forskellige mindehøjtideligheder, at det var noget der rørte utrolig mange mennesker dybt. Derudover giver et hurtigt blik på mediedagsordenen også et hint om, at det var noget som optog folk. Der er skrevet utrolig mange artikler om det, og frekvensen af læserbreve er meget høj. Man må altså i høj grad konkludere, at det var en skelsættende begivenhed, som kom på dagsordenen. 45

46 Problemet med at der en hårdkogt gruppe af kriminelle og bevæbnede tosprogede er nemt at identificere. Det satte hele Københavns kommunes integrationsindsats i søgelyset og da politikerne kiggede ned i policysuppen, var det en løsning om frit lejde for at indlevere ulovlige våben, en skærpelse af våbenloven og en plan for bedre kommunikation mellem de sociale instanser på Nørrebro, som umiddelbart blev hevet op. Som jeg viste i analysedel A, påpegede indvandrerforsker Nina Smith allerede d at uddannelse er midlet mod kriminalitet. Således blev uddannelse hurtigt koblet på problemet som løsning. Jeg tror dog ikke at mordet på Antonio Currá kan tillægges afgørende betydning for at folkeskolen er blevet politikernes middel til at løse integrationsproblemerne. Det åbnede måske et meget bredt policy vindue, for det pegede ikke på et specifikt problem som skulle løses, men det satte dog et overordnet problem på dagsordenen. Hvis mordet åbnede et policy vindue, så virker det som om det lukkede sig igen, uden at der blev fundet en reel løsning på det. Det er den form for beslutningstype, som Cohen, March og Olsen kalder flight, fordi problemet forsvinder ud af beslutningstagernes opmærksom uden at der er blevet fundet en løsning. Jeg synes dog, at man kan argumentere for at selvom der ikke umiddelbart blev fundet en dybdegående løsning på problemet med de unge kriminelle indvandrere, så satte mordet på Antonio Currá igen fokus på, at der simpelthen skulle gøres noget alvorligt på Nørrebro. Hvis ikke et mord kan sætte skub i politikerne, hvad kan så? Svaret er Pisa. Flere af de personer jeg interviewede nævnte PISA undersøgelsen. Derfor var det logisk at undersøge omstændighederne omkring denne. Den første PISA undersøgelse blev offentliggjort i december 2001, den satte stærkt fokus på folkeskolen, fordi det viste sig at eleverne i Danmark halter bagud når det gælder læsning og naturfag. Pisa undersøgelsen fra 2001 belyste ikke de tosprogedes faglige kundskaber specifikt. Men OECD har senere bearbejdet tallene, og i oktober 2002 udkom rapporten Education at a Glance, hvor det viste sig, at efterkommere af indvandrere i Danmark klarer sig fagligt dårligere end deres forældre, som var 1. generationsindvandrere. OECD vurderer, at det ser så grelt ud i Danmark, at de placerer os på en 19. plads ud af 21. Konklusionen på rapporten er, at 49 procent af de tosprogede elever ikke har de kompetencer der skal til for at gå videre i uddannelsessystemet efter folkeskolen (Weekendavisen og Information ). Det er nedslående læsning, 46

47 når Danmark er et af de lande, som har det dyreste skolevæsen. Derfor vedtog politikerne i borgerrepræsentationen d. 23. oktober 2003 at lave en undersøgelse af alle de københavnske 9. klasseelever. Argumentationen er, at når vi bruger så mange penge på skolevæsenet, så er det vigtigt at vide hvor der skal sætte ind for at gøre det bedre (Politiken ). Der har altså siden den første Pisa rapport udkom i december 2001 været fokus på folkeskolen. Da Education at a Glance rapporten fra oktober 2002 yderligere satte fokus på de tosprogedes manglende faglige kundskaber, var det svært at komme udenom at gøre noget. Derfor mener jeg, at man kan argumentere for at Pisa undersøgelserne har åbent et policy vindue. Dette skyldes, at det har sat både folkeskolen og de tosprogedes faglige færdigheder på dagsordenen, og vist et problem, som politikerne blev nødt til at handle på. Derudover mener jeg at der er tale om et policy vindue der åbner i løsningsstrømmen. Det giver næsten sig selv, hvor løsningen skal findes og det kan derfor karakteriseres, som et meget specifikt policy vindue - et policy vindue, som det har været meget svært at lukke igen. 6.3 Delkonklusion B Selvom jeg tror at Pisa undersøgelsen i høj grad har æren for at folkeskolen nu skal bære ansvaret for integrationen, så mener jeg også at det skal ses i kombination med at Antonio Currá bliver myrdet af to unge tosprogede mænd samtidig med, at der hele tiden bliver sat fokus på folkeskolens manglende rolle til at lære de tosprogede elever helt elementære faglige færdigheder og dermed give dem en mulighed for at klare sig i samfundet. Dette skaber et policy vindue for at optimere indsatsen for at integrere tosprogede børn gennem folkeskolen. Man kan altså sige, at der er opstået en beslutningsanledning, hvor produktet er Københavnermodellen. Dette skyldes, at policy vinduet har åbnet for, at problemet med de kriminelle unge ses som konsekvens af, at de ingen uddannelse har. Det er ikke noget nyt at uddannelse er vejen ud af kriminalitet og social dårlig status, men det er nyt, at der bliver formuleret en plan for at løse problemet gennem folkeskolen. Mange af de problemer jeg identificerede i analysedel A, bliver simpelthen negligeret, fordi der ikke er et policy vindue, som åbner op for at de bliver anerkendt, som problemer der kræver handling. De bliver derfor ved med at flyde rundt nede i policysuppen, uden at der er nogen der fisker dem op. 47

48 Jeg har nu identificeret hvilke problemer og løsninger der er generelt på integrationsområdet, og analyseret hvorfor kun nogle får opmærksomhed. Spørgsmålet er nu, hvordan beslutningstagerne handler, når de skal beslutte sig for hvilken løsning de vil koble sammen med problemet. 48

49 Kapitel 7: Analysedel C - Beslutningstagere I denne analysedel belyses hvilke institutionelle forhold der Beslutningstagere kan have indflydelse på de politiske beslutningstagere. Derfor tager jeg, som tidligere beskrevet, udgangspunkt i den nyinstitutionelle teori, som jeg kan bruge til at forklare beslutningsprocesser og hvorfor idealet om en perfekt beslutning ikke lykkes. Det handler altså i denne analysedel om at forklare de rammer og begrænsninger, som institutionen skaber for aktørernes handlerum og deres muligheder for at finde løsninger på problemer. Institutionsbegrebet er meget tvetydigt i institutionalismen. De tre retninger har hver deres institutionsbegreb, som ofte bruges ret løst. I denne analysedel har jeg i den del, hvor jeg analyserer ud fra rational choice-tilgangen valgt at se Københavns kommunes Uddannelses- og Ungdomsudvalg som institution. Ud fra sociologisk nyinstitutionalisme betragtes partierne som institutioner. I den del, hvor jeg anvender historisk nyinstitutionalisme er Københavns kommune institutionen. I analysedel A så vi hvordan boligpolitikken af næsten alle blev opfattet som kimen til at løse integrationsproblematikken, og i analysedel B hvordan problemer bliver anerkendt som værende et problem, der kræver politisk handling. Som jeg også konkluderede i analysedel A kan man betegne boligpolitikken, som en umiddelbar ideel løsning, men som det fremgår i analysedel B er det Københavnermodellen der virkeliggøres. Derfor vil jeg her ud fra de tre nyinstitutionelle retninger analysere hvorfor Københavnermodellen og ikke boligpolitikken, er blevet valgt som løsning og hvilken indflydelse de begrænsninger institutionerne sætter for aktøren har for den beslutning. 7.1 Den organisatoriske ramme Først beskrives den organisatoriske struktur, der skaber rammen om den københavnske skolepolitik. Den øverste politiske myndighed i Københavns kommune er borgerrepræsentationen, som har 55 medlemmer, som alle er valgt for en fireårig periode. Borgerrepræsentationen har nedsat et økonomiudvalg og 6 stående udvalg. Uddannelses- og ungdomsudvalget er, som det fremgår af organisationsdiagrammet (borgerrep.: hjemmeside) et af de stående udvalg og har det politiske ansvar for uddannelses- og 49

50 7.1.1 Figur 3 ungdomsområdet i Københavns Kommune. Per Bregengaard (Enhedslisten) er som borgmester for forvaltningen formand for udvalget. De andre aktører i Uddannelses- og ungdomsudvalget fordeler sig partimæssigt således: Socialdemokratiet har tre medlemmer, Venstre og Socialistisk Folkeparti har to medlemmer og Det radikale Venstre, Det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti har et medlem. 7.2 Den nyinstitutionelle aktøropfattelse Rational choice tilgangen opfatter aktøren som et rationelt handlende individ, som reflekterer over konsekvenserne af sine valg. Igennem begrebet om logic of consequentiality, mener tilgangen, at aktøren stiller sig selv tre spørgsmål, når der skal tages en beslutning: Hvad er alternativerne? Hvad er konsekvenserne ved valg af mulige alternativer? Hvilken værdi har outcome for en aktør med mine præferencer? (March & Olsen 1989: 23). Den rationelle retning har altså en opfattelse af aktøren, som en person der opvejer alternative valg, og vælger den beslutning som har de bedste konsekvenser. Som kontrast til det arbejder den sociologiske tilgang med en opfattelse af aktøren, som værende præget af hvad der er passende at gøre i en given situation. Den sociologiske retning har som modspil en logic of appropriateness, hvor aktøren også stiller sig selv tre spørgsmål: Hvilken situation er dette? Hvad er jeg for et menneske? Hvad gør en person som jeg i denne situation? (ibid.). Aktøren overvejer altså hvad der er mest passende at gøre i den givne situation. Den historiske nyinstitutionalisme anerkender, at der er logikker for adfærd, som er styrende for aktørens handlinger. Her er fokus dog, at det er institutionens path dependence, som giver aktøren visse begrænsninger når der skal tages en beslutning. Alle tre retninger i nyinstitutionalismen mener altså at beslutninger tages af individer og at disse individer organiserer sig og indgår i grupper, alliancer osv. fordi de derigennem søger at opnå et mål, som enten er individuelt eller kollektivt. I denne analysedel er disse individer aktørerne i Uddannelses- og Ungdomsudvalget. 50

51 7.3 Hvad mener partierne? Før selve analysen, vil jeg kort skitsere de enkelte partiers holdninger til problematikken. Internt i Uddannelses- og ungdomsudvalget er der selvfølgelig uenigheder om Københavnermodellen, idet de forskellige aktører repræsenterer forskellige partier. For at sætte scenen vil jeg her kort beskrive hvilke holdninger der er i udvalget til Københavnermodellen. Enhedslisten, SF, Socialdemokraterne og Det Radikale Venstre stemte for Københavnermodellen. Det argument jeg er stødt på flest gange er, at det er bedre at gennemføre noget med frivillighedens princip end med tvang. Information siger i en leder at de fire partier har sat sig for at dele ud af middelklassens overskud (Information ). En provokerende påstand, som Konservative, Venstre og Dansk Folkeparti måske er uenige i. I hvert fald stemte de imod Københavnermodellen. De så hellere end model som den i Albertslund, hvor børnene bliver fordelt efter danskkundskaber. Venstres medlem af Uddannelses- og ungdomsudvalget Pia Allerslev mener at projektet er en pseudo-måde at løse et alvorligt problem på og frygter at hele projektet skrider, fordi der simpelthen ikke er plads til ekstra elever på B-skolerne. Venstre har derimod udgivet deres bud på en bedre folkeskole, som er meget koncentreret om at fagligheden skal højnes på de københavnske skoler, ved at give de dygtige lærere økonomisk bonus og have flere sanktionsmuligheder for f.eks. at lukke skoler, som ikke formår at give deres elever det faglige niveau der kræves (Venstrekbh: Hjemmeside). Dansk Folkepartis Louise Frevert er heller ikke begejstret for Københavnermodellen. Hun mener at hele magnetskolekonceptet har været problematisk fra begyndelsen og siger: Det er ikke en gennemtænkt løsning. Jeg vil derfor kræve, at udvalget tager sagen op igen (Jyllandsposten ). Internt i Uddannelses- og ungdomsudvalget er der altså modstridende holdninger. Jeg vil nu analysere hvordan institutionelle rammer betinger disse holdninger. 7.4 Rational choice Rational choice-tilgangen arbejder som sagt ud fra at aktøren er et rationelt handlende individ, som opregner fordele og ulemper ved en beslutning. Derfor vil en politisk aktør kigge ned i policysuppen og fiske den løsning op, som virker bedst, forstået på den måde, at den bedste løsning er den med de mest hensigtsmæssige konsekvenser. Rational choice-tilgangen opfatter derfor groft sagt den politiske aktør, som et individ, som handler for at maksimere opnåelsen af sine mål. 51

52 Man kan derfor argumentere for at aktørerne, som stemte for Københavnermodellen, frem for at ændre boligpolitikken, gjorde det fordi det slet ikke kræver ligeså meget at implementere Københavnermodellen, som det ville kræve, hvis man skulle ændre boligpolitikken væsentligt. For politikeren handler det, ud fra rational choice, om at maksimere sine stemmer, og derfor vælger man ikke en løsning, som der måske ikke er speciel vælgeropbakning til og som oven i købet er meget dyr, da dette højst sandsynligt vil blive straffet af vælgerne. Rational choice-institutionalisme ser politik som en række af kollektive dilemmaer. Med dette mener de, at fordi aktører handler ud fra et mål om at maksimere deres egne interesser, risikerer man, at den policy, som kommer ud af det er suboptimal, det vil sige, at man kunne have fundet en anden løsning, som ville stille alle bedre uden at stille nogen værre. I forhold til boligpolitikken kan man ud fra et rational choice-perspektiv sige, at det højst sandsynligt ikke er alle partierne, der har en interesse i at løse boligproblematikken. Derfor når problemet slet ikke at blive et kollektivt dilemma. Men fordi problemerne omkring integration har åbnet et policy vindue, så skal der gøres noget ved det, og derfor kommer Københavnermodellen på banen. Det er derfor svært at sige, at Københavnermodellen kan ses som en klassisk løsning på et kollektivt handlingsproblem. Rational choice-institutionalismen giver her ikke megen forklaringskraft. Jeg vælger derfor i det følgende at fokusere nærmere på aktørernes strategiske handlen, frem for den deciderede institutionelle rammes betydning. Venstre og konservative stemte som sagt imod Københavnermodellen. Dette kan skyldes at deres vælgere typisk tilhører den mere velstillede gruppe af Københavnerne. Derfor er det ud fra en rational choice tankegang klart, at de er imod et forslag som Københavnermodellen, som tvinger de tosprogede børn ud på de skoler, hvor de velstilledes børn går. Mange af de velstillede familier er netop flyttet ud fra indre København og brokvarterene, til f.eks. Brønshøj, for bl.a. at sikre, at deres børn får en god skolegang. De borgerlige partier stiller sig også kritiske overfor, om det overhovedet løser problemet. Den konservative Majbritt Mamsen siger: Vi vil gerne være med til at tage et ansvar for integrationen. De fleste vil jo også gerne løse problemer med narkomaner. Det skal bare ikke foregå i deres egen baghave. Men jeg mener bare, at magnetskoleprojektet skulle gribes helt anderledes an. Det skulle bredes ud til flere skoler, og så skulle det ske i en langsom tilvænningsproces, så forældrene ikke føler, at de får noget stukket ned i halsen. Skolen er ikke vant til så mange tosprogede fra den ene dag til den anden. Vi kan komme op på over 50 procent 52

53 tosprogede. Det her er at gøre flere skoler sorte (Information ). Risikoen er altså ud fra et konservativt synspunkt, at spredningen af de tosprogede elever vil øge den flugt til privatskolerne, som de belastede skoler på Nørrebro allerede kæmper med. Om Venstre, Konservative og Dansk Folkeparti stemmer imod Københavnermodellen af hensyn til vælgerinteresser bliver dog ved gisningerne. Derfor vil jeg ikke gå dybere ned i denne problematik, men blot antyde at den er der. Hall & Taylor påpeger nemlig i deres gennemgang af nyinstitutionalismen er det er her rational choice har sin svaghed. Retningen har en meget forsimplet opfattelse af menneskets motivation, og derfor er risikoen at overse mange af de vigtige dimensioner der er ved den menneskelige adfærd (Hall & Taylor 1996: 950). Det er det der sker her. Jeg mener ikke at det yder retfærdighed til Venstre, Konservative og Dansk Folkeparti blot at feje dem af banen ved at sige at de handler strategisk og rationelt. Og jeg mener heller ikke at man kan stille tingene så simpelt op. Derfor inddrager jeg den sociologiske retnings syn på hvordan aktørers adfærd er betingede af institutionelle rammer. 7.5 Sociologisk nyinstitutionalisme Den sociologiske nyinstitutionalisme har sin forklaringskraft i sit fokus på hvilken indflydelse kulturelle faktorer har på aktørernes adfærd. I en institution, som her er partierne, ligger der nogle regler for adfærd. Disse regler defineres af March og Olsen således: By rules we mean the routines, procedures, conventions, roles, strategies, organizational forms, and technologies around which political activity is constructed. We also mean the beliefs, paradigs, codes, cultures, and knowledge that surround, support, elaborate, and contradict those roles and routines (March & Olsen 1989: 22). Når de taler om regler, mener de altså i højere grad alle de forhold, som har indflydelse på den måde aktøren handler. Disse regler er ikke er til diskussion, fordi det er noget dybtliggende og måske ubevidst. Her betragtes Uddannelses- og Ungdomsudvalget ikke som en enhed med en fælles kultur. Da udvalget består af syv forskellige partier, vil jeg i stedet betragte partierne som institutioner. Dette mener jeg er relevant, fordi selve udvalget jo udgør en sammenblanding af hvert partis værdier, normer, regler. Derfor lader det sig vanskeligt gøre, at undersøge udvalget som en samlet enhed, med en fælles kultur. Jeg mener derfor at forklaringen på hvorfor nogle partier stemmer for og andre stemmer imod Københavnermodellen skal findes i de normer, værdier og den ideologi der ligger i den institution de kommer fra. Som repræsentant fra Enhedslisten, SF eller Socialdemokraterne vil man groft sagt føle en forpligtelse til at gøre noget ved de sociale problemer og det sociale skel, der helt åbenlyst er 53

54 mellem de københavnske skoler. Den sociologiske retning mener ikke at man skal skelne mellem institutionelle forklaringer, som er baseret på organisatoriske strukturer og kulturelle forklaringer, som baserer sig på en forståelse af kultur som fælles værdier. Men derimod at de flyder sammen og derfor bliver kultur simpelthen defineret som institutionen (Hall & Taylor 1996: ). Så når Per Bregengaard udtaler at kvoter er for fisk, ikke for børn i hans modstand mod Albertslund modellen, skal det ses som et udtryk for den kultur, som dominerer den institution han kommer fra, og derfor udgør hans logic of appropriateness. Det bunder altså i, at han har et normsæt, hvor initiativ skal komme frivilligt og at man ikke løser noget ved at tvinge folk til det (Bregengaard#8). Derimod skal man hjælpe de svage, og politik må gerne have en opdragende effekt, så han har ikke noget imod at middelklassen bliver tvunget til at forholde sig til de tosprogede børn. Hans normer og værdier siger at samfundet er en fælles opgave, som alle skal tage del i og ansvar for. Institutionen har altså ikke kun indflydelse på hvad en aktør gør, men også hvad man overhovedet kan forestille sig at gøre (Hall & Taylor 1996: 948). Derfor er den rationelle forklaring også lidt tynd, for selvom repræsentanterne fra Venstre, Konservative og Dansk Folkeparti selvfølgelig gerne vil maksimere deres stemmer, så mener jeg at tillægge denne forklaring for megen vægt er for letkøbt. Beslutningen om Københavnermodellen strider også imod Venstres og Konservatives normer. Partiernes ideologiske grundlag bygger i højere grad på at initiativ skal belønnes og at det skal kunne betale sig at gøre en indsats. Den konservative Majbritt Mamsen siger: De tosprogede forældre, der på eget initiativ søger en skole med flere elever med dansk baggrund, bliver jo straffet. Mens de, der sidder med armene over kors, bare kan vente, til nogen gør noget for dem (Information ). Hun argumenterer altså ud fra, at der skal tages hensyn til de, som rent faktisk selv har gjort en indsats for at blive integrerede. Den måde hvorpå de forskellige institutionen betragter integrationsprocessen spiller en stor rolle, da debatten om hvorvidt tosprogede elever skal spredes med tvang eller ej, bunder i om man har en holdning, som går i retning af assimilation eller om man tænker mere i retning af pluralistisk integration. Når f.eks. Venstre taler for spredning af elever, mener jeg, at de argumenterer i retning af assimilation. Jeg er helt klar over, at det måske ikke er deres hensigt. Men hvis man kigger helt nøgternt på argumentet om at tosprogede elever skal spredes, så bunder det i en opfattelse af, at tosprogede bliver bedre integrerede, hvis de kommer ud blandt danske elever, og på den måde påvirkes af majoritetskulturen, så de lærer sproget og hvordan der handles og tænkes. Det er derfor, 54

55 Per Bregengaard stejler. Han placerer sig på den anden fløj, og ser integrationsprocessen som skabelsen af et flerkulturelt samfund, hvor de forskellige etniske grupper eksisterer på lige fod. Han opfatter derfor spredningen af tosprogede elever med tvang som et overgreb, da han er af den opfattelse at det vil føre til en segregering, så de tosprogede bliver isolerede og ensomme. Dette vil i værste fald føre til at den modsatte effekt opnås, hvor minoritetskulturen holder overdrevent fast i deres oprindelige kultur og derved bliver endnu sværere at integrere. Parterne på hver sin side i denne sag argumenterer altså ud fra to helt forskellige tilgange til hvordan man bedst integrerer mennesker i et samfund. Det handler om hvilke normer og værdier, man er præget af gennem sin institution og dermed hvilken logic of appropriateness der gør sig gældende. Derfor er det meget svært for dem at blive enige og finde en fælles løsning. Indtil videre har analysen fokuseret på aktørernes handlinger og om de kan forklares rationelt eller sociologisk. Den historiske retning mener at aktørerne er bundet af nogle historiske valg, der ikke lige kan ændres. Derfor er det relevant også at vende blikket mod den historiske nyinstitutionalisme, for at forklare hvorfor det er så kompliceret at ændre boligpolitikken i Københavns kommune. 7.6 Historisk nyinstitutionalisme Fra 1960 erne til 1980 erne blev der opført mange almene boligkomplekser i København ud fra en vision om at komme slummen til livs og give arbejderne bedre boliger. Der blev derfor bygget boliger, hvor de fysiske rammer skulle være i top og der skulle være institutioner, biblioteker, adgang til grønne områder osv. (Olsen 2005: 113). Desværre havde opførelsen af nybyggeriet ikke den tilsigtede effekt. Et eksempel er nedrivningen af den sorte firkant på Nørrebro, som blev ryddet for at gøre plads til de nye boliger. Efter at området blev udlagt som storsaneringsområde og kommunen begyndte at rive ejendommene ned, bredte forfaldet sig. Ejerne havde ingen motivation til at vedligeholde deres ejendomme, da de snart skulle rives ned. Derfor ændrede beboersammensætningen sig allerede inden de nye boliger stod færdige, så området var domineret af pensionister, indvandrerfamilier, socialt udsatte osv. Koncentrationen af sociale problemer og social indignation var derfor stor (Stensgaard 2003: 262). Da boligerne stod færdige resulterede den totale mangel af det individuelle særpræg på boligerne i at folk, som havde mulighed for det, hurtigt flyttede væk (Olsen 2005: 113). Tanken bag boligerne var god, men konsekvenserne blev det helt modsatte af hensigten. Her kan man tale om hvad den historiske nyinstitutionalisme kalder 55

56 utilsigtede konsekvenser, som dækker over at eksisterende institutioner, her menes Københavns kommune, nogle gange generer ineffektivitet, uden at det er hensigten. Disse boligkomplekser har lige fra starten døjet med en skæv beboersammensætning, hvor beboerne er mange sociale klienter og mange indvandrere, som får tildelt en bolig af kommunen. Kommunen har dog gennem anvisningsretten et redskab til at gå ind og regulere, hvem der flytter ind i de almene boliger. På den måde kan der dæmmes lidt op for de sociale problemer, ved at der ikke flytter for mange socialt udsatte ind i de belastede områder. I København har politikerne afskåret sig selv fra denne mulighed, da de i starten af 1990 erne solgte næsten tyve tusind kommunale lejligheder som andelslejligheder (Olsen 2005: 128). Også Per Bregengaard pointerer dette: En væsentlig grund til de problemer vi har det er jo, hele boligpolitikken. ( ) En af årsagerne til, at det er vokset i København, det var at Københavns kommune solgte, for 12 år siden tror jeg, de kommunale ejendomme. Der fratog man jo sig selv den der mulighed for at løse nogle problemer ved hjælp af, at man havde anvisningen til nogle kommunale ejendomme (Bregengaard#19). Kommunen har nu for få boliger at henvise de sociale klienter til, og det gør at problemerne bliver koncentrerede i nogle meget belastede områder. Det skaber altså en negativ spiral, hvor kvarteret får et stadigt dårligere ry og en stadig større social slagside. Ud fra den historiske nyinstitutionalisme kan man argumentere for at Københavns kommune med sin boligpolitik ubevidst har valgt en path at gå ned af, som er svær at komme væk fra igen: There is one fork in the road, and after that, the path only narrows (Thelen 1999: 385). Dette skyldes at aktørerne tilpasser deres strategi, så det passer til det mønster der er skabt. Derved bliver det en selvforstærkende virkning. Et konkret eksempel på det, er at der i København er nogle områder mange boligsøgende ikke forsøger at finde bolig i. De tilpasser simpelthen deres boligsøgning efter den førte politik, ved at fravælge de belastede områder. Det skaber et mønster, som er svært at bryde, da nogle kvarterer har så dårlige ry, at det er meget svært at tiltrække ressourcestærke beboere. Konsekvenserne af den sti en politik bliver slået ind på, kan som sagt karakteriseres som utilsigtede. Dette mener jeg også er tilfældet her. Opførelsen af de store boligkomplekser var tiltænkt som et løft til byen og dens borgere, men endte med at resultere i det modsatte. 56

57 Hvis Københavns kommunes boligpolitik skal ændres væsentligt, kræver det, at der indtræder et critical juncture som er en begivenhed som ændrer institutionen afgørende og derved kan sende politikken ind på en anden sti. Jeg tror det kræver et meget slagkraftigt critical juncture at ændre på boligpolitikken. Det er ikke kun en kompliceret sag at løse, fordi der er mange parter der skal høres i et kvarterløftprojekt. Det kræver også enormt mange ressourcer. Som jeg allerede har brugt som eksempel kostede det succesfulde kvarterløft af den meget belastede Avedøre Stationsby i midten af 1990 erne en halv milliard kroner (Olsen 2005: 121). Den historiske nyinstitutionalisme mener altså at institutioner påvirker aktørernes adfærd ved at der ligger nogle historiske bindinger i institutionen, som er meget svære at ændre, fordi de har skabt et mønster for hvordan aktørerne agerer. Derved bliver den historiske indflydelse hele tiden reproduceret. 7.7 Delkonklusion C Jeg mener at alle tre retninger tilfører analysen vigtige elementer. Dog er den nyinstitutionelle rational choice tilgang svær at bruge i denne sammenhæng, og derfor falder anvendelsen af rational choice tilbage på den traditionelle rational choice opfattelse af aktøren som rationel og strategisk elementer der dog også indgår i den nyinstitutionelle retning. Selvom rational choice ofte bliver anklaget for at være for generaliserende, kan den her spille sammen med den historiske retning og forklare hvorfor politikerne har en rationel grund til at handle eller lade være. Den sti som politikken har skabt, har gjort det alt for omkostningsfuldt og besværligt at ændre den førte politik. På den anden side står den sociologiske retning, som argumenterer for at det er politikernes normer, der afholder dem fra at tage fat om problemets rod. Institutionens værdier, som de er socialiserende ind i, afholder dem simpelthen fra at gøre noget, fordi aktørerne slet ikke kan forestille sig at ændre boligpolitikken. Det forekommer ikke som en mulighed. Alle tre retninger tilfører, som sagt, diskussionen vigtige elementer i forståelsen af hvorfor det indenfor en institutionel ramme er så svært at ændre boligpolitikken. Jeg kan altså konkludere at de institutioner aktørerne er indlejret i har utrolig stor effekt på hvordan aktører handler. I spørgsmålet om at finde en løsning på integrationsproblemerne er politikerne altid præget af den institution de er aktører i og ikke mindst af hvilken integrationsopfattelse de har. 57

58 Kapitel 8: Konklusion Udgangspunktet for at skrive dette projekt bundede i en undren over hvorfor nogle problemer bliver løst og andre ikke gør. Problemformuleringen lyder således: Hvilke problemer kan identificeres på integrationsområdet i Københavns kommune og hvad er årsagerne til at politikerne i uddannelses- og ungdomsudvalget satser på Københavnermodellen som løsning på disse problemer? Gennem projektet blev det klart, at de problemer, som kan identificeres på integrationsområdet er mangeartede og flertydige og at det ikke nødvendigvis er det problem, som virker alvorligst, som nødvendigvis løses. Min analyse viser at boligpolitikken er det problem, som står klarest og af mange bliver fremhævet, som roden til alle de andre problemer, der identificeres på integrationsområdet. Jeg kan også konkludere at det er altafgørende for om et problem bliver betragtet, som noget der må og skal findes en løsning på, at det kommer på mediernes dagsorden. Uden eksponering i medierne, er der en forsvindende lille sandsynlighed for at et problem bliver taget op. Hvis et problem skal have en chance for at klare sig på mediedagsordenen er det derfor en forudsætning, at der indtræder en skelsættende begivenhed, som får problemet til at stryge til tops i medierne. Derfor konkluderer jeg, at grunden til at fokus er rykket over på folkeskolen, som den integrerende faktor er, at Pisaundersøgelserne har sat et nærmest konstant fokus på den danske folkeskoles kvaliteter eller mangel på samme, siden den første Pisa rapport udkom i december At Antonio Currá blev myrdet af to andengenerationsindvandrere satte yderligere fokus på den mangelfulde integration af efterkommerne af indvandrerne. Og dermed var der et policy vindue på vid gab og et råb om at noget skulle gøres noget fra politisk hold. Politikerne i Københavns kommune måtte altså tage affære og komme med en løsning. Policy vinduet pegede på, at det var folkeskolen, som skulle bære integrationsopgaven. Beslutningsprocessen omkring Københavnermodellen er præget af, at der ligger mange mere eller mindre bevidste præferencer, som blokerer for nogle løsninger og åbner for nogle andre. Den sociologiske og rationelle nyinstitutionalisme hjalp mig derfor også med at forstå de mekanismer der præger aktørerne i den politiske beslutningsproces, og jeg har fundet ud af der er mange flere faktorer der spiller ind, end jeg på forhånd var klar over. 58

59 Med begreberne om assimilation og pluralistisk integration i bagagen kunne jeg se, at den opfattelse Per Bregengaard har af integration ligger sig op ad den pluralistiske integrationsopfattelse og er imod at bruge tvang og skrappere midler. Det bliver en barriere for at finde en løsning i samarbejde med de andre aktører i Uddannelses- og ungdomsudvalget, fordi de har forskellige normer og værdier som præger deres adfærd. Med afsæt i analysedel C kan jeg konkludere at årsagerne til at politikerne satser på Københavnermodellen er, at det er den løsning som kan lade sig gøre indenfor den institutionelle ramme de arbejder i. Som den historiske nyinstitutionalisme påpegede, så er politikerne bundet af de politiske valg der er blevet foretaget tidligere. I forhold til denne problemstilling ses det i boligpolitikken, som pga. af opførelsen af store kommunale boligkomplekser, har skabt nogle områder, som ikke er attraktive. Derfor er det kun de mennesker, som er dårligst stillede der bor i disse områder, fordi folk flytter væk ligeså snart de har mulighed for det. Denne sti begrænser beslutningsmulighederne, både fordi det ikke bliver set som en mulighed, at man kan ændre boligpolitikken, men også fordi det ville være utrolig omkostningsfuldt. Det betyder simpelthen at politikerne ikke kan ændre boligpolitikken radikalt, selvom det er det, som virker som den mest plausible løsning. Det paradoksale er, at Københavns kommunes boligpolitik har en stor del af ansvaret for at vi står med disse problemer i dag. 8.1 Perspektivering Formålet med denne perspektivering er dels at vurdere hvilke konsekvenser de metodiske fravalg har haft for besvarelsen af problemformuleringen. Derudover at skitsere hvilke nye problemstillinger der har åbnet sig i arbejdet med projektet Metodisk perspektivering Integration er et begreb med mange betydninger, som forgrener sig og man finder hele tiden nye tråde der kunne være spændende at følge. Derfor har det været svært at holde dette projekt indenfor dets rammer og hvis der havde mere tid og plads til rådighed kunne det have været spændende at interviewe flere politikere fra Uddannelses- og ungdomsudvalget. Det ville have givet noget mere empiri til analysedel C, som derved kunne være blevet løftet et niveau op. Som jeg skrev i den teoretiske afgrænsning, kunne det have været fordelagtigt at inddrage andre former for politologisk teori, f.eks. bottom up eller top down-teori. Dette ville have givet et mere 59

60 nuanceret billede af problemstillingen da jeg igennem dem, også kunne have fået belyst implementeringsfasen Nye problemstillinger D. 28. maj 2005 blev alles øjne igen rettet mod Nørrebro, da en ung mand blev skudt og omkom på åben gaden. Påstandene om amerikanske tendenser og bandekrige var mange og medierne dækkede sagen massivt. Igen åbnes et policy vindue som konsekvens af et drab på Nørrebro og igen var andengenerationsindvandrere involveret. Historien viser, at det er svært at forudsige konsekvenserne af politiske tiltag. Derfor bliver det spændende at se om Københavnermodellen er et tiltag som kan være med til at dæmme op for integrationsproblemerne, så de tosprogede bliver bedre til dansk, får danske kammerater, et netværk de kan trække på og ikke mindst, at bandekriminaliteten i indvandrermiljøet bliver blødt op, så der ikke igen mistes liv. Gennem projektet kommer det frem at indvandrernes problemer i højere grad bunder i sociale forhold, end i kulturelle. Derfor er det interessant, at stille sig selv det spørgsmål om det er nyt at mennesker, som er socialt dårligt stillede og ikke føler sig accepterede af samfundet begår kriminalitet. Uddannelse bliver set som midlet til at blive en del af samfundet. Derfor er Københavnermodellen sådan set et godt bud på en løsning på disse problemer. Men som jeg skitserede tidligere i opgaven resulterer politiske tiltag nogle gange i negative uintenderede konsekvenser, som er svære at ændre, fordi man med den førte politik har taget et valg og er gået ned ad en politisk sti. Derfor skal man tænke sig meget om når man laver politik. Spørgsmålet er om man gør det nu. Jeg tror ikke at der ændres noget væsentlig, hvis ikke man tager fat i problemets rod: Boligpolitikken. Vi står måske i et critical juncture nu, fordi volden og kriminaliteten er blevet så åbenlys og dominerende i nogle indvandrerkredse og i gadebilledet. Derfor er det nu der skal handles, hvis integrationsindsatsen skal forbedres. Vi har indtil nu undgået de amerikanske tilstande, som ofte bliver brugt som skrækscenarium. Københavnermodellen er nyeste skud på stammen over integrationsprojekter, man kan kun krydse fingre for at den formår at vende udviklingen. 60

61 Litteraturliste Bøger: Bogason, Peter 2003: Forvaltning og stat, Systime Bogason, Peter 1988: Organisation og beslutning offentlig administration i Danmark, Systime Christensen, Jørgen Grønnegård m.fl. 2001: Politik og forvaltning, Systime Dearing, James W & Rogers, Everett M. 1996: Agenda-setting, Sage Publications Durkheim, Emile 1975: Opdragelse, uddannelse og sociologi, Carit Andersens forlag & Finn Suenson forlag Flyvbjerg, Bent 2000: Rationalitet og magt bind 1, Akademisk forlag Hamburger, Charlotte 1989: Assimilation eller integration?, Politica Højbjerg, Henriette 2004: Hermeneutik i Bitsch, Poul & Fuglsang, Lars (red.), Videnskabsteori i samfundsvidenskaberne, Roskilde universitetsforlag March, James G 1995: Fornuft og forandring Ledelse i en verden beriget med uklarhed, Samfundslitteratur March, James G. & Olsen, Johan P. 1989: Rediscovering institutions, The Free Press Olsen, Henning Salling 2003: Uddannelse og Samfundsudvikling i Andersen, Heine (red.) 2003: Sociologi en grundbog til et fag, Hans Reitzels forlag Olsen, Lars 2005: Det delte Danmark, Gyldendal Stensgaard, Pernille 2003: København Folk og kvarterer, Gyldendal Zahariadis, Nikolaos 1999: Ambiguity, Time and Multiple Streams i Sabatier, Paul A. (red.): Theories of the policy process, Westview Artikler i tidsskrifter: Albæk, Erik 1991: Den politiske dagsorden en skraldespand?, Politica, 23. årg. Nr. 4 s Bræmer, Michael, 2005: Indvandrere siger nej til ghettoskoler, Ugebrevet A4, 4. årg. Nr. 13, s Cohen, M. D., March, J. G. & Olsen, J. P. 1972: A Garbage Can Model of Organisational choice, Administrative Science Quarterly, vol. 7, nr. 1 61

62 Hall, Peter & Taylor, Rosemary 1996: Political science and the three new institutionalisms, Political studies, Vol. 44, nr. 4 s Hamburger, Charlotte 1990: Assimilation som et grundtræk i dansk indvandrerpolitik, Politica, 22. årg. Nr. 3 s Hansen; Karin 1991: Det institutionelle perspektiv inden for den politiske videnskab, Politica 23. årg. Nr 2 s Thelen, Kathleen 1999: Historical institutionalism in comparative politics, Annual review political science Avisartikler: Berlingske Tidende, 25. januar 2004: Det er nogle dejlige børn, men Berlingske Tidende, 4. februar 2004: Opgør med frit skolevalg efterlyses Berlingske Tidende, 6. februar 2004: Ingen vej uden om kvoter for tosprogede elever i skolerne Berlingske Tidende, 24. oktober 2004: Ghettoskoler venter på handling Information 31. januar 2004: Omvendt til folkeskolen Information, 7. maj 2005: Det handler om at blive medlem af klubben Information 10. maj 2005: Middelklassens ansvar Jyllandsposten, 6. august 2004: Integration: Ros til ny fordeling af tosprogede Jyllandsposten, 9. februar 2004: Integration: social udrykningstjeneste på Nørrebro Jyllandsposten 29. maj 2004: Kvoter er til fisk Jyllandsposten 25. februar 2005: Integration: Magnetskoler i fare Politiken, 31. januar 2004: Skal indvandrerbørn spredes? Politiken 2. marts 2004: Godt gået, SF Politiken, 2. maj 2005: Næste generation af fattige kommer fra indvandrerfamilier Politiken 24. maj 2005: Dem og os Weekendavisen, 15. august 2003: Integration: Underklasse 62

63 Weekendavisen 6. februar 2004: Holdningsændring Internet sider: AKF NYT: april 2005 I henvisning: (AKF nyt nr. 2/2004: Hjemmeside) Københavns kommunes borgerrepræsentation: ndocument 9. maj 2005 I henvisning: (Borgerrep.: Hjemmeside) Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration: maj 2005 I henvisning: (Årbog: Hjemmeside) Pisa rapport: 1. juni 2005 I henvisning: (Pisa: Hjemmeside) Ugebrevet A4: Nr. 29/2003: maj 2005 I henvisning: (Ugebrevet A4: Hjemmeside) Undervisere for tosprogede elever: maj 2005 I henvisning: (UFE: Hjemmeside) Venstre København 8. juni I henvisning: (Venstrekbh: Hjemmeside) 63

64 Bilag 1 Cd-rom med transskriberede interviews med: Anthony Ansell-Henry Bjarke Huss Anne Berglund Per Bregengaard Kodningsudtræk: Ansell, Berglund & Huss Bregengaard 64