Regeringen i skatteknibe

Transkript

1 6 Skattekommissionens rapport har lagt et ambitionsniveau, som det bliver svært for regeringen at undsige Det er bl.a. blevet vanskeligere at finansiere en skattereform med dynamiske effekter Til gengæld har oppositionen mange muligheder for at mindske forslagets skæve fordelingsvirkninger Mandag Morgen analyserer det politiske spil om en kommende skattereform Regeringen i skatteknibe Højt ambitionsniveau Regeringen får svært ved at underbyde kommissionen på størrelse af reformen og lødigheden af finansieringen. skattekommissionens betænkning har skabt problemer for regeringen. Med sit forslag til en skattereform, der både er meget omfattende og tager betydelige hensyn til fordelingsvirkningerne, har kommissionen lagt et ambitionsniveau, som regeringen får svært ved at undsige. De 35 milliarder kr., som kommissionen flytter rundt på, er tilmed fuldt finansierede de såkaldte dynamiske effekter er ikke indregnet. Det styrker oppositionens krav om, at det også bør være tilfældet for den endelige reform. Det er hovedkonklusionen på Mandag Morgens analyse af det politiske spil om den kommende skattereform, som det tegner sig efter kommissionens udspil og de indtil videre usædvanligt afdæmpede politiske reaktioner. Regeringens største problem er kommissionens forslag om en reduktion af rentefradragsretten, der tegner sig for over en fjerdedel af finansieringen. At regeringen endnu ikke har lagt dette forslag dødt, har allerede givet anledning til en heftig debat om Foghs løftebrud, der kan vokse til nyrupske dimensioner, hvis det bibeholdes i regeringens kommende forhandlingsudspil. Samtidig har oppositionen gode muligheder for at botanisere i indholdet af kommissionens rapport, hvis den f.eks. ønsker en fordelingsvirkning, der er endnu mere lige. Den mest oplagte ide er som allerede foreslået af AErådet at forhøje indtægtsgrænsen for de progressive skatter (top- og mellemskatten) yderligere mod til gengæld at mindske lettelsen i procentsatserne. Det er et forslag, som formentlig også vil få opbakning fra Dansk Folkeparti. Også for oppositionen vil de kommende skatteforhandlinger imidlertid være en farefuld færd med betydelig modstand fra både organisationer og vælgere. Det har man allerede fået en forsmag på i reaktionerne på Skattekommissionens forslag. Ud over De Radikale er det først og fremmest fagøkonomerne, der har rost det. Erhvervslivet med Dansk Industri i spidsen mener, at udspillet er for uambitiøst, fordi det kun reducerer den maksimale marginalskat (skatten af den sidste tjente krone) med 9 procentpoint. Samtidig raser fagbevægelsen over den øgede ulighed, landbruget over de øgede afgifter på miljø- og klimabelastning, forsikrings- og pensionsselskaberne over bl.a. ekstraskatten for rige pensionister, de studerende over den mulige fratagelse af SU-klip osv. Både regeringen og oppositionen må i de kommende uger overveje om

2 7 MM Vindere og tabere Ifølge Skattekommissionens egne regneeksempler er det tilsyneladende alle familietyper i Danmark, der står til en økonomisk gevinst, hvis kommissionens forslag bliver til virkelighed. Men hvordan kan en fuldt finansieret reform give overskud for alle. Svaret er, at regnestykkerne kun medtager den del af finansieringen, der får umiddelbar virkning for den enkelte familie, f.eks. begrænsningen af de ligningsmæssige fradrag og de øgede grønne udgifter på husholdningerne. Kommissionen har ikke forsøgt at regne ud, hvordan de resterende 16 milliarder kr., der på en eller anden måde hentes fra erhvervslivet, vil påvirke de enkelte familiers privatøkonomi. Ifølge kommissionens rapport må det f.eks. forudses, at virksomhederne vil forsøge at begrænse de fremtidige lønstigninger, og at forbrugerne kommer til at betale via prisforhøjelser. Ellers må virksomhedernes ejere nøjes med et mindre overskud. Når kommissionen ikke har regnet det hele med, skyldes det ifølge formanden Carsten Koch, at det er en meget vanskelig hvis ikke umulig øvelse. Bl.a. fordi den afhænger af de forskellige branchers konkurrencesituation. Hans vurdering er dog, at det i særlig grad vil skade de højestlønnede. Virksomhederne kan ved de kommende lønforhandlinger argumentere for, at denne gruppe allerede har fået store skattelettelser. Carsten Koch henviser i øvrigt til, at beregningsforudsætningerne fremgår af kommissionens rapport. LO s cheføkonom, Jan Kæraa Rasmussen, er enig med Carsten Koch i, at det er et meget vanskeligt regnestykke. Alligevel mener han, at kommissionens familieeksempler stikker folk blår i øjnene, og at kommissionen ikke kraftigt nok har gjort opmærksom på, at alle skattelettelserne på 35 milliarder er regnet med, men kun 20 milliarder af finansieringen, Jan Kæraa Rasmussen er også enig i, at den del af regningen formentlig bliver størst for de velhavende grupper. Men ifølge LO s beregninger vil de stadig står til en stor samlet gevinst, fordi deres skattelettelse er så stor, mens middel- og lavtlønnede bliver tabere, fordi deres skattegevinst er så lille, at der ikke skal ret meget til at forvandle den fra plus til minus. Carsten Koch er uenig. Han mener, at skattereformen ikke bare vil øge arbejdsudbuddet, men også medarbejdernes effektivitet og virksomhedernes produktivitet. Derved vil der blive skabt større velstand til glæde for både privat og offentligt ansatte, pensionister mv. Ifølge Koch vil det også bidrage til at højne den offentlige service, som især anvendes af de grupper, der har de laveste indtægter: Ifølge vores beregninger stiger bruttonationalproduktet med milliarder, og de vil på en eller anden måde komme alle til gode. Jan Kæraa Rasmussen er skeptisk: Skaber reformen det øgede arbejdsudbud, som Skattekommissionen håber på, vil det i første omgang gå til de velhavende grupper, der på grund af den store skattelettelse vil arbejde mere. Selvfølgelig er der en skattebetaling fra dem, som er interessant, men spørgsmålet er, hvad de 7 milliarder, som staten måske og ad åre får i ekstra gevinst, vil blive brugt til. Blår i øjnene Regner man hele finansieringen med, bliver der flere tabere, end Skattekommissionen angiver. gevinsterne gør det prisen værd at lægge sig ud med stort se hele den danske befolkning. Det største problem er selvsagt, om boligejerne fortsat kan sove trygt om natten, som Fogh har lovet. Dertil kommer, at den foreslåede skattereform vil have mange flere tabere, end Skattekommissionens familietypeberegninger viser. Her har man kun medtaget de ændringer, der umiddelbart får betydning for de enkelte familier (f.eks. personskatteændringer, grønne afgifter, rentefradrag mv.). Derimod har man ikke forsøgt at indregne de konsekvenser, som de øgede skatter og afgifter på erhvervslivet vil få for familiernes økonomi f.eks. i form af lavere lønninger og højere priser. Se tekstboks. Med udsigt til en omfattende økonomisk recession må der også være grænser for, hvor meget man kan tillade sig at belaste et i forvejen trængt erhvervsliv med nye omkostninger, uden at det forværrer situationen yderligere. Og forståelsen for projektet bliver næppe meget bedre af, at hovedformålet med reformen at få danskerne til at arbejde mere for mange vil fremstå som en uvirkelig diskussion i en periode, hvor arbejdsløsheden står til at vokse dramatisk. Carsten Kochs overdrivelse Den omfattende reform, som Skattekommissionen præsenterede sidste mandag, rummer mange enkeltelementer. Men hovedlinjen er lavere beskatning af arbejdsindkomst, sanering af fradrag og særordninger samt øgede miljøafgifter. Se figur 1. Den største overraskelse er, at de såkaldte

3 8 MM Skattekommissionens omfordeling af 35 mia. kr. Provenuvirkninger af skattereformforslag, mio. kr. (2009-niveau) Skattenedsættelser (1+2+3) 1. Lavere mellem- og topskat 2. Lavere bundskat og højere beskæftigelsesfradrag (note) 3. Kompensation for grønne afgifter Finansiering ( ) 4. Lavere skat på opsparing og mindre skatteværdi for renter 5. Skærpet beskatning af pension og mindre SU 6. Mindre skatteværdi af ligningsmæssige fradrag 7. Beskatning af frynsegoder 8. Højere skat på forurening af klima og miljø mv. 9. Forhøjelse af afgifter på bl.a. tobak, is og chokolade 10. Færre særordninger, mindre støtte og øget brugerbetaling for erhvervslivet 11. Andre indtægter, bl.a. auktionering af CO 2 -kvoter Umiddelbar provenuvirkning Varig provenuvirkning (eksklusiv adfærd) Figur 1: De store klumper i finansieringen er rentefradrag, mindre ligningsmæssige fradrag, flere grønne skatter og skærpet beskatning af erhvervslivet Note 1 : Kun halvdelen af de 6,6 mia. kr., der bruges på forhøjelsen af beskæftigelsesfradraget, er en reel forhøjelse. Den anden halvdel er kompensation for, at fradragsværdien i lighed med andre ligningsmæssige fradrag reduceres fra godt 33 til 25 pct. Kilde: Skattekommissionen. Uforberedt befolkning Efter syv års skattestop vil en beskæring af rentefradragsretten være en overraskelse for alle. dynamiske effekter ikke er anvendt til finansieringen af forslaget. Dermed har Kommissionen faktisk overopfyldt sit kommissorium, der blot fastslår, at reformen skal gennemføres inden for de holdbare økonomiske rammer, der er fastlagt i 2015-planen. Den må altså ikke være underfinansieret på langt sigt. Kommissionen har valgt at holde sig helt på dydens smalle sti: Trods økonomernes overbevisning om, at en lavere marginalskat øger arbejdsudbuddet, giver større skatteindtægter og dermed er delvist selvfinansierende, har kommissionen skønnet usikkerhederne så store, at de ikke bør anvendes til direkte finansiering. Den betragter dem som en mulig ekstragevinst, der kan anvendes til at dække en del af det hul i statskassen på 14 milliarder kr., som først og fremmest er skabt af regeringens tidligere ufinansierede skattelettelser. Dette forsigtighedsprincip er tilsyneladende en følge af, at kommissionen ikke bibringer ny viden på dette område. De 7 milliarder kr., som kommissionen når frem til, at reformen ad åre vil tilføre statskassen, fremkommer på grundlag af de samme forudsætninger, som de økonomiske vismænd, og Finansministeriet tidligere har anvendt, og som baserer sig på en enkelt dansk undersøgelse fra Se Mandag Morgen, nr. 4, Med 35 milliarder kr. i omrokeringer må forslaget siges at være ambitiøst. Skattekommissionen har virkelig været rundt i alle hjørner af skattesystemet, og finansieringen forekommer så konservativ, at man roligt kan sige, at kommissionens medlemmer har levet op til ekspertrollen. Her er ingen af de kreative finansieringskilder, som regeringen selv har anvendt i forbindelse med de to tidligere skattelettelser. I den bedste verden af alle kunne man dog stille spørgsmålstegn ved, om udskydelsen af to upopulære og betydelige finansieringsforslag rentefradraget og den forhøjede lønsumsafgift for den finansielle sektor er ideel. Det kan rimeligvis undskyldes med den finansielle og økonomiske krise. Til gengæld kan man med god ret diskutere, om forslaget er fordelingsmæssigt afbalanceret, som kommissoriet fordrer. Kommissionen har gjort sig betydelige anstrengelser for at løse den i bund og grund umulige opgave: at sænke marginalskatten for de rigeste skatteydere, hvilket ifølge beregninger giver den største økonomiske effekt, og samtidig bevare den nuværende fordelingsvirkning. Øvelsen er ikke lykkedes: Uligheden udtrykt ved den såkaldte gini-koefficient vil vokse klart mere end ved regeringens to seneste skattelettelser tilsammen. Men trods alt mindre end ved en fuldstændig afskaffelse af topskatten. Havde kommissionen indregnet de formodede dynamiske effekter, ville uligheden være endnu større. Derfor må det nok også konkluderes, at Skattekommissionens formand, Carsten Koch, overdrev kommissionens lighedsskabende indsats ved præsentationen. Det er rigtigt, at hovedparten af udbudseffekterne skyldes afskaffelsen af mellemskatten og nedsættelsen af topskatten. Men det er en tilsnigelse at påstå, at hovedparten af finansieringen bruges til at lette skatten i bunden. Størstedelen af de 13 milliarder kr., der vitterlig går til at nedsætte bundskatten, vil formentlig gå til de skatteydere, der i forvejen får fordel af mellem- og topskattelettelserne. En utaknemmelig opgave Både regeringen og oppositionen har modtaget forslaget afdæmpet. Det tyder på, at partierne seriøst overvejer mulighederne for en aftale. Indtil videre er kun enkelte finansieringsforslag skudt ned. F.eks. ophævelsen af dagbladenes nulsats på moms, som statsmini-

4 9 steren umiddelbart før rapportens offentliggørelse erklærede sig som tilhænger af. Det synes også givet, at reduktionen af de studerendes SU vil blive taget af bordet, selvom logikken i forslaget er indlysende: Det er de studerende, der set i et livstidsperspektiv har størst økonomisk fordel af reformen. De to forslag bidrager blot med henholdsvis 1,2 milliarder og 750 millioner kr. til finansieringen og er i sig selv ubetydelige i den store sammenhæng. Men hvis de udløser en politisk lavine af garantier, kan en skattereform hurtigt blive meget lille. Reduktionen af fradragsværdien for fagforenings- og a-kasse-kontingent, som fagbevægelsen er gået til stormangreb på, giver f.eks. godt 4 milliarder kr. Det helt store spøgelse er dog rentefradragsretten, der giver en varig finansiering på 9 milliarder kr. Foreløbig er det kun Dansk Folkeparti, der puster til den voksende folkelige utilfredshed, mens f.eks. Socialdemokraterne læner sig tilbage med en bemærkning om, at det ikke er et forslag, som de vil bære ind på forhandlingsbordet. Med andre ord: Skal dette forslag blive til virkelighed, må regeringen regne med selv at skulle tage tævene. Piller man de 9 milliarder ud, er der ikke oplagte erstatningsmuligheder. Man kan selvfølgelig stramme skruen hist og her, f.eks. ved at give de grønne afgifter et nøk mere eller ophæve endnu flere af erhvervslivets særordninger. Skattekommissionen har f.eks. ikke medtaget den såkaldte bondegårdsregel, der indirekte støtter landbruget med ca. 1,5 milliarder kr. Det har man undladt, fordi landbruget i forvejen vil blive hårdt ramt af højere afgifter på energi og miljø. Ifølge kommissionen selv er landbruget det erhverv, der belastes hårdest. Dette hensyn er regeringen formentlig ikke uenig i og sådan er det hele vejen rundt. Vil man fritage husejerne, står valget mellem at reducere reformen eller finansiere den med dynamiske effekter. Det første kunne f.eks. ske ved at reducere nedsættelsen af bundskatten, der koster rigtigt mange penge, men ikke bidrager meget til hverken dynamiske effekter eller fordeling. Se figur 2. Den anden mulighed som regeringen formentlig vil foretrække er omvendt blevet vanskeligere at forsvare, efter at ekspertkommissionen selv har forkastet den. Skal beskæringen af rentefradraget gennemføres, er det sandsynligt, at der vil komme en del sukker på pillen. Den mest oplagte måde at gøre det mere spiseligt vil være at forlænge indfasningen ud over perioden , som Skattekommissionen har foreslået. Ifølge kommissionens modelberegninger vil deres udspil kun føre til et moderat fald i ejendomspriserne på 3-4 pct., mens virkningen for den enkelte husejers privatøkonomi kun svarer til en renteforhøjelse på 0,7 procentpoint over syv år. Alligevel vil det under alle omstændigheder været en vanskelig øvelse at sælge pakken til vælgerne. Efter syv års skattestop og Foghs forsikringer om at frede husejerne er de aldeles uforberedte nøjagtig som de var, inden Nyrup-regeringens efterlønsindgreb. Oppositionens mange muligheder For oppositionen forekommer situationen langt mere lovende end for regeringen. For det første kan både Socialdemokraterne, SF og De Radikale kun bifalde, at landets førende skatteeksperter udpeget af regeringen selv nu har slået fast, at skattereformen ikke bør finansieres med dynamiske effekter. For det andet kan især S og SF, der er gået i tæt partnerskab om sagen, glæde sig over, at Kommissionens forslag rummer en lang række muligheder for at trække skatteformen i en retning, der skaber mindre ulighed. Den mest oplagte mulighed er som nævnt at ændre fordelingen af skattelettelserne i toppen, så det i højere grad sker ved at sætte indtægtsgrænsen end skatteprocenterne ned. Af de 11,2 MM Størst effekt i toppen Eksempler på virkning af en nedsættelse på 5 mia. kr. af indkomstskatten via forskellige metoder Arbejdsudbud, antal personer Lavere mellemskattesats Lavere topskattesats Højere grænse for mellem- og topskat Højere beskæftigelsesfradrag Lavere bundskat Højere personfradrag Selvfinansieringsgrad 61,5 51,8 51,5 15,2 16,1-0,2 Ændring i gini-koefficient, pct. - enheder 1 Figur 2: Nedsættelse af top- og mellemskat giver langt større effekter end f.eks. bundskatten. Note 1 : En større gini-koefficient øger uligheder, mens en mindre har den modsatte virkning. Kilde: Skattekommissionen. 0,36 0,32 0,24 0,04 0,05-0,10 Forskel på topskat En ændret fordeling af procentsats og indtægtsgrænse vil mindske uligheden.

5 10 Lille virkning De 14 milliarder, der bruges på nedsættelse af bundskat, kan formentlig anvendes bedre. MM Bundskat uden virkning Fordelingsvirkning af en nedsættelse på 5 mia. kr. af indkomstskatten via forskellige metoder kr. Bundskat Personfradrag Beskæftigelsesfradrag Indkomstdecil Figur 3: Mens en lettelse af bundskatten er uden fordelingsvirkning, fordi den giver samme procentvise nedsættelse til alle skatteydere, vil en forhøjelse af både beskæftigelsesfradraget og personfradraget øge ligheden. Note 1 : 2005-data fra lovmodellens datagrundlag fremskrevet til Kilde: AErådet. milliarder, som Skattekommissionen bruger på lavere mellem- og topskat bruges to tredjedele til at reducere satsen, mens kun en tredjedel anvendes til at løfte indtægtsgrænsen. At ændre på dette forhold vil ikke få større betydning for de dynamiske effekter, men til gengæld give en betydelig virkning i fordelingen. AErådet har tidligere beregnet, at en nedsættelse af procentsatsen giver 80 pct. af gevinsten til de 10 pct. rigeste, mens en forhøjelse af indtægtsgrænsen kun giver dem halvdelen. En anden mulighed, som AErådet også har advokeret for, er at stramme grebet om den omsiggribende skattetænkning på pensionsområdet yderligere. Skattekommissionen har foreslået at sætte et loft over pensionsindbetalinger, der kan fratrækkes i topskatten, på kr. AErådet mener, at det bør reduceres til , hvilket vil give et provenu på yderligere 1 milliard kr. Dertil kommer, at de næsten 25 milliarder kr., som Skattekommissionen anvender til lavere bundskat, beskæftigelsesfradrag, personfradrag og den såkaldte grønne check som kompensation for forhøjelsen af de grønne afgifter, kunne anvendes på en anden måde, der ville øge ligheden markant. Langt hovedparten af disse penge næsten 14 milliarder går til at reducere bundskatten, som hverken øger arbejdsudbuddet særlig meget (kun ud af reformens i alt helårspersoner) eller mindsker forslagets sociale skævhed. Hovedformålet er formentlig at give folkepensionister og andre overførselsmodtagere kompensation for de øgede grønne skatter. Det formål kunne dog lige så godt opnås ved at sætte personfradraget, der er det samme kronebeløb for alle, yderligere i vejret eventuelt kombineret med en yderligere forhøjelse af beskæftigelsesfradraget, der ifølge kommissionen har en lidt højere virkning på arbejdsudbuddet end nedsættelsen af bundskattesatsen. Det ville formentlig kun forringe beskæftigelsesvirkningen marginalt, men mindske uligheden. Se figur 3. Derimod er der ingen fidus i at undlade at reducere fradragsværdien af fagforenings- og a-kasse-kontingent, sådan som fagbevægelsen kræver. Ifølge de økonomiske vismænds beregninger har det ingen betydning for ligheden i det danske samfund. Hvad Socialdemokraterne, SF og De Radikale vil gøre, bliver vi næppe meget klogere på, før regeringen har offentliggjort sit udspil. Oprindelig var det planlagt til slutningen af denne måned, men den hidsige debat om især rentefradragsretten kan få regeringen til at fremskynde det yderligere, fordi uvisheden vil få et i forvejen kuldslået ejerboligmarked til at gå endnu mere i stå. MM Poul Albret pal@mm.dk