Vedrørende: Udlægning af specialressourcerne i Randers Kommune - i forbindelse med ny skolestruktur

Notat Vedrørende: Udlægning af specialressourcerne i Randers Kommune - i forbindelse med ny skolestruktur Sagsnavn: Ny socioøkonomisk profil for skolerne i forbindelse med ny skolestruktur 2015 Sagsnummer: 17.01.04-A00-2-15 Skrevet af: Lone Beltoft Clausen E-mail: Lone.Beltoft.Clausen@randers.dk Forvaltning: Sekretariatet Børn Skole og Kultur Dato: 20-05-2015 Sendes til: Indledning Vedtagelsen af en ny skolestruktur i Randers Kommune har en række konsekvenser for udlægningen af specialressourcerne på skoleområdet. Således medfører skolestrukturen nye elevsammensætninger på mange af kommunes skoler, som påvirker skolernes faktiske elevtal. På den baggrund har det været nødvendigt at få foretaget en ny beregning af skolernes sociale profil. Skolernes sociale profil beskrives ved hjælp af en række indikatorer, der alle vedrører forældrenes baggrund og socioøkonomiske status. Udarbejdelsen af beregningen af skolernes sociale profil er gennemført i samarbejde med Epinion, og er gennemført på baggrund af de forventede elever i skoleåret 2015/16 på de kommunale skoler i Randers Kommune. Beregningen af de nye sociale profiler er vedhæftet som bilag A. Til at forestå arbejdet har der været nedsat en arbejdsgruppe med følgende medlemmer: Formand, Lone Beltoft Clausen (sekretariatet Børn, Skole og Kultur) Helle Hesel (Nyvangsskolen) Anne-Mette Thorsen (Grønhøjskolen) Mogens Thomassen (Tirsdalens skole) Torben Sand (Firkløverskolen) Susanne Wiese (skoleafdelingen) Jørn Sørensen (sekretariatet Børn, Skole og Kultur) Mette Mønster (sekretariatet Børn, Skole og Kultur) Arbejdsgruppen har udover arbejdet med at revidere de sociale profiler også beskæftiget sig med principperne i tildelingsmodellen for udlægningen af specialressourcerne på skoleområdet. Arbejdsgruppen foreslår en række ændringer i forhold til den eksisterende tildelingsmodel. Anbefalingerne gennemgås i nærværende notat. 1

Anbefalinger i forbindelse med udlægningen af specialressourcerne på skoleområdet fra august 2015 Anbefaling 1: Øget gennemsigtighed og overskuelighed i fordelingsnøglen Specialressourcerne har hidtil været udmøntet i tre forskellige puljer. En pulje vedrørende den almindelige specialundervisning, som varetages via støtte til integration lokalt på skolerne. Herudover en pulje til specialklasseeleverne samt endelig en pulje til specialskoleeleverne. Med den hidtidige fordelingsnøgle har ressourcerne til den almindelige specialundervisning været fordelt med 60 % på baggrund af skolens faktiske elevtal og 40 % på baggrund af skolens socioøkonomiske profil. I forhold til den anden pulje vedrørende specialklasseeleverne har puljen været fordelt omvendt, hvilket vil sige 40 % på baggrund af skolens faktiske elevtal og 60 % på baggrund af socioøkonomisk profil. Endelig har den sidste pulje vedrørende specialskoleelever ikke været decentraliseret, idet elever visiteret til et specialskoletilbud er finansieret centralt via skolernes fælleskasse. For at skabe en større gennemsigtighed og overskuelighed foreslår arbejdsgruppen, at den fremtidige fordelingsnøgle bliver 50/50 % for begge puljer. Det vil sige, at samtlige midler til både den almindelige specialundervisning samt til specialklasseelever beregnes med 50 % på baggrund af skolens faktiske elevtal og 50 % på baggrund af skolens sociale profil. Det vil sige, at der fremover er én fælles fordelingsnøgle for begge af puljerne. Arbejdsgruppen foreslår, fordelingen 50/50 % for at imødekomme de økonomiske problemer, det ellers vil skabe på skoler med en høj social profil score (som fx Nørrevangsskolen, Hobrovejens skole, Østervangsskolen m.fl. 1 ) hvis den sociale profil tæller med mindre end 50 %. I praksis betyder det, at tildelingen af midlerne i vid udstrækning kommer til at understøtte skoler med elever med en høj profil score (det vil sige elever, der statistisk set er mest udsatte og dermed har det største forventede behov for specialundervisning). 1 Øvrige skoler med en høj social profil score som fx Vestervangsskolen og Rismølleskolen vil ikke, i samme omfang, som de ovenfor nævnte skole få økonomiske problemer som følge af, at procentfordelingen på den sociale profil reduceres. Det skyldes at disse skoler samtidigt er karakteriseret ved et højt elevtal, hvilket betyder at procentfordelingen på baggrund af elevantal er næsten lige så vigtig som procentfordelingen på baggrund af social profil i forbindelse med fordelingsnøglen. 2

Anbefaling 2. Alle midler decentraliseres og samles i én fælles pulje (inklusiv specialskoleelever) Som det fremgår af ovenstående, har midlerne til specialskoleeleverne hidtil ikke været decentraliseret. Det betyder, at hvis en skole har segregeret en elev til en specialskole som fx Firkløverskolen eller Vesterbakkeskolen, så afholder skolen ingen udgifter, idet tilbuddet finansieres centralt af fælleskassen. 2 Det kan konstateres, at der igennem de sidste fire-fem år er sket en stor stigning i antallet af elever fra Randers Kommune, der er visiteret til Firkløverskolen. Årsagen til denne stigning er ikke nærmere udredt af arbejdsgruppen, men medvirker til et øget udgiftspres på det samlede budget til specialundervisning. Det foreslås, at ressourcerne til Firkløverskolen decentraliseres på lige fod med de øvrige specialressourcer (ressourcerne til den almindelige specialundervisning og til specialklasseelever). Dette ud fra antagelsen om, at såfremt de rigtige betingelser er til stede på skolerne, er det muligt at inkludere flere elever, der hører til målgruppen på Firkløverskolen. En af betingelserne for at dette kan lykkes er, at man så tidligt som muligt iværksætter forebyggende og inkluderende specialpædagogiske indsatser på almenområdet. Satellitten er et specialtilbud, der i en vis udstrækning kan sammenlignes med tilbuddet på Firkløverskolen, og ressourcerne hertil er decentraliseret og finansieres dermed af skolerne. Dette kan betyde en skævvridning, idet der er forskellige betalingsformer til to specialtilbud, der på flere parametre er sammenlignelige og i en vis grad henvender sig til samme målgruppe. Ressourcer til Vesterbakkeskolen foreslås stadig fastholdt med central finansiering, idet det er yderst sjældent, at elever der hører til Vesterbakkeskolens målgruppe kan inkluderes i almenområdet selv med massiv støtte. I praksis betyder udlægningen af ressourcerne til Firkløverskolen, at de enkelte skoler får flere midler at arbejde med decentralt på skolerne (svarende til i alt 13 mio. kr.), og at der skabes et øget incitament til at arbejde inkluderende på skolerne. Til gengæld skal skolerne nu også selv opretholde en stor del af udgiften fremadrettet, såfremt de har en elev/ elever, der skal visiteres til Firkløverskolen. For ikke at skabe urimelige økonomiske udfordringer for de skoler, der skal visitere en elev til et specialtilbud, foreslås der indført en enhedstakst på 2 Der er fastsat et loft for betalingen til Oust Mølleskolen på 200.000 kr. årligt. Udgiften til Oust Mølleskolens Familieskole afholdes fortsat centralt. 3

177.000 kr. pr. elev. Det vil sige, at skolerne ikke kan komme til at betale mere end 177.000 kr. pr. elev, selvom et undervisningstilbud på Firkløverskolen koster knap 290.000 kr. (og ca. 480.000 kr. inkl. fritidstilbud). Udgifter til en specialskoleplads udover de 177.000 kr. finansieres centralt fra skolernes fælleskasse. Ressourcer til Oust Mølleskolen er allerede decentraliseret. Men loftet for skolernes betaling til Oust Mølle skolen reduceres fra de tidligere 200.000 kr. til den nye enhedstakst på 177.000 kr. Da specialressourcerne i Randers Kommune blev decentraliseret for første gang i 2012, havde skolerne ikke så mange erfaringer, som de har nu, i forhold til det inkluderende arbejde. Det giver således god mening, at decentraliseringen af midlerne sker gradvist efterhånden som skolerne har professionaliseret deres inkluderende arbejde og udbygget deres specialpædagogiske kompetencer i forhold til inklusionsopgaven. Arbejdsgruppen anbefaler, at der løbende kigges på konsekvensen for målgruppen til Firkløverskolen ved at vedtage ovenstående princip om også at decentralisere Firkløverskole ressourcerne. Målet er således at finde den rette balance, hvor de elever der har et behov for et specialskoletilbud visiteres til Firkløverskolen, samtidig med at der inkluderes indenfor almenområdet, når dette er muligt og giver mening i forhold til den enkelte elevs læring og trivsel. Desuden vil visitationen fremadrettet foregå efter de samme procedurer som hidtil, hvilket sikrer, at elever der har behov for de mest vidtgående tilbud også visiteres til disse. Anbefaling 3. Én enhedstakst fokus på kvaliteten i tilbuddet fremfor prisen Med den hidtidige fordelingsnøgle har skolerne betalt en varieret pris for de forskellige specialklassetilbud, der findes i kommunen. Priserne har varieret meget fra 85.000 kr. for de billigste tilbud til 240.000 kr. for de dyreste. Denne relativt store prisforskel kan komme til at have en betydning i forbindelse med visitationen og medvirke til en skæv incitamentsstruktur. Målet med indførelsen af en enhedstakst er dermed at sikre, at der udelukkende sættes fokus på, hvad der er det rigtige kvalitative tilbud i forhold til den enkelte elev, når der vælges specialtilbud. Det er klart, at det i praksis spiller en stor rolle for skolerne, hvilken pris de skal betale for det pågældende tilbud, som eleven visiteres til. Med forslaget om at indføre en enhedstakst foreslår arbejdsgruppen, at denne enhedstakst indføres for samtlige af kommunens specialtilbud. Det vil sige uanset tilbuddets karakter, så skal skolerne altid betale én fast pris pr. elev pr. år på 177.000 kr. Det vil sige, at der udeluk- 4

kende fremover er incitament til at finde det kvalitative rigtige tilbud til eleven, uafhængigt af prisen. Overordnet set betyder det, at de skoler, der historisk set har visiteret hovedparten af eleverne til specialtilbud, der er dyrere end den fastsatte enhedstakst på kort sigt kan generere en økonomisk fordel ved modellen, mens det omvendt er de skoler, der har benyttet de billigste specialtilbud, der på kort sigt får en økonomisk ulempe som følge af modellen. Men gennemsnitstaksten svarer i det overordnede billede meget godt til de udgifter, som skolerne reelt afholder til specialtilbud, og på sigt vil modellen medvirke til en udligning skolerne imellem, idet der ikke er incitament til at visitere til nogle specialtilbud fremfor andre. Anbefaling 4. Der tages hånd om overbygningsskolernes særlige udfordring. Med den hidtidige skolestruktur har der kun været to overbygningsskoler i kommunen, - nemlig Grønhøjskolen og Fårup skole. En overbygningsskole er her ikke defineret ved at have elever fra 7.-9/10. klasse, men derimod at være en skole, der modtager nye elever efter 6. klasse fra en anden skole, og dermed får tilført flere elever i overbygningen. Med den hidtidige fordelingsnøgle har der været lavet en særskilt ordning for overbygningsskolerne, hvilket har betydet, at Fårup Skole og Grønhøjskolen ikke har overtaget udgiften for elever, som Asferg og Gjerlev-Enslev skole har sendt til et specialklassetilbud. Udgifter til disse overbygningselever har været finansieret af skoleafdelingens fælleskasse. Med den ny skolestruktur bliver der fremadrettet 6 overbygningsskoler, - nemlig Fårup skole, Grønhøjskolen, Hornbæk skole, Rismølleskolen, Tirsdalens skole og Vestervangsskolen. En fortsat finansiering af overbygningseleverne fra skolernes fælleskasse vil medvirke til at udhule de decentrale ressourcer til specialområdet, og det foreslås derfor, at overbygningsskolerne fremadrettet selv afholder udgiften for egne elever, der er eller bliver visiteret til et specialtilbud. Det betyder, at overbygningsskolerne får tildelt specialressourcemidler efter de samme ovenstående principper, som gør sig gældende for de øvrige skoler. Det vil sige 50 % på baggrund af elevtal og 50 % på baggrund af skolens sociale profil. Idet der op gennem årgangene vil være en akkumulation af elever, der er ekskluderet til et specialtilbud, bliver fordelingsnøglen imidlertid nødt til at tage højde for dette. Det betyder, at overbygningsskolerne udover at skulle finansiere egne elever fra 7.-9. klasse, der får behov for et specialtilbud i overbygningen, også skal finansiere de elever, der løbende er eks- 5

kluderet fra 0.- 6. klasse. For at tilgodese dette anbefaler arbejdsgruppen, at de 6 overbygningsskoler tilgodeses med 10 % ekstra af midlerne opgjort på baggrund af antallet af overbygningselever på skolen. 3 Dette for at kompensere overbygningsskolerne, der får en tilvækst af elever i overbygningen og som skal finansiere elever, som der er ekskluderet op igennem skoletiden, og som overbygningsskolen ikke selv har haft handleansvaret for. Anbefaling 5. Samme finansieringsnøgle for 10. klasserne Elever, der fortsat har behov for at specialtilbud i 10. klasse indgår i fordelingsnøglen med en vægt på 1/3. Det vil sige at én elev i 0.-9. klasse udløser lige så mange ressourcer til specialbistand som tre elever i 10. klasse. Arbejdsgruppen foreslår, at denne fordelingsnøgle fastholdes fremadrettet for 10. klasserne. Det vil sige, at 10. klasse ikke indgår i den samlede beregning af den sociale profil for skolerne, men finansieres centralt og med en vægt på 1/3. Argumentationen er, at langt hovedparten af eleverne er ekskluderet op igennem 0.-9. klasse. Anbefaling 6. Der skal udarbejdet en række pædagogiske principper og krav for det inkluderende arbejde decentralt på skolerne I forbindelse med, at midlerne til specialundervisning i Randers Kommune blev decentraliseret første gang i 2011, blev der samtidigt udarbejdet kriterier for visitationsarbejdet samt en inklusionsstrategi for arbejdet på skolerne i Randers Kommune. Med nærværende forslag til ny fordelingsnøgle lægger arbejdsgruppen op til, at der herudover udarbejdes en række konkrete og regulerende principper for det fremtidige inkluderende arbejde decentralt på skolerne. Dette for at sikre kvalitet og ensartethed i de initiativer og forebyggende foranstaltninger, som skolerne igangsætter. 3 Grønhøj har fx 120 elever i overbygningen. 10 % heraf svarer til 12 elever, hvorfor elevtallet opgøres til 390 elever i stedet for 378. Det betyder, at skolen tildeles 36.000 kr. yderligere årligt til det inkluderende arbejde. For den skole der har det største antal overbygningselever Tirsdalens skole betyder 10 % nøglen ift. overbygningseleverne, at skolen tildeles yderligere 273.000 kr. årligt til det inkluderende arbejde. 6

Disse pædagogiske principper skal beskrive mål for det inkluderende samarbejde, både på det overordnede niveau og på individniveau. Der skal som led i målsætningen for det inkluderende arbejde også opstilles kriterier for opfølgning og dokumentation. Målet er fortsat fremadrettet at sikre en inklusionskultur, hvor eleverne ikke blot er på egen skole, men indgår i sociale og faglige sammenhænge med deres kammerater i så mange timer og fag, som det overhovedet er muligt. Arbejdet med at udarbejde de regulerende principper skal blandt andet tage udgangspunkt i folkeskolelovens bestemmelser om specialpædagogisk bistand i folkeskolen fx udarbejdelse af en pædagogisk psykologisk vurdering (ved bistand udover 9 timer pr. uge), skriftlighed, klagevejledning mv. Den viden og de kompetencer som eksisterer indenfor specialområdet skal endvidere i større udstrækning sættes i spil fx via ekspertbistand fra Firkløverskolen. Til at forestå dette arbejde foreslås der nedsat en arbejdsgruppe, hvor skoleafdelingen er tovholder med tidsfrist for aflevering i løbet af efteråret. I arbejdsgruppen skal indgå repræsentanter fra skoler, specialskoler, skoleafdelingen og PPR. Anbefaling 7 Der laves en overgangsordning, der kompenserer skoler med økonomiske udfordringer For ikke at efterlade nogle skoler med urimeligt store økonomiske udfordringer i forbindelse med starten på skoleåret 2015/16, etableres der en tre årig overgangsordning. Det betyder, at alle skoler i skoleåret 2015/16 får tildelt 75 % af ressourcerne på baggrund af deres faktiske udgifter til elever i specialtilbud opgjort august 2015 på baggrund af den nye enhedstakst. De restende midler fordeles på baggrund af fordelingsnøglen. Det vil sige, at 50 % af de resterende midler fordeles på baggrund af skolens socioøkonomiske profil, mens 50 % fordeles på baggrund af skolens elevtal. I år 2 dvs. skoleåret 2016/17 tildeles 50 % af ressourcerne på baggrund af skolens faktiske udgifter til elever i specialtilbud (opgjort august 2015), mens de resterende ressourcer fordeles på baggrund af fordelingsnøglen 50/50 jf. ovenstående. I år 3 dvs. skoleåret 2017/18 tildeledes 25 % af ressourcerne på baggrund af skolens faktiske udgifter til elever i specialtilbud (opgjort august 2015), mens de resterende ressourcer fordeles på baggrund af fordelingsnøglen 50/50. 7

I år 4 dvs. skoleåret 2018/19 fordeles alle de decentrale ressourcer til specialundervisning på baggrund af fordelingsnøglen. Det vil sige, at alle ressourcer fordeles med 50 % på baggrund af skolens socioøkonomiske profil og 50 % på baggrund af skolens elevtal. Opsamling og anbefalinger Den nedsatte arbejdsgruppe har i samarbejde med Epinion gennemgået og drøftet de nye sociale profiler, som følger af den nye skolestruktur i Randers Kommune. På den baggrund har arbejdsgruppen udarbejdet en række principper, som forenkler fordelingsnøglen for udlægningen af specialressourcerne og samtidig kompenserer for uheldige incitamentsstrukturer i den nuværende fordelingsmodel - ved at sætte øget fokus på kvalitet fremfor pris i valg af specialtilbud. Den fremtidige fordelingsnøgle for udlægningen af specialressourcerne på skoleområdet i Randers Kommune foreslås implementeret med virkning fra august 2015, når den nye skolestruktur træder i kraft. For en nærmere gennemgang af beregningerne og de økonomiske konsekvenser for skolerne henvises til bilag B. For en gennemgang af overgangsordningens betydning for de enkelte skoler henvises til bilag C. Anbefalingerne opsummeret: Ny fordelingsnøgle Ressourcer til den almindelige specialundervisning og ressourcerne til specialklasseelever fordeles med 50 % på baggrund af elevtallet på skolen og 50 % på baggrund af skolernes sociale profil. Decentralisering af ressourcer til Firkløverskolen Ressourcerne til Firkløverskolen decentraliseres også på lige vilkår og med samme fordelingsnøgle som gør sig gældende i forhold til ressourcerne til den almindelige specialundervisning og ressourcerne til specialklasseeleverne. Det betyder, at der i alt udmøntes 125,5 mio. kr. til det inkluderende arbejde på skolerne. Almindelig specialundervisning 50.118.000,- Specialklasser 62.463.000,- Specialskole Firkløverskolen 12.921.000,- I alt 125.502.000,- 8

Enhedstakst for alle specialtilbud Der fastsættes en enhedstakst på 177.000 kr. pr elev. Det betyder, at skolerne, uanset specialtilbuddets karakter, betaler en pris på 177.000 kr. årligt pr. elev, når der visiteres til et specialtilbud. Særlig tilskudsordning overbygningsskoler Overbygningsskolerne (de 6 skoler, der modtager nye elever efter 6. klasse og får øget deres andel af overbygningselever) kompenseres med 10 % ekstra opgjort på antallet af elever i den pågældende skoles overbygning. Tildeling af specialressourcer til 10. klassecentret på Nørrevangsskolen Elever, der fortsat har behov for at specialtilbud i 10. klasse indgår i fordelingsnøglen med en vægt på 1/3. Det vil sige at én elev i 0.-9. klasse udløser lige så mange ressourcer til specialbistand som tre elever i 10. klasse. Fastsættelse af principper og krav til det inkluderende arbejde Der nedsættes en arbejdsgruppe, der skal udarbejde en række specifikke pædagogiske principper og krav for det inkluderende arbejde decentralt på skolerne. En 3-årig overgangsordning For ikke at efterlade nogle skoler med urimeligt store økonomiske udfordringer i forbindelse med starten på skoleåret 2015/16, etableres der en tre årig overgangsordning, jf. bilag C. Rest til central finansiering Ovenstående betyder. at samtlige ressourcer til specialområdet (minus Vesterbakkeskolen) foreslås decentraliseret pr. 1. august 2015. Dog betales der stadig fra central side: Udgifter til elever, der visiteres til Vesterbakkeskolen Udgifter udover 177.000 kr. pr. barn, der visiteres til et specialtilbud Udgifter til elever, der anbringes udenfor kommunen og har behov for et specialtilbud Udgifter til elever, der fortsat har behov for et specialtilbud i 10. klasse Udgifter til elever visiteret til Oust Mølleskolens Familieskole. 9