Dato: 7. april 2014 Til: Økonomiudvalg og byråd Vedrørende: i Holbæk Kommune Indledning Holbæk Kommune havde efter kommunesammenlægningen i 2007 en gæld på 700 mio. kr. ved udgangen af 2013 var gælden steget til 965 mio.kr. Under forudsætning af at der optages lån som forudsat i det vedtagne budget for 2014, vil Holbæk kommunes gæld ultimo 2014 udgøre 1.037 mio.kr. efter årets afdrag. Stigning i gælden har ikke kun betydning for Holbæk Kommunes fremtidige forpligtigelser, men påvirker også det årlige driftsresultat i form af stigende renter og afdrag. Notatet omhandler Holbæk Kommunes gæld eksklusiv gæld til ældreboliger, idet renter og afdrag på denne gæld betales af lejerne af boligerne, som en del af huslejebetalingen. Gæld til ældreboliger ultimo 2013 udgør 163,9 mio.kr. Sammenlignes gælden i Holbæk Kommune med de øvrige af landets 97 kommuner, ligger Holbæk Kommune som nr. 35 - der er altså 63 kommuner som har en lavere gæld pr. indbygger i forhold til Holbæk. Samtidig så ligger Holbæk Kommune som nr. 73, når der måles på, hvem der har den højeste gennemsnitlige likviditet. Holbæk Kommune har altså en høj gæld pr. indbygger og har samtidig en lav gennemsnitlig likviditet sammenlignet med de øvrige kommuner i landet. Notatet foreslår at det nuværende økonomiske pejlemærke Ansvarlig gældsudvikling ændres til pejlemærke om at gælden ved udgangen af Byrådsperioden maksimalt må udgøre 983 mio. kr. Det betyder, at gælden vil være reduceret i forhold til budget 2014. Dette pejlemærke lægger bånd på kommunens låneoptag, idet det forudsætter at låneoptaget begrænses til låneoptaget i det vedtagne budget samt Holbæk i Fællesskab. Begrundelsen for at justere pejlemærket er, at Holbæk Kommune i 2014 skal betale cirka 69 mio. kr. årligt i renter og afdrag, stigende til 92 mio.kr. i 2018 og dette beløb vil stige, hvis gælden stiger og dermed lægge beslag på en endnu større del af kommunens økonomi. 1. Hvornår er det en god ide som kommune at optage lån? Når kommunen låner penge øger vi det økonomiske råderum og vi kan derfor foretage investeringer vi ellers ikke ville kunne gennemføre. Når vi skal overveje, hvorvidt det er en god ide at optage lån skal vi tage i betragtning Er det lovgivningsmæssigt muligt at opnå lånedispensation til anlægsinvesteringen? Er der en god business case ved at foretage investeringen, eller er det en investering i et anlæg som er en del af den service Byrådet ønsker at tilbyde borgerne? Hvor meget gæld har kommunen i forvejen? Hvor meget udgør renter og afdrag nu og hvad vil de udgøre med yderligere låneoptagelse? Overordnet set er der altså to typer at investeringer: Side 1 af 8
Den gode business case. Det vil sige investering i eksempelvis energirenovering eller sammenlægning af børneinstitutioner, som giver besparelser på driften. Fordi vi skal bruge færre penge på personale eller til energi. Den opnåede besparelse finansierer renter og afdrag på de optagne lån. Og så er der alle de andre investeringer i plejecentre, skoler, sportshaller, veje m.m., som vi foretager fordi de erstatter faciliteter der fases ud eller de udgør udbygning af kapacitet. Ved disse investeringer er det ikke muligt at lave en business case beregning, men investeringerne er nødvendige fordi de udgør en del af den service kommunen stiller til rådighed for borgerne. Lånefinansiering af en investering kan være fornuftigt ud fra et fordelingspolitisk synspunkt. Når vi eksempelvis investerer i en skole der har mange års levetid, er det rimeligt, at vi lånefinansierer, fordi det betyder, at de borgere der nyder godt af skolen i fremtiden, også kommer til at betale for skolen i form af renter og afdrag. Men med i overvejelsen om lånefinansiering af den konkrete investering, skal man også iagttage hvor meget gæld kommunen har i forvejen, og hvor meget renter og afdrag udgør på den eksisterende gæld. Lægger renter og afdrag beslag på en stor andel af den samle økonomiske ramme betyder det, at vi må sige nej til selv den gode business case. Fordi det giver forpligtelser mange år i fremtiden og vi låser dermed en voksende del af den økonomiske ramme til betaling af renter og afdrag. 2. Hvordan påvirker gæld og låneoptagelse Holbæk kommunes bundlinje på kort og langt sigt? Det overordnede kommunaløkonomiske princip er, at kommunerne som udgangspunkt skal finansiere anlægsinvesteringerne uden låneoptagelse. Kommunernes låneadgang er begrænset til specifikke anlægsudgifter indenfor bestemte sektorområder eksempelvis energirenovering. Kommunerne må således ikke låne til indirekte finansiering af driften. Ligesom alle andre låntagere skal kommunen betale både renter og afdrag på deres lån. En lånefinansieret investering vil netop på grund af renter og afdrag, isoleret set medføre øgede udgifter for en kommune, hvis man ser på udgifter og indtægter over hele lånets løbetid. Det betyder at låneoptagelse på den korte bane (indenfor det samme år)har en positiv effekt på kassebeholdningen, men det betyder også at kommunen på den lange bane har en betalingsforpligtigelse de næste mange år, som den ikke ville have haft, hvis der ikke var optaget lån. Optager kommunen nye lån hvert år, vil de efterfølgende lån ikke have den fulde positive effekt på kassebeholdningen, da de også skal finansiere renter og afdrag på de tidligere optagne lån. Jo større den samlede gæld er jo mindre positiv effekt vil nye lån have, netop fordi der skal betales renter og afdrag på den eksisterende gæld. 3. Baggrunden for gældsudviklingen i Holbæk Kommune Holbæk Kommune har siden 2007 søgt om lånedispensation, når det har været muligt. Når gældsudviklingen ændrer sig fra 2009, skyldes det altså ikke en ændring i politikken omkring gældsoptagelse, men at; 1. Holbæk Kommune i 2010 påbegyndte energirenovering af kommunens ejendomme, hvortil der er automatisk låneadgang. Fra 2010 og frem til 2013 er der optaget lån på ca. 235 mio.kr. til energirenovering og gadebelysning. Side 2 af 8
2. Mulighederne for at søge lånedispensationer blev udvidet fra 2010 fra Økonomi- og Indenrigsministeriets side (tidligere Indenrigs- og sundhedsministeriet). I 2010 blev der, udover udvidede muligheder for at søge om lånedispensation, automatisk tildelt en bloktilskudsfordelt lånepulje på 1 mia. kr. på landsplan, hvoraf Holbæk Kommunes andel udgjorde 12,6 mio. kr. Lånedispensationerne søges og gives med baggrund i de budgetterede anlægsinvesteringer. Udviklingen i Holbæk Kommunes gæld fra 2007 og frem til nu kan ikke begrundes med ekstraordinære høje anlægsinvesteringer. Anlægsinvesteringerne har i perioden fra 2007 til og med 2013 udgjort mellem 133 til 221 mio.kr. pr. år. 4. Den historiske gældsudvikling fra 2007 tillige med scenarier for den fremtidige udvikling af gælden til 2018 Den historiske gældsudvikling kan aflæses i figur 1.1 nedenfor. Det ses, at der har været en vækst fra 700 mio. kr. i 2007 og til en forventet gæld på 1.037 mio.kr. i 2014 Figur 1.1 1.200.000.000 1.100.000.000 Gæld ekskl. ældre 2007-2018 Kr 1.000.000.000 900.000.000 800.000.000 700.000.000 600.000.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Gældsoptagelse svarende til gns. 2010-2014 2015 2016 2017 2018 Vedtaget budget 2014 + Holbæk i fællesskab Historisk udvikling inkl. vedtaget budget for året 2014 Figur 1.1 viser to scenarier for udviklingen i gæld fra 2014 til 2018. Den grønne linje viser den historiske låneoptagelse tillige med låneoptagelse som budgetteret i det vedtagne budget for 2014. Scenarie 1 viser hvordan gælden vil udvikle sig, under forudsætning af, at det er muligt at opnå lånedispensationer for årene 2015-2018 som antaget i Holbæk i fællesskab hvor det er forudsat at der kan opnås lånedispensationer på hhv. 30 mio.kr. i 2015, 20 mio.kr. i 2016 og 10 mio.kr. i 2017 men at denne låneoptagelse afdrages ekstraordinært i 2018 altså ekstraordinært afdrag på i alt 60 mio.kr. i 2018. Side 3 af 8
Scenarie 2 viser hvordan gælden vil udvikle sig, hvis Holbæk Kommune optager lån på niveau med den låneoptagelse man foretog i årene 2010 til 2014. Altså et simpelt gennemsnit ud fra de opnåede lånedispensationer for årene 2010 til 2014 på baggrund af det vedtagne anlægsbudget. I perioden 2010 til 2014 er der i gennemsnit opnået lånedispensationer på 44,5% af kvalitetsfondsprojekterne og på 21,7% af de ordinære anlægsprojekter. Det forudsættes således, at det også fremadrettet er muligt at opnå lånedispensationer på kvalitetsfondsprojekter og ordinære anlægsprojekter i samme størrelsesorden som tidligere. I begge scenarierne er det forudsat, at der foretages låneoptagelse til anlægsprojekter indenfor energirenovering og gadebelysning i lighed med forudsætningen i det vedtagne budget for 2014 og overslagsårene. 5. Hvornår vil den årlige positive likviditetspåvirkning ved optagelse af lån blive spist op af de årlige ydelser? På Holbæk Kommunes nuværende gæld på 965 mio. kr. (ultimo 2013) er der en årlig ydelse på 68 mio. kr. I budgettet for 2014 er der kalkuleret med en låneoptagelse på 131,3 mio. kr., og gælden vil stige til 1.037 mio. kr. (netto efter betaling afdrag) ved udgangen af 2014 og resultere i en årlig ydelse på 76 mio. kr. For at fremtidige låneoptagelser skal have en positiv effekt på kommunes likviditet, skal der således optages lån for mere end ydelsen på 76 mio. kr. pr. år. Ved en forøgelse af gælden vil den årlige ydelse være stigende, og der vil således skulle optages mere og mere i lån for at låneoptagelsen kan opretholde en positiv effekt på kommunes likviditet. For at illustrere dette har vi udarbejdet nedenstående graf (figur 1.2). Udgangspunktet er den faktiske gæld ved udgangen af 2013. Den blå kurve forudsætter en årlig låneoptagelse på 100 mio. kr. om året, fra 2014 og fremefter - den - og den grønne kurve viser, hvilken effekt den forudsatte låneoptagelse vil have på den fremtidige ydelse. Som det fremgår af figur 1.2, så vil den positive effekt på kommunes likviditet bliver mindre og mindre i de første 5 år for herefter at have en negativ effekt på likviditeten. Det vil sige, at selvom der optages lån på 100 mio. kr. i år 6 (2020), så vil det lån ikke kunne betale ydelsen på den samlede gæld i år 6 (2020). Figur 1.2 Side 4 af 8
Millions 120.000.000 100.000.000 80.000.000 60.000.000 40.000.000 20.000.000 Forudsætning om låneoptagelse 100 mio.kr. fremadrettet - 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Ydelse Låneoptagelse Kommunerne har som hovedregel mulighed for at afvikle lånene over en 25 årige periode. Det vil altså sige, at den beslutning som byrådet træffer for det pågældende år vedrørende låneoptagelse, vil have betydning for kommunens økonomi de næste 25 år - i form af øgede udgifter til renter og afdrag. 6. Udviklingen i renter og afdrag 2013-2018 en har indflydelse på hvor mange penge kommunen skal bruge på betaling af renter og afdrag på gælden. Og alt andet lige - så vil en forøgelse af gælden medføre øget betaling til renter og afdrag - altså øgede udgifter, der skal findes ved at reducere udgifter på andre områder. Figur 1.3 100 Udvikling i renter og afdrag 2013-2018 2013 2014 2015 2016 2017 2018 90 80 70 60 Gældsoptagelse svarende til gns. 2010-2014 Vedtaget budget 2014 + Holbæk i fællesskab Vedtaget budget for året 2014 Side 5 af 8
Af ovenstående figur 1.3 kan det direkte aflæses at uanset hvilke forudsætninger der er for den fremtidige gældsudvikling - så vil Holbæk kommunes betaling af renter og afdrag være stigende i perioden 2015-2018. Nedenstående beskriver de scenarier, som er forudsat om den fremtidige gældsudvikling. 1. Vi optager lån som forudsat i det vedtagne budget for 2014-2017 tillige med det som forudsættes i Holbæk i fællesskab. 2. Vi optager lån så meget som muligt under forudsætning at vi opnår lånedispensationer (procentvis opnåelse i forhold til den samlede ansøgning) svarende til et gennemsnit af de historiske dispensationer. Den grønne linje viser rentebetalingen for 2013 og 2014. I scenarie 1 hvor vi optager lån som i scenarie 1 inkl. forudsætninger i Holbæk i fællesskab vil det betyde en stigning i ydelserne fra 68 mio. kr. i 2014 til 92 mio. kr. i 2018 altså en stigning på 24 mio.kr. på 4 år. Efter år 2018 vil ydelsen dog begynde at falde igen, da gælden ekstraordinært blive nedbragt med 60 mio. kr. svarende til låneoptagelsen i årene 2015-2017. I scenarie 2 hvor vi optager så meget som muligt og som er det mest yderliggående scenarie, vil det betyde en stigning i ydelserne fra 68 mio.kr. i 2014 til næsten 96 mio.kr. i 2018 altså en stigning på 28 mio. kr. på 4 år. 7. Hvad betyder en rentestigning? Af den samlede gæld i Holbæk Kommune er det under 25% af gælden som blive påvirket at en ændring i renteniveauet. Stiger renteniveauet eksempelvis med 1 procentpoint, vil det betyde en merudgift på 2 mio.kr. for Holbæk Kommune. Den resterende gæld er sikret enten ved fastrenteaftaler eller ved indgåelse af rente swap, som er en sikring mod rentestigninger. Holbæk kommune sørger løbende for, i samarbejde med eksterne samarbejdspartnere, at optimere gælden således at der opnås de mest fordelagtige renter og restløbetid. 8. Udviklingen i gæld pr. indbygger 2008-2012 Af nedenstående figur 1.5 kan det aflæses, at udviklingen i Holbæk kommunes gæld pr. indbygger er gået fra i 2008 til at ligge under niveauet for K5 kommunerne (Slagelse, Køge, Næstved, Roskilde) til at ligge væsentlig over niveauet for K4 kommunerne (K5 ekskl. Roskilde). Figur 1.5 Side 6 af 8
16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 Gæld pr. indbygger Sammenligning mellem Holbæk, K4 og hele landet 2007 2008 2009 2010 2011 2012 316 Holbæk Kommune Gennemsnit K4 Hele landet Som det fremgår af figur 1.5 så er gælden pr. indbygger steget relativt meget i Holbæk Kommune i 2012 i forhold til gennemsnittet både i forhold til K4 og landsgennemnittet. 9. Anbefaling Hvis Holbæk Kommune forsætter med at gøre som vi plejer altså søge lånedispensationer på så meget som muligt, og samtidig udnytter den automatiske låneadgang på energi- og gadebelysningsprojekter, vil gælden stige væsentligt, og der vil skulle anvendes flere og flere penge på afdrag og renter. Det vil igen betyde, at kommunen skal reducere sine udgifter på andre områder. Holbæk Kommune arbejder med Holbæk i fællesskab, som skal løse den økonomiske udfordring Holbæk Kommune har på ca. 113 mio. kr. i 2015 stigende til godt 200 mio.kr. i 2018. Nogle af de tiltag som ligger i Holbæk i fællesskab har ikke fuld effekt i de første budgetår, derfor vil det forsat være nødvendigt at anvende låneoptagelse som en del af løsningen til at opnå tilstrækkelig finansiering i de første år. I Holbæk i fællesskab er det forudsat at der, udover den automatiske låneadgang til energirenoveringsprojekter og gadebelysning, kan opnås lånedispensation på hhv. 30 mio.kr. i 2015, 20 mio. kr. i 2016 og 10 mio. kr. i 2017 men at gælden så i 2018 bliver nedbragt med det samlede beløb altså en ekstraordinær nedbringelse af gælden på i alt 60 mio. kr. i 2018. Det anbefales, at det økonomiske pejlemærke for gældsudviklingen på den korte bane (indenfor en 4-årig periode) formuleres med udgangspunkt i denne forudsætning. Forslag til nyt revideret pejlemærke for gældsudviklingen; Gælden udgør den 1. januar 2015 1.037 mio. kr. Gælden må ved udgangen af byrådsperioden den 31. december 2017 udgøre 983 mio. kr. Det indebærer: Side 7 af 8
- at der optages lån til energirenovering i overensstemmelse med det vedtagne budget - at de lånedispensationer kommunen har fået for 2014 alle udnyttes - at der optages lån og ekstraordinært afdrag jævnfør forslag i Holbæk i Fællesskab - at gælden i øvrigt afdrages som planlagt Side 8 af 8