Rapport fra et styringslaboratorium om samspillet mellem sundheds- beskæftigelses- og socialområdet Deltagerkreds og ramme Styringslaboratoriet blev afholdt under Digitaliseringsstyrelsens Open Government Camp. Open Government Camp er sat i søen for at bidrage til at styrke samarbejdet mellem den offentlige sektor og civilsamfundet. Det omfatter udforskning nye tilgange til den offentlige opgaveløsning, hvor borgere, erhvervsliv og det øvrige civilsamfundet kan spille en mere aktiv og direkte rolle. Arbejdet i foregik i et styringslaboratorium, som MidtLab, Region Midtjylland gennemførte med Henrik Hjortdal, projektleder på SLIP ved CVL. Styringslaboratoriet fungerer som et intensivt laboratorium, hvor centrale interessenter og beslutningstagere samles om en samfundsmæssig udfordring/dilemma og prøver at komme op med ideer til hvordan man kan videreudvikle og løse udfordringen i centrum. Intentionen er, at der kan komme konkrete projekter og indsatser ud af de anstrengelser, som deltagerne gør sig. Sagområdet for laboratoriet var at afsøge mulige løsninger i samspillet mellem sundhedsområdet, beskæftigelsesindsatsen og socialområdet. 1.0 Resumé Ud fra en samlet vurdering af udfordringernes potentiale og fornemmelse af at kunne skabe resultater med et afgrænset ressourceforbrug valgte laboratoriet at arbejde med nedenstående udfordringer. 1. Muligheder og hurdler i øget brug af socialøkonomiske virksomheder, offentlig-privat partnerskab og offentligprivat innovation. 2. Muligheder for at gentænke indsatsen ved at designe med borgeren i centrum, med fokus på den borger, som har behov for at de tre sektorer spiller sammen (dvs. fx matchgruppe 2 og 3, som har mere end blot et ledighedsproblem, men også et eller flere social- og sundhedsmæssige behov).
2 1.1 Muligheder og hurdler i øget brug af socialøkonomiske virksomheder, offentlig-privat partnerskab og offentlig-privat innovation. Der blev identificeret fire enkeltområder/redskaber, der kan eksperimenteres med enten i kombination eller enkeltstående. Business to Business: Fremme af brug af socialøkonomiske virksomheder om underleverandører. Arbejde med at skabe rummelige afdelinger i eksisterende store virksomheder. Særligt i større virksomheder er der en række supportfunktioner til driften rengøring, kantine vedligehold etc., der vil kunne udnytte arbejdskraft fra socialt marginaliserede / socialt udfordrede. Identifikation af incitamentsstrukturer, der kan gøre sig gældende på tværs af private og offentlige organisationer. Fremskudt sagsbehandling: Sagsbehandlingen fra kommunens side foregår i borgernes nærmiljø 1.2 Planforenkling med borgeren i centrum Borgerens plan Planen fungerer som et samlet overblik over alle fremtidige og historiske kontakter mellem det offentlige system og borgeren. Planen er tilgængelig på borger.dk og er blandt andet inspireret af de data fra sundhedsområdet, der allerede er tilgængeligt. Borgerens plan er det sted, hvor såvel borger som offentlig myndighed kan få et overblik. Der linkes til alle aktuelle planer. Planen følger personnummeret og er således altid aktiv også selvom man ikke længere er modtager af offentlige ydelser. Således kan aftaler med jordemoder etc. også omfattes af planen. 2. Baggrund og formål med styringslaboratoriet Styringslaboratoriet har haft to formål: 1. at demonstrere at laboratorier kan bidrage til målsætningen bag Open Government Inititiative om at inddrage borgere, foreninger og faglig ekspertise i forberedelse, beslutning og gennemførelse af politiske beslutninger. 2. at arbejde med muligheder for ny organisering og ny handling i trekanten sundhed, beskæftigelsesindsats og socialområdet.
3 Trekanten Sundhed, beskæftigelse og socialområdet er udvalgt i lyset af MidtLabs erfaring for, at det er vanskeligt for borgere at navigere i feltet - både fordi der er mange aktører fra flere forskellige faggrupper og flere sektorer og fordi mange af de, der har brug for ydelser samtidig har begrænset overskud til selv at finde den rette vej gennem systemet. Ofte ses, at en borger har komplekse behov for hjælp og støtte fra forskellige dele af systemet. Alle sætter en målrettet indsats i værk, men hver indsats tilrettelægges ud fra delsystemets logik. Herved fremstår de mange indsatser ukoordinerede og i visse tilfælde ufokuserede ligesom der ikke bliver taget stilling til i hvilken rækkefølge og sammenhæng borgerens udfordringer bør adresseres. Risikoen er, at effekten af de mange indsatser udebliver og at den er fordyrende og stigmatiserende både for borgeren og dennes nærmeste. 3. Problemstilling Der er en række forskelligartede udfordringer, som en indsats ind i den omtalte trekant kan tage afsæt i, fx: Den praktiserende læges nøglerolle og kommunikationen mellem denne og kommunen. Kommuners (ofte urealistiske) opfattelse af potentialet i socialøkonomiske virksomheder og disses især EU-retlige udfordringer Rammer, vilkår og incitamenter til kommunerne, som ofte modarbejder hinanden. Silo-kulturen og den manglende tid og lyst til det uformelle samspil fx i 'at drikke kaffe sammen' Manglende formel koordinering mellem de forskelige aktører sundhed, socialområdet og beskæftigelse Manglende fælles sprog. Kommunikationer forvandler sig undervejs gennem systemet bl.a. fordi der er mange forskellige definitioner i spil: Enhver har sin egen forståelse og ydelser bliver derfor registreret i øst og vest. Ledelsesroller: Der er for lidt evne til ledelse på tværs, der er for meget imperiebyggeri. Tidsfristen for implementering af politiske beslutninger er ofte urealistisk. Det skaber suboptimering, kvalitetsproblemer og unødige merudgifter. 4. Undersøgelse af problemstillingen 4.1. Muligheder og hurdler i øget brug af socialøkonomiske virksomheder, offentlig-privat partnerskab og offentlig-privat innovation. Socialøkonomiske virksomheder er gode til at fokusere på hvordan man udnytter en given målgruppes ressourcer. Hvad er det som disse mennesker allerede kan - ikke hvad er det vi skal lære dem?
De har dog også en række svagheder, fx begrænset evne til at skabe ustøttede arbejdspladser, tilskudsmodeller som belønner aktivitetsudvidelse snarere end effekt samt mental uvilje mod at skabe økonomisk udbytte via effektivisering. Ustøttet beskæftigelse fremmes bedst ved at større virksomheder skaber rummelighed: Hvordan kan vi fremme brugen af virksomheder i beskæftigelsesindsatsen? Hvordan fremmer vi brugen af rummelige virksomheder i Danmark? Hvordan fordrer vi at virksomheder tager et ansvar? Sammenfattende: Hvordan fremmer vi virksomheders lyst til at engagere sig i beskæftigelsesindsatsen vedr. de tunge i match 2 og 3? Der peges på, at det er andet end virksomhedens lyst, der spiller ind, bl.a. besværlige administrative og ansættelsesmæssige procedurer, en oplevelse af, at det offentlige ikke leverer sin del af opgaven, en kultur, som ikke altid kan rumme det anderledes. 4.2. Borgeren i centrum Opgaven er at undgå at minister-og forvaltningsopdelt organisering af ansvaret bliver et problem i organiseringen ift. borgeren En analogi til at køre bil kan anvendes til at forstå udfordringen: Bilen (det offentlige) er en kompleks maskine, men den bør kunne fungere som en helhed og føre os fra A til B uden skift undervejs. Når den virker kan der navigeres mellem andre biler undervejs. Boeing arbejder med computersimulering af hvordan forskellige komponenter fungerer sammen selv om de er produceret mange forskellige steder i verden. Kan man gøre det samme for borgeren? Hvordan sikrer vi at den offentlige sektor har et helhedsperspektiv på borgeren? Hvordan sikrer vi at borgeren får en helhedsoplevelse? Konkrete muligheder kan være fx key account managers (dvs. i stedet for mange forskellige sagsbehandlere tildeles borgeren én kontaktperson med ansvar), det kan være frames - dvs. forskellige pakker borgeren kan vælge eller vælge sammen med sin key account manager. Det sidste hindres af det offentlige frygt for standardisering: man 4
5 kunne evt. bruge frames så langt som muligt, og derefter via brug af faglig viden tilpasse til den enkelte borger i situationen. Der er en særlig udfordring ved at der er forskellige forståelser af hvad der er bedst for borgeren. Det kan være forskelle i de forskellige instansers systemforståelse og faglighed. Der kan være offentlig økonomi og/eller økonomisk egeninteresse i det, så man ikke vil 'dele' borgeren med andre. Heidegger påpeger at man først er opmærksom på noget, når det går i stykker. Dette passer også på bilanalogien: Når alt kører som det skal er jeg bare på vej fra A til B og tænker ikke på strukturen eller teknikken i bilen. Det samme bør gøre sig gældende for borgerens møde med den offentlige sektor. Spørgsmålet er hvordan man kan få den enkelte offentligt ansatte til at se ud over egen faglighed og hvordan man kan få aktørerne til at arbejde på en målsætning som udledes af at besvare spørgsmålet: Hvordan bliver en række komplicerede indsatser en helhed for borgeren? 5. Løsningsmuligheder 5.1. Muligheder og hurdler i øget brug af socialøkonomiske virksomheder, offentlig-privat partnerskab og offentlig-privat innovation. Hvordan kan et socialt sigte i rekruttering blive en markedsfordel? Hvordan det kan blive attraktivt, at bruge socialøkonomiske virksomheder som underleverandører? Dette er centrale løftestænger, der kan bruges for at inkludere en større gruppe borgere på arbejdsmarkedet og derigennem understøtte såvel den sociale og den sundhedsmæssige indsats. En løsning på udfordringen er, at virksomheder kan få diplom på at være social leverandør. Det vil gøre det nemmere at gennemskue for potentielle kunder, der vil understøtte socialøkonomiske virksomheder ligesom det kan understøtte, at få virksomheder til at vælge sociale leverandører. Gode eksempler herpå er BRF kredit og Sandtoften. I forlængelse heraf diskuterede man hvordan man kan gøre sociale leverandører/underleverandører synlige for medarbejdere og kunder. Det gælder både i dagligdagen (eks. rengøring i kontorlandskaber, kantinedrift). Det kan også være gennem eksempelvis de ovennævnte diplomordninger eller andet. En af de centrale udfordringer i arbejdet med socialøkonomiske virksomheder og et øget samarbejde mellem på den ene side den offentlige sektor og på den anden side private virksomheder vedrørende socialt udsatte er hvordan
6 virksomhedernes fokus på økonomisk bundlinje kan kombineres med det at tage et socialt ansvar: Hvordan skal virksomheder kunne få et afkast af at ansætte socialt udsatte? Et konkret forsøg i denne forbindelse kan være at pulje en gruppe arbejdssøgende og derefter fordele dem til ansættelse på en række virksomheder. Virksomhedernes incitament er, at såfremt det offentlige sparer penge på indsatsgruppen vs. en kontrolgruppe, deles det sparede mellem virksomhederne og det offentlige. Løsningen er set før blandt andet i England - hvor dedikerede jobindsatser og andre sociale indsatser deler besparelser med det offentlige efter devisen no cure no pay. Forskellen ift. ovenstående projektidé er, at det er en indsats blandt almindelige virksomheder, der blot tilbyder beskæftigelse. Der er mange problemer i denne løsningsmodel, men det kunne være interessant at lave et eksperiment. 5.2. Borgeren i centrum: Hvordan bliver en række komplicerede indsatser en helhed for borgeren? Der kan arbejdes med en meget lang række løsningsideer og områder ind i det pågældende spørgsmål. Nedenfor er der kort oplistet en bruttoliste af ideer, der efterfølgende er kategoriseret i 4 områder. Redskabsindsatser herunder fælles målstyring o Summen er større en de enkelte elementer o Fælles standarder for it kommunikation o Fælles mål på tværs af sektorer o Alle aktører påtager deres eget ansvar o Dobbelt ansvar for egen opgave og for det fælles forløb Indsatser, med borgeren som centrum/samtænkning af planer og indsatser o En kommunal koordinator o Færre planer eller samtænkning af samme o Gennemgå relevant lovgivning ud fra relevante arketyper af borgere. Kan der harmoniseres? o Tværgående kordinationsredskab/en model? o Borger vælger selv egen primærperson o Tværsektorielt team om den enkelte borger løsrevet fra eksterne organisatorise rammer Udarbejdelse af fælles mål o Frihed til at organisere indsatsen på tværs af sektorer o Resultatstyring og ikke processtyring af kommunerne o Fokus på incitamenter til at tænke helheder og ikke sektoropdeling
o Velfærdskæder der skal investeres et sted for at give gevinst et andet. (inspiration fra assisting i ishockey, hvor både den scorende og den der lægger op til målet får gevinst) Enkeltindsatser ikke kategoriserbare o Byg en (virtuel) model af det samlede omfang af indsatserne som arkitektfirmaer gør. Det vil illustrere effekter positive som negative for borgeren. o Brug de 10 sværeste sager for at få en forståelse af resten audit ide o Lederuddannelse: Innovation, økonomi, kvalitet? Hvorledes kan man komme nærmere problematikken færre planer/forenkling af planindsatsen? Det vurderes at være det område, der har størst potentiale for at forbedres med effekt. Der er ved en første screening identificeret 15 forskellige planer og scoringsredskaber 1, sektorerne anvender til dels at kommunikere med hinanden gennem dels til at målrette indsatser til borgeren. Hver plan er anvendelig for det formål, den er sat i verden for, den følger den enkelte sektors logik og opfylder et konkret behov. Det er dog samtidig oplagt, at der er behov for at skabe overblik og sammenhæng i planerne og ikke 1 sundhed udskrivningsaftale eller koordinationsplan behandlingsplan (funktionsevne) genoptræningsplan læge stofmisbrugplan evt. behandlingsplan fra praksissektor social funktionsevnebeskrivelse (kan afløses af vum-metoden) 141 handleplanen (social handleplan) misbrugsbehandlingsplan pædagogisk plan (forskellige navne) beskæftigelse jobplan aktiveringsplan opfølgningsplan uddannelsesplan 7
8 mindst at få anskueliggjort for borgeren, hvem der varetager hvilken opgave på hvilket tidspunkt. De mange planer og indsatser forvirrer måske borgeren mere end det gavner hvilket måske reducerer effekten af de enkelte indsatser på samme måde som forskellige typer medicin modvirker hinanden. Skulle man mon uddanne planfarmaceuter, der ind imellem kan rydde op i indsatserne på samme måde som farmaceuterne laver medicingennemgang? Hvordan kan man imødekomme alle behov: På den ene side borgerens behov for enstrengethed, overblik og følelsen af at den offentlige sektor faktisk samarbejder om at understøtte borgerens aktuelle behov og på den anden side: Systemets behov for overblik, kommunikation og videndeling om den enkelte borger, som de mange planer er udtryk for. 6. Løsninger 6.1 Brug af private kræfter: Hvordan gør vi det attraktivt for virksomheder at engagere sig i beskæftigelsesindsatsen Der blev identificeret seks enkeltområder/redskaber, der kan eksperimenteres med enten i kombination eller enkeltstående. Business to Business: Fremme af brug af socialøkonomiske virksomheder om underleverandører. Gør det attraktivt for private virksomheder af gøre brug af socialøkonomiske virksomheder. Det kan blandt anden gøres gennem akkreditering af virksomheder, der enten ansætter socialt marginaliserede medarbejdere eller bruger socialøkonomiske virksomheder som underleverandører: Dvs. Gør brug af brandingeffekten i at anvende socialt udstødte i arbejdet og gør det nemt at vælge denne type virksomheder til eksempelvis rengøring, kantinedrift etc. Man kunne også overveje at gøre brug af sociale klausuler i offentlige indkøb virksomheder skal gøre brug at socialøkonomisk virksomhed for at kunne levere til det offentlige. Arbejde med at skabe rummelige afdelinger i eksisterende store virksomheder. Særligt i større virksomheder er der en række supportfunktioner til driften rengøring, kantine vedligehold etc., der vil kunne udnytte arbejdskraft fra socialt marginaliserede / socialt udfordrede. Det har en virksomhed som eksempelvis Danfoss haft stor succes med. Identifikation af incitamentsstrukturer, der kan gøre sig gældende på tværs af private og offentlige organisationer. Her fokuserer man på, at de enkelt virksomheder skal kunne få en økonomisk gevinst ved at ansætte socialt marginaliserede personer og derigennem rehabilitere disse. Et konkret løsningseksempel kunne være det ovenfor beskrevne eksperiment med at pulje marginaliserede og lade virksomheder og offentligt system dele besparelse ved ansættelse. Man kunne også arbejde med Social Impact Bonds, hvor enkeltpersoner og virksomheder kan købe aktier i sociale indsatser og dele et eventuelt overskud. Det skaber støtte til projektet i det omkringliggende samfund og de enkelte aktionærer vil have tilskyndelse til at arbejde for at projektet skal lykkes.
9 Fremskudt sagsbehandling: Sagsbehandlingen fra kommunens side foregår i borgernes nærmiljø man møder borgeren på arbejdspladsen, på biblioteket, i hjemmet, på gaden. Det gør konfrontationen med det offentlige system mindre voldsom og det hjælper måske endda til at flere får den hjælp de faktisk har behov for på rette tidspunkt. Det gælder særligt den gruppe borgere, der har angst for eksempelvis rudekuverter. Gruppen vil sende en liste af interessenter til MidtLab/CVL. Ideen er, at man kan samle disse og eventuelt sammensætte et program med eksperimenter som kan afprøves. 6.2 Borgeren i centrum: Hvordan bliver en række komplicerede indsatser en helhed for borgeren? Det kræver væsentlig tværgående organisatorisk styrke at forenkle og samtænke det store antal planer, lovgivning og kommunikation på tværs af sektorer. En simpel løsning på dette er at anvende bilanalogien igen: Det kan godt være, at systemet, der møder borgeren er komplekst og mangehovedet, med det udtryk, som bør møde borgeren skal være simpelt og lettilgængeligt. En løsning herpå er, at arbejde med forenkling af præsentationen og kommunikationen til og om borgeren: Borgerens plan. Planen fungerer som et samlet overblik over alle fremtidige og historiske kontakter mellem det offentlige system og borgeren. Planen er tilgængelig på borger.dk og er blandt andet inspireret af de data fra sundhedsområdet, der allerede er tilgængeligt. Borgerens plan er det sted, hvor såvel borger som offentlig myndighed kan få et overblik. Der linkes til alle aktuelle planer. Planen følger personnummeret og er således altid aktiv også selvom man ikke længere er modtager af offentlige ydelser. Således kunne aftaler med jordemoder etc. Omfattes af planen. Projektet brug for alle under Arbejdsmarkedsstyrelsen arbejder allerede indenfor dette felt hvorfor det vil være oplagt, at integrere nogen af de tanker, som gruppen har gjort sig i brug for alle projektet. Centrale elementer i borgerens plan er endvidere: én person fra det offentlige system er opdatetingsansvarlig efter stafetmodel. Auto-advisering. Når en plan opdateres får den ansvarlige og borgeren - besked Det er borgeren selv, som sætter de samlede tværgående, fælles mål. Det sker sammen med relevante personer fra administrationen. Online adgang. Borger regulerer den (hvem kan se min plan? Deling med familie, venner, bekendte, blog etc.) Grafisk tidslinie, så man kan følge med i sin historie med det offentlige Kalender se fremtidige møder, book fremtidige møder Vidensbank med relevante data (fx lægejournal) Måden Sundhed.dk er oprettet og administreres på kan tjene til inspiration.
10 Udfordringen er at ændre udformningen og oplevelsen af måden at samregistrere på fra Big brother is watching you til Little sister is helping you. Derfor er modellen med at det er borgeren, der er herre over alle samkørte oplysninger et sted, anvendt 7. Afslutning Deltagerne har kort evalueret forløbet på følgende måde: Positivt en vis overraskelse over hvor langt og hvor konkret anvendeligt/inspirerende man er kommet på kort tid. Det havde givet mere, især i det videre arbejde - hvis der havde været egentlige kommune og regionsrepræsentanter dvs. dem der har det daglige samarbejde- Også Socialministeriet var savnet. 8. deltagerkreds Navn Titel Organisation Kontakt Thomas Godt Konsulent SocialBusinessLab Thomas@socialbusinesslab.dk Susan Reder Konsulent SocialBusinessLab Susan@socialbusinesslab.dk Bruun Jeanett Fleron Konsulent Praksiskompagniet jeanett.fleron@gmail.com Jesper Henriksen Projektchef Socialt udviklingscenter SUS jeh@sus.dk Jesper Lihn Kontorchef Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse jli@sum.dk Sara Hansen Fuldmægtig Arbejdsmarkedsstyrelsen sph@ams.dk Inger Suppli Konsulent Kommunernes Landsforening Isu@kl.dk Ulrik Jespersen Partner Quickcare uj@quickcare.dk