Statsforvaltningens brev til en borger Resumé: Statsforvaltningen fandt ikke, at kommunens påbud om udskiftning af en jordledning i tilfælde som det foreliggende var i strid med proportionalitetsprincippet. 02-07- 2007 Ved e-brev af 30. oktober 2006 har De klaget over et af Hørsholm Kommune den 17. oktober 2006 udstedt påbud til Dem om udskiftning af en vandledning, selv om De har fået repareret den skade, der var sket på ledningen. STATSFORVALTNINGEN HOVEDSTADEN BORUPS ALLÉ 177, BLOK D- E 2400 KØBENHAVN NV De har oplyst, at De den 16. oktober 2006 konstaterede et brud på en stikledning i Deres indkørsel. Næste dag fik De udbedret fejlen, som skyldtes et hul i ledningen. Kommunen meddelte Dem herefter, at man krævede hele ledningen udskiftet på Deres regning. Det vil blive ca. 30.000 kr. De har endvidere oplyst, at ifølge de teknikere, der har besigtiget ledningen, er den resterende del af ledningen, så vidt de kan se, sund. Efterfølgende er ledningen blevet trykprøvet, og der er ikke fundet yderligere utætheder. JOURNAL NR.: 2007-613/41 SAGSBEHANDLER:LSCKOE DIREKTE TELEFON:7256 7086 TELEFON: 7256 7000 TELEFAX: 38 33 20 12 GIRO: 3001 4329848 EAN-NR. 5798000362222 SE-NR. 29-37-62-20 hovedstaden@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk De står uforstående over for, at vandforsyningen kan kræve en komplet udskiftning ud fra en hypotese om, at ledningen evt. vil blive utæt på et senere tidspunkt. Det fremgår af kommunens påbud, at baggrunden herfor er, at det er kommunens erfaring, at gamle jernstikledninger som Deres ofte og hurtigt igen bliver utætte med stort vandspild til følge, når der én gang er gået hul på dem. Kommunen har sammen med påbudet til Dem vedlagt regulativ for Hørsholm Kommunale Vandforsyning og henvist til pkt. 6.5, jf. pkt. 6.1 og pkt. 11 som grundlag for, at kommunen kan stille krav om udskiftning af den gamle jernledning. TELEFONTID: Mandag-Onsdag 10.00-15.00 Torsdag 13.00-18.00 Fredag 10.00-12.00 ÅBNINGSTID FOR PERSONLIGE HENVENDELSER: Mandag-Onsdag 09.00-15.00 Torsdag 09.00-18.00 Fredag 09.00-13.00 Kommunen har i påbudet anført, at man har noteret sig Deres udtalte modstand mod at udskifte vandledningen i tilfælde af, at Deres forsikringsselskab ikke afholder udgiften til udskiftningen. Kommunen har i den forbindelse anført, at man er indstillet på at optage forhandling med
Dem om at frafalde påbuddet, mod at De umiddelbart inden for skellet lader montere en målerbrønd. Konsekvensen vil herefter blive, at De selv kommer til at betale for et fremtidigt vandspild fra den gamle jernstikledning. Kommunen gør opmærksom på, at der i givet fald kan blive tale om særdeles store vandregninger. Ved brev af 6. november 2006 anmodede statsamtet kommunen om en udtalelse, herunder om at redegøre nærmere for hjemmelsgrundlaget for påbudet. Kommunens udtalelse Kommunen har i udtalelse af 18. december 2006 blandt andet anført, at kommunen i en årrække har haft et uacceptabelt vandspild, som i væsentlig grad skyldes utætheder på ledningssystemet. De større utætheder kommer op til overfladen og er synlige, hvilket giver mulighed for hurtigt at udbedre skaden og standse vandspildet. Det er kommunens vurdering, at disse større utætheder ikke vejer særlig tungt i det samlede vandspild. Den store synder er de små utætheder, hvor vand igennem lang tid kan sive ud af ledningssystemet, uden at nogen opdager det. Sådanne udsivninger forekommer navnlig på de gamle jernstikledninger. Efter en målrettet indsats siden 1998-99 er det lykkedes at nedbringe vandspildet fra ca. 20 % til under 10 %. Sidste år var det således 8,9 % eller ca. 133.000 m 3. Den målrettede indsats indebærer lækagesøgning, overvågning af ledningsnettet og udskiftning af dårlige ledninger. En dårlig ledning er f.eks. en mindre jernledning (som en stikledning), der én gang er blevet utæt. Erfaringen viser, at den ofte og hurtigt igen bliver utæt. Kommunen vurderer, at udskiftning af de utætte gamle jernledninger har været en afgørende nødvendig foranstaltning for nedbringelse af vandspildet. Vandforsyningen udskifter sin del af de gamle jernstikledninger. Jernstikledningerne på private grundarealer har en samlet længde, der væsentligt overstiger længden af vandforsyningens jernstikledninger. Allerede af den grund er der mulighed for flere lækager og mere vandspild på de private jernstikledninger. Det har derfor været af afgørende betydning for reduktion af vandspildet, at de private jernstikledninger er udskiftet, når de har været utætte. Kommunen har endvidere oplyst, at påbudet er udstedt med hjemmel i pkt. 6.5 i regulativ for Hørsholm Kommunale Vandforsyning, hvoraf fremgår, at vandinstallationer skal benyttes og vedligeholdes på en sådan måde, at der ikke er fare for utætheder. I givet fald skal installationerne bringes i orden. Endvidere kan vandforsyningen pålægge ejeren at lade foretage de foranstaltninger, som SIDE 2
lægge ejeren at lade foretage de foranstaltninger, som den finder nødvendig af hensyn til installationernes forsvarlige funktion,. Kommunen har i øvrigt anført, at bestemmelsen i vandforsyningslovens 50 efter kommunens opfattelse kunne være selvstændigt og tilstrækkeligt grundlag for det meddelte påbud. Miljøstyrelsens udtalelse Ved lov nr. 542 af 24. juni 2005 om regional statsforvaltning er de opgaver, der tidligere blev varetaget af statsamtet, henlagt til statsforvaltningen. Ved brev af 17. januar 2007 anmodede statsforvaltningen til brug for en vurdering af, om der er lovhjemmel til kommunens påbud om udskiftning af hele stikledningen til en ejendomsejer, der har konstateret og fået udbedret en utæthed på sin stikledning, Miljøstyrelsen om en udtalelse om, hvorvidt et sådant påbud efter styrelsens opfattelse kan udstedes med hjemmel i Hørsholm Kommunes vandregulativ. Ved brev af 16. maj 2007 har Miljøstyrelsen afgivet en udtalelse til statsforvaltningen. Indledningsvis har Miljøstyrelsen bemærket, at styrelsen lægger den begrebsanvendelse til grund, som fremgår af vejledning nr. 9566 af 1. januar 2002 om normalregulativ for kommunale vandforsyninger, særlig punkterne 1.10 og 1.11. Herefter er stikledningen den ledning, der går fra forsyningsledningen til grundgrænsen, mens ledningen fra grundgrænsen og ind til selve huset benævnes jordledningen. Dette svarer til definitionen i pkt. 1.7 i Regulativ for Hørsholm Kommunale Vandforsyning. Det er lagt til grund, at statsforvaltningens spørgsmål i denne sag vedrører jordledningen. Miljøstyrelsen har endvidere anført, at et regulativ for den kommunale vandforsyning bl.a. skal indeholde nærmere regler om grundejernes forpligtelser med hensyn til vandindlæg, jf. 55, stk. 1, 1. pkt., i bekendtgørelse nr. 71 af 17. januar 2007 af lov om vandforsyning m.v. Det er Miljøstyrelsens vurdering, at der med hjemmel i et vandregulativ, jf. lovens 55, stk. 1, kan udstedes et påbud om udskiftning af en jordledning i sin helhed, såfremt afgørelsesmyndigheden i øvrigt vurderer, at proportionalitetsgrundsætningen er overholdt. At der er hjemmel til dette fremgår også af ovenstående vejledning nr. 9566 under pkt. 8. SIDE 3
Miljøstyrelsen er ikke klagemyndighed i sagen og udtaler sig derfor ikke om den konkrete sag, herunder om hvorvidt kravet til proportionalitet i den konkrete sag er opfyldt. Kommunens redegørelse om proportionalitetsprincippet Ved brev af 25. maj 2007 anmodede statsforvaltningen i anledning af Miljøstyrelsens udtalelse kommunalbestyrelsen i Hørsholm Kommune om at redegøre nærmere for, hvilke hensyn der er lagt vægt på ved udstedelsen af påbud af 17. oktober 2006 til Dem og ved øvrige påbud, herunder i forhold til kommunens vurdering af, at proportionalitetsprincippet er overholdt. Ved brev af 11. juni 2007 har Hørsholm Kommune anført, at: Vi kan tilslutte os Miljøstyrelsens begrebsanvendelse men gør samtidig opmærksom på, at vi har brugt begreberne stikledning og hovedledning i korrespondancen som de begreber, vore forbrugere kender til og umiddelbart kan forholde sig til. For så vidt angår spørgsmålet om proportionalitet har kommunen anført følgende: I påbuddet af 17. oktober 2006 skrev vi bl.a. Det er vor erfaring, at de gamle jernledninger ofte og hurtigt igen bliver utætte med stort vandspild til følge, når der een gang er gået hul på dem. Derfor har vi i en årrække stillet krav til ejendomsejere om at skifte al jernledning på grunden i stedet for blot at reparere det utætte sted. Nye huller kan ligge og sive i lang tid, førend om overhovedet spildet bliver opdaget. Denne politik med krav om udskiftning af utætte jernledninger har medvirket til at reducere det uacceptabelt store vandspild, der har været i kommunen. Til orientering kan vi oplyse, at vandspildet i 2005 var på 133.000 m 3 og det er stadig for meget. Spildet toppede for år tilbage med 300.000 m3. En meget stor del af spildet skyldes utætheder i de private stikledninger. Fællesskabet (forbrugere tilsluttet Hørsholm Kommunale Vandforsyning) og samfundet som helhed har en stærk og væsentlig interesse i at undgå vandspild. Vi henviser f.eks. til dele af lov om afgift af ledningsført vand som et klart udtryk herfor. I (medfør af) vandforsyningsloven er der tillagt vandforsyningerne ret til at stille krav til den enkelte forbruger el- SIDE 4
ler ejendomsejer med henblik på begrænsning af vandspildet, jfr. miljøstyrelsens udtalelse. I de citerede 3 afsnit fra påbudet har vi forsøgt at belyse den stærke fællesskabsinteresse i at undgå aktuelt og fremtidigt vandspild på ejendommen at redegøre for, at den førte politik med påbud om udskiftning af de gamle jernstikledninger både har været nødvendig og har virket at det er uacceptabelt, at en grundejer for aktuelt at spare på udgiften lader foretage en efter al erfaring kortvarig udbedring af ledningen med den følge, at fremtidigt vandspild, som kan være både omfattende og langvarigt, skal belaste fællesskabet, fordi vandspildet sker efter måleren. Det følger af det foranstående, at vandforsyningen herved tilkendegiver over for den pågældende grundejer, at han eller hun i videst muligt omfang søges friholdt for at betale for andre grundejeres mulige vandspild fra gamle jernstikledninger. I den aktuelle sag er ledningen efter det foreliggende fra 1962. Ingen grundejer kan have en berettiget forventning til, at ledningen skulle have en væsentlig længere holdbarhed. Grundejere med sådanne ledninger på påregne, at ledningerne er udtjente og skal skiftes. Vi gør opmærksom på, at spørgsmålet om proportionalitet ikke kan isoleres til et antal kroner som forskellen mellem udgiften til at lappe ledningen og til at udskifte den. Ved udskiftning til moderne materialer opnås en værdiforøgelse på ejendommen i kraft af længere holdbarhed på ledningen. Udgiften til udskiftningen vil komme inden for en kortere tid under alle omstændigheder. Vi gør derfor gældende, at et krav om udskiftning af ledningen ikke på lang sigt er mere (eller ret meget mere) økonomisk byrdefuldt for grundejeren end et påbud om lapning, om end der selvfølgelig kan blive tale om en aktuel reduktion af grundejerens økonomiske handlefrihed til andre ting. Det er således vort udgangspunkt, at et krav om udskiftning af en gammel jernstikledning ikke er mere byrdefuldt for en grundejer, end den pågældende må tåle. Vi henviser også til, at grundejere både inden for de senere år, såvel som på lang sigt, har kunnet konstatere betydelige samfundsskabte værdistigninger i ejendommene, og at det derfor ligger klart inden for det rimeliges grænser, at fællesskabet (samfundet) stiller krav om udskiftning af uforsvarlige installationer. Vi henviser til, at der i den foreliggende sag faktisk er tale om en i forhold til mange andre ejendomsejere kort SIDE 5
ledningsstrækning, som alt andet lige er billigere at udskifte. Vi gør endelig opmærksom på, at grundejeren ikke har ønsket at tage imod tilbuddet om at etablere en målerbrønd inden for skel. Udgiften hertil ville have været relativt begrænset, så længe ledningen var frigravet på et stykke. Statsforvaltningens udtalelse Det tilsyn, som statsforvaltningen udøver over for en kommune, er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. 48 i den kommunale styrelseslov. Med udtrykket retsgrundlag menes i denne forbindelse offentligretlig lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af den offentligretlige lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger Det fremgår af 55, stk. 1, 1. pkt., i bekendtgørelse nr. 71 af 17. januar 2007 af lov om vandforsyning m.v. (vandforsyningsloven), (svarende til samme bestemmelse i den tidligere lov), at for ethvert alment vandforsyningsanlæg skal der udfærdiges et regulativ, som skal indeholde nærmere regler om retten til forsyning fra forsyningsledningerne, herunder om forbruget skal måles ved vandmålere, og om grundejernes forpligtigelser med hensyn til vandindlæg. Statsforvaltningen lægger på baggrund af Miljøstyrelsens udtalelse til grund, at der med hjemmel i et vandregulativ, jf. 55, stk. 1, i vandforsyningsloven, kan udstedes påbud om udskiftning af en jordledning i sin helhed, hvis afgørelsesmyndigheden i øvrigt vurderer, at proportionalitetsprincippet er overholdt. Proportionalitetsprincippet indebærer, at et indgreb ikke må være videregående, end hvad formålet tilsiger hvor forvaltningen har et valg mellem flere typer af indgreb til opnåelse af et ønskeligt resultat, er forvaltningen forpligtet til at vælge det mindst indgribende, som er tilstrækkeligt til opnåelse af formålet, dvs. der ligger i proportionalitetsprincippet et krav om, at et indgreb af den påtænkte art er nødvendigt. Herudover indeholde proportionalitetsprincippet et krav om forholdsmæssighed, hvorefter ind- SIDE 6
grebet kun må iværksættes, hvis det står i rimeligt forhold til det mål, der forfølges. Der henvises til Forvaltningsret Almindelige emner, af Jens Garde m.fl., 4. udgave, 2004, s. 262. Statsforvaltningen finder ikke, at kommunens påbud om udskiftning af en jordledning i tilfælde som det foreliggende er i strid med proportionalitetsprincippet. Vi har herved lagt vægt på, at der ifølge det oplyste er et meget stort vandspild i kommunen, som skyldes utætheder på gamle jernledninger, og at jernledningerne på privat grund har en samlet længde, der væsentligt overstiger længden af vandforsyningens jernledninger, samt at der erfaringsmæssigt ofte og hurtigt igen kommer utætheder på gamle jernledninger, når der én gang er gået hul på dem. Vi har endvidere lagt vægt på, at Deres jordledning er fra 1962. Vi finder således henset til, at påbud om reparation af et hul i en gammel jernledning efter det oplyste ikke medfører ophør af vandspild på længere sigt, at påbud om udskiftning af hele jordledningen i et tilfælde som Deres må antages at være nødvendigt for at nedbringe det store vandspild i kommunen og derved varetage en væsentlig samfundsmæssig interesse, samt at påbud om udskiftning af hele ledningen hos den enkelte ejendomsejer står i rimeligt forhold til dette mål. I det konkrete tilfælde har vi endvidere lagt vægt på, at kommunen har tilbudt Dem det mindre indgreb, at De umiddelbart inden for skellet fik monteret en målerbrønd, således at De selv kom til at betale for fremtidigt vandspild. Kopi af denne udtalelse er sendt til Hørsholm Kommune. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på Internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Lone B. Christensen Kontorchef Louise Schmidt Fuldmægtig SIDE 7