Øget produktivitet styrker den offentlige saldo i 2020 Et løft i produktivitetsvæksten på 1 pct.point fra 2014-2020 vil styrke den offentlige saldo med godt 20 mia. kr. i 2020. Det viser beregninger baseret på et svar fra Finansministeriet til Finansudvalget. At et produktivitetsløft styrker den offentlige saldo lyder måske oplagt, men står i kontrast til den traditionelle økonomiske forståelse. Denne analyse viser, at der er et enormt perspektiv i at få løftet produktiviteten i dansk økonomi, idet det både øger velstanden og styrker de offentlige finanser frem mod 2020. Derfor er det positivt med det stadigt større fokus på produktivitet, som følger af bl.a. regeringens nye vækstmålsætning og Produktivitetskommissionens arbejde. af chefanalytiker Martin Madsen 3. december 2013 Analysens hovedkonklusioner Finansministeriet har nedjusteret BNP med 150 mia. kr. gennem krisen. For at indhente det varige velstandstab, så skal BNP-væksten løftes fra 2 pct. til 3 pct. i gennemsnit i årene fra 2014 til 2020. Ifølge Finansministeriet har nedjusteringen af produktivitetsvæksten i diverse prognoser bidraget til at svække den offentlige saldo - også på sigt. Et løft i produktivitetsvæksten med 1 pct.point fra og med 2014 til 2020 vil omvendt styrke den offentlige saldo varigt med godt 20 mia. kr. Hvis det alternativt forudsættes, at produktivitetsvæksten i Konvergensprogram 2013 (KP13) løftes med ½ pct.point årligt til 2020, hvilket svarer til forudsætningen i Finansministeriets KP08, vil det styrke den offentlige saldo med ca. 11 mia. kr. i 2020. I Regeringens Vækstplan DK er målet at øge produktivitetsvæksten 0,3 pct. årligt til 2020. Øget produktivitet påvirker den offentlige saldo ad flere veje fordi en række offentlige indtægts- og udgiftsposter er delvist afkoblet fra BNP-udviklingen. Effekten efter 2020 er mere mudret og afhænger især af om renten følger med produktivitetsvæksten. Kontakt Chefanalytiker Martin Madsen Tlf. 33 55 77 24 Mobil 31 31 59 99 mm@ae.dk Kommunikationschef Mikkel Harboe Tlf. 33 55 77 28 Mobil 28 36 87 50 mh@ae.dk Arbejderbevægelsens Erhvervsråd Reventlowsgade 14, 1 sal. 1651 København V 33 55 77 10 www.ae.dk
Finansministeriet nedjusterer BNP med 150 mia. kr. gennem krisen I Finansministeriets seneste Konvergensprogram fra 2013 (KP13) er BNP-niveauet nedjusteret med 150 mia. 2013-kr. i 2020 i forhold til Konvergensprogrammet fra 2008 (KP08). Finansministeriet forventer en real BNP-vækst på 2 pct. årligt i gennemsnit frem til 2020 i det seneste Konvergensprogram 2013. Hvis man skal indhente de tabte 150 mia. kr. kræver det, at BNP vokser med 3 pct. om året som gennemsnit fra og med 2014 frem mod 2020. Figur 1. Velstandstab gennem krisen og vækst-krav for at nå tilbage på BNP-niveauet i KP08 Mia. 2013-kr. 2.300 2.200 2.100 2.000 1.900 1.800 Mia. 2013-kr. 2.300 2.200 2.100 2.000 1.900 1.800 1.700 2000 2005 2010 2015 2020 BNP i regeringens 2020-plan fra 2008 BNP i regeringens 2020-plan fra 2013 Krav for at komme tilbage på før-krise-vækststi 1.700 Kilde: AE pba Finansministeriets konvergensprogram fra hhv. 2008 og 2013. Udover at Finansministeriet nærmest har niveauforskudt BNP-niveauet, så har Finansministeriet også nedjusteret produktivitetsvæksten frem mod 2020. Omvendt har Finansministeriet løftet vækstbidraget fra arbejdsmarkedet i takt med de gennemførte reformer. Timeproduktivitetsvæksten for hele økonomien er nedjusteret fra KP08 til KP13 fra en gennemsnitlig årlig vækst på 1,7 pct. i peroden 2013-2020 til 1,2 pct. Altså en årligt lavere produktivitetsvækst på ½ pct.point i 7 år. Det fremgår af tabel 1. Tabel 1. Timeproduktivitetsvækst hele økonomien (BNP pr. arbejdstime) Gnst. årlig vækst 2013-20, procent 1. Timeproduktivitetsvækst i KP08 1,7 2. Timeproduktivitetsvækst i KP13 1,2 Pct.point 3. Revideret produktivitetsvækst fra KP08 til KP13 (2-1) -0,5 Anm: Måles timeproduktivitetsvæksten som BVT pr. arbejdstime er nedjusteringen på 0,4 pct.point. Kilde: AE på baggrund af Finansministeriet 2
Finansministeriet: Øget produktivitetsvækst styrker den offentlige saldo i 2020 Ifølge Finansministeriet vil et løft i produktivitetsvæksten styrke den offentlige saldo. Finansministeriet skrev således i et noget overset svar til Finansudvalget den 19. juli 2011 1 : ( ) at den offentlige saldo i 2020 isoleret set reduceres med ca. 0,4 pct. af BNP (svarende til ca. 7 mia. kr. 2011-niveau) som følge af den lavere forudsatte produktivitetsvækst fremadrettet. Dengang blev produktivitetsvæksten for hele økonomien nedjusteret med ca. ¼ pct.point i perioden 2011 til 2020, hvilket altså svækkede den offentlige saldo i 2020 og årene efter med 7 mia. kr. Eller sagt på en anden måde: Hvis produktiviteten kan løftes med knap ¼ pct.point årligt i gennemsnit fra og med 2014 til 2020, så vil det styrke de offentlige finanser med ca. 5½ mia. kr. 2 Se også bilag 1. Hvis man skal indhente velstandstabet på 150 mia. kr. frem mod 2020, som det blev vist i figur 1, så kræver det, at BNP vokser med 3 pct. om året som gennemsnit fra og med 2014 frem mod 2020 fremfor de nuværende forventede 2 pct. Hvis hele vækstløftet sker gennem et løft af produktivitetsvæksten vil det med Finansministeriet svar til Finansudvalget kunne styrke den offentlige saldo med 22 mia. kr. i 2020. Hvis det alternativt forudsættes, at produktivitetsvæksten i Konvergensprogram 2013 (KP13) løftes med ½ pct.point årligt til 2020, hvilket svarer til forudsætningen i Finansministeriets KP08, vil det styrke den offentlige saldo med ca. 11 mia. kr. i 2020. Det fremgår af tabel 2. I Regeringens Vækstplan DK er målet at løftet produktivitetsvæksten 0,3 pct. årligt til 2020. Øget produktivitet påvirker den offentlige saldo ad flere veje fordi en række offentlige indtægts- og udgiftsposter er delvist afkoblet fra BNP-udviklingen. Det gælder eksempelvis udgifterne til offentligt forbrug til 2020 som følge af en politisk bestemt årlig realvækst og den to-årige forsinkelse i tilpasningen af satsreguleringen af indkomstoverførslerne samt indtægterne fra Nordsøen og beskatningen af pensionsudbetalinger i forhold til BNP. Tabel 2. Offentlig saldo forbedring, hvis timeproduktivitetsvækst løftes fra og med 2014 til 2020 Offentlig saldo i 2020, mia. kr. 1. Løft i timeproduktivitetsvækst med 1 pct.point (for at indhente velstandstab) +22 2. Løft i timeproduktivitetsvækst med ½ pct.point (svarende til vækst i KP08) +11 3. Løft i timeproduktivitet med ca. 0,3 pct.point (nyt mål i Vækstplan DK) +7 Anm.: Finansministeriet forudsætter en ved uændret nominel rente Kilde: AE på baggrund af Finansministeriet. 1 Finansministeriets svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 178 og 179 (19. juni 2011). http://www.ft.dk/samling/20101/almdel/fiu/pgf/7/spm/178/svar/819426/1020422.pdf og http://www.ft.dk/samling/20101/almdel/fiu/pgf/7/spm/179/svar/819424/1020418.pdf 2 Saldoforbedringen på 7 mia. kr. over 9 år er omregnet til en saldoforbedring på 7 år (7 mia. kr./9 år*7år) svarende til 5½ mia. kr. 3
Saldovirkningen efter 2020 og dermed holdbarhedsvirkningen er mere mudret Forudsat, at produktivitetsændringen er permanent efter 2020, som det er forudsat i Finansministeriets konvergensprogrammer, så vil saldoforbedringen efter 2020 være varig som følge af, at det offentlige forbrug og overførslerne udgør en mindre andel af BNP. Saldovirkningen efter 2020 og den finanspolitiske holdbarhed afhænger dog også af, hvad der antages om renten. I det tilfælde, hvor alene produktivitetsvæksten løftes og den nominelle rente fasteholdes kan saldovirkningen på sigt faktisk vende fortegn. Det skyldes, at en effekt fra pensionssystemet gradvis vil komme til at dominere. Danmark har en stor pensionsformue, som er uafhængig af BNP, så længe renten ikke følger med produktivitetsvæksten. Når produktivitetsvæksten og derved BNP løftes, så vil pensionsskatterne i pct. af BNP falde. Denne nævner-effekt vil svække skattegrundlaget. Hvis renten til gengæld følger med produktivitetsvæksten, så den vækstkorrigerede rente (merrealrenten) er upåvirket vil forrentningen af pensionsformuen følge med BNP og pensionsskatterne udgør en uændret andel af BNP. Ergo er det noget mere mudret, hvad effekten er på den saldomæssige hængekøje efter 2020. Traditionelt har økonomer sagt, at højere produktivitetsvækst som udgangspunkt hverken styrker eller svækker de offentlige finanser, men øget produktivitet imidlertid giver mulighed for en øget kvalitet af det offentlige forbrug. Det fremgår af boks 1. Boks 1. Tidligere har øget produktivitetsvækst ikke styrket de offentlige finanser - men nu gør den Tidligere har øget produktivitetsvækst ikke hverken svækket eller styrket de offentlige finanser. Fortællingen var, at selvom skatteindtægterne vokser, når produktiviteten og dermed indkomsterne øges, så er modstykket, at de offentlige udgifter (lønnen for de offentlige ansatte og indkomstoverførslerne) omtrent reguleres med lønudviklingen. Men med 2020-planen er denne sammenhæng brudt frem til og med 2020. Velfærdskommissionen Der bliver fra tid til anden foreslået forskellige løsninger på de udfordringer vi står overfor: Hvis nu vi kunne forøge produktiviteten og dermed væksten, ville behovet for prioritering så ikke blive mindre? vi har skruet vores velfærdssamfund sammen på en måde, så en masse mekanismer virker anderledes, end man umiddelbart skulle tro. Vækst, for eksempel, får de offentlige udgifter til at vokse. Bundlinien er, at produktivitetsvæksten ikke automatisk sænker de samlede offentlige udgifters andel af samfundsøkonomien. Produktivitetsvækst løser ikke i sig selv velfærdssamfundets finansieringsmæssige udfordringer. Kilde: Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv (maj 2004). Finansministeriet I forhold til den finanspolitiske planlægning gælder, at forudsætningen om produktivitetsvæksten ikke har nogen nævneværdig betydning for holdbarheden af de offentlige finanser. Stigende produktivitet i den private sektor muliggør øget indtjening til virksomhederne og højere løn til de ansatte og øger dermed isoleret set skatteprovenuet. Men idet højere produktivitet på lidt længere sigt med gældende regler og praksis vil medføre højere lønninger også til offentligt ansatte, blandt andet gennem reguleringsordningen, og højere overførsler mv. gennem satsreguleringen, vil de offentlige udgifter forøges omtrent tilsvarende. Øget produktivitet vil dermed komme alle i samfundet til gode i form af højere realindkomster, men kan ikke forventes at forbedre de offentlige finanser. Kilde: Mod nye mål Danmark 2015. Teknisk baggrundsrapport (december 2007) Det Økonomiske Råd Som udgangspunkt påvirker den lavere produktivitetsvækst både de fremtidige offentlige indtægter, udgifter og BNP-niveau negativt. Det afgørende for holdbarheden er, hvordan indtægterne og udgifterne udvikler sig i forhold til BNP.Samlet betyder dette, at lavere produktivitet fører til en forbedring af den primære saldo som andel af BNP og dermed til en holdbarhedsforbedring. Kilde: Dansk Økonomi, forår 2010 (juni 2010) 4
Fokus på at løfte produktiviteten Man kan diskutere om Danmark fremadrettet kan indhente det tabte. Det bør i hvert fald være og er også blevet et centralt mål i den økonomiske politik, at produktiviteten skal løftes. På det længere sigt skabes økonomisk vækst ikke kun ved, at vi arbejder flere timer, men i højere grad af, at vi bliver dygtigere. Således har produktivitetsvæksten været den helt afgørende faktor i forhold til at skabe økonomisk vækst igennem de seneste 40 år. Reformsporet er fortsat vigtigt for Danmark, men vi skal fremadrettet fokusere på reformer, der kan øge arbejdsstyrkens kvalitet. Vi skal lave kloge reformer, der kan øge uddannelsesniveauet og dermed produktiviteten i Danmark. Mekanismerne, der skaber øget produktivitet, dvs. evnen til at skabe værdi pr. time, beskrives typisk som mere og bedre uddannelse, investeringer i ny teknologi, forskning og innovation, bedre organisering, tilrettelæggelse af arbejdet, start af nye virksomheder, graden af konkurrence og åbenhed samt antallet af højtuddannede i virksomhederne. Den traditionelle opfattelse har været, at en ændring i produktivitetsvæksten ikke påvirker den offentlige saldo, da både indtægter og udgifter ændrede sig i samme takt. Men ifølge Finansministeriet vil en reduktion af produktivitetsvæksten varigt reducere den offentlige saldo. Modsat må også gælde, at hvis produktivitetsvæksten løftes, så vil det ikke bare øge velstanden men også forbedre de offentlige finanser. 5
Bilag 1. Krisen, svækket strukturel BNP og de offentlige finanser I Konvergensprogram 2009 (februar 2010) fremgår det af boks 1 (se nedenfor), at krisen har svækket de offentlige finanser varigt. For det første har krisen øget de offentlige underskud og gæld, som varig øger renteudgifterne (rentebyrden) er derfor svækker den langsigtede holdbarhed. For det andet har Finansministeriet som vist i figur 1 nedjusteret strukturelt BNP fra Konvergensprogram 2008 (KP08) til KP13 med 150 mia. kr. Boksen nedenfor er dog fra KP09, hvor nedjusteringen af strukturelt BNP kun var ca. halvdelen af det, som er tilfældet i KP13. Nogen vil måske ikke fortolke det som krisen effekt, men sige, at det bare er fordi man tidligere har overvurderet strukturerne. Rentebyrden og nedjusteringen af strukturelt BNP blev i KP09 vurderet til at forværre holdbarheden med 0,5 pct. af BNP svarende til 9 mia. kr. Kilde: Danmarks Konvergensprogram 2009 (februar 2010) side 6 boks 1 http://www.fm.dk/publikationer/2010/1940_danmarks-konvergensprogram- 2009/download/~/media/Publikationer/Imported/2010/1940-DANMARKS%20KONVERGENSPROGRAM%202009/978-87-92480-50-7.pdf.ashx 6