Fagcenteret for Læring & Trivsel den 29. marts 2017 Muligheder og begrænsninger i forslag om selvstyrende dagtilbudsområde i Holbæk By Bestyrelsen for dagtilbudsområdet Holbæk By har ansøgt Udvalget Læring og Trivsel for Børn og Unge om, at området får status som et selvstyrende distrikt (område) gennem en forsøgsordning på tre år. På baggrund af ansøgning og uddybende møde med repræsentanter fra bestyrelsen og områdelederen har Fagcenteret for Læring & Trivsel udarbejdet nærværende notat. I notatet gennemgås de enkelte elementer i forslaget med afsæt i de kommunale og lovgivningsmæssige rammer. Gennemgangen følges op af anbefalinger med udgangspunkt i de enkelte delelementer i ansøgningen. 1. Bestyrelsens beskrivelse: Beslutningskompetencen lægges ud til de enkelte institutioner, forældrerådene og distriktsbestyrelsen, der kan beslutte hvordan prioritering og sammenhæng mellem normeringer, lukkedage, antal af ledere, brug af midler til børns aktiviteter mv., åbningstider, langsigtede investeringer i eksempelvis legepladser og produktionskøkkener, skal være. De enkelte elementer Muligheder indenfor eksisterende rammer Begrænsninger Bemærkning Anbefaling 1.a. Delegation af beslutningskompetencen til at prioriterer områdets samlede budget. Dagtilbudsområdet er rammestyret forstået således, at der tildeles et samlet budget til området (opdelt på daginstitution og dagpleje). Forældrebestyrelserne i Holbæk Kommune har såkaldt maksimal kompetence. Det betyder, at det bestyrelsen, der via godkendelsen af budgettet, fastsætter rammer for, hvordan det tildelte budget prioriteres og herunder personalesam- Bestyrelsens beslutningskompetence omfatter ikke beslutning om lukkedage og muligheden for at udvide åbningstiden ud over den kommunalt fastsatte ugentlige åbningstid, der er fælles for alle børnehuse Det er administrationens vurdering, at bestyrelsen overordnet set har beslutningskompetence til at prioriterer områdets samlede budget, samt mulighed for at vælge en økonomimodel, hvor der ud af den samlede tildeling tildeles et budget til de enkelte børnehus, som herefter prioriteres i samarbejde mellem den pædagogiske leder og forældrerådet. Ingen
mensætningen (inkl. antal ledere), samt prioritering af midler til aktiviteter mm. 1.b. Åbningstid Forældrebestyrelsens ønsker, at forældrene i det enkelte børnehus kan vælge, at udvide åbningstiden. Det kan være en model, hvor nogle børnehuse har en åbningstid, der er kortere end andre og andre børnehuse til gengæld har en længere åbningstid Det er forældrebestyrelsen, der sammen med områdelederen træffer beslutning om, hvordan den kommunalt fastsatte ugentlige åbningstid fordeles hen over ugen. I praksis betyder det, at alle børnehus har åbent i det samme antal timer, men åbningstiden er fordelt forskelligt (nogle børnehuse åbner tidligere og lukker derfor tidligere. Andre børnehuse åbner senere og har derfor længere åbent). Forældrebestyrelsens beslutningskompetence omfatter ikke muligheden for at udvide åbningstiden ud over den kommunalt fastsatte ugentlige åbningstid, der er fælles for alle børnehuse Der er i lovgivningsmæssig henseende ikke noget der hindrer, at beslutningskompetencen til at udvide den ugentlige åbningstid delegeres til forældrebestyrelserne. Det skal dog ske indenfor en kommunalt besluttet minimums ramme, som f.eks. den nuværende eller lavere. Da området Holbæk By i lovgivningsmæssigt henseende udgør en daginstitution åbner det mulighed for, at der indenfor området kan opereres med en gennemsnitlig åbningstid, der svarer til den kommunale fastsatte, og hvor det er bestyrelsen i samarbejde med forældrerådene samt områdelederen, der fastsætter åbningstiden i de enkelte børnehuse således, at nogle børnehuse har kortere eller længere åbningstid. Men hvor gennemsnittet svarer til den kommunalt fastsatte ramme. At udvalget tilkendegiver om der skal udarbejdes et konkret beslutningsoplæg, hvor der åbnes mulighed for, at forældrebestyrelserne kan tildeles kompetence til, at udvide åbningstiden ud over et kommunalt fastsat minimumstimetal. Umiddelbart vil det være oplagt, at en eventuel delegationsmulighed omfatter hele dagtilbudsområdet. Den gældende åbningstid er fastsat af byrådet og eventuelle ændring vil derfor skulle godkendes af byrådet. 2
Beslutningen om åbningstidens placering kan ikke delegeres til forældrerådene, men kan træffes i samarbejde med dem. 1.c. Lukkedage Forældrebestyrelsen ønsker kompetence til at prioritere lukkedage set ud fra den samlede tildeling Der er forældrebestyrelserne, der beslutter rammerne for den alternative pasning (fællespasning) på lukkedage. Herunder vælger hvor mange børnehuse, der skal tilbydes fællespasning i. Bestyrelsens beslutningskompetence omfatter ikke beslutning om lukkedage (antal og placering). Beslutning om antal lukkedage og placeringen af dem er hidtil truffet af Byrådet Der er i lovgivningsmæssig henseende ikke noget til der hindrer, at beslutningskompetencen til fastsættelse af lukkedage delegeres til forældrebestyrelserne. Beslutningen kan ikke delegeres til forældrerådene, men forældrebestyrelsen kan træffe den i samarbejde med dem. Det skal bemærkes, at udvalget på dialogmøde den 22. februar drøftede en eventuel delegation af beslutningskompetence til fastsættelse af lukkedage med forældrebestyrelserne. Det blev fra alle fire forældrebestyrelser tilkendegivet, at man ikke ønsker denne beslutningskompetence uddelegeret. At udvalget tilkendegiver om der skal udarbejdes et konkret beslutningsoplæg, hvor der åbnes mulighed for, at forældrebestyrelserne kan tildeles kompetence til, at at fastsætte antallet af lukkedage og deres placering. I lighed med forslaget om åbningstid vil det være oplagt, at en eventuel delegationsmulighed omfatter hele dagtilbudsområdet (og eventuelt SFO). De gældende ramme for lukkedage (omfang og placering) er besluttet af byrådet og eventuelle ændringer vil derfor skulle godkendes af byrådet. For Holbæk Bys vedkommende skal tilkendegivelsen 3
ses i lyset af, at forældrebestyrelsen kun ønsker beslutningskompetencen, hvis området har en budgetgaranti (så budgettet ikke kan ændres i budgetåret). 1.d. Mulighed for større investeringer Forældrebestyrelsen ønsker mulighed for at kunne foretage større investeringer i eksempelvis legepladser og produktionskøkkener (ud af områdets samlede budget) Det er administrationens opfattelse, at der principielt ikke noget der hindrer, at en forældrebestyrelse i samarbejde med områdelederen vælger at prioriterer områdets budget således, at der f.eks. kan foretages investeringer i udearealer ol. Dog med den opmærksomhed, at byrådet igennem de seneste tre år har ønsket at øge bemandingen i dagtilbuddene. Byrådet har valgt en model, hvor ansvaret for og økonomien til bygningsdrift af alle kommunale bygninger (herunder vedligehold af legepladser) er placeret i Vækst & Bæredygtighed. Ændringer i bygninger og på udearealer skal ske via Vækst & Bæredygtighed. Det betyder, at området ikke på eget initiativ må iværksætte bygningsmæssige ændringer. Det er administrationens vurderingen at forældrebestyrelsen i dag har de ønskede beslutningsmuligheder, men at de økonomiske rammer begrænser de reelle muligheder for at foretage større investeringerne. Ingen 2. Bestyrelsens beskrivelse: Vi forestiller os, at vi én gang årligt fastsætter en økonomisk ramme samt pædagogisk handleplan. Dette skal ske i samråd med Udvalget for Læring og Trivsel, for at skabe den nødvendige ro og struktur i både pædagogerne og forældrenes hverdag. Det vil minimere den usikkerhed om pludselige ændringer, som mange efterhånden forventer vil ske i tide og utide De enkelte elementer Muligheder indenfor eksisterende rammer Begrænsninger Bemærkning Anbefaling 2.a. Den økonomiske ramme Det er forældrebestyrelsen, der indenfor områdets sam- En fastlåsning af den økonomiske ramme er en mere Hensynet til kommunens samlede økonomi betyder, Under indtryk af Holbæk Kommunes aktuelle økono- 4
Forældrebestyrelsen ønsker, at Udvalget for Læring og Trivsel og området aftaler og beslutter en økonomisk ramme for et år ad gangen. Herefter vil økonomien være fastlåst, hvilket betyder, at kommunen i den aftalte periode ikke har råderet over tildelingen. Forældrebestyrelsen ønsker der ud over sikkerhed for, at området kan overføre overog underskud fra år til år (fuld overførselsret). Det skal på baggrund af møde med bestyrelsen den 5. april 2017 bemærkes, at retten til overførsel mellem budgetårene og en budgetgaranti i budgetåret er en ufravigelig forudsætning for forsøget. Såfremt dette element i forslaget ikke imødekommes bortfalder forældrebestyrelsens ansøgning. lede økonomi fastsætter rammer for de enkelte børnehusets muligheder for overførsel. I praksis vil overførsel mulighederne dog være afhængig af områdets samlede mulighed for overførsel af mindre- eller merforbrug mellem budgetårene. vidtgående rettighed end den ramme, der er gældende for private institutioner, hvor det kommunale tilskud reguleres med 3 måneders varsel, hvis der sker ændringer i budgetåret. Jf. Holbæk Kommunes økonomiske styringsprincipper skal niveauet for de samlede overførsler mellem årene reduceres. Der er og skal fortsat være overførselsadgang mellem årene. Men når overførslerne er blevet reduceret til 1 pct. af kommunens samlede serviceudgifter, svarende til 30 mio. kr., skal reglerne for overførselsadgang justeres. at det kan være nødvendigt ændre budgettet og herunder tildelingen til dagtilbud indenfor budgetåret. Det skete i 2016 og det har også vist sig nødvendigt i 2017. En ordning hvor et eller flere områder fritages fra at bidrage til en budgetreduktion vil betyde, at der skal gennemføres yderligere reduktioner indenfor de resterende områder. Indenfor Læring & Trivsel er overførslerne fra 2016 fastfrosset i 2017 for at sikre at den samlede ramme indenfor Læring & Trivsel kan overholdes. miske situation kan det ikke anbefales, at dagtilbudsområdet Holbæk By garanteres råderet over overførsler og overførselsret, samt fastlåsning af tildeling i et budgetår. Da det f.eks. kan betyde, at de øvrige dagtilbudsområder vil skulle bidrage med yderligere reduktioner, hvis der gennemføres besparelser i budgetperioden. Da forslaget berør Holbæk Kommunes økonomiske styringsprincipper skal en eventuel ændring af styringsprincipperne godkendes af byrådet. 2.b. Den pædagogiske ramme Forældrebestyrelsen ønsker en model, hvor området fortsat er forpligtiget til at arbejder ud fra lovgivningen Udvalget har tidligere primært i forbindelse med prioritering af udviklingsmidler - besluttet fælles indsatsområder for dagtilbuddene. Det forventes, at regeringen i løbet af 2017 fremsætter et nyt udspil på dagtilbudsområdet. Blandt andet i form af en styrket pædagogisk læreplan. Siden 2013 er der fælles for dagtilbudsområdet arbejdet med følgende indsatser: Revision af pædagogiske læreplaner med afsæt i de daværende distrikter Det anbefales at der arbejdes videre med forslaget om, at der en gang årligt foregår en drøftelse mellem området (forældrebestyrelse og ledelse) og udvalget, 5
og de politiske mål for dagtilbudsområdet (Børne- og unge politikken, samt strategi for fremtidens dagtilbud. Men hvor området ikke er forpligtet til, at deltage i eventuelle fælles indsatser for dagtilbudsområdet (eksempelvis uddannelse af sprogvejledere og brug af aktionslæring, som udviklings- og forandringsstrategi). Fra og med budget 2017 er der ikke længere centrale midler til at understøtte fælles udviklingsområder og indsatserne skal derfor fremover prioriteres indenfor tildelingen til de fire dagtilbudsområder. I 2016 er der i samarbejde med ledere og medarbejdere udviklet en model for, hvordan der fremadrettet arbejdes med udviklingsindsatser i dagtilbuddene. Grundtanken i modellen er, at de indsatser, der arbejdes med, i høj grad er lokalt forankret i det enkelte område/børnehus og at indsatsen udvælges og udvikles sammen med medarbejderne. Et hovedsigte er, at udviklingsindsatser og kompetenceudvikling skal ske i tæt samspil med den daglige praksis. Ud fra det vi kender til udspillet på nuværende tidspunkt er Holbæk Kommune godt forberedt på udspillet. Blandt andet i kraft af de fælles indsatser, der har været gennemført i de sidste 4 år. Regeringsudspillet kan aktualisere et behov for, at der iværksættes fælles initiativer på området. F.eks. i form af kompetenceudvikling i tilknytning til udarbejdelsen af en styrket pædagogisk læreplan. I den sammenhæng kan det være relevant, at alle fire områder forpligtiges til at deltage og at der skabes en vis grad af ensartethed i arbejdet. Udvikling og implementering af strategien for fremtidens dagtilbud og herunder: Udvikling af læringsmiljøerne i de enkelte børnehuse med afsæt i aktionslæring Understøttelse af børns sproglige udvikling (og i den sammenhæng uddannelse af sprogvejledere i alle fire områder Temaerne og de konkrete indsatser er valgt og udviklet i samarbejde med lederne. Desuden har de daværende distrikter (nu de fire områder) i forskelligt omfang arbejdet med egne indsatser. I et fremadrettet perspektiv bliver kunsten, at skabe den rette balance mellem lokalt initierede udviklingsinitiativer/kompetenceudvikling og afgrænsede fælles initiativer, som har relevans for alle fire områder og som alle fire områder profiterer af. hvor der følges op på områdets mål for den forgangne periode og hvor handleplanen for den kommende periode drøftes. Opfølgningen på den foregående periode kan med fordel inddrage såvel den pædagogiske læreplan, som eventuelle tilsyns- og kvalitetsrapporter. Modellen kan med fordel udvikles, så den også omfatter de øvrige tre dagtilbudsområder. 6
3. Bestyrelsens beskrivelse: Distriktet skal styres af dem, der har fingeren på pulsen (de daglige ledere) og med inddragelse af forældrene (borgerne). En af de afgørende forskelle mellem det private og kommunale er at forældrene i det private i højere grad betragtes som kunder. Det betyder, at service er i højsædet og de private dagtilbud stræber efter at skræddersy deres ydelser, så de er tilpasset forældrenes ønsker og behov. Ved at lægge styringen ud til de enkelte børnehuse, får vi en langt bedre tilpasning af de behov og krav, der kan være i det enkelte område. De enkelte elementer Muligheder indenfor eksisterende rammer Begrænsninger Bemærkning Anbefaling 3.a. Decentralisering af styring og mulighed for at skræddersy ydelser Det er forældrebestyrelsen og områdelederen, der i samarbejde beslutter den interne organisering af området og herunder, hvordan samarbejdes mellem forældrebestyrelsen, forældrerådene og forældregruppen som helhed. Indenfor sit råderum kan områdelederen delegere kompetence til de pædagogiske ledere. Der er i udgangspunktet ikke noget der hindrer, at der indenfor den nuværende struktur arbejdes med en endnu højere grad af forældreinddragelse. Forældrerådene kan ikke tildeles samme kompetence som forældrebestyrelserne, men samarbejdet mellem forældrerådene og forældrebestyrelsen kan udbygges, så de beslutninger der træffes er afstemt med forældrerådene. Områdelederen kan ikke fralægge sig ansvaret for eksempelvis budgetoverholdelse og for den pædagogiske kvalitet. Hvis der ønskes en model, hvor de enkelte matrikler (børnehuse) skal betragtes som selvstændige daginstitutioner (med én leder, ét budget og én forældrebestyrelser) er der ikke længere tale om et område i den forståelse, som der anvendes i dag. Det er administrationens vurdering, at forældrebestyrelsen og områdelederen langt hen af vejen har mulighed for, at styringen af de enkelte børnehus sker i et tæt samspil med forældrerådene og med en betydelig beslutningskompetence hos de pædagogiske ledere. Ingen 7
Alt efter hvilken rolle og opgaver de pædagogiske ledere er tiltænkt, så kan det konflikte med intentionerne bag ledelsesstrukturen, hvor det blandt andet er en forudsætning, at flest mulige administrative opgaver varetages af de administrative centre, og at der derved frigøres ressourcer til pædagogisk ledelse. 8