Budgetudvikling, tildeling og økonomistyring Dagtilbudsområdet (politikområde 5)

Transkript

1 Den 17. februar 2014 Budgetudvikling, tildeling og økonomistyring Dagtilbudsområdet (politikområde 5) Indledning Nærværende notat er målrettet Udvalget for Børn samt forældrebestyrelser m.fl., som har interesse i at kende forudsætningerne for kommunens økonomiske styring af dagtilbudsområdet. Notatets formål er at give en kort introduktion til, hvordan økonomien på området er skruet sammen, og hvordan tildelingen til området har udviklet sig i årene fra 2010 til i dag. Det lovgivningsmæssige grundlag for dagtilbudsområdet er i overvejende grad beskrevet i dagtilbudsloven, som fastsætter de kommunale forpligtigelser på området. Rent budgettekniske betegnes dagtilbudsområdet i Holbæk Kommune som politikområde 5. Fra budgetramme til decentralt budget Ved den årlige budgetvedtagelse fastsætter Byrådet budgettet for det kommende år. Samtidigt fordeles den samlede budgetramme på de enkelte politikområder. Langt størstedelen af rammen på dagtilbudsområdet (ca. 84 %) anvendes til finansiering af den kommunale dagpleje og daginstitutionsvirksomhed, og fordeles mellem kommunens otte dagtilbudsdistrikter efter de principper, som er fastsat af Udvalget for Børn i form af en tildelingsmodel. 1. Budgetramme Besluttes af byrådet. Indeholder budget til finansiering af det samlede område 2. Fordeling ud fra tildelingsmodel Modellen er besluttet af udvalget for Børn, og indeholder principper for, hvordan den decentrale andel af budgetrammen fordeles mellem dagtilbuds distrikterne. Et dagtilbudsdistrikt er en institution, mens de tilknyttede børnehuse er at betragte som afdelinger. Et distrikt er således kendetegnet ved: En leder Et budget og En bestyrelse 3. Decentralt budget Samlet ramme til drift af dagtilbudsdistriktets børnehuse. Anvendes efter pricipper fastsat i bestyrelsen. Når distriktet har fået udmøntet sit budget, er det ifølge dagtilbudsloven forældrebestyrelsen, der beslutter hvordan pengene anvendes. Dette indenfor de rammer byråd og udvalg har fastsat. Den samlede budgetramme Tabel 1 viser budget 2014 og overslagsår for det samlede dagtilbudsområde. Som det fremgår forsættes det, at det samlede budget reduceres med 35 mio. fra 2013 til Reduktion skyldes, at det forventes, at børnetallet fortsat falder.

2 Tabel 1. Budget i 2014 priser, i mio. kr. 1 Konto Område R-2012 Primo B-2013 B-2014 BO-2015 BO-2016 BO Fælles formål 25,5 31,2 35,3 35,9 35,9 35, Dagpleje 53,0 51,8 42,9 36,6 33,6 30, Børnehaver -0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0, Integrerede daginstitutioner 190,5 176,5 171,9 163,9 158,8 155, Tilskud til private institutioner 13,9 14,8 17,1 17,1 17,1 17,1 I alt Almene dagtilbud 282,4 274,3 267,2 253,5 245,5 239,5 Ud over den demografiske tilpasning, er budgetrammen i den seneste byrådsperiode ( ) blevet tilpasset som følge af en række politiske beslutninger. Specielt blev der i forbindelse med budgetlægningen for 2011 gennemført en række udgiftsreduktioner på området. De forskellige tilpasninger for perioden gennemgås mere uddybende i vedlagte bilag 1. Den politiske beslutning om principper for tildeling Når byråd og udvalg skal forholde sig til, hvordan budgetrammen skal fordeles mellem kommunens dagtilbud, skal det besluttes hvilke principper, der skal lægges til grund for tildelingen. Her kan som udgangspunkt vælges mellem to principielt forskellige modeller: 1. Normeringsstyring, hvor tildelingen sker i form af personaletimer. 2. Budgetstyring, hvor tildelingen sker i form af penge. Budgetstyring kaldes typisk også lønsumsstyrring. Normeringsstyring Normeringsstyring forudsætter, at der politisk er taget stilling til en konkret bemanding f.eks. i form af et antal medarbejdertimer pr. indskrevet barn. Evt. suppleret med en fastsat norm for fordelingen af timer på medarbejderkategorier (pædagoger og pædagogmedhjælper), og en på forhånd fastlagt tildeling af timer til at åbne og lukke samt til ledelse. Ved normeringsstyring skal der på distrikts- og/eller børnehusniveau ikke tages hensyn til, hvad den enkelte medarbejder faktisk koster i løn. Én medarbejdertime er én time uanset, om der er tale om en erfaren og veluddannet medarbejder eller en helt nyuddannet. Normeringsstyring forudsætter derfor en meget stram central styring, da det er den centrale administration, der har ansvaret for, at lønudgiften kan afholdes indenfor det tildelte budget. Det lokale råderum er tilsvarende begrænset. Normeringsstyring giver til dels sikkerhed for, at den faktiske fordeling mellem f.eks. pædagoger og pædagogmedhjælpere følger de forudsatte principper, men gør det lokalt vanskeligere at tage højde for f.eks. rekrutteringsmuligheder og lokale forhold, der taler for en anden prioritering af stillingsstruktur og/eller hvor der efterspørges specifikke kvalifikationer. Styringsprincippet er desuden ikke nødvendigvis en sikkerhed for, at den faktiske bemanding opleves ens på tværs af børnehuse, da erfaringer og kvalifikationer typisk vil variere. I Holbæk Kommune har man valgt en delvis normeringsstyring af dagplejen, hvor der sker en udligning af den faktiske lønudgift til dagplejere, mens tilsynet i dagplejen er budgetstyret. Modellen skyldes, at dagplejen ikke er velegnet til budgetstyring, da distrikterne kun har meget begrænsede muligheder for at justere på lønudgiften og tilpasse den til budgettet. 1 Budgetbemærkninger 2014 (R=regnskab, B=budget, BO=budgetoverslag) 2

3 Budgetstyring Ved budgetstyring sker tildelingen som et kr. beløb til det enkelte distrikt. Herefter er det op til forældrebestyrelse og ledelse i samarbejde med medarbejderne at fastsætte principper for, hvordan budgettet fordeles mellem distriktets aktiviteter og i forhold til de enkelte børnehuse. De fleste distrikter har valgt en model, hvor fordelingen til de enkelte børnehuse sker i form af timer pr. indskrevet barn. I enkelte distrikter sker tildelingen på børnehusniveau som et kr. beløb pr. indskrevet barn. Tilsvarende er der forskellige modeller for, hvordan distrikterne disponere det samlede budget. Herunder forskelle på, hvor meget der disponeres til eksempelvis uddannelse, administration, børneaktiviteter, tildeling i forhold til sociale kriterier indenfor distriktet, mm. Budgetstyring betyder, at ansvaret for afholdelsen af lønudgiften indenfor det tildelte budget er placeret decentralt. Budgetstyring giver mulighed for, at stillingsstruktur mm. kan tilpasses lokale forhold og de aktuelle opgaver. Set under ét er forskellen på distrikternes gennemsnitsløn begrænset. Modelen kan dog give udfordringer, hvis en stor del af medarbejderne i et distrikt/børnehus oppebær en forholdsmæssig høj løn pga. anciennitet og/eller andre kvalifikationer. I givet fald vi den faktiske bemanding målt i timer pr. barn være lavere, men vil dog helt eller delvist opvejes af en mere kvalificeret medarbejdergruppe. Tidligere politiske beslutninger om tildeling Ved kommunesammenlægningen valgte det daværende byråd at anvende budgetstyring på området. Valget var begrundet i, at denne model giver størst mulig indflydelse til forældre og medarbejdere samt understøtter, at ansvaret for prioriteringer og budgetoverholdelse er forankret decentralt. Som nævnt i ovenstående er budgettet til dagplejeløn undtaget fra denne beslutning. Tildelingsmodel Udvalget for Børn har senest i 2013 revideret den model, der anvendes ved tildeling af budget til området. Til forskel fra tidligere er de statslige midler til bedre kvalitet i dagtilbud nu indarbejdet i modellen, og der er indført et bæredygtighedstillæg til opretholdelse af driften i de mindste børnehuse. Principperne for tildeling i 2014 er kort gengivet i nedenstående tabeller. Dagpleje Udmøntning Grundbeløb distrikt Tilsyn pr dagplejer (inkl. private pasningsordninger og flerlingeordninger) Socioøkonomisk tildeling Kvalitetsmidler Drift pr. dagplejer I 2013 tildeles kr. pr. dagplejehjem Den socioøkonomiske pulje udgør i kr., som fordeles efter sociale kriterier. Kvalitetsmidlernes andel af den socioøkonomiske tildeling udgør kr. I 2014 fordeles en pulje på kr. til kvalitetsforbedringer i dagplejen. Beløbet udmøntes i forhold til antallet af kommunalt ansatte dagplejere. I 2014 udmøntes kr. pr. kommunalt ansat dagplejer til drift. 3

4 Daginstitutioner Udmøntning Grundbeløb pr. distrikt Grundbeløb pr. børnehus Barnsbestemt beløb Fordeles efter den faktiske indskrivning. I 2014 tildeles kr. pr enhed. Bæredygtighedstillæg Der udmøntes kr. pr. enhed, når indskrivningen er under 80. Socioøkonomisk tildeling Central pulje på , som fordeles efter sociale kriterier. I 2014 udgør kvalitetsmidlernes andel af den samlede pulje kr. Kvalitetsmidler Drift pr. barn I 2014 udmøntes en samlet ramme på kr. i forhold til antallet af indskrevne enheder. Der udmøntes i kr. pr. barn. Den centrale del af budgettet De sidste 16 % af den samlede budgetramme på politikområde 5 omfatter en række udgifter, som for de flestes vedkommende er lovbundne ( skal-opgaver ). De mest udgiftstunge poster beskrives nedenfor. Søskenderabat og fripladser Kommunen er forpligtet til at reducere forældrebetalingen til familier med to eller flere børn i dagtilbud og SFO således, at forældrene betaler fuld pris for det dyreste tilbud og 50 % af prisen på de tilbud, der i øvrigt benyttes. Forældre har derudover ret til hel eller delvis friplads, når indtægten er under en vis grænse. Særlig støtte til børn i daginstitution Kommunen skal efter dagtilbudsloven 4 give børn den nødvendige støtte til, at barnet kan få udbytte af opholdet i dagtilbuddet. Det er byrådet, der beslutter niveauet for hvor stor en del af budgettet, der anvendes til formålet. I Holbæk by har Børnehusene Villa Kulla og Bispehøjen mulighed for at indskrive børn i særlige pladser. Pladserne visiteres af Holbæk Kommunes Børnekonsulentcenter (BKC), som tillige har mulighed for at bevilge enten konsultativ bistand til personalet eller en konkret individuel indsats overfor barnet. Sammenlagt anvendes der omkring 14 mio. brutto til formålet. Midlerne understøtter den samlede inklusionsindsats på området. I 2013 havde tæt på 99 % af alle børn med behov for dagtilbud en plads i de almene dagtilbud. Tilskud til private pasningsordninger og private daginstitutioner Kommunen skal efter dagtilbudsloven godkende private pasningsordninger og private daginstitutioner, hvis disse opfylder samme krav som kommunens egne dagtilbud. Der er pt. 27 private pasningsordninger, 9 private institutioner og en puljeinstitution i kommunen. Forældre der vælger en privat pasningsordningen eller privat institution, er berettiget til at modtage et tilskud fra kommunen. Tilskuddet beregnes med udgangspunkt i driftsudgifterne til kommunens egne tilbud. 4

5 Byrådet har ikke mulighed for at begrænse antallet af tilskud. Tilskud til et barn i en privat pasningsordning er lidt billigere for kommunen end udgifterne til drift af en dagplejeplads, mens udgifterne til tilskud til et barn, der anvender privat daginstitution er lidt dyrere end en daginstitutionsplads. Politiske puljer Udvalget for børn har siden 2011 valgt at afsætte særlige udviklingspuljer på en række politikområder. På dagtilbudsområdet er der afsat til 3 mio. kr. årligt til kompetenceudvikling. Desuden har der i 2012 og 2013 været afsat særlige midler til et kvalitetsløft i arbejdet med pædagogiske læreplaner og implementering af Børne og ungepolitikken. Uforbrugte puljemidler overføres mellem budgetårene, og når overførslerne fra 2013 medregnes, er der i 2014 ca. 5 mio. kr. til rådighed til udviklingsaktiviteter mm. på dagtilbudsområdet. Nøgletal Kommunen har gennem en årrække samarbejdet med 3 andre kommuner i Region Sjælland om nøgletalsanalyser 2. Nedenstående tabeller viser udviklingen i kommunernes udgifter til dagtilbud for børn samt private pasningsordninger og institutioner. Udgifter til specialbørnehaver er ikke medtaget, da de budgetteres uden for politikområde 5. Alle de budgetandele der er beskrevet ovenfor indgår i tallene. Det understreges, at tallene ikke er korrigeret for udsving i den tilbudte service. Herunder f.eks. forskelle i den ugentlige åbningstid, antal lukkedage mm. Tallene for er regnskabstal (det vil sige den faktiske udgift). Mens tallet for 2013 er baseret på budgettal (de forventede udgifter) Udgifter til børnepasning pr årig priser. Regnskab 2010 Regnskab 2011 Regnskab 2012 Budget 2013 I 2010 blev dagtilbudsloven ændret således, at kommunerne blev forpligtet til at tilbyde et sundt frokostmåltid, som forældrene selv betaler. Det betød, at flere kommuner der indtil da havde finansieret frokost til f.eks. 0-2 årige børn, reducerede deres udgifter. Det er formentlig forklaringen på, at tre ud af de fire kommuner reducerer udgifterne til børnepasning fra 2010 til Desuden blev rammerne for den kommunale udligning ændret på samme tid, og en række kommuner var derfor henvist til at reducere deres udgifter. 2 Roskilde kommune indgik tidligere i samarbejdet, men har fra 2013 valgt at trække sig ud. Roskilde Kommune indgår derfor ikke i sammenligningen. 5

6 Holbæks fald fra 2011 til 2012 skyldes, at en del udgiftsreduktioner fra budget 2011 først havde fuld effekt i Den forventede stigning fra 2012 til 2013 afspejler de tilførte kvalitetsmidler (i Holbæk, såvel som i de øvrige kommuner). Som det fremgår af tallene har udgiftsniveauet i Holbæk Kommune bevæget sig i perioden. I 2010 var Holbæk den af de fire kommuner, der anvendte næst færrest ressourcer, i 2011 anvendte Holbæk Kommune næst flest ressourcer, og i 2012 anvendte Kommunen færrest ressourcer pr. barn. I sammenligning med regionen og resten af landet har Holbæk Kommune i hele perioden anvendt færre ressourcer. 6

7 Bilag 1. Ændringer af budgetrammen på Politikområde 5 fra Tabel 1 viser budget 2014 og overslagsår for det samlede dagtilbudsområde. Som det fremgår forventes det, at det samlede budget reduceres med 35 mio. fra 2013 til 2017 som følge af et faldende børnetal. Tabel 1. Budget i 2014 priser, i mio. kr. Konto Område R-2012 Primo B-2013 B-2014 BO-2015 BO-2016 BO Fælles formål 25,5 31,2 35,3 35,9 35,9 35, Dagpleje 53,0 51,8 42,9 36,6 33,6 30, Børnehaver -0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0, Integrerede daginstitutioner 190,5 176,5 171,9 163,9 158,8 155, Tilskud til private institutioner 13,9 14,8 17,1 17,1 17,1 17,1 I alt Almene dagtilbud 282,4 274,3 267,2 253,5 245,5 239,5 Tabel 2 viser de samlede ændringer af områdets budgetter fra 2010 til Som det fremgår, blev budgettet i perioden reduceret med 28 mio. kr. som følge af effektiviseringer, demografi og tekniske korrektioner. Disse ændringer er neutrale, og påvirker ikke serviceniveauet. Som en del af budgetlægningen for 2010 og 2011 blev der desuden gennemført besparelser på 16 mio. kr. Efterfølgende har området ved budgetlægningen for 2012, 13 og 14 fået tilført 5 mio. kr. i centrale udviklingspuljer samt 6,1 mio. kr. i kvalitetsmidler. Tabel 2 3 : Politikområde 5 (2013-priser) - mio. kr. Oprindeligt budget Demografi -10 Effektivisering -11 Tekniske korrektioner -5 Ompl. til og fra andre pol.områder -3 A: Sum af neutrale ændringer -28 Besparelser -16 Lov- og cirkulæreprogram 6 Udvidelsesforslag 5 B: Sum af serviceændringer -5 A+B: Ændring i budget 2010 til Oprindeligt budget Uddybning af ændringerne i tabel 2: Demografi: fra 2010 til 2013 faldt børnetallet med 10 pct. Effektiviseringer: omfatter bl.a. Byrådets beslutninger om harmonisering af rengøring, mindre sygefravær, indarbejdelse af udbudsgevinster og tilpasning af distriktsstruktur til ny skolestruktur. 3 Notat om økonomisk udvikling på børne- og ungeområdet , Økonomisk Afdeling foråret

8 Besparelser (i 2010 og 2011): omfatter nedsættelse af åbningstid fra 53 til 52 timer, nedlæggelse af 3 børnehuse, bortfald af mad til 0-2 årige, forbedring af dagplejeeffektiviteten, reduktion af barnsbestemte driftsudgifter med 25 %, bortfald af tilbud om gratis bleer, en uges ekstra sommerlukning, reduktion af udgifterne til frikøb af fællestillidsrepræsentanter samt reduktion at institutionernes uddannelsesmidler. Lov- og cirkulæreprogram: Regeringen udmøntede fra 2013 et særligt bloktilskud til kommunerne med det formål, at løfte kvaliteten på dagtilbudsområdet. Holbæk Kommunes andel af kvalitetsmidlerne udgjorde 6,1 mio. kr., som er fremskrevet og indgår i den decentrale tildeling i Puljer: I perioden 2010 til 2013 blev der oprettet politiske puljer til udvikling af dagtilbudsområdet for ca. 5 mio. kr. Heraf er Puljen til kompetenceløft/sammenhængende børnepolitik flerårig på oprindeligt 3 mio. kr. flerårig, mens de øvrige puljer ikke genbevilges i nyt budgetår. Tabel 3 viser ændringerne af budgetrammen fra 2013 til Tabel 3 4. Budget 2014, i mio. kr. i 2014 priser BO-2014 (2014-priser) 273,1 Politiske beslutninger Demografisk tilpasning dagpleje og daginstitutioner (BR 1) -5,7 Demografisk tilpasning Private institutioner (BR 1) 2,0 Korrektion af ejendomsbudgettet (BR 2) 2,7 Udmøntning af udbudsgevinst ,1 Tekniske rettelser 0,7 Styrkelse af bæredygtighed 2,6 Effektivisering af dagplejen til 3,6 børn pr. dagplejer -1,2 Administrative korrektioner Demografi, kommunale dagtilbud, budget ,4 Justering af private dagtilbud, budget ,7 Reduktion af Flerbørnspuljen, fjerne reserver, budget ,2 Oprindeligt Budget ,2 4 Budget 2014, Budgetbemærkninger politikområde 5 8