Øje på uddannelse Juridisk responsum om uddannelsesgarantien Øje på uddannelse, 2010/06 Udgivet af Landsorganisationen i Danmark Islands Brygge 32D, 2300 København S E-mail: lo@lo.dk Tlf.: 3524 6000 Web: www.lo.dk ISBN: 978-87-7735-989-7 ISBN-online 978-87-7735-990-3 LO-varenummer: 4219 Maj 2010 1
Uddannelsesgaranti I forsommeren 2009 opstod der i forbindelse med de politiske forhandlinger om at sikre flere praktikpladser til unge i erhvervsuddannelserne uenighed om fortolkningen af uddannelsesgarantien. LO var af den klare opfattelse, at uddannelsesgarantien sikrer alle unge, der påbegynder en erhvervsuddannelse retten til at gennemføre denne til fuldt fagligt niveau, at den unge altså i givet fald kunne tage alle trin af uddannelsen i skolepraktik. Ministeriet fremlagde en fortolkning af uddannelsesgarantien, der sagde, at hvis en elev har taget trin 1 af en trindelt uddannelse i skolepraktik, har eleven ikke mulighed for også at tage trin 2 i skolepraktik og dermed at uddannelsesgarantien kun rakte til trin 1, hvis eleven ikke kunne få en praktikplads. Forligspartierne aftalte i juni 2009, at den fortolkning, at uddannelsesgarantien rækker til fuldt fagligt niveau, var gældende i 2009, og i forbindelse med finanslovsaftalen blev denne fortolkning forlænget til også at gælde 2010. Imidlertid blev det også i forbindelse med finanslovsaftalen besluttet, at den endelige rækkevidde af uddannelsesgarantien skal afklares i foråret 2010. På denne baggrund, har LO bedt professor Claus Haagen Petersen fra CBS give en neutral juridisk vurdering af uddannelsesgarantiens forvaltningsretslige stilling, som den var frem til sommeren 2009. Denne redegørelse fremlægger LO i dette dokument. Redegørelsen fastslår følgende: Undervisningsministeriet har ikke juridisk belæg for at sige, at unge, der har taget trin 1 i en erhvervsuddannelse i skolepraktik, ikke må tage trin 2 i skolepraktik. LO kan modsat ikke utvetydigt hævde, at unge har ret til at tage både trin 1 og trin 2 i skolepraktik. Loven er uklar på dette punkt. Forarbejderne til lovændringerne fra 2003 og frem til 2009 indeholder intet, der understøtter den fortolkning, at adgangen til skolepraktik er begrænset til trin 1, hvis dette trin er taget i skolepraktik. I lovgivningsarbejde har man aldrig fundet anledning til at præcisere dette. Den eksisterende praksis på skolerne frem til sommeren 2009 har været, at elever blev tilbudt mulighed for at gennemføre alle trin af en uddannelse i skolepraktik, og undervisningsministeriet har ikke taget initiativer til at sætte en anden fortolkning af reglerne igennem, selvom denne praksis må have været kendt (f.eks. via skolernes hjemmesider). Ministeriets egne udmeldinger før sommeren 2009 har heller ikke præciseret denne fortolkning af reglerne. I denne forbindelse vil LO gøre opmærksom på, at bl.a. publikationen Skolepraktik i erhvervsuddannelserne (som der er refereret til på side 2 og 5 i responsummet) er blevet omformuleret siden sagen kom op i juni 2009 og at der før denne tid ikke var nogen påpegning af, at trin 1 skal være gennemført med uddannelsesaftale, hvis skolepraktik skal være en mulighed på efterfølgende trin. Således har undervisningsministeriets information om dette før sommeren 2009 ikke gjort opmærksom på denne fortolkning. Tværtimod.
Konklusionen på dette må være, at selvom der fra dele af forligskredsen i 2003 måtte have været et ønske om at knæsætte sådan en regel, er denne aldrig omsat til lovgivning (eller i forarbejdet til lovgivning) eller søgt gennemført i form af en ændring i skolernes praksis indenfor den gældende lovgivning. Dette sammenholdt med tilkendegivelsen fra forligskredsen i 2006 om, at man ikke ønsker, at trindelingen skal hindre nogle i at tage en uddannelse til fuldt fagligt niveau, betyder at der overvejende er støtte for LO s fortolkning. Det store problem er imidlertid ikke, hvem der har ret, men at den enkelte unge bliver efterladt i et tomrum med en uklar retsstilling. Derfor vil LO opfordre parterne i forligskredsen til i de kommende forhandlinger, at leve op til det, der var intensionerne i Aftalen om udmøntning af globaliseringsaftalen fra 2006 og tydeliggøre i, at trindelingen ikke må medføre, at unge, der har de faglige forudsætninger, afskæres fra at gennemføre faglige uddannelser indeholdende alle trin. Ejner K. Holst LO sekretær 2
Claus Haagen Jensen Professor Copenhagen Business School Solbjergvej 3, 1. Sal 2000 Frederiksberg Den 27. april 2010 LO - Landsorganisationen i Danmark Att. Konsulent Morten Smistrup Islands Brygge 32 D 2300 København S På baggrund af en uenighed med Undervisningsministeriet om rækkevidden af den såkaldte "uddannelsesgaranti", der er indbygget i erhvervsuddannelsesloven, har LO bedt mig afgive en juridisk vurdering af spørgsmålet. 1. Problemstilling Begrebet "uddannelsesgaranti" indebærer i sammenhængen, at alle unge, der gennemfører et grundforløb inden for en af de 12 "indgange" på erhvervsuddannelserne, garanteres mulighed for at kunne afslutte et hovedforløb inden for den valgte indgang. "Hvis eleven ikke kan tilbydes en praktikplads, tilbydes eleven i stedet at gennemføre en uddannelse med brug af skolepraktik eller en af uddannelserne, der ikke har praktik." (Citat fra "Nyheder fra uvm" 13/2009, s. 2) Den største vanskelighed for at kunne gennemføre en erhvervsuddannelse er oftest, at der ikke er nok praktikpladser. Derfor er det praktiske spørgsmål om en uddannelsesgaranti på området lig et spørgsmål om, i hvilken udstrækning eleven kan gøre krav på at kunne gennemføre dele af det samlede uddannelsesforløb med "skolepraktik". Afgørende for dette spørgsmåls besvarelse er, hvordan man skal fortolke 66 a i erhvervsuddannelsesloven, således som bestemmelsen blev affattet ved lov nr. 1228 af 27. december 2003 (nu lovbekendtgørelse nr, 1244 af 23. oktober 2007). Bestemmelsen har følgende ordlyd:
Stk.1 "Skolepraktik skal tilbydes alle egnede praktiksøgende elever, som 2 måneder efter at have afsluttet et adgangsgivende grundforløb...ikke har eller har haft en uddannelsesaftale... I tríndelte uddannelser, jf. 15, stk. 2, skal skolepraktik dog tillige tilbydes elever, der har gennemført et kompetencegivende trin af en uddannelse med uddannelsesaftale. ~ Stk. 2. Skolepraktik skal desuden tilbydes egnede praktiksøgende elever, der uforskyldt har mistet y en uddannelsesaftale som led i en erhvervsuddannelse, eller som har afsluttet en E uddannelsesaftale der er omfattet af 48, stk. 1, 3o pkt.. Stk. 3. Kravet om afsluttet grundforløb, jf. stk. 1, kan opfyldes gennem anden undervisning. Undervisningsministeren fastsætter nærmere regler herom efter indstilling fra Rådet for de Grundlæggende Erhvervsrettede Uddannelser." 48 omhandler "uddannelsesaftaler", dvs. aftaler mellem eleven og en eller flere virksomheder, og i stk. 1, 3, pkt. bestemmes, at der kan indgås aftaler for en kortere del af uddannelsen end et kompetencegivende trin, hvis aftalen omfatter mindst en skoleperiode og mindst en praktikperiode af uddannelsens hovedforløb. Undervisningsministeriet forstår lovens 66 a således, at på trindelte uddannelser omfatter garantien kun tilfælde, hvor eleven har gennemført et kompetencegivende trin med uddannelsesaftale, jf. ministeriets pjece fra 2006 om "skolepraktik i erhvervsuddannelserne", ministeriets notat af 18. juni 2009 s. 1 f. samt e-mail af 12. maj 2009 fra kontorchef Jørgen Torsbjerg Møller, Undervisningsministeriet, til konsulent Morten Smistrup, LO. I sidstnævnte mail strammes formuleringen således, at "skolepraktik ikke kan (min fremhævelse) tilbydes elever, der har gennemført et uddannelsestrin uden uddannelsesaftale". Undervisningsministeriet accepterer i de to først omtalte udtalelser dog tillige, at elever, som har gennemført et uddannelsestrin gennem skolepraktik, kan tage næste uddannelsestrin med både en uddannelsesaftale og en "EUD +" ("Erhvervsuddannelse plus"), hvor et uddannelsestrin gennemføres ved en kombination af et undervisningsforløb og mindst 6 måneders lønnet beskæftigelse med arbejdsopgaver, som er centrale for det uddannelsestrin, eleven ønsker at gennemføre som eud+, jf. lovens 66 I og m. LO s standpunkt er, at uddannelsesgarantien gælder et helt hovedforløb, og at der ikke i loven er grundlag for at udelukke tilbud om skolepraktik til elever, der har gennemført det forudgående uddannelsestrin med skolepraktik, jf. LO s notat af 28. maj 2009, bl.a. s. 5. 2. Vurdering ud fra lovens ordlyd Ved enhver fortolkning af skrevne bestemmelser er udgangspunktet bestemmelsernes ordlyd. I relation til erhvervsuddannelseslovens 66 a er den mest nærliggende forståelse af ordlyden, at
pligten til at tilbyde skolepraktik på trindelte erhvervsuddannelser kun gælder, hvor det forudgående trin er gennemført med en uddannelsesaftale, dvs. svarende til ministeriets forståelse af bestemmelsen. Umiddelbart går forskriften alene på spørgsmålet om, i hvilken udstrækning skolepraktik ska~l tilbydes, hvilket er det centrale problem, når man taler om udstrækningen af en uddannelsesgaranti. Ministeriet går dog et skridt videre, når det som nævnt foran taler om, at skolepraktik ikke ka~n tilbydes elever, der har gennemført et forudgående trin med skolepraktik. Dette er strengt taget ikke en følge af affattelsen af lovens 66 a. Betydningen af sondringen mellem "skal" og "kan" må dog ikke overdrives. Loven bygger på det klare udgangspunkt, at i en erhvervsuddannelse skal der indgå både skolegang og praktik, og hovedreglen er derfor, at der skal foreligge en uddannelsesaftale mellem eleven og en eller flere virksomheder, jf. lovens 48. Følgelig kan det siges, at der kræves hjemmel til at fravige kravet om undervisningsaftale i forhold til alle dele af erhvervsuddannelsen, og for så vidt er der ingen grund til at hæfte sig ved, om bestemmelsen taler om "skal" eller "kan" i relation til tilbud om skolepraktik. Der er dog intet i vejen for, at lovgiveren satser på en løsning, hvorefter p_ligt_en til at udbyde skolepraktik og dermed uddannelsesgarantien er begrænset på en bestemt måde, medens det samtidig ikke er udelukket, at tilbud om skolepraktik kan gives i større omfang. Ordlyden af bestemmelsen giver derfor ikke alene en entydig løsning vedrørende reglens fortolkning. 3. Bestemmelsens forarbejder Det er anerkendt i dansk retspraksis, at forarbejderne til en lov i betydelig udstrækning påvirker fortolkningen af iovens forskrifter. Dette gælder navnlig de bemærkninger, som ledsager et lovforslag ved fremsættelsen i Folketinget, og betænkninger, som folketingsudvalg afgiver over lovforslaget. l nærværende sammenhæng skal det noteres, at der i bemærkningerne til forslaget til erhvervsuddannelseslov udtales følgende: "Elever, som har gennemført trin 1 i en trindelt uddannelse, har mulighed for at gennemføre uddannelsens følgende trin på følgende måder: 1) Med en ny uddannelsesaftale, som omfatter det følgende trin. 2) 2) Gennem erhvervsuddannelse plus (EUD+), dvs, med mindst 6 måneders relevant beskæftigelse på arbejdsmarkedet i stedet for praktik.. 3) Gennem skolepraktik, hvis uddannelsen udbydes med skolepraktik." Det er bemærkelsesværdigt, at der ikke tages noget forbehold om, at skolepraktik ikke kan anvendes, hvis det forudgående trin er gennemført med skolepraktik.
Folketingsudvalgets betænkninger over lovforslaget af 11. og 17. december 2003 indeholder ingen fortolkningsbidrag i sammenhængen. Det er efter min opfattelse ikke muligt at drage nogen sikker og entydig slutning ud fra lovens forarbejder. Det må dog siges, at den gengivne motivudtalelse taler for, at LO s fortolkning er den rigtige, selv om udtalelsen alene ikke kan antages at være afgørende. 4. Erhvervsskolernes praksis LO s notat af 28. maj 2009 indeholder s. 6 omtale af en undersøgelse, som LO har foretaget af praksis på skolerne, som LO har foretaget gennem rundringning til 23 af landets erhvervsskoler. Det fremgår heraf, at man på 20 ud af 23 skoler har tilbudt skolepraktik til både trin 1 og 2 af trindelte uddannelser uden hensyntagen til, om det forudgående trin er gennemført med uddannelsesaftale eller ej. På de tre skolen, hvor der ikke findes en sådan praksis, er årsagen, at det drejer sig om skoler, hvor det på grund af udbuddet af indgange ikke er muligt at tage skolepraktik. Ingen af skolerne er efter det oplyste er bekendt med en regel om, at elever kun må tilbydes skolepraktik til trin 2, hvis de har taget trin 1med uddannelsesaftale, Praksis vedrørende anvendelsen af en lovregel er en faktor af væsentlig betydning for fortolkningen af denne. I det foreliggende tilfælde, må praksis siges at tale for, at skolepraktik kan tilbydes både på trin 1 og efterfølgende trin af uddannelsen, hvad enten det forudgående trin er gennemført med uddannelsesaftale eller ej. Naturligvis skal man være opmærksom på, at skolernes praksis ikke nødvendigvis er sammenfaldende med Undervisningsministeriets standpunkt (jf. herved ndf. under 5) Der foreligger imidlertid intet om, at ministeriet har søgt at standse skolernes praksis, og skolernes udsagn om, at man ikke kendte til den af ministeriet forfægtede begrænsning i adgangen til at tilbyde skolepraktik på trin 2 og følgende trin, tyder vel på, at ministeriet ikke har udfoldet nogen bestræbelser i den retning. 5. Undervisningsministeriets udmeldinger Der foreligger ikke oplysninger om konkrete "afgørelser" fra ministeriets side i forhold til erhvervsskolerne, men ministeriet har i forskellige sammenhænge afgivet udmeldinger, som i generel form siger noget om ministeriets forståelse af uddannelsesgarantien i
erhvervsuddannelsesloven. En række sådanne udmeldinger gengives o LO s notat af 28. maj 2009, s. 2-5. Det gælder bl.a. En pressemeddelelse af 17. april 2009 om praktiksituationen, jf. Nyheder fra uvm.dk 13/2009, Ministeriets hjemmeside om uddannelsesgaranti, Karakteristisk for disse udmeldinger er, at muligheder for at gennemføre erhvervsuddannelsen med skolepraktik nævnes uden, at der tages forbehold om, at denne mulighed ikke er til stede, hvis trin 1er taget uden uddannelsesaftale. Hertil skal dog føjes, at ministeriets udmeldinger ikke er konsekvente på det nævnte punkt. Herved kan henvises til: Ministeriets vejledning til skolerne om "Skolepraktik i erhvervsuddannelserne" s. 5, hvor det nævnes, at trin 1skal være gennemført med uddannelsesaftale, hvis skolepraktik skal være en mulighed på efterfølgende trin. l øvrigt skal bemærkes, at Undervisningsministeriet i en pjece af november 2006 om "Aftale om udmøntning af globaliseringspuljen", s. 38 generelt anfører, at trindeling af erhvervsuddannelser "ikke må medføre, at unge, der nar de faglige forudsætninger, afskæres fra at gennemføre faglige uddannelser indeholdende alle trin," 6. Samlet konklusion Det forekommer mig ikke muligt ud fra det foreliggende materiale at drage en sikker og entydig konklusion mht. uddannelsesgarantiens rækkevidde. Lovbestemmelsens ordlyd taler forholdsvis klart for ministeriets standpunkt, medens oplysningerne om erhvervsskolernes praksis mht. skolepraktik indeholder et væsentligt argument for LO s fortolkning, specielt i en situation, hvor intet tyder på, at ministeriet har søgt at sætte sin opfattelse igennem over skolerne. Efter min opfattelse vil der næppe kunne opnås en dom for, at LO s fortolkning af erhvervsskolelovens 66 a er den rigtige på den måde, at skolerne har pligt til at tilbyde skolepraktik uden hensyn til, om et forudgående uddannelsestrin er gennemført med uddannelsesaftale eller ej. For denne antagelse taler, at lovbestemmelsens-affattelse relativt klart taler imod et sådant resultat.
6 Samtidig er det imidlertid min opfattelse, at der heller ikke vil kunne opnås en dom for, at en skole, som konkret har tilbudt skolepraktik til et uddannelsestrin, hvor det forudgående trin ikke er gennemført med uddannelsesaftale, har handlet ulovligt, Her lægger jeg afgørende vægt på, at ministeríets udmeldinger har været for ubestemte og til dels inkonsekvente. Mit resultat er således, at der ikke generelt kan antages at være en forpligtelse til at tilbyde skolepraktik, hvor det forudgående uddannelsestrin ikke er gennemført på grundlag af en uddannelsesaftale, men samtidig at det ikke på grundlag af de i dag gældende bestemmelser er forbudt skolerne at tilbyde skolepraktik i sådanne tilfælde. Skolerne kan således fortsætte deres hidtidige praksis, med mindre dette udelukkes gennem nye generelle forskrifter, f.eks. i form af en lovændring. Med venlig hilsen Claus Haagen Jensen