Den almene sektor i historiens lys Kapitel 1 1.1 Indledning Dette kapitel omhandler den almene boligsektors historie. Det beskriver først, hvordan boligbevægelsen opstod for godt hundrede år siden, drevet af bolignøden og af pionerer og ildsjæle inden for fagbevægelsen og det bedre borgerskab. Derefter beskrives udviklingen efter 2. Verdenskrig, hvor den almene sektor kom til at spille en central rolle ved etableringen af velfærdsstaten i 1960 erne. Efterfølgende beskrives nogle af de sociale problemer og imageproblemer, som opstod omkring sektoren i løbet af 1980 erne og 1990 erne. Afslutningsvis beskrives kort nogle af de større boligpolitiske diskussioner, som har præget tiden siden årtusindeskiftet. 1.2 Boligpolitikken og markedskræfterne Boligpolitikken og dens regulering hører til de mest udbyggede og detaljerede. Polemisk bliver det ofte fremhævet, at man skal tilbage til det tidligere DDR for at finde et så omfattende regelværk. Tilsvarende er de politiske beslutningsprocesser og forlig righoldige. Ligesom boligsektorens betydende personer historisk set - dvs. fra slutningen af 1800- tallet - tæller hundredvis af aktive i boligbevægelsen, i de politiske partier, i fagbevægelsen, i statsadministrationen, i de store byggevirksomheder osv. Det er dog først efter 2. Verdenskrig, at man politisk set for alvor accepterede, at det offentlige på en langsigtet og konsekvent måde bør gribe ind i markedsmekanismen for at skaffe boliger nok til den brede befolkning. Og først da skabtes de institutioner, der med rette blev anset for instrumenterne hertil: Boligministeriet og Statens Byggeforskningsinstitut (begge i 1947). Tagensvej, Boligselskabet AKB, København. Foto: Svend Erik Andersen. 17
Selv om Danmark allerede i 1887 havde fået sin første boligstøttelov, som omfattede begrænsede låneordninger til forenings- og kommunalt byggeri, og som siden blev forlænget i 1898, 1904, 1909 og 1914, blev boligspørgsmålet i hovedsagen opfattet som en privat sag, der måtte klares via de frie markedskræfter. Dette afspejlede sig f.eks. i, at lånerammen for disse ordninger var af begrænset størrelse og ikke blev udnyttet fuldt ud, bl.a. på grund af en afvisende holdning blandt de borgerlige partier i bykommunerne. Man ønskede ikke et mere målrettet offentligt engagement i boligbyggeriet. De forskellige låneordninger op til 1. Verdenskrig havde således en ringe indvirkning på det samlede boligmarked, og det var derfor mest af alt overladt til idealistiske enkeltpersoner, grupper af fagligt organiserede arbejdere eller små byggeforeninger, stiftet af den socialt engagerede del af det bedre borgerskab, at iværksætte byggeri til de boligtrængende, f.eks. lægestanden. Endnu står Lægeforeningens boliger fra 1853, Brumleby på Østerbro i København, som et monument over denne tilgang. 1.3 Boligbevægelsens pionerer Én af den almennyttige boligbevægelses pionerer, juristen F. C. Boldsen, som blev det senere Boligselskabernes Landsforenings første formand i 1919 og KAB s første direktør i 1920, gav i sin tid følgende billede af tidsånden op til 1. Verdenskrig: F. C. Boldsen. Der forefandtes i Aarene før Krigen [1. Verdenskrig] ikke nogen virkelig Interesse for Boligspørgsmaalet. Jeg erindrer, at da jeg i de Tider henvendte mig til Finansminister Edvard Brandes for at bede om Støtte vedrørende et Andragende om Ændringer i den dagældende Lov om Laan til Boligbyggeri, spurgte Dr. Brandes elskværdigt forundret, hvad der egentlig var i Vejen med Boligerne i Danmark, thi alle de Mennesker, han kendte, boede jo hver i sin bolig! Der var faktisk ikke videre Mulighed for at vække Interesse paa Rigsdagen om Sagen. 18
Karré 1 i Sydhavnen blev bygget i 1913 af AKB. Allerede i 1860 erne havde engagerede læger i samspil med arbejdere fra B&W stiftet Arbejdernes Byggeforening, som bl.a. opførte de kendte Kartoffelrækker ved søerne i København, hvor arbejderne ved fælles indsats kunne komme i besiddelse af en bolig, der senere kunne blive og blev omsat på det private marked. Der var således ikke tale om et egentlig brud med det private boligmarked, men frøene til en fælles organisering af boligbyggeri til almindelige mennesker var sået. I 1912 dannedes Arbejdernes Andelsboligforening, AAB, på foranledning af arkitekten Viggo Thalbitzer og i samarbejde med brugsforeningerne, byggefagene og med den socialdemokratiske folketingspolitiker Jens Christian Jensen som formand. Året efter stiftedes Arbejdernes Kooperative Byggeforening, AKB, som frugten af et utraditionelt samarbejde mellem et teglværkskonsortium i Københavns Sydhavn og de københavnske socialdemokrater i Borgerrepræsentationen. Efterhånden tøede socialdemokraterne op, og med en politisk alliance mellem Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre i det københavnske bystyre kom der for alvor skub i sagerne. Antallet af boliger steg frem mod 2. Verdenskrig. Socialdemokratiet kom på denne måde til at stå i spidsen for en boligstøttemodel, der blev et kompromis imellem offentligt og privat boligbyggeri. 19
Under indtryk af forholdene lykkedes det i 1916 forkæmpere for offentlig støtte til byggeri ved henvendelse til daværende kontrolminister Thorvald Stauning og pres på indenrigsminister Ove Rode at få nedsat en boligkommission, der skulle undersøge, hvordan den så omfattende bolignød kunne afhjælpes. Boligkommissionen kom til at bestå af kompetente personer inden for boligbyggeriets forskellige områder som f.eks. økonomi, sundhed, arkitektur, byggeindustri og det politiske liv (både på det centrale og decentrale niveau). Man fik tilknyttet et sekretariat bestående af C. V. Bramsnæs, der senere blev finansminister, og fuldmægtig J. Bülow fra Indenrigsministeriet. Det skulle få konsekvenser mange år sene re. 1.3.1 Boligkommissionen Boligkommissionen fremsatte mange forslag og indstillinger, ikke mindst med vægt på finansiering, planlægning og ledelse af boligområdet. Boligkommissionen arbejdede også internationalt og foranstaltede allerede i 1917 en skandinavisk boligkonference i København, hvor svenske og norske eksperter slog sandheden om boligspørgsmålet fast med syvtommersøm, som F. C. Boldsen senere beskrev det. Kommissionen foretog ligeledes rejser til Sverige, England, Berlin og Paris. Boligkommissionen skabte tidligt et grundlag for de netværk på tværs af forskellige organisationer og sfærer, som gennem hele den almene sektors levetid har præget politikken på boligområdet og den almene sektors stilling heri. Mange forskellige aktører knytter sig til hinanden, kender hinandens synspunkter og indtager på skift forskellige positioner i politik, administration, forskning og industri. Der kan være uenigheder om prioriteringer, men grundlæggende tales der samme sprog. Boligpolitikkens netværkspræg har da også sat sig tydelige spor helt op til i dag. Boligkommissionens arbejde viste videre hele boligspørgsmålets bredde og tyngde. Arbejdsmarkedspolitik, socialpolitik, sundhedspolitik, kommunaløkonomi, statsfinanser, 20
kreditvæsen, byplanlægning, arkitektur, materialeøkonomi, teknologiudvikling og partipolitik mødtes i det boligpolitiske felt. Det gav mange forskellige interesser at tage hensyn til og en yderst kompleks juridisk regulering med mange småjusteringer og undtagelsesbestemmelser. Billedet kompliceres yderligere af, at boligspørgsmålet administrativt breder sig over både stat og kommuner og inden for disse instanser mellem forskellige ministerier og forvaltninger. Det var en skuffelse for boligkommissionen, at man ikke allerede i 1917 kunne få skabt et samlende organ for boligbyggeriet og for de samfundsmæssige interesser i boligspørgsmålet - man skulle helt frem til 1947, før Boligministeriet blev oprettet. Boligforhold blev ved boligkommissionens mellemkomst sat på den parlamentariske dagsorden. F. C. Boldsen vurderer i et tilbageblik, at der var tale om en sindelagsændring, hvor samfundet finder det nødvendigt at anvende en vis planøkonomi på bygge- og boligområdet under hensyn til betydningen... af baade at fremskaffe boliger og beskæftigelse. Boligkommissionen var således et væsentligt led i at få en aktiv regulering af boligmarkedet gjort til et politisk projekt. Boligkommissionen foranledigede den første større boligstøttelov i 1917, som siden blev fulgt op af markante lovgiv- Studiebyen - et parlamentarisk boligselskab med 104 boliger - blev opført i 1921. Foto: Gøsta Knudsen. 21
ningsinitiativer i 1919, 1922, 1933 og 1938. Boligkommissionen lagde dermed grunden til hverken mere eller mindre end et socialt Gennembrud på Boligbyggeriets Omraade, mente Boldsen. Det Offentlige ser ikke længere passivt på Kræfternes frie Spil på dette Omraade, men erklærer sig positivt interesseret i to sideløbende formaal: Fremskaffelsen af tjenlige Boliger og den arbejdsfremskaffelse, som byggeriet altid har haft i sig. Med 1938-loven blev det bredt accepteret, at markedet ikke kunne regulere boligbyggeriet alene, og her blev den danske model mellem stat og marked lovfæstet, hvor det offentlige støtter med lån og tilskud til foreninger med sociale formål, som selv står som ejere. 1.3.2 Fællesorganisationen En afgørende faktor for den tidlige boligpolitiske udvikling var oprettelsen af Fællesorganisationen (FO) i 1919 - det senere Boligselskabernes Landsforening. Oprettelsen betød, at det almennyttige boligbyggeri ikke længere var defineret juridisk gennem specifikke støtteformer og reguleringsforordninger. Med Fællesorganisationen opstod en politisk bevægelse med fælles målsætninger og strategi. Den 22. februar 1919 blev der på foranledning af F. C. Boldsen - som Jægervangen blev opført i 1921-22. Foto: Gøsta Knudsen. 22
også var formand for Dansk Haveboligforening - indkaldt til et stiftende møde på Københavns Rådhus under ledelse af borgmester Chr. Christiansen. Mødet var formet som en foredragsrække. Indenrigsministeriets fuldmægtig Bülow talte om boligmarkedet, Boldsen talte om Fællesorganisationens opgaver, det socialdemokratiske rigsdagsmedlem J. Chr. Jensen talte om byggematerialer. De to sidstnævnte blev valgt som formand og næstformand for Fællesorganisationens på det tidspunkt med 24 deltagende selskaber. Socialdemokraten J. Chr. Jensen kom fra byggefagene og havde stiftet AAB i 1912, der fik følgeskab af AKB i 1913. Denne havde således - i modsætning til Boldsen, der lagde hus til boligkommissionens møder på sin bopæl i Rosenvængets Allé på Østerbro - bolignøden og arbejdsløsheden tæt inde på livet. J. Chr. Jensens engagement i problemerne gav ham også tilnavnet Christian Bolignød. Boldsens kreds i Fællesorganisationen havde kontakter langt ind i statsapparatet, hvor han selv optrådte som konsulent for Indenrigsministeriet (af arkiverne fremgår det, at alle ansøgninger gled mærkbart lettere igennem efter hans velsignelse) og blandt datidens meningsdannere i de akademiske kredse, mens J. Chr. Jensen knyttede sig til byggeriets praktiske aktører og fagbevægelsen. I Boldsens memoirer fremgår det, at han selv fungerede som formand frem til 1922, hvorefter han overgav posten til J. Chr. Jensen. Jeg skal ikke lægge skjul på, at hans standpunkter og forhandlingsmetoder efterhånden ikke stemmede med min opfattelse, så jeg veg meget gerne pladsen. Ser man dog bort fra det tydelige konkurrenceforhold mellem de to hovedpersoner, har Fællesorganisationen - og sene re Boligselskabernes Landsforening - bevaret denne dobbel te rolle af omsorg for den generelle boligsag og henvisning til saglige og faglige argumenter på den ene side og den (bolig)sociale vinkel på den anden side. Boligselskabernes Landsforening har som i Boldsens tid regelmæssigt kritise ret politikerne for usaglige og ideologisk betingede tiltag. 23
1.4 Tiden efter 2. Verdenskrig Der blev under krigen langt fra bygget nok boliger til at dække den efterspørgsel, der var opstået ikke mindst i byerne. Boligspørgsmålet var derfor påtrængende ved krigens slutning, hvor der var registreret 4.000 husvilde familier. Man talte om en såkaldt latent boligefterspørgsel på 29.000 boliger. Hertil kom et behov for en ny boligreserve på 15-20.000 boliger. Et uomgængeligt politisk problem tonede med andre ord frem, som politikerne måtte og skulle forholde sig til. I det storstilede efterkrigsprogram Fremtidens Danmark, forfattet af Jens Otto Krag, hed det, at boligproblemet var at betragte som en af den kommende tids allervigtigste opgaver. Han fortsatte: Nu er tiden kommet, hvor samfundet må tage fat på at søge boligspørgsmålet løst på en for befolkningen virkelig tilfredsstillende måde. Der må i de kommende år ydes en virkelig storstilet og planmæssig indsats såvel i byerne som på landet. Og indsatsen skulle ske Byggeriet på Bellahøj først i 1950 erne. Billedet blev bragt i Billed-Bladet marts 1953 og vises med tilladelse derfra. AAB, AKB København, fsb og Samvirkende Boligselskaber. 24
under ledelse af samfundets egne organer eller under samfundets direkte kontrol, mente socialdemokraterne under overskriften Flere Boliger, bedre Boliger, billige Boliger. Målet var 25-30.000 boliger om året. I krigsårene havde et politikerudvalg og et embedsmandsudvalg, hvori både fagbevægelsen og boligbevægelsen var repræsenteret, arbejdet med en kortlægning af boligmarkedets problemer samt udarbejdet oplæg til løsninger, når freden indfandt sig. Embedsmandsudvalgets betænkning var et digert værk, som langt ud i fremtiden nød status som autoritativ reference i boligdebatten. Dybbølhus, Samvirkende Boligselskaber, med 90 boliger blev opført i 1943-44. Foto: KAB-arkiv. Betænkningens titel var Det fremtidige boligbyggeri. Betænkningen hvilede på det grundsynspunkt, at det fremtidige boligbyggeri skulle være tidssvarende frem for skrabet - dvs. boliger med almindelige moderne bekvemmeligheder ikke mindst af hensyn til husmoderen. 1.4.1 Den boligsociale linje Den tidssvarende bolig med almindelige moderne bekvemmeligheder til den brede befolkning er på kort formel dét, som i efterkrigstiden kom til at gå under betegnelsen den boligsociale linje : Ingen beboer eller bolig skulle stå uden for den forventede vækst i generel levestandard. Samtidig var dette den bærende idé i efterkrigstidens socialdemokratiske boligpolitik: at hjælpe de mindrebemidlede op ad den sociale stige ved at hive dem ind i de sociale boligområder. Den boligsociale linje indebar billiggørelse og rationalisering af byggeriet, hvilket embedsmandsbetænkningen beskæftigede sig indgående med. Forudsætningerne herfor var stordrift og nye effektive produktionsmetoder. Embedsmandsudvalget foreslog 100 mio. kr. om året over en periode på 10 år, primært til de sociale boligselskaber. Dette var et beløb og et tidsperspektiv uden fortilfælde i dansk boligpolitik. Det var dog samtidig en stor mundfuld for en presset efterkrigsøkonomi. 25
Den politiske behandling af betænkningen efter krigen viser også, at der ikke var entydig opbakning til en sådan planøkonomisk styring og slet ikke til princippet om, at det var boligselskaberne, der skulle tilgodeses særligt. Det politiske kompromis blev, at op til 75 mio. kr. om året blev afsat til kommuner og boligselskaber med godkendte vedtægter, mens op til 20 mio. kr. blev afsat til privat parcelog rækkehusbyggeri. Dette kompromis var ud over den presserende boligmangel en væsentlig grund til, at de borgerlige partier kunne støtte investeringerne i det sociale boligbyggeri. 1.4.2 Boligministeriet og Statens Byggeforskningsinstitut Et udslag af boligpolitikkens centrale placering i det socialdemokratiske program og den vægt, der blev lagt på byggeriets effektivisering, førte i 1947 til oprettelsen af et selvstændigt Boligministerium og Statens Byggeforskningsinstitut. Med efterkrigslovgivningen fik man fastsat spillereglerne for byggevirksomheden langt ind i fremtiden. Omdrejningspunktet blev statsligt styrede kvoter for finansiering og igangsættelser til først og fremmest de sociale boligselskaber. Dette igangsatte en mekanisme, hvor hvert nyt støttetilsagn skabte nye boligforeninger/boligselskaber eller styrkede de eksisterende. I samme åndedrag konsolideredes både den almennyttige sektors volumen på boligmarkedet og dens politiske position. I 1945 var der ca. 20.000 almennyttige leje mål. Bare 20 år senere var tallet godt 152.000 fordelt på mere end 400 selskaber. Samtidig fik argumentet om, at det netop var de sociale selskaber, der havde den største byggeerfaring, og som bedst kunne rationalisere forbruget af materialer og mandskab, stadig tungere vægt. 26
1.4.3 Tempo, tempo, tempo - i 1960 erne I starten af 1960 erne udkom en lang række artikler og bøger, som understregede rationaliseringens nødvendighed. Boligministeriet udsendte opbyggelige tegninger, der understregede stordrift og effektivitet som alfa og omega. Et af de mere gennemarbejdede bidrag stammer fra KAB s direktør, Niels Salicath, der i 1962 udgav bogen Fra enkeltvirke til fælles indsats, som i et veloplagt sprog og morsomme tegninger hudflettede fortidens romantiske ideer om den lille forening og lokal selvstændighed og i stedet argumenterede for store, rationelt drevne selskaber: Det er ubetinget nødvendigt, at det almennyttige byggeri medvirker til eller rettere går i spidsen for den effektivitetsforøgelse af boligbyggeriet, som forestår. En forudsætning herfor er, at byggeriet kan baseres på tværgående tilrettelæggelse i større målestok, hvor man i langt højere grad end hidtil udnytter alle fælles erfaringer og stordriftens fordele. ( ) Den lokale selvstændighed i dens fulde konsekvens, som til andre tider under andre vilkår var startgrundlaget for den almennyttige boligbevægelse, kan let i dag komme til at blive bremsen på den videre udvikling, skrev Salicath. Eskemosepark blev opført i 1957-1966. De 22 blokke er tidstypiske for de nye industrielle byggemetoder. Foto: Povl Stargaard. 27
Høje Gladsaxe blev opført i perioden 1963-66 som montagebyggeri og består af 1.943 lejligheder samt institutioner, butikker mv. Foto: Thomas Borberg/Polfoto. I artiklen Mod nye djærve mål i Boligen fra 1964 hedder det: Der er ingen vej tilbage for politikerne. 40-50.000 boliger skal nu bygges. Boligselskaberne viser vejen ved de store montageplaner, hvor byggetempoet er 4-5 nye lejligheder på hver byggeplads og hver dag. Andetsteds markedsførtes højhusbyggeriet Høje Gladsaxe i begejstret fascination over teknikken og hastigheden. På en fotomontage fremføres det på et bagtæppe af udråbet TEMPO, TEMPO, TEMPO : De første etager, omfattende 15 lejligheder, blev fuldført på godt og vel 40 timer, men allerede de første erfaringer gav nye ideer til yderligere rationaliseringer, således at monteringen nu går hurtigere fra hånden. Himmelstræbende kraner løfter tunge byggeelementer, og kyndige hænder fører dem på plads og fæstner dem ved etageadskillelsen, og inden for et par timer ser man rammen om en ny lejlighed. Så længe det politiske problem blev defineret som et kvantitativt forsyningsproblem for den brede befolkning, og så længe løsningen med overborgmester i København Urban Hansens udtryk var boliger, boliger og atter boliger, stod de sociale selskaber stadigt stærkere. For nygifte, som tidligere havde kunnet se frem til at sove i spisestuen hos forældrene eller i et hummer i tredje baggård, var byggerier med vestvendte altaner, gode rum-indretninger, standardinven- 28
tar fra dansk køkkensæt og udsigt over flade græsplæner og parkeringspladser en meget væsentlig levestandardsforbedring. I perioden 1960-1975 opførtes 182.135 almene boliger. Boligselskaberne og deres metoder havde vundet et fodfæste og en naturlighed, som Boligministeriets chefarkitekt Marius Kjeldsen udtrykte det, da han i tidsskriftet Byggeindustrien gav sin artikel om byggeriets organisering overskriften: Spørgsmålet er i dag ikke hvorfor?, men hvordan?. 1.4.4 Udviklingen i 1970 erne - de private typehuses vækst Gennem 1970 erne begyndte de mekanismer, der havde understøttet den almene sektors opblomstring og konsolidering, imidlertid at ændre sig. Ikke mindst begyndte den endeløse efterspørgsel på almene lejligheder at svækkes. Det rationaliserede modulbyggeri var heller ikke længere alene knyttet til flerfamiliehuse, som stort set kun de almene selskaber opførte. Byggeteknologien kunne nu også anvendes til private typehuse, der hjulpet på vej af høj inflation og rentefradragsretten kom inden for langt flere men neskers rækkevidde. For de boligsøgende, som akkurat havde råd til at anskaffe sig en ejerbolig og leve et par år på vandgrød, kom det alligevel til at hænge sammen gennem kombinationen af høj inflation og rentefradrag. Og for byggeindustrien var der penge i typehuse. Hverken de boligsøgende eller producenterne så således nu boligselskaberne som den nødvendigvis mest effektive vej til at varetage deres interesser. Mellem 1960 og 1980 steg ejerboligernes andel af den samlede boligmasse fra 46 til 54 % som en konsekvens af disse forhold samt ejerlejlighedsloven fra 1966, der medførte, at private udlejningslejligheder blev omdannet til ejerlejligheder og solgt. Samtidig betød den høje rente, at de almene boliger blev dyrere, ikke mindst de største af de nybyggede boliger, som netop var designet til at matche parcelhusenes faciliteter. 29
Det anstrøg af monopol på leverancer af løsninger på almindelige menneskers boligproblem, som boligselskaberne hidtil havde haft, blev nu sat under pres. Ejerboligformen blev en seriøs konkurrent. Og de første udlejningsproblemer for de store og dyre boliger tog form. 1.4.5 Livet mellem husene I 1971 udkom den første undersøgelse af Livet mellem husene, som igangsatte de følgende års kritik af den kvalitative side af alt det, man i de forløbne år havde fået bygget i en vis fart. Byggeforskningen blev sociologisk. Hvor man før priste Høje Gladsaxe som realiseringen af drømmen om de vældige huse i et åbent landskab, blev fokus nu flyttet til en kritisk forholden sig til de jævnt hen kedelige arealer ved foden af forblæste højhuse og fraværet af et socialt liv. Storladne arkitekttegninger blev i publikationerne afløst af sorthvid fotomontager af betonens kedsommelighed. I regnvejr. De parter - politikere, embedsmænd, entreprenører, arkitekter og boligselskaber - der ivrigt havde ageret forkæmpere for det industrialiserede byggeri, begyndte nu snarere at danne kø ved håndvasken. Det havde været de andres projekt, mente de nu. I 1975-76 blev Flexibo, Samvirkende Boligselskaber, opført på Amager. Den tæt-lave bebyggelse består af 68 boliger, hvor de indvendige skillevæge er fleksible, således at beboerne selv kan indrette og ændre deres bolig. Arkivfoto. 30
Mekanismerne, som hidtil havde understøttet byggeriet, kom således under pres. Den interne centralisme i boligbevægelsen og den statsstyring, som boligpolitikken var en del af, begyndte at miste fodfæste. Kommunalreformkomplekset i starten af 1970 erne satte endvidere fokus på lokale politiske institutioners bæredygtighed og kapacitet. Kommunerne begyndte således at styrke en selvstændig, lokal styring ved udbygningen af de lokale samfund og lægge afstand til central indblanding. Decentralisering blev det nye slogan, og den kritik, der fremme i 90 erne endegyldigt skulle flytte beslutningerne om byggeomfang fra staten til kommunerne, fik stadig mere fat. På dette tidspunkt var en lejlighed i sig selv heller ikke længere nok. Nu blev der krævet kvalitet i bomiljøet. Samtidig blev boligbevægelsen mere og mere afhængig af lokale støtter, da kommunerne mere og mere rustede sig til at skulle overtage noget af den indflydelse, som den statslige kvotestyring havde indebåret. 1.5 En ny boligpolitisk fase Fra midt i 1980 erne stod det klart, at man nu for alvor var gået ind i en ny boligpolitisk fase. Nu blev det diskuteret, om der overhovedet skulle bygges mere alment boligbyggeri, og ikke mindst hvordan man skulle løse alle de problemer af økonomisk, fysisk og social art, der var opstået i det eksisterende byggeri. Indenfor kort tid blev der afsluttet to større udvalgsarbejder af betydning for debatten om den almene sektor. Det første kom til at gå under navnet Winther-rapporten, opkaldt efter formanden, Frederiksbergs konservative borgmester John Winther. Udvalgsarbejdet var foranlediget af, at en række boliger bygget mellem 1965 og 1975 havde bevæget sig ind i en decideret problemspiral af økonomisk, social og vedligeholdelsesmæssig karakter, således at lånene til byggerierne måtte omlægges. Disse bebyggelser fik prædikatet samspilsramte. 31
Winther-rapporten synliggjorde, at boligmarkedet i stigende grad var på vej til at blive opsplittet, sådan at de dårligst stillede samlede sig i alt for stort et antal i den almene sektor, især i den mindst eftertragtede del af den. Det andet udvalgsarbejde benævntes Ølgaard-udvalget efter formanden professor Anders Ølgaard. Udvalget satte især fokus på behovet for boligbyggeri ud fra den opfattelse, at boligmarkedet var ved at være mættet og på behovet for udjævning af såkaldte huslejespænd i lejeboliger. Udvalget pegede også på behovet for en forøgelse af ejerboligbeskatningen. Udvalgsarbejdet førte til en intens debat med boligbevægelsen gennem længere tid. 1.5.1 Sociale problemer og imageproblemer Winther-rapporten dokumenterede den almene sektors glidende rolleskift fra 1960 ernes løfterige velfærdsentreprenør for gode boliger til alle til en langt fra selvvalgt rolle som boligsocialt sikkerhedsnet for de svage grupper. Sektoren gik fra at være defineret som leverandør af løsninger - den gode bolig til almindelige mennesker - til i sig selv at være forbundet med problemer. Visse kommuner gik endda så vidt som til at mene, at de almene boliger i sig selv producerede sociale problemer, og at man derfor skulle stoppe med at bygge dem. Alt dette udviklede sig med tiden til et egentligt imageproblem, som blev yderligere forstærket af skævheden i de etniske minoriteters bosætningsmønstre. Man kom således pludselig til at skulle tilkæmpe sig et image som almen, samtidig med at man i stigende grad kom til at løse netop de boligsociale opgaver. En alsidig beboersammensætning blev et politisk mål. 1.5.2 Udviklingen i 1990 erne Der blev i 1990 erne udviklet en lang række bypolitiske initiativer: Kvarterløft, beboerrådgivere osv., der ikke mindst havde integration som politisk tema. Og her kom den al- 32
Avedøre Stationsby, Avedøre Boligselskab, blev opført i 1970 erne som selvstændig bydel med egne forretninger, skoler og institutioner. Stationsbyen er ved hjælp af bl.a. store investeringer fra Landsbyggefonden ikke længere stemplet som ghetto. Foto: Marianne Svolgaard. mene sektor til at spille en fremtrædende rolle som problemløser i samarbejde med kommunerne. Men 1990 ernes relative politiske venlighed udviklede sig til endnu et paradoks for den almene boligsektor. Det, som man under den borgerlige regering i firserne havde oplevet som et ideologisk angreb, blev nu under den socialdemokratiske regering væk og erstattet af en gennemgående positiv holdning. Men 1960 ernes og 1970 ernes kraftfulde symbiose mellem det socialdemokratiske velfærdsprojekt og boligbevægelsen var og blev væk og er aldrig senere blevet noget nyt politisk projekt af samme kaliber. Endvidere har den almene sektor aldrig genvundet datidens indflydelse på de politiske beslutningsprocesser. Det hang sammen med Boligministeriets gradvise svækkelse. Selv om man i Boligministeriet havde tænkt sig, at bypolitikken skulle blive et nyt stort samlende projekt på tværs af ministerierne og med inddragelse af både stat, kommune og lokale parter, var der ikke et tilstrækkeligt fundament bag disse visioner. Boligministeriet havde ikke den nødvendige råstyrke til at gennemtrumfe den nødvendige koordination og prioritering af området. Fremme i 2001 skulle ministeriet blive nedlagt som en del af regeringsskiftet. 33
Boligbevægelsen så frustreret til. Fra byfornyelse til dogmearkitektur eller fra handlingsplan til handlingsplan lød det utålmodigt i Boligens kongresnummer i 1999. Sektoren følte sig strandet i en social rolle og indfanget af en række vellydende projekter. Bypolitikken var rig på ord, men fattig på penge. Varm luft i et ringbind blev det kaldt. 1.6 Beboerdemokratiet som en vej frem Gennem 1990 erne begyndte man ikke desto mindre at fremhæve og tematisere beboerdemokratiets funktionsmåde. Man ønskede at give yderligere kompetence til beboerne, ud fra en betragtning om at mere kompetence på det lokale plan ville medføre større ansvar og større politisk engagement. Konkret blev kompetencen til budgetvedtagelse rykket fra afdelingsbestyrelsen til afdelingsmødet, som herefter skulle forholde sig til fremtiden og ikke kun godkende fortidens forbrug. Det blev også fremhævet, at afdelingsbestyrelserne kunne uddelegere opgaver til grupper af beboere. Man forsøgte med andre ord at lancere den beboerdemokratiske medbestemmelse som en positiv konkurrencefaktor ved at give det mere indhold. Det var til stadighed især konkurrencedygtigheden på det samlede boligmarked, der blev arbejdet på, f.eks. ved udvidelsen af den individuelle råderet og med mere fokus på helt konkret beboerservice. Lejere er forbrugere som alle andre hed det i Boligen i 1999. Råderetten og det individuelle perspektiv vandt hævd. Det kunne bl.a. ses ved det BL-inspirerede socialdemokratiske forslag om medejerboliger i 2001, som dog ikke nåede at blive vedtaget før regeringsskiftet i 2001. Det kunne også ses i en betydelig informationsindsats omkring råderetten fra BL og de enkelte boligorganisationer. Ved regeringsskiftet i 2001 stod den almene sektor i et vadested. Sektoren skulle nu klare sig som en mere konkurrencepræget og individualiseret boligform. Den almene sektors vision blev at kunne tilbyde den enkelte beboer ikke bare social ansvarlighed og fællesskab, kombineret med gode 34
individuelle muligheder for at indrette og forbedre boligen, men også styrket beboerdemokratisk medindflydelse både lokalt og i hele boligorganisationen. 1.7 Salg af almene boliger, debat om pengene i Landsbyggefonden og styringsreform Hurtigt efter regeringsskiftet i 2001 offentliggjorde regeringen en plan om salg af almene boliger til beboerne. Efter store problemer omkring det juridiske grundlag i forhold til boligorganisationernes ejendomsret og efter en meget langstrakt og ophedet politisk debat endte det med en såkaldte forsøgslovgivning, hvor afdelingsmødet sammen med kommune og/eller boligorganisation kan vedtage, at der skal gennemføres et salg på nærmere angivne vilkår. Forsøgsloven udløb med udgangen af 2009 og har vist sig kun at føre til salg af ganske få boliger. I forbindelse med regeringens såkaldte ghettoudspil i efteråret 2010 er der aftalt en ny salgslov både blokvis og af individuelle boliger. Denne er aftalt fremsat i Folketinget i starten af 2011. I perioden efter regeringsskiftet i 2001 har der også været gennemført tre større politiske forhandlingsforløb omkring den almene sektors økonomi, herunder ikke mindst reglerne for nybyggeriets finansiering og reglerne for anvendelsen af midlerne i Landsbyggefonden. Debatten har været ganske kontroversiel, ikke mindst fordi beboernes opsparede midler i fonden er blevet anvendt til aflastning af statskassen i forbindelse med nybyggeriets finansiering. Også denne problemstilling var en vigtig del af debatten op til boligforliget i november 2010. Endelig har der siden 2006 været gennemført et større udvalgsarbejde med deltagelse af BL, KL og forskellige ministerier om en styringsreform for den almene sektor, og en ny lovgivning er trådt i kraft i 2010. Reformen sigter især på at styrke den indholdsmæssige dialog mellem kommunerne og boligorganisationerne i en mere moderne form end det traditionelle kontrollerende kommunale tilsyn. 35