REGERINGENS BOLIGPOLITIK

Transkript

1 19. april 2002 Af Lise Nielsen Resumé: REGERINGENS BOLIGPOLITIK Notatet beskriver regeringens boligpolitik fra forskellige synsvinkler De ændrede rammer for boligpolitikken har andet end signalværdi. Økonomi- og Erhvervsministeriets opfattelse af boligpolitikken som erhvervs- og strukturpolitik rummer en fare for, at vigtige aspekter i boligpolitikken ikke belyses, og at vigtige hensyn ikke varetages. For eksempel sociale, fordelingsmæssige og bypolitiske hensyn. Regeringens politik indebærer en økonomisk støtte til ejere og ringere vilkår for nogle typer lejere. Står det til regeringen, skal der være flere ejere og færre almene lejere. Regeringens argument om, at ejere vedligeholder mere end lejere, holder ikke ifølge Danmarks Statistiks forbrugsundersøgelse. Reduktionen af byfornyelsesrammerne gør, at flere boligområder får lov at forsumpe. Regeringen har, med sine krav til kommunerne om at overholde regeringens skattestop, et ansvar for de boligpolitiske besparelser, kommunerne er tvunget til at gennemføre. Regeringens boligpolitik rammer socialt set skævt. Fastfrysningen af ejendomsværdibeskatningen favoriserer generelt boligejerne, men især rige boligejere i attraktive boligområder. De socialt set dårligst stillede grupper og lavindkomstgrupperne stilles ringere gennem besparelser og påtænkt salg af almene boliger. Det er ikke regeringens politik. Men et boligmarked centreret om ejerboligen kan hæmme arbejdskraftens mobilitet. Derfor kan det være god erhvervspolitik at sikre et varieret boligudbud. Det er ikke nødvendigvis en hensigtsmæssig erhvervspolitik, at arbejdskraften skal pendle over lange afstande. Derfor kan boligpolitikken understøtte erhvervspolitikken ved at sikre boliger med varierende boligudgifter. P:\GS\06-til ny hjemmeside\velfærd\2002\bolig-a doc

2 2 REGERINGENS BOLIGPOLITIK Nedenfor behandles forskellige aspekter af regeringens boligpolitik, sådan som den konkret har udformet sig siden valget. Gennemgangen sker under følgende overskrifter: Ændrede rammer for boligpolitikken Ejere fremfor lejere Bypolitikken flere boligområder får lov at forsumpe Indirekte boligpolitik via kommunale besparelser Socialpolitisk facit Boligpolitikken som erhvervspolitik Regeringens boligpolitiske mærkesager har frem til i dag været en fastfrysning af ejendomsværdiskatten hvilket svarer til en fastfrysning af huslejerne i ejerboligerne en mærkbar nedsættelse af rammerne for byfornyelse og forberedelse til et salg af de almene boliger. Det er disse og andre tiltag, der behandles i det følgende. Ændrede rammer for boligpolitikken Det har andet end signalværdi, at regeringen ved sin tiltræden ændrede på ministeriernes opgavefordeling og nedlagde utallige råd, nævn og udvalg. Nedlæggelsen af det hidtidige Boligministerium og fordelingen af opgaverne på tre forskellige ministerier betyder, at ansvaret for udformningen og prioriteringen af boligpolitikken nu ligger i hele tre fagministerier, som imidlertid har hver deres specifikke faglige vinkel: Erhverv- og økonomi, socialpolitik og flygtninge, indvandrere og integration.

3 3 Hovedparten af det gamle By- og Boligministeriums område er placeret i én af Erhvervs- og Økonomiministeriets i alt ti styrelser (Erhvervs- og Boligstyrelsen). I Erhvervs- og Økonomiministeriets overordnede præsentation af sig selv og sine opgaver beskrives boligpolitikken (hvis boligpolitikken da overhovedet nævnes) som erhvervs- og strukturpolitik 1. På dette præsentationsmæssige plan er det en meget underordnet rolle, boligpolitikken tildeles. Regeringens fordeling af ansvaret for boligpolitikken mellem de tre ministerier er på ingen måde oplagt. Er beslutninger om byfornyelse af boliger for eksempel mest erhvervs- eller konjunkturpolitik (støtte til bygge- og anlægssektoren), mest socialpolitik (de der bor i de allermest utidssvarende boliger får hævet deres boligstandard) eller er byfornyelse overvejende en beslutning om at gøre noget for bymiljøerne og boligerne. Svaret kan betyde en hel del for villigheden til at tildele byfornyelsesområdet ressourcer. Det er ganske givet ikke uvæsentligt for den vinkel, hvorunder byfornyelse behandles, hvilket fagministerium der fører pennen. Spørgsmålet er, om de ændrede institutionelle rammer er ideelle til at løse de opgaver, boligpolitikken skal løse og sikre, at de nødvendige hensyn tages? Boligpolitikken er et politikområde med meget stor betydning for den enkelte borgers økonomiske råderum, formue og velfærd. Boligpolitikken har stor 1 Økonomi- og Erhvervsministeriet præsenterer sig selv på følgende måde på Internettet ( : Økonomi- og Erhvervsministeriet udvikler, tilrettelægger og samordner regeringens erhvervspolitiske strategi, varetager opgaver vedrørende tilsyns- og registreringsvirksomhed, forbrugerbeskyttelse og forbrugeroplysning samt søfart. Det bemærkes, at søfartserhvervets nævnes som et af ministeriets kerneområder, og at boligpolitikken ikke nævnes. På findes følgende beskrivelse af ministeriet: Økonomi- og Erhvervsministeriet varetager opgaver i relation til de mere langsigtede økonomiske forhold, vækstbetingelser og strukturreformer til gavn for virksomheder og forbrugere. Ministeriet fastlægger og administrerer en række grundlæggende rammebetingelser for erhvervsudviklingen og overvåger, analyserer og bidrager til politikudvikling inden for områder, der er centrale for væksten i dansk økonomi og dermed grundlaget for den fremtidige velfærd. Økonomi- og Erhvervsministeriet bidrager til udformning af den økonomiske politik og strukturpolitikken, herunder bl.a. det finansielle område, erhvervs-, bolig- og energiområdet. Økonomi- og Erhvervsministeriet deltager i det internationale økonomisk-politiske samarbejde, ikke mindst i EU.

4 4 betydning for løsningen eller afhjælpningen af sociale problemer og har herudover stor betydning for den økonomiske aktivitet i samfundet. Byernes udseende og beboersammensætningen, udbuddet af ungdoms-, ældre-, og handicapboliger påvirkes også af boligpolitikken. Større reformer af boligpolitikken som for eksempel et salg af de almene boliger, eller markante nedskæringer af byfornyelsen har konsekvenser på alle boligpolitikkens områder. Det er slet ikke ligegyldigt, om disse konsekvenser bliver belyst i hvert tilfælde ikke for dem, ændringerne går ud over. Med regeringens placeringen af det meste af boligpolitikken i Erhvervs- og Økonomiministeriet er der en reel fare for, at boligpolitikken ender med at blive ren erhvervspolitik krydret med mindst mulig social- og bypolitik. Ejere fremfor lejere En af regeringens boligpolitiske mærkesager har været fastfrysningen af ejendomsværdiskatten. Fastfrysningen af ejendomsværdiskatten antages at medføre en mindre indtægt for staten på 670 mio. kroner i 2003 (stigende til 1220 mio. kroner i 2005) som tilfalder ejerne. Nedsættelsen af ejendomsværdiskatten vil ikke gøre det billigere for unge og nuværende lejere at købe en ejerbolig, fordi den lavere ejendomsværdibeskatning vil kapitalisere sig i højere huspriser. Kapitalgevinsten tilfalder de nuværende ejere, og skal lægges oven i skatterabatten. Reduktionen af byfornyelsesrammerne hvert af de kommende år med omkring 750 mio. kroner rammer i princippet både ejerne af de renoveringsmodne ejendomme og de lejere, der bor i ejendommene. Da omkring 70 procent af midlerne til byfornyelse imidlertid går til de store magistratsstyrede kommuner, og op mod 90 procent af midlerne fordeles blandt 37 større bykommuner, er det i høj grad lejerne i udlejningsejendommene, der kommer til at mærke besparelserne i form af en fortsat ringe og utidssvarende boligstandard. Står det til regeringen, bliver der flere ejere af egen bolig. Det skal ske gennem salg af almene lejeboliger. Regeringen har begrundet ønsket om salg med et ønske om at blande boligformer (ejere og lejere) og argumenter om, at ejere er bedre til at vedligeholde deres boliger. De almene boligområder skulle herigennem få et kvalitetsmæssigt løft. Som et eksempel på de positi-

5 5 ve effekter af et salg af almene boliger har regeringen henvist til de positive effekter af Københavns kommunes salg af Thor-ejendommene. Salget af Thor-ejendommene og den positive effekt, dette salg har haft på boligstandarden, behøver ikke at vise andet, end at ejeren Københavns kommune kan have været dårlig til (løbende) at vedligeholde disse ejendomme. Danmarks Statistiks forbrugsundersøgelse indeholder oplysninger om husstandenes udgifter til boligformål, herunder udgifter til materialer til reparation og lignende af boligen og udgifter til reparationer med videre udført af håndværkere på boligen. Oplysningerne findes opgjort på boligform. Figur 1 og 2 viser hvor stor en andel af rådighedsbeløbet (dvs. den indkomst, der er til rådighed til familiernes forbrug) familier i ejerlejligheder, lejelejligheder og almene boliger bruger på håndværksydelser og materialer til egen reparation af boligen. Det ses, at familier i ejerlejligheder bruger en noget større andel af deres rådighedsbeløb til håndværksydelser og en lidt større andel til køb af materialer til reparation af boligen. Ved sammenligning af udgifterne skal man imidlertid tage i betragtning, at lejererne i almene boliger og andre lejeboliger ikke selv skal afholde udgifter til udvendig vedligeholdelse, og at der i den husleje, de betaler, indgår en hensættelse til indvendig vedligeholdelse, som ligger ud over de udgifter, der er vist i figurerne. Ud fra forbrugsundersøgelsens oplysninger om boligudgifter og oplysninger fra LLO om, hvor stor en andel af de gennemsnitlige huslejer, der anvendes på vedligeholdelse, er der i figur 3 beregnet, hvor meget husholdningerne direkte og indirekte anvender på vedligeholdelsen af deres bolig. Figuren viser, at der er meget lille forskel på de beløb, beboere i ejerlejligheder, lejelejligheder og almene boliger anvender på vedligeholdelse (målt i forhold til husholdningernes rådighedsbeløb). Familier i eget hus anvender tilsyneladende en noget mindre del af deres rådighedsbeløb på vedligeholdelse. Ud fra forbrugsundersøgelsens oplysninger ser det ikke ud til, at regeringens formodning om, at ejere er mere ansvarlige overfor boligen og anvender flere ressourcer på vedligeholdelse end (almene) lejere, passer. Hverken når man måler udgifternes andel af husstandenes rådighedsbeløb eller måler i kroner.

6 6 Forskelle i, hvor "præsentable" boligerne ser ud ind- og udvendigt, er snarere udtryk for, at det er forskellige typer af beboere, der bor i henholdsvis lejer- og ejerboliger. Figur 1. Udgift til materialer til vedligeholdelse af bolig i procent af husstandenes rådighedsbeløb :95 94:96 95:97 96:98 97: Egen ejerlejlighed Andelsbolig Lejet lejlighed Kilde: Danmarks Statistiks forbrugsundersøgelse Figur 2. Udgift til håndværksydelseri procent af husstandenes rådighedsbeløb :95 94:96 95:97 96:98 97: Egen ejerlejlighed Andelsbolig Lejet lejlighed Kilde: Danmarks Statistiks forbrugsundersøgelse Figur 3. Beregnede udgifter til vedligeholdelse i alt i procent af husstandenes rådighedsbeløb

7 :95 94:96 95:97 96:98 97: Eget hus Lejet lejlighed Egen ejerlejlighed Andelsbolig Kilde: Danmarks Statistiks forbrugsundersøgelse og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd Et salg af almene boliger vil give færre lejeboliger med lav husleje og derfor medføre en fremtidig stigning i boligudgiften for de grupper af mennesker, som de almene boliger især henvender sig til. Færre almene boliger vil forlænge boligkøerne til de almene boliger. Bypolitikken flere boligområder får lov at forsumpe De kommende år vil der blive brugt færre ressourcer på byfornyelse. Det er ikke besparelser, der rammer bredt, men besparelser der vil ramme hårdt i de mest sårbare boligområder. Byfornyelsesmidlerne hæver den bygningsog boligmæssige kvalitet i et område og kan være med til at sætte en positiv spiral i gang i et større område. Det kan ske, hvis byfornyelsesinitiativet trækker stigende private investeringer i renoveringer og vedligeholdelse med sig. Hvis ejendomspriserne i de byfornyede områder stiger også i de ikke byfornyede ejendomme kan det være med til at skabe det finansielle grundlag for øget renovering og vedligeholdelse. Hver fjerde private udlejningsbolig mangler enten bad, toilet eller centralvarme. Byfornyelsen sikrer, at der bliver færre af den slags boliger. Det er svært at se, hvordan det skulle kunne ske uden byfornyelsesmidler. Beskæringen af byfornyelsesmidlerne med 750 mio. kroner hvert af de kommende år betyder, at flere boligområder får lov at forsumpe i længere tid.

8 8 Indirekte boligpolitik via kommunale besparelser Regeringens bestræbelser på at overholde valgløftet om skattestop også på det kommunale område kan vise sig at medføre kommunale besparelser på boligområdet. De konkrete besparelser figurerer ikke i noget regeringsprogram, men er ikke desto mindre den direkte følge af regeringens skattestop. Byggeriet Arbejdsgivere (BYG) regner i deres seneste prognose med, at regeringens krav om ekstra kommunale besparelser kan medføre, at byggeriet af almene boliger i 2002 kan blive væsentligt lavere, og op imod halveret, i forhold til de oprindelige planer. Kommunernes Landsforening har endnu ingen indikationer for hvor mange almene boliger, der vil blive opført i kommunerne i Socialpolitisk facit Regeringens boligpolitik er en politik, der nedprioriterer boligforholdene for de socialt set dårligst stillede, men som også rammer mere bredt for eksempel enlige. De der bor i ejerboliger favoriseres (dog ikke de unge førstegangskøbere) og de beboergrupper, den almene boligsektor henvender sig til, nedprioriteres. De, der bor i ejerbolig og som via fastfrysningen af ejendomsværdibeskatningen tilsammen opnår en huslejenedsættelse på 670 mio. kroner i 2003 (stigende til 1220 mio. kroner i 2005, ifølge regeringens skøn) er de i forvejen mest ressourcestærke i samfundet (omkring halvdelen af alle boliger er ejerboliger og langt de fleste boligejere er par). Fastfrysningen af ejendomsværdibeskatningen er ikke lige meget værd for alle boligejere. Fastfrysningen har størst værdi der, hvor boligpriserne stiger stærkest. Det har også betydning, hvor dyr boligen i forvejen er. Alt tyder på, at de eksisterende boligejere i de rigeste og mest attraktive boligområder typisk i udkanten af de store byer har udsigt til de største "huslejenedsættelser" og hertil betydelige kapitalgevinster i vente. Boligejere på for eksempel Bornholm eller i Nordjylland får sandsynligvis relativt lidt ud af regeringens fastfrysning af ejendomsværdiskatten.. Et eventuelt salg af almene boliger vil give færre lejeboliger med lav husleje og derfor medføre en fremtidig stigning i boligudgiften for de grupper af

9 9 mennesker, som de almene boliger især henvender sig til. Det er foruden de socialt set dårligst stillede grupper i samfundet også helt almindelige mennesker, som i forbindelse med en skilsmisse er blevet alene med børn, som på grund af arbejdsløshed eller andet ikke mere har råd til en ejerbolig, som er uddannelsessøgende eller som for eksempel har behov for en ældre- eller handicap-bolig. En sammenligning af de meget forskellige beboersammensætninger i den almene sektor og i ejerboligsektoren viser, hvem det helt konkret er, der nedprioriteres. En sådan sammenligning findes i tabel 1. Det ses, at over halvdelen af de, der bor i almene boliger, er enlige. Der bor desuden relativt flere pensionister, førtidspensionister, unge og flygtninge og indvandrere i almene boliger end i ejerboliger. Tabel 1. Beboersammensætningen for personer over 18 år i 1999 Ejerboliger Almene boliger Andel personer, procent Børnefamilier 36,6 28,3 Enlige 21,5 53,1 Pensionister 11,8 20,0 Førtidspensionister 4,0 12,0 Efterlønsmodtagere 4,9 3, årige 11,6 17,4 Studerende 8,1 11,0 Har videregående uddannelse 20,5 8,7 Boligsikringsmodtagere 0,4 16,2 Boligydelsesmodtagere 0,2 24,5 Langtidsledige* 0,6 1,4 Ikke-OECD land 0,4 7,2 Noter: * Langtidsledige er defineret som personer med en ledighedsgrad på mere en 0,8. Anm.: At nogle få boligejere modtager boligsikring og boligydelse, kan skyldes flytninger mellem boligformer i løbet af året. Kilde: Dansk Økonomi, forår Det Økonomiske Råds Sekretariat. Hvis regeringen får gennemført et salg af de almene boliger, vil kommunerne få sværere ved at få deres boliganvisnings-behov dækket. Kommunerne vil sandsynligvis blive tvunget til at anvise dyrere boliger, hvilket vil betyde højere udgifter for kommunerne.

10 10 Nedsættelsen af byfornyelsesrammerne rammer de socialt set dårligste grupper i samfundet og lavindkomsterne. Det samme gør regeringens totale stop for offentlige tilskud til boligrådgiverne og bortfaldet eller beskæringen af en række socialt motiverede puljer og tilskud (for eksempel puljen vedrørende bypolitiske initiativer og pulje til brobygning for etniske minoriteter). Facit for flygtninge og indvandrerne er, at der gives væsentligt færre midler til deres integration i boligområderne. Stigningen i bevillingen til Byer for alle lokale integrationsplaner kan ikke opveje bortfaldet og beskæringen af en række andre bevillinger til (blandt andet) dette formål. Boligpolitikken som erhvervspolitik Regeringen ser, jf. tidligere, i høj grad boligpolitikken som erhvervs- og strukturpolitik. Boligpolitikken har stor betydning for arbejdskraftens mobilitet og kan derigennem have stor betydning for erhvervene og erhvervsudviklingen. Et boligmarked, der i høj grad er centreret om ejerboliger, kan hæmme mobiliteten fordi det er dyrt og risikofyldt (alt for afhængigt af gunstige eller ugunstige boligpriser) for en boligejer at flytte, hvis man ikke er sikker på, at flytning i en længere årrække er den rigtige beslutning. Derfor kan det være en dårlig erhvervspolitik at mindske udbuddet af lejeboliger for eksempel gennem salg af almene boliger. I attraktive boligområder kan priserne på ejerboliger blive så høje, at det i realiteten ikke er muligt for almindelige indkomster at erhverve sig en bolig af en nogenlunde standard. Erfaringer med salg af almene boliger i England viser, at det er et reelt problem. Det er muligt for arbejdskraften at pendle til disse områder. Men det er ikke nødvendigvis en hensigtsmæssig erhvervspolitik, at arbejdskraften skal pendle over lange afstande. Boligpolitikken kan understøtte erhvervspolitikken ved at sikre et varieret boligudbud med varierende boligudgifter.