Området for socialt udsatte og dets organisering i Århus Kommune

Området for socialt udsatte og dets organisering i Århus Kommune Juni 2005 Finn Kenneth Hansen

CASA Området for socialt udsatte og dets organisering i Århus Kommune Juni 2005 Finn Kenneth Hansen Center for Alternativ Samfundsanalyse Linnésgade 25 1361 København K. Telefon 33 32 05 55 Telefax 33 33 05 54 E-mail: casa@casa-analyse.dk Hjemmeside: www.casa-analyse.dk Centre for Alternative Social Analysis Linnésgade 25 DK-1361 Copenhagen K. Denmark Phone +45 33 32 05 55 Telefax +45 33 33 05 54 E-mail: casa@casa-analyse.dk Homepage: www.casa-analyse.dk

Området for socialt udsatte og dets organisering i Århus Kommune CASA, Juni 2005 ISBN 87-91558-67-0 Elektronisk udgave: ISBN 87-91558-68-9

Forord Familieafdelingen i Århus Kommune vedtog i 2004 at oprette Center for Særligt Socialt Udsatte foreløbigt for et år. Baggrunden var et ønske om at samle de forskellige tilbud til gruppen samt udvikle og synliggøre det socialfaglige arbejde, der udføres i forhold til de svageste personer og grupper i kommunen. I forbindelse med denne vedtagelse besluttede Familieafdelingen, at der inden for dette år skulle foretages en evaluering af området for socialt udsatte og dets organisering, hvor socialt udsatte omfatter grupper af personer, som er hjemløse, sindslidende, misbrugere, prostituerede m.fl. Dette er baggrunden for den foreliggende undersøgelse. Formålet er at belyse arbejdet i forhold til socialt udsatte og vurdere organiseringen af arbejdet i forhold til Århus Kommunes opstillede målsætninger for arbejdet. Det drejer sig bl.a. om, at socialt udsatte skal have samme tilgængelighed til hjælp og tilbud som andre borgere, at socialt udsatte skal motiveres til beskæftigelseslignende aktiviteter, at indsatsen skal opleves sammenhængende og helhedsorienteret, og at socialt udsatte med misbrugsproblemer skal motiveres til at indgå i behandlingsforløb. Undersøgelsen er gennemført som en primært kvalitativ undersøgelse. Der er gennemført interview og samtaler med ledelsen, centerledere og medarbejdere i Familieafdelingen og centerledere og medarbejdere i Arbejdsmarkedsafdelingen. Derudover er der gennemført interview med repræsentanter for frivillige sociale organisationer. Det har ikke været muligt at gennemføre interview med ledere eller medarbejdere i Århus Amt på grund af den forestående strukturreform. Ud over interview er der på baggrund af foreliggende undersøgelser og data forsøgt at indkredse antallet af socialt udsatte i Århus Kommune. Undersøgelsen er gennemført i perioden december 2004 til april 2005 og finansieret af Familieafdelingen, Århus Kommune. Undersøgelsen er foretaget af Finn Kenneth Hansen, CASA. CASA Juni 2005

2

Indholdsfortegnelse 1 Resumé...5 1.1 Organisering af området for socialt udsatte...5 1.2 Området for socialt udsatte i Århus Kommune...5 1.3 Grundlag for evalueringen...6 1.4 Opmærksomhedspunkter...7 1.5 Modeller for organisering af området...10 1.6 I. Den samarbejdende model...11 1.7 II. Den sammenhængende model for socialt udsatte...13 2 Baggrund, problemstillinger og formål med undersøgelsen...15 2.1 Baggrund for undersøgelsen...15 2.2 Aktører i forhold til socialt udsatte...15 2.3 Lovgivning i forhold til socialt udsatte...16 2.4 Familieafdelingen og socialt udsatte...17 2.5 Fokus på socialt udsatte...17 2.6 Formål med undersøgelsen...18 2.7 Rapportens indhold...19 3 Omfanget af socialt udsatte i Århus Kommune...21 3.1 Socialt udsatte...21 3.2 Socialt udsatte i Århus Kommune...22 4 Organisering af området for socialt udsatte...31 4.1 Aktørerne på området...31 4.2 Familieafdelingen...31 4.3 Familieafdelingens organisation...32 4.4 Arbejdsmarkedsafdelingen...34 4.5 Arbejdsmarkedsafdelingen og dets organisering...35 4.6 Amtets tilbud til de socialt udsatte...35 5 Samarbejde mellem forskellige aktører omkring gruppen af socialt udsatte...39 5.1 Socialt udsatte og bolig samarbejde med boligforeningerne...39 5.2 Samarbejde mellem Familieafdelingen og Arbejdsmarkedsafdelingen...39 5.3 Samarbejde mellem centrene i Familieafdelingen...43 5.4 Samarbejde med amtet...46 5.5 Samarbejde med de frivillige sociale organisationer...47 6 Organisering og opmærksomhedspunkter...49 6.1 Området for socialt udsatte...49 6.2 Manglende lokal opmærksomhed på de socialt udsatte...49 6.3 Sagsbehandling kræver tid og tålmodighed...50 6.4 Behov for samarbejde om tilbud til de socialt udsatte...50 6.5 Center for Særligt Socialt Udsatte...51 6.6 Sammenhængen i tilbud til de socialt udsatte...52 6.7 Helhedsorienteringen i forhold til de socialt udsatte...53 6.8 Organiseringen er ikke tilstrækkeligt forebyggende...53 6.9 Strukturreform med udfordringer...53

7 Modeller for en organisering af området for socialt udsatte... 55 7.1 Præmisserne for en organisering... 55 7.2 Den samarbejdende model... 56 7.3 Fordele og ulemper ved den samarbejdende model... 58 7.4 Den sammenhængende model... 59 7.5 Fordele og ulemper ved den sammenhængende model... 60 4

1 Resumé 1.1 Organisering af området for socialt udsatte Denne rapport sætter fokus på området for socialt udsatte og dets organisering i Århus Kommune. Med oprettelsen af Center for Særligt Socialt Udsatte i 2004 for foreløbig et år besluttede familieafdelingen under magistratens 1. afdeling, at der inden et år skulle foretages en vurdering af området for socialt udsatte og dets organisering. Undersøgelsen tager således udgangspunkt i organiseringen af arbejdet i Familieafdelingen, som sammen med Arbejdsmarkedsafdelingen under samme magistrat varetager opgaverne i forhold til de socialt udsatte. Udover at se på organiseringen af arbejdet inden for afdelingerne er der lagt vægt på at belyse samarbejdet mellem Arbejdsmarkedsafdelingen og Familieafdelingen. Ifølge lovgivningen er det kommunerne og amtskommunerne, der har ansvaret for varetagelse af opgaverne i forhold til de socialt udsatte i form af forskellige tilbud og serviceydelser. Rapporten ser derfor på samarbejdet mellem kommunen og amtet. Ud over kommunerne og amterne er der en række frivillige sociale organisationer, som er leverandører af forskellige tilbud og serviceydelser i forhold til de socialt udsatte i Århus Kommune. Rapporten belyser samarbejdet mellem kommunen og de frivillige organisationer og foreninger. I den forbindelse henvises til en nylig undersøgelse om dette emne i rapporten Familieafdelingen og frivillighedsområdet. Undersøgelsen er først og fremmest baseret på interview med ledere, centerledere og medarbejdere i Familieafdelingen og Arbejdsmarkedsafdelingen samt repræsentanter for frivillige sociale organisationer. Derimod er det ikke lykkedes at få foretaget interview med ledere og medarbejdere i amtet grundet i den forestående strukturreform. 1.2 Området for socialt udsatte i Århus Kommune Området for socialt udsatte er defineret ud fra målgruppen karakteriseret ved personer, der er marginaliseret i forhold til arbejdsmarkedet, og som har sammensatte sociale problemer ofte med misbrug eller psykiske problemer. Der foreligger ikke nogen præcis definition af socialt udsatte. Med betegnelsen socialt udsatte er der snarere tale om en samlebetegnelse for forskel- 5

lige grupper, normalt omfattende hjemløse, sindslidende, misbrugere, prostituerede m.fl. Der er ingen viden om, hvor stort området for socialt udsatte er i Århus Kommune. I undersøgelsen er der på baggrund af eksisterende datamateriale på landsplan samt undersøgelsen af antallet af langvarige kontanthjælpsmodtagere og førtidspensionister, der har modtaget pension også af sociale grunde, foretaget et skøn for omfanget af socialt udsatte. Det skønnes, at der er cirka 6.000-7.000 socialt udsatte i Århus Kommune. Med baggrund i oplysninger fra de forskellige centre under Familieafdelingen skønnes det, at Familieafdelingen har kontakt med ca. 2.500-2.700 socialt udsatte. Derudover er der socialt udsatte, som har kontakt til tilbud i amtet og kontakt til frivillige sociale organisationer. Endelig er der socialt udsatte, som ikke har kontakt til nogen af disse aktører på området. 1.3 Grundlag for evalueringen Undersøgelsen er rettet mod organiseringen af indsatsen i forhold til de socialt udsatte. Det vil sige, om organiseringen og tilrettelæggelsen af den samlede indsats er i overensstemmelse med målsætningerne i serviceloven, retssikkerhedsloven og kommunens egne målsætninger for området for socialt udsatte. Med dette udgangspunkt er anlagt følgende synsvinkler på den nuværende organisation: En borger- og retssikkerhedssynsvinkel. At der er samme tilgængelighed og kontakt til offentlig hjælp og tilbud for socialt udsatte som for andre borgere. En tilbudssynsvinkel. At der både organisatorisk og for den enkelte er sammenhæng i tilbuddene til de socialt udsatte. Sammenhængen drejer sig om elementer som motivation, aktivering, sociale tilbud, behandling, serviceydelser og opfølgning, og sammenhæng og overgang i tilbud mellem de forskellige centre inden for Familieafdelingen og i forhold til Arbejdsmarkedsafdelingen, amtet og de frivillige sociale organisationer. En synsvinkel om helhedsorientering. At der en helhedsorientering i støtte og tilbud til socialt udsatte. Med disse synsvinkler er der set på samarbejdet mellem de forskellige aktører på området. Det gælder samarbejdet mellem Arbejdsmarkedsafdelingen og Familieafdelingen både på det lokale niveau og det centrale niveau, samarbejdet mellem centrene i Familieafdelingen indbyrdes og samarbejdet i forhold til amtet og i forhold til de frivillige sociale organisationer. I dette indledende resumé vil der blive lagt vægt på at præsentere vurderingen af dette samarbejde. Det sker i form af en række opmærksomhedspunkter. 6

1.4 Opmærksomhedspunkter I undersøgelsen er der lagt vægt på at se på overgange og sammenhænge mellem de forskellige tilbud både organisatorisk og for de enkelte socialt udsatte personer. Samtidig er der set på helhedsorienteringen i forhold til den enkelte borgers sociale situation. Undersøgelsen peger på følgende opmærksomhedspunkter med henblik på en organisering af området for socialt udsatte: Manglende lokal opmærksomhed på de socialt udsatte Problemstillingen på det lokale niveau er, at der i arbejdsmarkedscentrene sker en prioritering af de arbejdsmarkedsparate, og at specialrådgivningen i familiecentrene er bedst gearet til fysisk handicappede. Det betyder, at der ikke er stor opmærksomhed omkring de belastede borgere med misbrugsproblemer, der er en voksende gruppe fx blandt bestanden af langvarige kontanthjælpsmodtagere. De sindslidende bliver derimod fanget op af lokalpsykiatrien. Sagsbehandling kræver tid og tålmodighed Sagsbehandlerne, som er tovholdere og har myndighedsopgaven, har ikke tilstrækkelig tid og ekspertise i forhold til de socialt udsatte, og der er ikke tilstrækkeligt samarbejde mellem det enkelte arbejdsmarkedscenter og det enkelte familiecenter. Der peges på nødvendigheden af, at de socialt udsatte i langt højere grad mødes med en forståelse, og at der afsættes mere tid til samtale og opfølgning. Kontakten til de socialt udsatte bør varetages af en særlig medarbejder i arbejdsmarkedscentrene med kendskab til de socialt udsattes situation og kendskab til de forskellige tilbud, hvor arbejdet er baseret på tålmodighed, at ting tager tid, flere samtaler, opfølgning m.v. Behov for samarbejde om tilbud til de socialt udsatte Gruppen af socialt udsatte overlapper på mange måder både Arbejdsmarkedsafdelingen og Familieafdelingen. Der eksisterer dog ikke et formaliseret samarbejde mellem Familieafdelingen og Arbejdsmarkedsafdelingen i forhold til integrationstiltag og udvikling af tilbud til de socialt udsatte. I forhold til gruppen af social udsatte er der behov for samarbejde mellem Arbejdsmarkedsafdelingen og centrene i familieafdelingen om udvikling af skåne- og fleksjob, der er tilpasset både sindslidende og andre socialt udsatte, som kan magte den form for arbejdstilbud. Endvidere er der behov for udvikling af tilbud, der har karakter af social aktivering eller arbejdsmarkedslignende tilbud, som har forskelligt indhold af arbejde fx i form af aktiveringstilbud, hvor der indgår både aktiviteter og tiltag i form af daglejertilbud. Det vil sige flere og sammenhængende tilbud, 7

der kan tilpasses de forskellige situationer, som de socialt udsatte befinder sig i, og som samtidig har et sammenhængende udviklingsperspektiv. Et udviklingsarbejde, som fordrer et samarbejde på tværs af afdelingerne og en effektiv koordinering. Center for Særligt Socialt Udsatte Centret er relativt nyt, og derfor er erfaringsgrundlaget for vurderinger af centret og dets betydning relativt spinkelt. Det følgende er nogle foreløbige erfaringer, som er kommet til udtryk i samtalerne med medarbejdere i Familieafdelingen og Arbejdsmarkedsafdelingen. For det første udtrykkes der stor tilfredshed med, at der med Center for Særligt Socialt Udsatte er kommet fokus på indsatsen i forhold til de særligt socialt udsatte. Indsatsen og tilbuddene til de socialt udsatte har været hengemt i den tidligere organisering. For det andet er der skabt et fagligt miljø for arbejdet med de socialt udsatte. Medarbejderne på området udtrykker, at der er sket en faglighed på området, bl.a. via udveksling af erfaringer omkring arbejdet med de særligt socialt udsatte. Der bliver stillet krav om dokumentation og halvårlige tilbagemeldinger til sagsbehandlerne krav, som har givet et løft i arbejdet. Centret afholder kvartalsmøder hver anden måned med deltagelse af medarbejderne i tilbuddene samt andre aktører i forhold til de socialt udsatte, herunder de frivillige organisationer. De frivillige organisationer udtrykker, at de har et stort udbytte af disse møder, hvor der bliver sat fokus på området og orienteret om forholdene for de socialt udsatte samt tankerne fra centrets side omkring udvikling og dokumentation på området. Det er opfattelsen blandt de frivillige organisationer, at de socialt udsatte bliver prioriteret, og at arbejdet giver mening. Om det er blevet nemmere eller lettere for brugerne er svært at sige. Der er udtrykt vanskeligheder med visitationsreglerne til bostøtte og en bureaukratisk udfyldelse af skemaer. Sammenhæng i tilbud til de socialt udsatte Hvad angår de sindslidende, er der organisatorisk en sammenhæng mellem de forskellige tilbud, hvad angår motivation, behandling, sociale tilbud, botilbud og opfølgning, og for den enkelte sindslidende synes der at være tale om en god overgang og sammenhæng mellem tilbuddene. Hvad angår misbrugerne, er der ikke den samme entydighed i et sammenhængende system mellem det lokale og de specialiserede fagområder og i forhold til amtet, hvad angår socialt udsatte med misbrugsproblemer og her- 8

under særligt socialt udsatte med alkoholproblemer. Der er samarbejdsflader, men ikke i form af formaliserede samarbejder mellem de forskellige aktører. Den enkelte misbruger kan have en oplevelse af en sammenhæng i tilbuddene mellem motivation, behandling, sociale tilbud og opfølgning. Men der er tale om sammenhænge, hvor overgangene kan være nok så vanskelige, og som kræver meget af den enkelte misbruger. Der kan være mange snublesnore undervejs i procesforløbet. Der er behov for et mere sammenhængende system, hvad angår misbrugerne. Der er et udtrykt ønske om at løfte området for socialt udsatte og have et sammenhængende system som fx på psykiatriområdet med større sammenhæng og klarhed mellem elementerne: motivation, sociale tilbud, behandling, opfølgning (efterværn) og personlige udviklingsforløb. Helhedsorientering i forhold til de socialt udsatte De tre centre løser hver deres opgaver i forhold til afgrænsede målgrupper. Hvert center tager sig af den pågældende gruppe med deres ekspertviden, faglighed og kendskab til gruppen. Der er centrene imellem en accept og anerkendelse af hinandens ekspertise og viden i forhold til målgruppe og derfor også afgrænsning af områderne indbyrdes. På den måde er der tale om en hensigtsmæssig organisering af området for socialt udsatte omfattende de to store grupper sindslidende og misbrugere. Der kan være tale om uklarheder i samarbejdet omkring målgrupper fx sindslidende med misbrug, blandingsmisbrugere m.m. Der er tale om en helhedsorientering, som imidlertid i højere grad foregår inden for de enkelte centre end en helhedsorientering på tværs af centre og sektorer. Organiseringen virker ikke forebyggende Organiseringen af området for socialt udsatte er i dag tilpasset den situation, at en del borgere er sindslidende, at en del borgere har misbrugsproblemer, og at der er borgere, som er særligt socialt udsat. I denne organisering er socialt udsatte med alkoholproblemer ofte ladt i stikken eller overladt til Center for Socialt Udsatte. Vanskelighederne med organiseringen er i forhold til de mange problemstillinger, som karakteriserer de socialt udsatte, og i forhold til relativt unge med henblik på forebyggelse og undgåelse af forværring af deres problemer samt at etablere tilbud, som bringer socialt udsatte borgere tilbage til nor- 9

malsystemet. I forhold til de socialt udsatte er der en form for fastlåshed i systemerne. Ressourcerne er ikke prioriteret med henblik på en tidlig indsats, og organiseringen virker på den måde ikke tilstrækkelig forebyggende i sit sigte. Strukturreform med udfordringer Med strukturreformen bliver myndighedsansvaret på det sociale område alene placeret i kommunen. For området for socialt udsatte betyder det, at en række opgaver, som nu varetages i et samarbejde mellem amt og kommune, i en fremtidig struktur kan blive overført til kommunen. Det må forventes, at kommunen overtager de tilbud, som er beliggende i kommunen, både på området for sindslidende, misbrugsområdet og tilbud til de socialt udsatte i form af forsorgshjemstilbud og aktivitets- og væresteder. Dette giver mulighed for fx på misbrugsområdet inklusive alkoholområdet at organisere og udvikle et bedre samarbejde og en bedre sammenhæng mellem behandling, aktivering og sociale tilbud. Det giver også mulighed for organisering af bedre overgange mellem de forskellige tilbud for de socialt udsatte med henblik på et udviklingsperspektiv og en bedre sammenhæng i tilbuddene mellem væresteder, aktivitetssteder og bosteder. Det, at alle tilbud både behandlingstilbud og sociale tilbud forventes at blive samlet i kommunen, giver nye udfordringer til organiseringen af arbejdet i forhold til de socialt udsatte. Hvad angår beskæftigelsesområdet bliver det samlet i et system (også omfattende AF-området) i fælles jobenheder, hvor myndighedsansvaret bliver delt mellem stat og kommune. Det må forventes, at der derved bliver en skarpere opdeling mellem de arbejdsmarkedsparate og de ikke-arbejdsmarkedsparate. Da kommunen får myndighedsansvaret for dem med sociale problemer udover ledighed, giver det mulighed for en tættere tilknytning mellem Arbejdsmarkedsafdelingen og Familieafdelingen, for så vidt angår et samarbejde omkring de ikke-arbejdsmarkedsparate eller de socialt udsatte. 1.5 Modeller for organisering af området På baggrund af opmærksomhedspunkterne fremlægges to forskellige modeller. Der er tale om to modeller, som ikke udelukker hinanden på den måde, at den ene er bedre end den anden, eller hvis man tager den ene model, udelukkes den anden model. Der er tale om skitsering af to modeller, som har fordele og ulemper i forhold til de forskellige aspekter i arbejdet med de 10

socialt udsatte. Der vil derfor være elementer i den ene model, som kan supplere, erstatte eller indgå i den anden model og omvendt. Det er således elementerne i modellerne, der er det interessante, snarere end modellerne. De to modeller er: Den samarbejdende model og Den sammenhængende model. 1.6 I. Den samarbejdende model Denne model indeholder tre elementer: A: Styrkelse af det lokale niveau omkring de socialt udsatte, specielt misbrugere og andre socialt udsatte Med henblik på en sagsbehandling, der tilgodeser de socialt udsatte, er der behov for en styrkelse af de lokale centre og samarbejdet mellem dem. Der foreslås oprettelse af en lokal enhed med en medarbejder fra familiecentret og en fra arbejdsmarkedscentret, som alene tager sig af borgere, som er socialt udsatte dvs. typisk langvarige kontanthjælpsmodtagere og førtidspensionister. Der er tale om medarbejdere, som har kendskab til målgruppen, og som i samarbejde med den enkelte borger sørger for en fælles forståelse af problemstillinger og løsningsmuligheder, som tilgodeser den enkelte borger. Det vil være en afdeling, hvis grundlag bygger på: tillid og respekt tid og tålmodighed grundig udredning grundig visitation koordinering internt og eksternt viden om tilbud til de socialt udsatte tovholderfunktion opfølgning. B: Formaliseret samarbejde mellem Arbejdsmarkedsafdelingen og Familieafdelingen Med henblik på en mere helhedsorienteret indsats og sammenhæng i tilbud i forhold til de socialt udsatte er der behov for et mere tæt samarbejde mellem de centrale centre i Arbejdsmarkedsafdelingen og Familieafdelingens tre centre. Der foreslås mere formelle samarbejdsprocedurer mellem medarbejdere/ fagpersoner i Arbejdsmarkedsafdelingen og centrene i Familieafdelingen. Et samarbejde på tværs af afdelingerne, som formuleres på ledelsesplan. 11

Et samarbejde, der indebærer, at man: udnytter den ekspertise, der er omkring arbejdsmarkedet og jobtilbud med ekspertise om de enkelte målgrupper af socialt udsatte udvikler job på særlige vilkår i form af skåne- og fleksjob for de socialt udsatte, som kan magte sådanne former for job udvikler tilbud, som er arbejdsmarkedslignende eller har form af social aktivering lige fra mere omsorgsorienterede til mere udviklingsorienterede tilbud. C: Styrkelse af samarbejde mellem Center for Misbrugsbehandling og Center for Særligt Socialt Udsatte Der er særlige snitflader mellem Center for Misbrugsbehandling og Center for Særligt Socialt Udsatte. Center for Misbrugsbehandling står for behandling, mens Center for Særligt Socialt Udsatte står for udvikling af tilbud til gruppen af misbrugere. Med henblik på bedre sammenhænge mellem behandling og sociale tilbud og mindre bureaukratiske procedurer for bostøtte, foreslås et mere formelt samarbejde mellem de to centre. Med et sådant samarbejde vil man kunne opnå en bedre sammenhæng mellem motivation, behandling og sociale tilbud samt udvikle sociale tilbud med inddragelse af ekspertise fra de to centre. Samarbejdet omfatter: Udvikling af tilbud Samarbejde på medarbejderplan Samarbejde med amtet Samarbejde med de frivillige sociale organisationer. Fordele og ulemper ved den samarbejdende model Fordele ved modellen er: at den tager udgangspunkt i den eksisterende struktur, og at der derfor ikke er tale om store organisatoriske ændringer at der på det lokale niveau med sociale enheder organisatorisk tilstræbes, at den enkelte socialt udsatte opnår samme rettigheder som andre borgere i forhold til tilgængelighed og sagsbehandling med tilbud om hjælp og støtte, som svarer til deres problemstillinger at der etableres samarbejdsprocedurer og samarbejdsrutiner, hvor der i høj grad er tale om udnyttelse af de fagligheder, som eksisterer i de enkelte centre, som giver muligheder for, at udviklingen af differentierede tilbud til de socialt udsatte vil blive bedre at der med et styrket samarbejde mellem Center for Misbrugsbehandling og Center for Særligt Socialt Udsatte åbnes mulighed for bedre overgange og sammenhæng i tilbud for misbrugerne at strukturreformtilpasningen vil foregå lettere i forhold til den nuværende centerstruktur, og at der med ændringerne på beskæftigelsesområdet med fælles jobenheder og en klarere opdeling mellem de arbejdsmarkedsparate og de ledige med andre problemer end ledighed, vil være mu- 12

lighed for et styrket kommunalt samarbejde omkring de socialt udsatte med henblik på arbejdsmarkedstilbud. Ulemper ved modellen er: risiko for en manglende sammenhæng mellem tilbud, fordi samarbejdsrelationer ikke bliver prioriteret risiko for manglende udviklingsorientering, idet centrene har deres egen måde at takle problemerne og tilrettelægge indsatserne på risiko for, at tilgangen til indsatserne bliver for målgruppeorienteret. 1.7 II. Den sammenhængende model for socialt udsatte Med inspiration fra socialpsykiatrien foreslås udvikling af en sammenhængende model for socialt udsatte, som ikke er sindslidende. Det vil først og fremmest sige socialt udsatte med misbrugsproblemer stof- og alkoholmisbrugere samt andre socialt udsatte. I forhold til den nuværende situation vil der være tale om et samarbejde og et sammenhængende system omfattende det lokale niveau, Center for Misbrugsbehandling, Center for Særligt Socialt Udsatte, amtet og de frivillige sociale organisationer. Den nærmere organisering må udvikles i et samarbejde mellem ledelsen og aktørerne på området. Modellen indeholder to elementer: A: Lokale socialt udsatte enheder Der foreslås lokale enheder, hvor en medarbejder fra familiecentret og en fra arbejdsmarkedscentret og derudover en faglig medarbejder med faglig ekspertise på misbrugsområdet skal være tilknyttet. Der er tale om samme model for det lokale niveau som i den samarbejdende model, men med det supplement, at der i denne lokalmodel også inddrages medarbejdere med faglig ekspertise på misbrugsområdet. Der tænkes at blive overført medarbejdere fra Center for Misbrugsbehandling ud i de lokale områder således, at der på det lokale niveau er medarbejdere med misbrugskompetence. B: Center for Socialt Udsatte Der foreslås et kommunedækkende matrikelløst center, som omfatter misbrugsbehandling og udvikling af tilbud til socialt udsatte, som svarer til indholdet af de to nuværende centre. I denne model vil Familieafdelingen have følgende centre for området for socialt udsatte: Center for Tværgående Psykiatritilbud, der tager sig af de sindslidende 13

Center for Socialt Udsatte, der tager sig af misbrugerne og andre socialt udsatte. Begge centre omfatter en behandlingsdel og en tilbudsdel. Fordele og ulemper ved den sammenhængende model Fordele ved modellen: God brugerkvalitet. Det vil sige, at der er sammenhæng i tilbuddene, at fx behandlingstilbud er tilgængelige, når den socialt udsatte har behov for det, og at sociale tilbud er tilgængelige, når den socialt udsatte har behov for det. Faglig kvalitet. Det vil sige, at ligheder og forskelle i de forskellige indsatser er tydelige på tværs af centre og fag, at der er en gensidig respekt på tværs af centre og fag, og at der er samarbejde. Samarbejde og sammenhæng i tilbud. Der bliver bedre muligheder for et samarbejde mellem misbrugsområdet og udvikling af sociale tilbud dækkende hele spektret af social aktivering, væresteder, botilbud, fritidstilbud og sundhedstilbud. Strukturreformen vil styrke sammenhæng i tilbud. Med strukturreformen forventes det, at misbrugsområdet i Århus også vil omfatte alkoholområdet, og der vil for socialt udsatte med alkoholproblemer blive mulighed for bedre sammenhæng mellem behandling og sociale tilbud. Der vil kunne opnås samme vilkår for misbrugere som for sindslidende. Tilgangen i indsatsen bliver mindre målgruppeorienteret. Ulemper ved modellen er: Organisatorisk et stort center. Med strukturreformen forventes det, at både Center for Misbrugsbehandling og Center for Særligt Socialt Udsatte vil få overført en række amtslige opgaver og institutioner. Som ét center bliver der tale om et stort center med risiko for bureaukrati. Det kan være svært at holde sammen og overskue de mange tilbud organisatorisk. Risiko for en manglende arbejdsmarkedsorientering. Den sammenhængende model er mindre arbejdsmarkedsrettet og vil være knap så orienteret mod den omstilling, som sker på arbejdsmarkedsområdet. Der er risiko for, at det vil være fremtrædelsesformerne og behandling af misbrug og sindslidende, som vil være mere i fokus end den selvforsøgende del. 14

2 Baggrund, problemstillinger og formål med undersøgelsen 2.1 Baggrund for undersøgelsen Denne rapport omhandler området for socialt udsatte i Århus Kommune, og hvordan arbejdet i forhold til socialt udsatte er organiseret i kommunen. Århus Kommune har ønsket at sætte fokus på arbejdet i relation til de socialt udsatte og vedtog i organiseringen af arbejdet i Familieafdelingen under magistratens 1. afdeling i 2004 at oprette et Center for Særligt Socialt Udsatte. Centret blev oprettet som et foreløbigt forsøg for et år. I forbindelse med oprettelsen blev det vedtaget i Familieafdelingen at foretage en evaluering af området for socialt udsatte og dets organisering. Opgaverne i relation til socialt udsatte varetages i kommunen af magistratens 1. afdeling; Familie og beskæftigelse, som har tre afdelinger; Arbejdsmarkedsafdelingen, Familieafdelingen og Børne- og ungeafdelingen. Kommunen er ikke ene ansvarlig for at løfte opgaverne i forhold til denne udsatte gruppe af borgere i samfundet. Ifølge lovgivningen er det kommunerne og amtskommunerne, der har ansvaret for varetagelsen af forholdene for de socialt udsatte i form af forskellige tilbud og serviceydelser. Dertil kommer, at også frivillige sociale organisationer er leverandører af forskellige sociale tilbud og serviceydelser. 2.2 Aktører i forhold til socialt udsatte I denne rapport sættes fokus på organiseringen af dette arbejde i Århus Kommune med udgangspunkt i organiseringen i Familieafdelingen. Varetagelsen af opgaverne i forhold til de socialt udsatte omfatter imidlertid ikke alene Familieafdelingen, men også Arbejdsmarkedsafdelingen under magistratens 1. afdeling. Dette indebærer, at der ikke alene fokuseres på arbejdet og samarbejdet inden for Familieafdelingen, men også ses på samarbejdet mellem Familieafdelingen og Arbejdsmarkedsafdelingen. Derudover ses på kommunens samarbejde med amtet om de forskellige tilbud til socialt udsatte og samarbejdet med forskellige frivillige sociale organisationer, som er aktører omkring arbejdet med socialt udsatte i Århus. Omkring samarbejdet med amtet har det ikke været muligt at få arrangeret interview med amtet, da amtets medarbejdere i den nuværende uafklarede situation omkring strukturreformen ikke har villet udtale sig om samarbejdsrelationer i forhold til kommunerne. Samarbejdet og vurderingen af samarbejdet er således beskrevet uden medvirken af amtets medarbejdere på området. 15

Der er først og fremmest tale om en organisatorisk tilgangsvinkel. Det vil sige en belysning af, hvem der tager sig af opgaverne i forhold til de socialt udsatte, og hvordan det bliver gjort, og en vurdering af om det bliver gjort på den mest hensigtsmæssige måde i forhold til de socialt udsatte. 2.3 Lovgivning i forhold til socialt udsatte De overordnede målsætninger i forhold til de socialt udsatte er fastlagt i serviceloven 1; At fremme den enkeltes mulighed for at klare sig selv eller at lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten. I 67 hedder det: Til voksne med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller med særlige sociale problemer skal der ydes en særlig indsats. Formålet med indsatsen er: - at forebygge, at problemerne for den enkelte forværres - at forbedre den enkeltes sociale og personlige funktion samt udviklingsmuligheder - at forbedre mulighederne for den enkeltes livsudfoldelse gennem kontakt, tilbud om samvær, aktivitet, behandling, omsorg og pleje - at yde en helhedsorienteret indsats med servicetilbud afpasset efter den enkeltes særlige behov i egen bolig, herunder botilbud efter lov om almene boliger m.v. eller i botilbud efter denne lov. I Socialministeriets vejledning om den sociale indsats for de mest udsatte voksne sindslidende, stof- og alkoholmisbrugere, hjemløse m.fl. er en yderligere konkretisering af indsatsen generelt i forhold til de socialt udsatte og i forhold til særlige undergrupper. Blandt de elementer, vejledningen vægter, er vigtigheden af en koordineret, helhedsorienteret indsats og kommunens eller amtskommunens pligt til at tilbyde udarbejdelsen af skriftlige handleplaner for den enkelte socialt udsatte. Med lov om social service (og lov om aktiv socialpolitik) trådte samtidig lov om retssikkerhed og administration på det sociale område i kraft. Disse love bygger alle på et grundprincip om retssikkerhed for borgerne, idet bestemmelserne har det sigte at øge borgernes retssikkerhed bl.a. gennem brugerinddragelse, medbestemmelse, handleplaner, helhedsvurderinger, synlighed i sagsbehandlingen og begrundelser for afgørelser. Lovgivningens intentioner er således retssikkerhed for borgerne. Den nuværende regerings forslag om Flere i arbejde blev i 2003 omsat til lovgivning i lov om aktiv beskæftigelsespolitik. Den aktive politik blev formuleret til primært at omfatte målsætninger om arbejdsmarkedstilknytning 16

og selvforsørgelse. I bemærkningerne til lov om aktiv beskæftigelsesindsats hedder det: De to hovedformål med en ændring af beskæftigelsespolitikken er en bedre og mere værdig indsats for de ledige.. og en indsats som retter sig mod den hurtigste og mest direkte vej til job samt at indfri målet for flere i beskæftigelse. I bemærkninger til loven hedder det omkring de svageste ledige: Der skal tillige gøres en ekstra indsats for at få de svageste ledige bedre integreret på arbejdsmarkedet. 2.4 Familieafdelingen og socialt udsatte I Familieafdelingens, Århus Kommune, virksomhedsplan for 2004 arbejdes med målsætning om social inklusion (Virksomhedsplan, 2004). Konkret med hensyn til indsatsen for de socialt udsatte, herunder sindslidende, misbrugere og andre særligt socialt udsatte er formuleret følgende målsætning: Personer, der er ude af arbejdsmarkedet i længere tid evt. vedvarende, og hvor det ikke er muligt at udarbejde en erhvervsplan eller tilbyde et fleksjob, skal tilbydes og motiveres til beskæftigelseslignende aktiviteter fx social aktivering, som kan bidrage til en bedre livskvalitet. Indsatsen skal opleves sammenhængende og helhedsorienteret og den skal understøtte mulighederne for, at den sindslidende og dennes familie eller særligt socialt udsatte og dennes familie kan leve en selvstændig tilværelse på egne præmisser med vægt på livskvalitet. Socialt udsatte med misbrugsproblemer skal tilbydes og motiveres til at indgå i behandlingsforløb. Målet er stoffrihed/afvænning, periodevis stoffrihed/afvænning eller i det mindste en forbedret livskvalitet. Ovenstående målsætninger præciserer at: socialt udsatte skal motiveres til beskæftigelseslignende aktiviteter indsatsen skal opleves sammenhængende og helhedsorienteret socialt udsatte med misbrugsproblemer skal motiveres til at indgå i behandlingsforløb. 2.5 Fokus på socialt udsatte På det overordnede nationale plan har regeringen udgivet programmet Fælles ansvar, hvor regeringen fremlægger sit bud på en sammenhængende politik i forhold til de socialt udsatte. 17